6 Spesialenheten for politisaker – anmeldelsessporet

6.1 Utvalgets oppgave

Utvalget er i mandatet bedt om å undersøke om justisdepartementets og Stortingets forutsetninger for opprettelsen av Spesialenheten er oppfylt. Sentralt står hensyn til uavhengighet, effektivitet og tillit. Stortingets forutsetninger er i overensstemmelse med de internasjonale prinsippene når det gjelder kontroll av politiet, men de internasjonale prinsippene er noe mer detaljerte (jf. kapittel 3.3.1).

Utvalgets undersøkelse skal omfatte enhetens organisering, herunder dens dimensjonering, regionale organisering, kompetansesammensetning og forholdet mellom fast ansettelse og verv. Videre skal enhetens arbeidsmetoder og saksbehandlingstid gjennomgås. På dette grunnlaget skal utvalget vurdere om det er sider ved organiseringen eller virksomheten som hindrer eller fremmer en god oppgaveløsning i tråd med hensynet til uavhengighet, effektivitet og tillit. Utvalget skal gjennomgå et representativt utvalg saker hos Spesialenheten og gjøre seg kjent med alle sakstyper.

Utvalget har valgt å løse dette oppdraget ved å ha uavhengighet som et overordnet vurderingsgrunnlag. I kapittel 5 ble Spesialenhetens organisatoriske og juridiske uavhengighet beskrevet. I dette kapitlet vil den organisatoriske og juridiske uavhengighet ytterligere beskrives og drøftes i forbindelse med regionalisering og personer på verv. Deretter følger de viktigste kjennetegn ved Spesialenhetens arbeidsmetoder både i «hverdagssaker» og i utrykningssaker. Etter at saksbehandlingstiden er vurdert, vil kapitlet deretter ta opp Spesialenhetens praktiske og kulturelle uavhengighet. Praktisk uavhengighet vil ha betydning særlig for dimensjonering, og kulturell uavhengighet særlig for Spesialenhetens kompetanse. Men praktisk og kulturell uavhengighet henger også sammen. Den symbolske uavhengighet er hovedtema i kapittel 11, men berøres også i dette kapitlet i forbindelse med Spesialenhetens henleggelsesprosent. Henleggelsesprosenten framstår som et sentralt tema siden utvalget er bedt om å vurdere hvordan man kan øke tilliten til Spesialenheten.

6.2 Utvalgets metoder for å evaluere Spesialenheten

Utvalgets evalueringsmateriale om Spesialenheten bygger på flere kilder. Funn fra den kvantitative analysen vil prege særlig drøftingen av Spesialenhetens arbeidsmetoder og saksbehandlingstid. Det var dessuten mange som kommenterte Spesialenhetens virksomhet i de skriftlige innspillene som utvalget tidlig i utvalgsarbeidet inviterte til. Dette, i tillegg til møter med personer og organisasjoner innenfor og utenfor politiet, har bl.a. gitt utvalget oversikt over hvilke spørsmål som kritikere stiller til Spesialenhetens praktiske og kulturelle uavhengighet. Evalueringsmaterialet i dette kapitlet bygger dernest på omfattende samtaledata med Spesialenheten. Et samlet utvalg har hatt møter med alle regioner, og alle ansatte i Spesialenheten har hatt mulighet til å møte utvalget for å formidle erfaringer og synspunkter. Siden Spesialenheten fremdeles har vært under utvikling i løpet av den tiden evalueringen har pågått, har utvalgssekretariatet hatt samtaler med enhetens ledelse og ansatte også i andre sammenhenger. Dette har gitt oppdatert informasjon om Spesialenhetens virksomhet, også om de utfordringer enheten står overfor framover.

6.3 Spesialenhetens organisering og endring 2005 – 2008

Siden oppstarten for fire år siden har Spesialenheten videreutviklet organisasjonen både i forhold til regionalisering, som fagmiljø og med hensyn til rollen for advokater på verv. Siden oppstarten har Spesialenheten blitt styrket med flere faste ansatte. Siden Spesialenheten måtte bygges opp fra grunnen av, har organisasjonsutviklingen nødvendigvis vært preget av at «veien blir til mens man går».

6.3.1 Fra fem til tre regioner

Det forelå en skisse til organisasjon da Spesialenheten ble opprettet med virkning fra januar 2005. Spesialenheten skulle bestå av fem regioner, for Øst, Sør, Vest, Midt-Norge og Nord-Norge. Spesialenheten startet med 7 ansatte. Regionledere og etterforskere var i flere tilfeller lokalisert ulike steder.

Et hovedproblem i tiden med fem regioner var at etterforskerne arbeidet mye alene og manglet fagmiljø. Med virkning fra 1. januar 2008 ble Spesialenheten derfor organisert i tre regioner: Region Øst (lokalisert på Hamar), region Vest (lokalisert i Bergen) og region Midt-/Nord-Norge (lokalisert i Trondheim). Region Øst er delt i to kontorer, ett på Hamar og ett i Oslo. Opprettelsen av Oslokontoret i januar 2007 framheves som nødvendig både for å effektivisere arbeidet med saker som oppstår i det sentrale Østlandsområdet og av praktiske grunner, slik at etterforskere i region Øst som har kontor på Hamar har en base når det skal gjennomføres avhør av personer i Osloområdet. Fra 1. mars 2009 er regionleder for Øst lokalisert i Oslo. Tidligere hadde regionleder kontor på Hamar.

De fire kontorene er i dag faste baser som legger godt til rette for at lokalkontorene kan fungere som operative enheter i forbindelse med avhør, utrykninger og som fagmiljøer.

Spesialenhetens ledelse og ansatte oppsummerer i dag at omorganisering fra fem til tre regioner med faste kontorer var nødvendig og riktig. Slik utvalget ser det, er dette en godt underbygd oppsummering. Faglige fordeler ved å tilhøre et større kontor ser ut til å oppveie ulempene ved mye reisevirksomhet som nødvendigvis må påregnes siden regionene dekker store geografiske områder.

Selv om det finnes tre regionkontorer og ett Oslokontor, er Spesialenheten én organisasjon. Det er betydelig fleksibilitet når det gjelder å låne etterforskere fra andre regioner dersom det av ulike grunner er behov i en annen region. Slike behov kan oppstå i forbindelse med arbeid for å korte ned saksbehandlingstiden, utrykningssaker, hvis spesialetterforsker i én region innehar spisskompetanse som trengs i etterforskningen av en sak i en annen region og også som følge av habilitetsvurderinger.

Slik utvalget ser det, framstår organisasjonsendringene både som nødvendige og positive. Det vil imidlertid senere i kapitlet komme fram at Spesialenheten står overfor andre og nye utfordringer, særlig knyttet til dimensjonering ut fra dagens oppgaver og i tilknytning til oppgaver man ikke har tid til å prioritere, som intern kompetanse- og organisasjonsutvikling. Det er også grunn til å understreke at de tre regionene skal dekke store geografiske områder, noe som påvirker arbeidet og kapasiteten på flere ulike måter. Dette kommer utvalget tilbake til underveis.

Utvalget har dessuten fått innspill fra ansatte i Spesialenheten om Oslo bør være en egen region. Begrunnelsen knytter seg bl.a. til at Oslokontoret har mange saker, inkludert utrykningssaker. Utvalget er av den oppfatning at det er kort tid siden forrige omorganisering, og at det derfor ikke framstår som aktuelt å gjennomføre ytterligere omorganiseringer nå.

6.3.2 Styrking av rollen til advokater på verv

Justisdepartementet oppnevnte i desember 2004 i alt 23 advokater på verv i Spesialenheten. En psykolog på verv ble deretter tilknyttet region Vest. Funksjonstiden for advokater og psykolog på verv utløp ved årsskiftet 2008/2009. Høsten 2008 hadde Spesialenheten dermed for første gang selv hånd om rekrutterings- og oppnevningsprosessen for fagpersoner på verv. Det meldte seg 102 søkere i en åpen ordinær søkerprosess. Utlysningsteksten åpnet for at både jurister og andre profesjoner kunne søke. Det ble i utvelgelsen lagt vekt på faglige kvalifikasjoner, egnethet, forståelse av Spesialenhetens oppgaver og mulighet og vilje til å prioritere arbeid for enheten. Advokater på verv har bl.a. en sentral oppgave når det gjelder å skrive påtaleinnstillinger.

Fra 1. januar 2009 er det oppnevnt 10 advokater og en psykolog på verv for en fireårsperiode. Fire advokater er tilknyttet Øst, tre advokater Midt- /Nord-Norge og tre advokater og en psykolog er engasjert i region Vest. Personene som er oppnevnt på verv har variert og omfattende arbeidserfaring.

Det har imidlertid tatt Spesialenheten noe tid å finne den mest hensiktsmessige måten å trekke inn advokater på verv. Flere av advokatene som ble rekruttert til Spesialenheten ved oppstarten var advokater med tung strafferettspraksis. Fordi advokatene hadde ordinært arbeid i retten, ble det for liten tid til å skrive innstillinger. I de første arbeidskrevende oppstartsår med mange saker og mange advokater på verv, ble saksbehandlingstiden derfor påvirket på en uheldig måte.

Antallet advokater på verv er nå halvert sammenliknet med forrige periode. Begrunnelsen er at færre personer antas å gi større rom for den enkeltes deltakelse, faglig utvikling og meningsutveksling. Regionene framstår i dag som fagmiljøer bestående av et fellesskap med fast ansatte og personer på verv. Det tilstrebes at det avtales med advokater på verv et cirka antall saker/timer pr. år vedkommende skal delta i. Dette gjør samarbeidet forutsigbart både for Spesialenheten og advokatene, og advokatene kan planlegge for og prioritere oppgaver for Spesialenheten. Det kan variere hvor mange timer den enkelte advokat forplikter seg til. Spesialenheten legger til grunn at omfanget ikke må være for lite, siden det må være en viss mengde saker for at det skal være faglig interessant.

I likhet med de positive virkninger som er beskrevet i forbindelse med en spisset regionalisering, framstår også ordningen med personer på verv å ha funnet en god løsning. Det vil senere bli drøftet hvordan denne rollen har betydning for oppfatninger om Spesialenhetens kulturelle uavhengighet.

6.3.3 Styrket forankring i menneskerettighetene

Omorganiseringen som vises i nåværende regionalisering og endringene i rollen for personer på verv, har vært positiv. Spesialenhetens omorganisering har ytterligere styrket den strukturelle uavhengigheten. Utvalget er av den mening at det ikke bør reises tvil om at Spesialenheten som organisasjon oppfyller kravet om strukturell og juridisk uavhengighet, faglig underlagt riksadvokaten.

Også Spesialenhetens forankring i menneskerettighetene er blitt tydeligere. I Spesialenhetens beskrivelse av enhetens samfunnsmessige rolle og virksomhet i årsrapporten for 2008, profilerer enheten seg som en beskytter av det sivile samfunn. Gjennom siste årsrapport har Spesialenheten etter utvalgets syn tatt et nytt viktig skritt for aktivt å synliggjøre at virksomheten er forankret i menneskerettslovgivning og internasjonale prinsipper for kontroll av politiet med formålet å utvikle og opprettholde rettsstaten. Utvalget forutsetter at Spesialenheten også framover har ressursmessig mulighet til å informere grundig om enhetens virksomhet. Spørsmålet behandles ytterligere i kapittel 11.

6.4 Spesialenhetens arbeidsmetoder

Uavhengighet, kompetanse og dimensjonering kan ikke vurderes løsrevet fra Spesialenhetens arbeidsoppgaver og saksbehandling. Spørsmålet som senere skal vurderes på grunnlag av arbeidsoppgaver, arbeidsmetoder og saksbehandling, er om ressursene er tilstrekkelige i forhold til arbeidsoppgavene og Spesialenhetens samfunnsmandat.

6.4.1 Spesialenhetens saksområder

Siden oppstarten i 2005 har Spesialenheten mottatt i alt 3 096 saker. Antall anmeldelser er imidlertid høyere, siden det kan være flere anmeldte forhold i samme sak.

Svingningene i antall saker de enkelte år har hittil ikke vært store. For opplysninger om saksområder henviser utvalget til Spesialenhetens årsrapport for 2008 og vedlegg 1. Utvalget vil her nøye seg med å påpeke at Spesialenheten har en meget sammensatt saksportefølje som skal undersøkes og etterforskes. Sakene spenner fra mistanke om korrupsjon eller taushetspliktbrudd, saker der det hevdes at politiet har brukt ulovlig makt, hendelser med død eller alvorlig skade som krever umiddelbar utrykning, vinnings- og sedelighetslovbrudd, grov uforstand i tjenesten og tjenesteunnlatelse, trafikklovbrudd, anmeldelser som åpenbart er hevnanmeldelser og anmeldelser som vitner om at politiet umulig kan ha hatt befatning med forholdet som anmeldes. De vanligste forholdene som anmeldes er knyttet til grov uforstand, ulovlig maktbruk og til dels ulovlig beslag. Kategorien grov uforstand inneholder for øvrig også anmeldelser om ulovlig maktbruk slik at disse to sakskategoriene har noe overlapp. Det er vanligst at polititjenestemenn/-kvinner anmeldes, og en betydelig del av sakene har sitt utspring i ordenstjenestens virksomhet.

Spesialenheten har i årsrapporten for 2008 gitt en fyldig og kommentert beskrivelse av virksomhet og arbeidsmetoder. For detaljer om Spesialenhetens statistikk, henvises det til årsrapporten.

6.4.2 Avhør er det viktigste arbeidsverktøy

Spesialenhetens aller viktigste arbeidsverktøy er avhør. I 2008 gjennomførte Spesialenheten 1392 avhør (Årsrapport 2008:20).

Avhør gjennomføres på ulike måter, og hittil med visse variasjoner mellom regionene. Variasjonene vil selvsagt ofte være avhengig av sak. Vanligvis er det én etterforsker som tar avhøret alene, men i spesielle saker kan det være to når etterfors­ker og en advokat eller psykolog på verv tar avhøret sammen. Spesialenheten tar i stadig større grad opp avhør med lyd, og sjeldnere med både lyd og bilde. Avhør med lyd framstår nå som den mest brukte arbeidsmetoden. Avhøret blir deretter nedskrevet i konsentrert form. Avhørets kvalitet, slik avhøret framkommer i det skriftlig resymeet, kan dermed etterprøves ved behov. Hvordan avhør gjennomføres vil ha konsekvenser for dimensjoneringen, siden avhør med lyd må skrives ned og konsentreres i ettertid. Avhør med lyd er en rettssikker, men arbeidskrevende metode. Etter at avhøret er skriftliggjort, skal det underskrives av den avhørte. Dette må skje personlig. Elektronisk og annen postgang er uaktuelt av rettssikkerhetshensyn. Med de store geografiske avstandene etterforskningsavdelingene skal dekke, er det å få avhørene signert av de avhørte, en stor utfordring for Spesialenheten.

Utvalgets analyse gir en interessant illustrasjon om hvordan Spesialenheten bruker avhør som arbeidsverktøy. Dette gir også et utgangspunkt for å vurdere Spesialenhetens oppfyllelse av tilstrekkelighetsprinsippet.

6.4.3 Avhør henger sammen med om etterforskning er iverksatt

Spesialenheten har avhørt 32 % av de fornærmede og 33 % av de anmeldte i sakene som utvalget gjennomgikk og analyserte. I en fjerdedel av sakene er vitner avhørt. Det interessante i denne forbindelse er imidlertid ikke totaltallene. Avhør er nemlig ikke spredt jevnt utover alle saker, men har sammenheng med om det er besluttet iverksatt etterforskning eller ikke. I saker der etterforskning er besluttet, blir 53 % av fornærmede avhørt og 77 % av de mistenkte. I tillegg kommer rapporter fra mistenkte, noe som ikke er fanget opp i utvalgets registreringsskjema. I flere av disse sakene har fornærmede levert anmeldelse til politiet, som så har nedtegnet dette vitneavhøret før oversendelse av anmeldelsen til Spesialenheten. At halvpartene av fornærmede og tre fjerdedeler av mistenkte er avhørt, er derfor minimumstall for de partsforklaringer Spesialenheten legger til grunn når saker som etterforskes blir vurdert. Når det gjelder avhør av fornærmede, er det dessuten utvalgets kvalitative vurdering at mange av disse ikke møter til avhør når de innkalles. Spesialenheten har altså forsøkt å få flere i tale enn de som har møtt til avhør.

Vitner avhøres i 45 % av saker der etterforsk­ning er iverksatt. Også her er det utvalgets kvalitative vurdering at mange av disse ikke møter til avhør. Det skyldes også at det ikke finnes vitner i en god del av disse sakene.

Det kommer fram i analysen at det iverksettes etterforskning mye oftere i anmeldelser som dreier seg om ulovlig maktbruk enn i andre saker. Dette gjelder også i en viss grad i saker som handler om vinning. Derimot iverksettes etterforskning betydelig sjeldnere i anmeldelser i sekkeposten «annet». Kategorien «annet» inneholder svært mye forskjellig, og i mange av sakene er det nokså uklart hva slags forhold som anmeldes. Kategorien inneholder både saker som åpenbart ikke er et straffbart forhold og saker hvor Spesialenheten bruker formuleringer som at anmeldelsen ikke tilfredsstiller de krav til sannsynlighet, saklighet og forholdsmessighet som kreves. Samtidig inneholder «annet» også saker som nok kunne vært kategorisert av Spesialenheten under noen av de mer konkrete sakskategoriene, som «grov uforstand» eller «ulovlig maktbruk». Også «annet» inneholder saker der etterforskning er iverksatt.

I tillegg innhenter Spesialenheten annen informasjon. Utvalgets analyse viser at Spesialenheten rutinemessig innhenter speilsak praktisk talt i samtlige saker der det foreligger en mulig speilsak. Som det framkommer nedenfor, skjer dette også i stor grad i saker der etterforskning ikke besluttes iverksatt. Mer enn halvparten av speilsakene inneholder PO-logg. Spesialenhetens praksis viser at man rutinemessig innhenter den skriftlige dokumentasjon som måtte finnes for å opplyse saken.

Dette er sentrale funn i utvalgets analyse. Fornærmede og mistenkte får i hovedsak presentert sin sak eller har fått mulighet til å presentere sin sak når Spesialenheten har besluttet etterforsk­ning. Spesialenheten legger også til grunn den skriftlige dokumentasjon som måtte finnes for å få hendelsen og saken opplyst.

6.4.4 Avhør henger sammen med bestemte sakstyper

Analysen viser også andre viktige funn. Utvalget analyserte om det er spesielle sakstyper der avhør foretas. Her skiller ikke analysen mellom saker der etterforskning besluttes iverksatt eller ei. En slik oppsplitting ville føre til så få enheter i hver kategori at korrelasjonene ville blitt meget usikre.

Det er for det første en klar og sterk korrelasjon mellom de tre typene avhør. Hvis en anmeldt er avhørt, er som regel også vitner og anmelder avhørt. Hvis anmelder er avhørt, er også ofte vitner avhørt.

Analysen viser at det først og fremst er i saker som inneholder anklager om ulovlig maktbruk at Spesialenheten avhører anmeldte og vitner. I saker som angår vinning blir ofte vitner avhørt, mens det i saker som angår brudd på taushetsplikt ofte foretas avhør av anmelder. I kategorien «annet» er det betydelig sjeldnere at anmeldte avhøres enn i de klarere definerte sakskategoriene.

En annen indikasjon på omfanget av det arbeid Spesialenheten nedlegger i sakene, er knyttet til hvor mange vitner som er avhørt. I de sakene der utvalget positivt registrerte antall vitneavhør, var det i gjennomsnitt foretatt 3,5 vitneavhør. Dette ganske høye gjennomsnittet skyldes en spesiell sak der det var gjennomført 54 vitneavhør. Medianen (midtpunktet) er to vitneavhør. Det vanligste er at det foretas ett vitneavhør i saker der vitner avhøres.

6.4.5 Bare i et fåtall saker gjør Spesialenheten ingen undersøkelser

Utvalget undersøkte hva som kjennetegner saker der Spesialenheten ikke foretar noen form for avhør eller innhenter speilsak. Dette gjelder 17 % av sakene (31 saker). 18 av sakene faller i kategorien «annet», mens seks saker er i kategorien «grov uforstand i tjenesten». Ellers er det ingen systematikk å spore.

Spesialenheten foretar for øvrig avhør i alle anmeldelser som påstår rasisme. Spørsmålet om etterforskning av anmeldelser som påstår diskriminering blir nærmere tatt opp i kapittel 10.

6.4.6 Saker som henlegges uten etterforskning, blir undersøkt

Et neste viktig funn gjelder Spesialenhetens arbeid med saker som henlegges fordi det ikke er rimelig grunn til å undersøke dem, jf. straffeprosessloven § 224 1. ledd: «Etterforsking foretas når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige». Når det senere henvises til § 224, gjelder dette den nevnte bestemmelse i straffeprosessloven.

En sak kan henlegges på bakgrunn av § 224 enten med kode 022 for avgjørelser på saksnivå eller kode 106 for avgjørelser mot person. 54 % av utvalgets gjennomgåtte saker henlegges etter kode 022, ikke rimelig grunn til å undersøke. Utvalgets saker gir et høyere tall enn Spesialenhetens årsrapport for 2008 som viser at tallet i denne kategorien er 39 %. I 2007 ble 54 % av sakene som ble henlagt etter kode 022. Forskjellen kan ha sammenheng med at sakene stammer fra noe ulike tidsperioder eller det kan skyldes normale variasjoner. Det kan også skyldes at Spesialenheten brukte kode 022 og 106 noe mindre i 2008 enn i 2007 etter oppfordring fra riksadvokaten.

Kodens navn, «ikke rimelig grunn til å undersøke», kan gi assosiasjoner til at dette er saker som avgjøres som en ren kontorforretning; de registreres inn og stemples henlagt uten at noe gjøres. Dette er ikke tilfellet. I 19 % av sakene der det ikke er iverksatt etterforskning er fornærmede avhørt, 5 % av anmeldte er avhørt og det er avhørt vitner i 8 % av sakene. Som nevnt over innhentes det rutinemessig mulig speilsak i alle saker, også saker som henlegges etter § 224. Dette forteller at Spesialenheten gjør undersøkelser og tar initiativer for å opplyse saken selv som det ikke kalles og registreres som etterforskning. Grensene mellom etterforskning og ikke etterforskning framstår dermed til en viss grad flytende og uklar. Dette er intet problem i forhold til Spesialenhetens regelverk, siden riksadvokatens rundskriv om etterforskning (nr. 3/1999) som er retningsgivende også for Spesialenheten, klargjør at man kan og skal foreta undersøkelser uten at dette skal kalles etterforskning.

Det skaper imidlertid et problem for inntrykket av Spesialenhetens virksomhet når påtalesystemets statistikkoder som «henlagt, ikke rimelig grunn til å undersøke» brukes som kommunikasjon. Henleggelses- og andre koder er strenge juridiske fagbegreper som er felles for hele påtalesystemet. Allmennheten har ikke de samme forutsetningene for å vite hvilke koder som skal brukes når, og derfor oppstår det et kommunikasjonsproblem. Utfordringen for Spesialenheten synes ikke å være den enkelte anmelder eller anmeldte som alltid får en begrunnet påtaleavgjørelse også i saker som henlegges som følge av § 224, men befolkningen generelt. Dette drøftes ytterligere både senere i kapitlet og i kapittel 11.

Spesialenheten har i årsrapporten for 2008 gitt noen eksempler på saker som er henlagt uten etterforskning: Politimann anmelder politimester for grov uforstand i tjenesten for å ha anmeldt ham til Spesialenheten, person anmelder politiet for å ha sperret fortauet der politiet hadde tatt oppstilling i forbindelse med trafikkontroll, person omhandlet i politidistriktets oppdragslogg for 30 meldinger og tjenesteoppdrag om støy, ordensforstyrrelse, telefonsjikane med mer anmelder politiet for trakassering. Spesialenhetens utgangspunkt når det gjelder å beslutte om etterforskning skal iverksettes er skjønnsmessig, jf. regelen i Spesialenhetens straffesaksinstruks om «rimelig grunn til å undersøke». I vurderingen legger Spesialenheten vekt bl.a. på sannsynlighet og saklighet. Spesialenheten har opplyst til utvalget at terskelen for å iverksette etterforskning er satt lavt. Utvalgets analyse understøtter dette.

Utvalgets saksanalyse viser altså at Spesialenheten også undersøker saker som henlegges fordi det ikke er rimelig grunn til å undersøke dem. Utvalget betrakter dette som et interessant funn, siden dette ikke har vært allmenn kjent informasjon.

6.4.7 Tid før avhør

Utvalget la til grunn at det av hensyn til tillit til Spesialenheten også var relevant å se nærmere på hvor lang tid det tar før anmelder, anmeldte og vitner avhøres. På dette punktet kan det kanskje oppfattes som at utvalget beveger seg noe i mandatets gråsone, siden det kan hevdes, at hvis det tar lang tid før for eksempel vitner avhøres, vil det kunne tolkes som at det handler om kvalitet på etterforsk­ningen siden det erfaringsmessig vil handle om at vitneprov risikerer å bli mer usikre etter hvert som tiden går. Spørsmålet er imidlertid relevant for saksbehandlingstid og kan ha betydning for Spesialenhetens dimensjonering, siden tid det tar før avhør, enten det er av vitner eller involverte parter, kan gi informasjon om at hvor raskt Spesialenheten i dag har kapasitet til å foreta avhør.

Funnene i analysen viser at det vanligvis går et par uker før anmelder avhøres, et par måneder før anmeldte avhøres og ca. 5 uker før vitner avhøres. Det er ingen signifikante forskjeller mellom alle saker og saker der det er besluttet iverksatt etterforskning. Utvalget minner også om at det i flere saker der etterforskning ikke er besluttet, gjøres avhør og andre undersøkelser. Det er også rimelig å legge til grunn at tid før avhør vanligvis avventer at speilsak og annen dokumentasjon har innkommet. Tid før vitneavhør må dessuten sees i forhold til dagens regionalisering og reiseavstander. Med fire kontorbaser som utgangspunkt har spesialetterforskerne en klart annen situasjon enn en lokal politistasjon eller et lensmannskontor som betjener sitt geografiske nærområde. Spesialenhetens regionale organisering blir i denne sammenheng å arbeide opp mot mange fjernområder, noe som er tidkrevende.

Det er vanskelig å finne signifikante forskjeller mellom tid før avhør og ulike sakstyper siden det er lite antall saker i mange av sakskategoriene. I de tre største kategoriene, «ulovlig maktbruk», «grov uforstand» og «annet» er dette likevel mulig. Den eneste signifikante forskjellen det er mulig å finne, er at det går lengre tid før vitner avhøres i saker som angår ulovlig maktbruk. Hva kan dette skyldes, er vanskelig å si. En rimelig forklaring er at før det tas vitneavhør, er som regel anmelder og anmeldte avhørt først. Det ble tidligere beskrevet at det gjennomføres flere avhør i saker som påstår ulovlig maktbruk enn i andre sakskategorier, slik at dette kan være noe av forklaringen på utslaget. Saker som påstår ulovlig maktbruk blir prioritert både ved at etterforskning iverksettes oftere og at flere vitner avhøres i slike saker. Prioriteringen er således i samsvar med Spesialenhetens straffesaksinstruks. Utvalget vet heller ikke om det nettopp er i disse sakene der vitner ikke møter og må innkalles på nytt slik at det tar tid. Det som framkommer når det gjelder tid før vitneavhør i saker som påstår ulovlig maktbruk, skal neppe tolkes som at Spesialenheten prioriterer vitneavhør i slike saker lavere enn i andre saker. Det kan også bemerkes, at det i mange av disse sakene har gått tid fra selve hendelsen anmeldelsen gjelder og til vedkommende anmelder saken til Spesialenheten. Spørsmålet kan likevel stilles prinsipielt, om Spesialenheten er tilstrekkelig dimensjonert for å foreta vitneavhør raskt nok i saker som påstår ulovlig maktbruk. Utvalgets anbefaling er at Spesialenheten vurderer dette spørsmålet og undersøker forklaringer, siden man må regne med at tid før vitner avhøres i saker som påstår ulovlig maktbruk vil være av spesiell betydning for tilliten til Spesialenheten.

Den blir oppsummert i vedlegg 1 at mangelen på signifikante forskjeller tyder på at Spesialenheten ikke ser ut til å benytte sakstype som et prioriteringsgrunnlag for hvor raskt saken håndteres. Unntaket er selvsagt utrykningssaker, der umiddelbar etterforskning og vitneavhør prioriteres ikke minst i initialfasen. Det øvrige bildet kan antyde at Spesialenheten prioriterer omtrent alle sakstyper på samme måte, noe som tilsier at Spesialenheten kan ha prioritert å redusere saksbehandlingstiden generelt for alle saker og tatt dem etter tur. Når utrykningssaker må prioriteres, må hverdagssaker legges midlertidig til side. Til slutt kan det derfor bli sakenes alder og ikke sakstyper som bestemmer hvor raskt en sak avsluttes. Dersom utvalget har rett i denne vurderingen, noe utvalget tror det har, har dette konsekvenser for utvalgets anbefalinger med hensyn til dimensjoneringen. Utvalget vil uansett anbefale Spesialenheten å evaluere temaet «tid før avhør» ved et dypdykk i aktuelle og særlig prioriterte sakstyper for å undersøke forklaringer og slik få fram hvilke forutsetninger som må være til stede for at egen saksprioritering, slik den er fastlagt i straffesaksinstruksen, kan følges opp tettere i praksis.

6.4.8 Oppfylling av prinsippet om tilstrekkelighet

Spesialenhetens arbeidsinnsats både i saker der etterforskning besluttes iverksatt og undersøkelser i saker som henlegges etter § 224 må, på bakgrunn av det ovenstående, sies å oppfylle tilstrekkelighetsprinsippet på en god måte. Dette er viktig informasjon for vurdering av Spesialenheten som tillitsgiver.

Utvalget mener det er svært viktig at avhør prioriteres. Avhørets sentralitet i Spesialenhetens virksomhet har konsekvenser for saksbehandlingstid og dermed dimensjonering. Gitt dagens regionalisering og Spesialenhetens målsetting om å oppsøke involverte der de bor og arbeider, vil for eksempel omfanget av avhør ha konsekvenser for antall reisedøgn. Reisedøgn handler både om nødvendig geografisk forflytning som tar tid og om arbeidsbelastninger for spesialetterforskerne som må påregne mye reising. Utvalget påpeker dette fordi også arbeidsbelastninger har konsekvenser for vurdering av dimensjoneringen, slik det senere vil bli drøftet.

Det er ikke utvalgets oppgave å vurdere om Spesialenheten avhører for få anmeldere i de konkrete sakene. Utvalget kan imidlertid vurdere prinsipielle sider ved saksbehandlingen i forhold til Spesialenhetens uavhengighet. Utvalget vil derfor stille et spørsmål: Bør Spesialenheten gjennomføre avhør med anmelder enda oftere? Utvalgets saksgjennomgang viser at Spesialenheten i flere tilfeller mener saken er tilstrekkelig opplyst ved at politiet har nedtegnet fornærmedes forklaring om hendelsen da anmeldelsen ble registrert hos politiet. Dette kan ha sammenheng med nødvendig prioritering av tilgjengelige ressurser i Spesialenheten. Det utvalget kan reise som et spørsmål, er den prinsipielle betydning det har at anmeldere får mulighet til å forklare seg overfor en ekstern instans som Spesialenheten. Det kan også tenkes at det i noen tilfeller vil komme tilleggsinformasjon. Spesialenhetens posisjon som uavhengig instans vil dermed kunne styrkes. Det vil også styrke enhetens brukerorientering ytterligere. Enda flere avhør vil imidlertid få konsekvenser for kapasitet og saksbehandlingstid.

Spesialenheten framstår for øvrig for utvalget som en administrativt meget veldrevet organisasjon med hensyn til saksbehandlingsrutiner og notoritet. Det opplyses rutinemessig i oversendelsene at påtaleavgjørelsen kan påklages til riksadvokaten. Denne muligheten er det en god del involverte, særlig anmeldere, som benytter seg av, ca. 15 %. Riksadvokaten finner sjelden grunn til å omgjøre Spesialenhetens avgjørelse, og i slike unntakstilfeller handler det gjerne om omgjøring av henleggelseskode.

6.5 Spesialenhetens brukerorientering

6.5.1 Publikums tilgang til Spesialenheten

Brukerorientering kan betraktes som et aspekt ved arbeidsmetodene. Selv om også politiet tilhører Spesialenhetens brukere, vil det her legges vekt på publikum.

Publikum har lett tilgang til kontakt med Spesialenheten på hverdager mellom kl. 0900 – 1500. I tillegg mottar Spesialenheten en del henvendelser på e-post. Det elektroniske postmottaket blir systematisk og kontinuerlig fulgt opp, og den som henvender seg får tilbud om å få henvendelsen nedtegnet. Når det gjelder avhør, er det dessuten Spesialenhetens arbeidsfilosofi at man ønsker å oppsøke personer der de befinner seg framfor at anmeldere og anmeldte alltid skal måtte oppsøke ett av de fire kontorene. Spesialenheten framstår for utvalget som en oppsøkende etterforskningsenhet.

Det framstår for utvalget som en felles arbeidsfilosofi at Spesialenheten tar seg tid til å lytte og at alle blir hørt, selv om en anmeldelse ikke handler om straffbart forhold. I den grad Spesialenheten blir kontaktet enten i forbindelse med en anmeldelse eller fordi personer ønsker råd, er det utvalgets inntrykk at Spesialenheten representerer et slags rettshjelpstilbud. Dette vil imidlertid ikke være tilstrekkelig for dem som ikke har tillit til Spesialenheten.

Det er relevant å peke på at Spesialenhetens brukere ikke er det vanlige publikum, men ofte har eller har hatt straffesaker mot seg. Mange vil være det som kalles «politiets kjenninger». Dette illustreres ved at det i ca. tre fjerdedeler av sakene finnes en speilsak. Utvalgets saksanalyse viste at anmelder blir bistått av advokat eller annen partsrepresentant i 25 % av sakene. Analysen viste at det er få sammenhenger mellom slik bistand og type sak. Unntaket er en relativt svak tendens til at bistand fra partsrepresentant er vanligere i saker i kategorien «grov uforstand» enn i andre saker. Spesialenheten orienterer rutinemessige pårørende om ordningen med bistandsadvokat, jf. straffeprosessloven § 107a.

6.5.2 Kontakt med pårørende

I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2006 heter det:

«Blir noen alvorlig skadet eller omkommer som følge av politiets tjenesteutøvelse, vil de pårørende ha et sterkt og legitimt behov for å få vite hva som har skjedd. Det er derfor viktig at det etableres rutiner som sikrer at pårørende informeres om etterforskingen og sakens utvikling så langt det er mulig og forsvarlig. Hvilken informasjon som skal gis og hvem som skal gi den, må avgjøres i et samarbeid mellom Spesialenheten og vedkommende politimester».

Spesialenhetens kontakt med pårørende er altså særlig aktuell i saker med død eller alvorlig personskade. Dette er en dramatisk situasjon for de pårørende som Spesialenheten har fokus på. Straffesaksinstruksen fastsetter at i slike saker skal pårørende orienteres om at Spesialenheten etterfors­ker saken. Dersom de pårørende ønsker det, skal Spesialenheten videre opprette en fast kontakt med pårørende og gi informasjon om etterforsk­ningen uten at dette skader etterforskningen. Pårørende holdes orientert om saken og dens framdrift og får beskjed om Spesialenhetens endelige påtalebeslutning. Vedtaket sendes til familiens kontaktperson. Spesialenheten har også i enkelte saker gjennomgått saken og vedtaket med de pårørende.

I saker der noen dør eller blir alvorlig skadet skal etterforskningen og kontakt med pårørende preges av det objektive alvoret hendelsen har, både i kvalitet og kontakt. Pårørendes kontaktperson er ofte en etterforsker. Kontakt med pårørende er spesielt viktig fordi informasjon og fakta kan gjøre en vanskelig situasjon mer oversiktlig og kanskje lettere. Spesialenheten ser på kontakt med pårørende som viktig både for tillitsbygging og fordi slik kontakt gir arbeidet mening. Utvalget har fått opplyst at Spesialenheten får positive tilbakemeldinger fra pårørende om hvor viktig det er at enheten tar seg tid og informerer.

Det er bare unntaksvis at Spesialenheten kommer i en situasjon der det er aktuelt for Spesialenheten å varsle pårørende. Som regel er det en prest som varsler i saker der noen er død som følge av politiets tjenesteutøvelse. Ved enkelte hendelser er det imidlertid nødvendig at politiet tar første kontakt med pårørende, fordi politiet har et mye bedre apparat til å håndtere slik varsling hvis pårørende befinner seg i utlandet. Spesialenheten følger deretter opp kontakten med pårørende.

Spesialenhetens prinsipper for kontakt med pårørende framstår for utvalget som eksempel på god brukerorientering også i spesielt alvorlige hendelser. Utvalget har imidlertid blitt opplyst om at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å følge opp i praksis på grunn av tidspress. Utvalget ønsker å understreke betydningen av at Spesialenheten er ressursmessig rustet til å følge opp kontakten med pårørende. Også her er geografiske avstander en utfordring for Spesialenhetens mulighet til å følge opp slik enheten ønsker.

6.6 Utrykningssaker og vaktordningen

6.6.1 Utrykningssaker 2005 – 2008

Siden opprettelsen i januar 2005 har Spesialenheten hatt 53 utrykningssaker. I 2008 var det 21 saker som krevde umiddelbar etterforskningsinnsats fra Spesialenhetens side. Sakene er omtalt i Spesialenhetens årsrapport 2008 (s. 23) og framkommer i tabell 6.2.

Utrykningssaker fordelte seg slik: ni saker i Etterforskningsavdeling Øst, åtte saker i Etterforsk­ningsavdeling Vest og fire saker i Midt-/Nord-Norge.

6.6.2 Regler for utrykningssaker

Den generelle bestemmelsen i påtaleinstruksen § 34 – 6, annet ledd om hendelser hvor noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse eller mens de er tatt hånd om av politi og påtalemyndighet, er tidligere referert i kapittel 5. I tillegg er regler og rutiner for utrykningssaker detaljert beskrevet i Spesialenhetens instruks for behandling av straffesaker.

Vaktordningen innebærer at Spesialenheten alltid skal kunne nås. Det er til enhver tid én etterforsker på vakt. Alle regioner deltar i en fastlagt turnus, og spesialetterforskerne har døgnvakt én uke om gangen.

Vakthavende skal til enhver tid kunne ta i mot varsling fra politiet og sørge for at Spesialenheten raskt kan ta beslutning om det umiddelbart er nødvendig å iverksette etterforskning. Beslutning om utrykning treffes av leder av etterforskningsavdelingen. Er vedkommende ikke tilgjengelig, treffes beslutning om utrykning av sjefen. Er heller ikke sjefen tilgjengelig, tar vakthavende selv de nødvendige beslutninger. I alvorlige saker skal leder av etterforskningsavdeling selv vurdere å rykke ut for å koordinere Spesialenhetens etterforskning og opprette kontakt med politidistriktets ledelse.

I alvorlige saker, eller saker hvor det er tvil om etterforskning skal iverksettes, skal sjefen varsles. Utrykning skal skje når det ikke kan utelukkes at noen har blitt alvorlig skadet eller har mistet livet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenestehandlinger. Utrykning skal vurderes når Spesialenheten får melding om mistanke om straffbare handlinger begått av ansatte i politiet og det er påkrevd med rask innsats.

Instruksen fastsetter i tillegg at minimum to spesialetterforskere og en jurist skal rykke ut. Dersom det anses påkrevd, rykker flere ut for å sikre en rask og effektiv etterforskning, både for å sikre bevis og for å ivareta de involvertes interesser. I større saker blir etterforskningen organisert med påtaleleder, taktisk etterforskningsleder og etterforskningsteam.

Spesialenheten skal ved utrykning varsle politimesteren i politidistriktet om sitt engasjement. Vakthavende skal også raskest mulig sørge for å få oppgitt nødvendige kontaktpersoner i politidistriktet, slik at politiets arbeid og Spesialenhetens arbeid kan bli koordinert. Vakthavende må i tillegg raskt få oversikt over de tjenestemenn som er involvert, samt vitner. I saker hvor det er brukt skytevåpen, skal våpnene beslaglegges av Spesialenheten. Lydlogg og utskrift av oppdragslogg innhentes umiddelbart. Når noen er død som følge av politiets tjenesteutøvelse, skal etterforskningsleder begjære rettslig obduksjon.

I utrykningssammenheng kan det ikke utelukkes at både Spesialenheten og politiet har etterforskningsbehov i forhold til åstedet og vitner. Da skal det tas hensyn til politiets egen etterforskning, som politiets behov for å sikre bevis, gjennomføre pågripelser eller utføre redningsoppdrag.

Spesialenheten skal avhøre mistenkte og sentrale vitner så raskt som mulig. Dersom det er flere tjenestemenn involvert, skal disse holdes atskilt og skjermet inntil de er avhørt.

Utrykningssaker er statistisk sett unntakssaker fordi det tross alt ikke skjer så ofte, men sakene er spesielt arbeidskrevende både av etterforskningshensyn og fordi sakene gjerne får offentlig oppmerksomhet. Utrykningssaker er dessuten hendelsesstyrte. Man kan ikke forutse når en slik hendelse inntreffer eller hvor de skjer. Erfaringsmessig har man imidlertid god oversikt over hvilke typer hendelser det gjerne er snakk om: død eller personskade etter bilforfølgelser, trafikkulykker, dødsfall i arrest, hendelser der politiet har avfyrt skudd. Erfaringsmessig inntreffer det flere slike hendelser i Etterforskningsavdeling Øst enn i de to andre regionene. Utrykningssaker vil variere i kompleksitet, og dermed med hensyn til hvor omfattende etterforskningen blir. Oversikten over utrykningssaker i 2008 viser dessuten at Spesialenheten også satte i gang umiddelbar etter­forsk­ning i saker som gjaldt mulig brudd på taushetsplikt og mistanke om underslag av narkotika, altså saker som ikke handler om at personer dør eller kommer fysisk til skade. Også slike saker er alvorlige fordi politiet ikke kan tåle å ha utro tjenere i sine rekker, og umiddelbar etterforskning er viktig av hensyn til rask oppklaring.

6.6.3 Et eksempel

Vaktordningen er spesielt egnet for å belyse problemer i Spesialenhetens dimensjonering. Som illustrasjon har utvalget valgt å bruke et eksempel som gir et realistisk innblikk i hva som kreves av Spesialenheten i utrykningssaker.

Hendelsen inntreffer ca. kl. 06.30 en lørdag morgen i sammenheng med en høytid. Operasjonssentralen i politidistriktet varsler vakthavende i Spesialenheten om at politiet har skutt mot en person og at denne personen er skadet og brakt til sykehus. Denne uka er det Etterforskningsavdeling Midt- og Nord-Norge som har vakt, og vakthavende spesialetterforsker er i Trondheim. Vakthavende ringer umiddelbart til regionleder i Etterforskningsavdeling Øst og får kontakt. Hendelsen er uten tvil en utrykningssak for Spesialenheten. Regionleder legger til grunn at man får tak i etterforskere fra egen region, og at vakthavende i Trondheim derfor ikke trenger ta første fly for å starte avhør av de involverte tjenestepersonene.

Regionleder ringer politidistriktet for å opprette kontakt og få status i saken, kontakter Kripos for å få kriminalteknisk bistand på åstedet og ringer ansatte i regionen for å få tak i spesialetterfors­kere som kan starte avhør av involverte tjenestemenn og vitner. Regionleder får ikke svar hos den første spesialetterforskeren på telefonlisten, ikke den andre, ikke den tredje og legger igjen beskjed om at de må ta kontakt. Til slutt får regionleder svar hos en spesialetterforsker som bor ca. 12 mil fra hendelsesstedet. Spesialetterforskeren skal forsøke å skaffe barnevakt, men det vil uansett ta noe tid før hun eventuelt kan komme. Regionleder sier hun skal forsøke å skaffe andre etterforskere, men skal ringe tilbake hvis det ikke lar seg løse. Regionleder får tak i en annen spesialetterforsker som kan komme kl. 11. Regionleder har nå ringt fem spesialetterforskere og det gjenstår to på listen. Disse er det ikke mulig å få kontakt med. Regionleder starter øverst på telefonlisten igjen for å få tak i etterforskere.

Samtidig begynner regionleder å få mange innkomne telefonsamtaler, og må parallelt ta i bruk både mobiltelefon og fasttelefon for å svare på innkomne samtaler og fortsette ringerunden til etterforskerne. Det koker. Regionleder snakker på nytt med politidistriktet, bl.a. for å forsikre seg om at de involverte tjenestemennene er isolert. Regionlederen får ikke tak i andre etterforskere, er nå ganske stresset og ringer til vakthavende i Trondheim om at han må ta første fly. Vakthavende skal undersøke flyavganger og ta med seg en kollega. Klokka er nå blitt ca. 8 om morgenen. Regionleder ringer tilbake til etterforskeren som skulle prøve å få tak i barnevakt, men det viser seg å være helt umulig. De skal likevel holde kontakten; kanskje det ordner seg med barnevakt etter hvert.

Regionleder, som har fått vite at det var åtte tjenestemenn involvert, snakker på nytt med vakthavende i Trondheim, snakker med visepolitimester, stasjonssjef og operasjonsleder i politidistriktet der hendelsen har skjedd og gir beskjed om at alle involverte bortsett fra tjenestemannen som løsnet skudd og kollegaen i bilen som er vitne, blir sendt hjem og at de får beskjed om at Spesialenheten vil kontakte dem i løpet av ettermiddagen. Overfor politiet understreker regionlederen betydningen av at heller ikke de som blir sendt hjem skal snakke med hverandre. Ved halv nitiden snakker regionleder med sjefen i Spesialenhetens og avtaler bl.a. at regionleder trekker inn en av advokatene på verv og at regionleder ellers må få tak i de spesialetterforskerne som trengs, uansett hvor i landet de kommer fra. Pressen har begynt å ringe. Regionleder snakker med Kripos som er på åstedet ca. 08.30. Ved nitiden ringer etterforskeren som ikke klarte å skaffe barnevakt og beklager at det ikke lot seg ordne selv om hun kontinuerlig har forsøkt. Vakthavende i Trondheim ringer om at de to etterforskerne derfra kan komme ca. kl. 14.30. En av de faste juristene, som også bor mange mil unna, ringer og spør om han skal komme, men siden regionleder likevel må delta fullt ut og en av advokatene på verv skal delta, blir det avklart at han kan fortsette sin planlagte helgefri.

Regionleder møter advokaten på verv og en spesialetterforsker på kontoret ved titiden. Advokaten har nettopp startet på verv i Spesialenheten, og må settes inn i saker og rutiner. Regionleder tar på ny kontakt med vakthavende i Trondheim som nå er på vei, og avklarer at han tar avhør med mistenkte kl. 15. En annen spesialetterforsker og advokaten på verv skal avhøre tjenestemannen som kjørte patruljebil sammen med kollegaen som avfyrte skuddet. To spesialetterforskere i regionen som regionleder tidligere har lagt igjen beskjed hos, ringer tilbake og forteller at de begge er syke og ikke kan komme. Kripos ringer og sier de er ferdig på åstedet. Regionlederen har kontakt med sykehuset for å forhøre seg om tilstanden til personen som er skutt.

De to etterforskerne som kommer med fly fra Trondheim er forsinket, og regionleder gir beskjed til politidistriktets kontaktperson om at avhør av mistenkte først kan starte kl. 16. Regionleder ringer operasjonsleder i politidistriktet og presiserer at Spesialenheten bare skal etterforske skytingen og at politiet må etterforske truslene mot politiet. Mannen som er skutt kan ikke avhøres nå verken av Spesialenheten eller politiet, og politiet må selv vurdere om det er behov for vakthold på sykehuset siden det er politiet som har ansvaret for ham som mistenkt i straffesak. I Spesialenhetens sak er han imidlertid fornærmet.

Etterforskerne fra Trondheim kommer til Spesialenhetens kontor ved 15-tiden. Den ene forbereder seg til å avhøre mistenkte, den andre går i gang med avhør av et vitne og de øvrige involverte tjenestepersonene. Spesialetterfors­kerne avslutter arbeidsdagen ca. kl. 23.30. To involverte tjenestemenn må avhøres neste dag.

Søndag morgen får regionleder kontakt med en annen spesialetterforsker i regionen, som har mulighet til å arbeide noen timer. Regionleder er i hyppig kontakt med sykehuset for å undersøke hvordan det går med mannen som ble skutt og når han kan avhøres av Spesialenheten. Mannen er i stand til å bli avhørt søndag ettermiddag, men avhøret blir utsatt til mandag – alle avhør er tatt opp med lyd, og avhørene må skrives ut siden det først er når man sitter med dokumenter i saken, at man får et fullstendig oversikt. Det er de som har avhørt som selv skriver ut avhørene, noe som er en arbeidskrevende oppgave. Regionleder hadde tidligere gått ut på TV og bedt vitner om å melde seg, men ingen nye vitner tok kontakt. Når fornærmede er avhørt søndag ettermiddag, er alle avhørene gjennomført.

Mandag kommer en ny spesialetterforsker som overtar som hovedetterforsker i saken og den faste juristen overtar som etterforskningsleder i stedet for regionleder.

Regionleder oppsummerer de første døgnene med at man fikk gjort mye, ressurssituasjonen til tross. Saken viste seg ikke å være spesielt komplisert; én fornærmet, én som hadde skutt, avgrenset åsted, ikke mange vitner, et nokså oversiktlig hendelsesforløp, den mistenkte og kollegaen som vitnet hadde ikke snakket sammen etter hendelsen. Hendelsen viser imidlertid at det var store problemer med å få tak i etterforskere i starten. Avhøret av mistenkte ble ikke gjennomført før nesten 10 timer etter hendelsen. Etterforskerne hadde svært hektiske og lange dager. Mye ansvar og arbeid falt på regionleder i egenskap av trippelrollen som regionleder, etterforskningsleder og koordinator. Det var et «ras» av telefoner, ikke minst fra mediene, med opptak av ulike fjernsynsintervjuer uten pauser imellom og radiointervjuer på direkten. Regionleder forsøker alltid å være tilgjengelig på mobiltelefon og vet at det kan komme telefon fra vakthavende også når man har fri og at man må rykke ut. Ansatte opplever et individuelt ansvar for å håndtere utrykningssaker på best mulig måte og strekker seg langt. Vaktordningen innebærer for øvrig at verken etterforskere som ikke har vakt eller regionledere, får kompensasjon for å være tilgjengelig.

6.6.4 Beredskap og arbeidsbelastninger ved utrykningssaker

Dette eksemplet beskriver en utrykningssak som skjedde for noen måneder siden, rekapitulert på grunnlag av en samtale med regionleder. I denne saken fungerte varslingen godt, siden Spesialenheten raskt ble varslet av politiet om hendelsen. Politiets varsling skjedde etter avtalte rutiner. Eksemplet illustrerer først og fremst Spesialenhetens sårbare organisatoriske beredskap. Ingen sak er lik, og det er vanskelig eksakt å beregne etterforsk­ningsbehov i forkant. Men eksempelet gir uansett grunn til å stille kritiske spørsmål om Spesialenheten er riktig dimensjonert for å kunne takle utrykningssaker på en tilfredsstillende måte, både sett i forhold til etterforskningshensyn, for involverte tjenestepersoner og for de ansatte i Spesialenheten. Følgende spørsmål er etter utvalgets syn sentrale i vurdering av enhetens dimensjonering:

Er det tilstrekkelig med én vakthavende for hele landet? Beredskapen ville opplagt være bedre dersom det til enhver tid var én vakthavende i hver region.

Er det tilstrekkelig at regionleder ikke vet hvem av etterforskerne som er tilgjengelige og kan rykke ut? En bakvaktordning i hver region ville sikret både at etterforskningen kom raskere i gang og gitt ansatte bedre mulighet til å planlegge for fritid og potensielt arbeid. Regionleder ville også spart en god del tid på å få tak i etterforskere og kunne brukt tiden på andre oppgaver, som kommunikasjon med media.

Hva hvis saken hadde vært mer komplisert og ikke så oversiktlig som den viste seg å være? Med dagens vaktordning er det risiko for at etterforsk­ningen kommer på etterskudd allerede fra starten av.

Er det tilstrekkelig, både av hensyn til etterforskningens framdrift og mistenkte, at avhør med mistenkte først skjer mange timer etter hendelsen? Det må være et siktemål at Spesialenheten dimensjoneres slik at man alltid har mulighet til å avhøre mistenkte kort tid etter hendelsen.

På denne bakgrunn oppsummerer utvalget at Spesialenhetens dimensjonering og beredskap ved utrykningssaker ikke er god nok. Transportutfordringene settes dessuten enda mer på spissen i utrykningssaker enn i de fleste hverdagssaker, siden Spesialenheten skal være raskest mulig på åstedet og komme i posisjon.

6.7 Saksbehandlingstid

6.7.1 Saksbehandlingstidens betydning

Prinsippet om effektivitet tilsier at etterforskningen må skje i et tillitvekkende tempo. Lang saksbehandlingstid har flere alvorlige omkostninger: For anmeldere som venter på svar i sin sak og som ikke får plassert saken før den er avgjort. For politiansatte som har en sak mot seg. For politiet fordi kritikkverdige forhold ikke fanges opp raskt nok. For offentligheten, fordi en sak kan «henge» for lenge uavklart i media med de konsekvenser det har for tilliten til politiet. For Spesialenheten fordi lang saksbelastningstid er en belastning for omdømmet, og fordi arbeidet blir så produksjonsorientert for å komme à jour at man får liten mulighet for også å konsentrere seg om oppgaver som ikke framstår som like presserende, som intern evaluering og organisasjonsutvikling. Det grunnleggende problem med for lang saksbehandlingstid kan oppsummeres med følgende sitat: «Justice delayed is justice denied» (Walker 2005:96).

6.7.2 Saksbehandlingstid før og nå

Lang saksbehandlingstid kan være et tegn på underdimensjonering, men det kan også være et resultat av måten arbeidet er organisert og utført på. Å legge til grunn at Spesialenhetens saksbehandlingstid har vært for lang, er en ukontroversiell konklusjon. Både Spesialenheten og politiet har vært bekymret for lang saksbehandlingstid. Politiets bekymring framkommer bl.a. i vedlegg 6, der det pekes på at lang saksbehandlingstid har hatt negative konsekvenser for politidistriktenes mulighet til selv å vurdere anmeldelsen og finne egnete tiltak.

Spesialenheten har helt siden oppstarten arbeidet for å komme à jour med restanser og korte ned saksbehandlingstiden. Som følge av økt bemanning og bedre organisering har dette gitt synlige resultater.

At det nå i gjennomsnitt tar fem måneder fra en sak innkommer og til den er påtaleavgjort, er i samsvar med enhetens fastsatte mål for 2008. Spesial­enheten har et systematisk og bevisst blikk rettet mot saksbehandlingstid, samtidig som enhetens ledelse og ansatte understreker at hensynet til kortere saksbehandlingstid ikke må gå ut over kvaliteten på etterforskningen. Først tidlig i januar 2008 fikk Spesialenheten BL 1, som bl.a. kan brukes som et styringsverktøy for holde systematisk oppsyn også med saksbehandlingstiden. Det er imidlertid viktig å være klar over at saksbehandlingstid ikke bare handler om Spesialenhetens egen kapasitet og organisering av arbeidet. Det kan vanskelig unngås at saksbehandlingstiden i en del saker vil være lang; noen undersøkelser eller etterforskninger er mer kompliserte enn andre. Det vil dessuten ta noe tid å innhente nødvendig dokumentasjon fra politiet eller fra annet hold som har betydning for sakens opplysning. Det skjer også, som nevnt, at anmeldere ikke møter til avhør, kanskje heller ikke ved gjentatte gangers forsøk. Det er således flere forhold som påvirker saksbehandlingstiden som Spesialenheten ikke kan kontrollere.

Utvalgets kvantitative analyse gjelder påtaleavgjorte saker fra mai 2007-mai 2008. Denne registreringen viste at det tok i alt 334 dager i gjennomsnitt fra saken innkom til Spesialenheten og påtaleavgjørelsen forelå. Det er en stor forskjell mellom Spesialenhetens opplysninger om saksbehandlingstid og saksbehandlingstiden i utvalgets uttrukne saker, selv om både Spesialenheten og utvalget har brukt samme beregningsmåte; fra mottatt dato til påtaleavgjort dato. Saksbehandlingstiden i utvalgets saker er til og med lengre enn Spesialenheten hadde i 2006 (296 dager). Forklaringen må skyldes spesielle utslag av utvalgets tilfeldig uttrukne saker. Spesialenheten regner saksbehandlingstid for absolutt alle saker, mens utvalget har et utvalg saker. Utvalget har sannsynligvis, med et mindre utvalg saker enn Spesialenhetens samlede saksportefølje, fått med ekstremsakene i betydningen lengst behandlingstid og har dermed hatt færre saker å fordele ekstremene på. I utvalgets analyse var det tre saker som hadde tatt mer enn 800 dager og tolv saker med mer enn 600 dager. Hvis disse sakene er de mest ekstreme og utvalget har fått med alle, må dette være forklaring på forskjellene mellom Spesialenhetens og utvalgets utregning av saksbehandlingstid. Utvalgets uttrukne saker kan tilfeldig også ha ført til at saker med aller kortest saksbehandlingstid er underrepresentert.

Utvalgets tidsbruksanalyse viste at det vanligvis tok ca. to måneder fra påtaleinnstilling til påtaleavgjørelse. Spesialenhetens årsrapport for 2008 viser at tid fra innstilling til avgjørelse nå er kortet ned til ca. 1 måned. Selv om tiden er kortet ned også i denne fasen, er behandling på to nivåer likevel en ordning som har betydning for samlet saksbehandlingstid, noe utvalget kommer tilbake til nedenfor.

Utvalget noterer at det pr. i dag ikke er store restanser, og vil gi Spesialenheten anerkjennelse for det arbeidet som er gjort for å korte ned saksbehandlingstiden. Samtidig er det viktig å være klar over at Spesialenheten fremdeles befinner seg i en sårbar situasjon når det gjelder å holde egne mål på saksbehandlingstid. Tidligere skilte for eksempel Etterforskningsavdeling Vest-Norge seg ut med kortere saksbehandlingstid enn de to øvrige etterforskningsavdelingene. Etter at Vest-Norge fikk et større geografisk område i forbindelse med ny regionalisering i 2008, er også denne regionen hardere presset med hensyn til å oppfylle mål for saksbehandlingstid.

Utvalget oppsummerer at problemet med for lang saksbehandlingstid ikke er varig løst.

Utvalgets registreringer om saksbehandlingstid og annen informasjon fra Spesialenheten kan brukes for å gå noe nærmere inn på forhold som kan tenkes å påvirke saksbehandlingstiden.

6.7.3 Hva påvirkes saksbehandlingstiden av?

Utvalget la til grunn at det var relevant å undersøke om det er bestemte forhold som kan tenkes å påvirke saksbehandlingstiden. Saksanalysen viste nemlig at det til dels var betydelige variasjoner både med hensyn til total saksbehandlingstid og tid fra påtaleinnstilling til påtaleavgjørelse. Som mulige forklaringer ble følgende inkludert: Type sak, om saken inneholder diskrimineringspåstander eller ei, om Spesialenheten har iverksatt etterforskning eller ei og om saken har vært behandlet før eller etter omorganiseringen i 2008. For detaljer når det gjelder analysen, henvises det til vedlegg 1.

Den statistiske analysen viste noen klare trekk:

Det er svært liten variasjon i saksbehandlingstiden som skyldes type sak; om saken inneholder diskrimineringspåstander, om det er iverksatt etterforskning eller ikke og om saken behandles før eller etter omorganiseringen. Samlet sett er det vanskelig å se at det er spesielle sakstyper som påvirker saksbehandlingstiden. Utvalget vil understreke at analysen ikke skal leses som for eksempel at «Spesialenheten prioriterer ikke saker som inneholder diskrimineringspåstander». Utvalget minner dessuten om at utrykningssaker i forbindelse med død og betydelig skade har førsteprioritet.

Når det gjelder Spesialenhetens totale saksbehandlingstid, er det imidlertid en tendens til at saker i kategorien «ulovlig beslag m.m.» øker saksbehandlingstiden med i gjennomsnitt 101 dager. Underlagsmaterialet for den kvantitative analysen kan ikke vise hva dette skyldes. Det er også en tendens at antall dager mellom påtaleinnstilling og påtaleavgjørelse øker i gjennomsnitt med 39 dager hvis Spesialenheten har etterforsket saken, noe som kan tyde på at det er mer tidkrevende å skrive påtaleavgjørelser i slike saker enn i saker henlagt etter § 224, noe som er rimelig siden saker der etterforskning iverksettes gjerne vil handle om mer alvorlige mistanker det er grunn til å etter­forske. På den annen side ser vi at den totale saksbehandlingstiden i Spesialenheten synker med i gjennomsnitt 81 dager når saken blir etterforsket. Dette kan tyde på at mange saker der det ikke besluttes etterforskning «blir liggende», og at det er de sakene som etterforskes som prioriteres. Samtidig er det viktig å minne om at det ofte også gjøres undersøkelser i mange saker som henlegges etter § 224. Saker der Spesialenheten ikke har iverksatt etterforskning har imidlertid en betydelig kortere saksbehandlingstid enn gjennomsnittet.

6.7.4 Raskere identifisering av saker som henlegges etter strprl § 224 1. ledd?

Utvalgets analyse viser at det er liten variasjon i saksbehandlingstiden som skyldes type sak og at det ser ut som om saker som henlegges etter strprl § 224 1. ledd «blir liggende» før endelig avgjørelse. Utvalgets syn er at dersom saksbehandlingen skal ytterligere ned, er det spesielt aktuelt å se nærmere på hva som skal til for å redusere saksbehandlingstiden for § 224-sakene. I alle innkomne saker, også i saker som henlegges etter § 224, er det viktig at det helt fra starten av i regionen foretas juridiske vurderinger slik det gjøres i dag. Dette er en viktig fase siden det her vil besluttes om etterforskning skal iverksettes. Spesialenheten har overfor utvalget understreket at det er viktigere for Spesialenhetens saker enn i vanlige straffesaker at det tidlig tas rettslige vurderinger. Samtidig er det viktig å være klar over at før det kan besluttes om etterforskning skal iverksettes eller ei, vil det ofte være behov for å skaffe dokumentasjon og gjennomføre enkelte avhør. Slik vil det fortsatt måtte være. Likevel vil utvalget foreslå at Spesialenheten vurderer om avklaring av saker i forhold til § 224 kan gjøres annerledes samtidig som det ikke går ut over den grundighet som også disse sakene behandles med i dag. Også dette er saker som må begrunnes godt i vedtaket, og det må komme pedagogisk og klart fram hvorfor en sak ikke skal etterforskes, men henlegges.

Etter utvalgets syn har etterforskningsavdelingene et potensial i å bli enda mer selektive med å avklare hvilke saker man bør bruke mer tid på enn andre. Kan avklaring av § 224-saker gjøres som et «prosjektarbeid» i regionen der ansatte deltar i en turnusordning sammen med en advokat på verv? Kan det være prosjektteam som tar seg av de saker som åpenbart ikke vil føre til straffereaksjon, men som kanskje vil innebære kritikk? Vurderingen vil nødvendigvis måtte gjøres i forhold til regionenes ressurser. Dersom en vurdering tilsier at Spesialenheten ikke kan saksbehandle 224-saker raskere enn i dag, er dette et forhold som må trekkes inn når man vurderer Spesialenhetens dimensjonering.

6.7.5 Trenger Spesialenheten å behandle alle saker i to nivåer?

At saker behandles i to nivåer innebærer at de som skriver påtaleavgjørelser ikke skal være direkte involvert i etterforskningen. Dette er både en uavhengighetsgaranti og skal sikre enhetlig saksbehandling av anmeldelser. At det er sjefen og hans medarbeidere som treffer den endelige avgjørelsen, skal motvirke et problem som Rønnebergutvalget pekte på når det gjaldt SEFO-organenes etterforskning: Det var påfallende ulikheter mellom SEFO-organene.

Utvalgets kvantitative analyse viser at det er sjelden at påtaleavgjørelsen avviker fra påtaleinnstillingen i selve konklusjonen. Den kvantitative analysen viste at det er et meget sterkt samsvar mellom konklusjon i innstilling og avgjørelse. Dette vitner om at de to nivåene i saksbehandlingen vurderer sakene etter de samme normer for god påtaleskikk. Hvis regionene både effektivt identifiserer og skriver påtaleavgjørelsen i § 224-saker, synes risikoen for ikke-enhetlig saksbehandling ved første øyekast ikke å være stor. Dette kunne foranledige forslag om å reservere behandling i to nivåer for saker der det besluttes etterforskning og andre bestemte sakstyper, som diskrimineringssaker, noe som sannsynligvis ville redusere tiden fra innstilling til avgjørelse.

Utvalget vil trekke fram grunnleggende argumenter mot å fravike ordningen om behandling i to nivåer. Motargumentene gjelder både kvalitetssikring og uavhengighet.

Spesialenheten har opplyst, at selv om innstillinger og avgjørelser sjelden avviker i konklusjonen, blir alle innstillinger bearbeidet og kvalitetssikret i forbindelse med påtaleavgjørelsen selv om de fleste innstillinger følges. Det foregår ikke bare kvalitetssikring av konklusjonen, men med hensyn til hele framstillingen, ordlyd osv. Noen § 224-saker returneres til etterforskningsavdelingene for etterforskning. Når det gjaldt andre endringer enn selve konklusjonen, registrerte ikke utvalget hvilke endringer som ble gjort fra innstilling til avgjørelse. Dermed har utvalget mistet vesentlig informasjon om forskjeller mellom innstilling og avgjørelse.

Et avgjørende argument mot å fravike behandling i to nivåer i en del saker, er at avgjørelsen om etterforskning skal iverksettes eller ikke er en svært viktig beslutning i Spesialenhetens system – det er i denne avgjørelsen Spesialenheten skal «treffe» i forhold til jussen og samfunnsoppdraget, og beslutningen er således grunnleggende for tilliten til Spesialenhetens avgjørelser. I forarbeidene til Spesialenheten ble det som prinsipp tillagt sjefen å fatte beslutning om etterforskning skulle iverksettes eller ikke. På grunn av åpenbar underbemanning ble påtaleinstruksen endret slik at denne beslutningen kunne delegeres til leder av etterforskningsavdeling. Saker som henlegges på grunnlag av § 224 utgjør mellom 30 – 50 % av sakene, og utvalget vil understreke at ledelsen må ha operativ oversikt over og kontroll også med disse sakene. Dersom etterforskningsavdelingene skulle påtaleavgjøre § 224-saker direkte, vil sjefen kunne miste oversikt over denne sentrale beslutningen. Enhetlig praksis er avgjørende. Etter utvalgets syn er det ikke aktuelt å anbefale fravikelse av prinsippet om behandling i to nivåer i noen saker.

Hvis det er aktuelt å vurdere enklere prosedyrer i noen saker, kunne alternativet være at etterforskningsmaterialet sendes sjefen uten at det først lages innstilling. Dette vil imidlertid kreve saksbehandlingsressurser sentralt, slik at det i realiteten likevel blir en behandling i to nivåer. En slik løsning vil dessuten svekke rollen til advokatene på verv. Selv om advokater på verv fremdeles trekkes inn i etterforskning og vurderinger underveis, vil de i mindre grad skrive innstillinger og dermed prege hvordan en sak oppsummeres. Dette vil være en uheldig konsekvens. Utvalget kommer tilbake til styrking av sjefens stab av andre grunner senere i kapitlet.

6.7.6 Skal Spesialenheten skrive mindre i enkelte saker?

Utvalgets analyse viser at Spesialenheten skriver mye. Spørsmål som diskuteres innad i enheten er om det er nødvendig å skrive såpass mye i saker som åpenbart ikke vil føre fram eller som er grunnløse.

Begrunnelsene både til anmelder og anmeldte er relativt omfattende. Det vanligste er at påtaleavgjørelsen er på to sider. Utvalget vil bemerke, etter gjennomlesning av 194 representativt utvalgte saker, at Spesialenheten legger arbeid i å formulere klare og pedagogiske påtaleavgjørelser.

Utvalget undersøkte om det var spesielle forhold som har betydning for lengden på påtaleavgjørelsen: sakstype, ressursinnsats (saksbehandlingstid, innhenting av speilsak, gjennomføring av avhør), om Spesialenheten hadde iverksatt etterforskning eller ei og om avgjørelsen var tatt før eller etter omorganiseringen fra 1. januar 2008. Det virker som om saker som angår vinning ofte resulterer i mer omfattende begrunnelser. Saker der speilsak er innhentet og som blir henlagt på grunn av bevisets stilling, har også en tendens til å ha noe mer omfattende begrunnelser. Hovedbildet er at alle anmeldere og anmeldte får grundige svar.

At Spesialenheten begrunner alle påtalevedtak illustrerer at enheten legger vekt på å forklare på hvilket grunnlag beslutningen er truffet. Når anmeldere får en forklaring av det omfang Spesialenheten vanligvis gir skriftlig, kan det også hende det er enklere å godta at anmeldelsen blir henlagt. Europarådets menneskerettskommissær har for øvrig bemerket at Spesialenhetens begrunnete påtalevedtak er et godt eksempel på oppfylling av forpliktelsen om at etterforsknings- og beslutningsprosesser i slike etterforskningsorganer må være åpne og tilgjengelige, dette i henhold til Den europeiske menneskerettskonvensjon som Norge er forpliktet til å følge.

Etter utvalgets syn er det klart ønskelig at Spesialenheten fortsatt skal skrive grundige påtaleavgjørelser. Utvalget vil ikke anbefale at Spesialenheten skriver mindre for å korte ned saksbehandlingstiden.

6.8 Spesialenhetens praktiske uavhengighet

6.8.1 Spesialenhetens behov for bistand fra politiet

Det ble ved opprettelsen av Spesialenheten lagt til grunn at Spesialenheten skal kunne anmode om bistand og bestille tjenester fra ulike kompetansemiljø på de fagfelt hvor enheten selv ikke kan forventes å knytte til seg egen kompetanse. For eksempel ble politiets særorganer, som har særlig god kompetanse innen sine fagområder, trukket fram som en ressurs også i Spesialenhetens saker (jf. Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004)).

Behov for bistand fra politiet, dvs. fra særorganer og politidistrikter, er det viktigste temaet som kan belyse Spesialenhetens praktiske uavhengighet av politiet. Slik bistand vil særlig være aktuell i utrykningssaker. Spesialenhetens straffesaksinstruks presiserer hvordan etterforskningsleder kan pålegge politiet å gjennomføre etterforsk­ningsskritt. Det er Spesialenheten som beslutter hvem som skal ha åstedsetterforskning. Dersom det anses nødvendig med teknisk etterforskningsbistand, angir instruksen at henvendelse bør rettes til Kripos. Dersom Kripos ikke kan bistå, anmodes det om bistand fra nabopolitidistrikt eller annen driftsenhet i samme politidistrikt.

Det framkommer i Spesialenhetens årsmelding at enheten fikk bistand fra Kripos i 13 saker og fra Økokrim i tre saker i 2008. Prosentvis er det bare en liten andel saker av det totale antall saker som krever bistand fra særorganer. Til sammenlikning mottok Spesialenheten 799 saker i 2008. Det samme bildet framkommer naturlig nok i utvalgets saksanalyse siden dette er et representativt utvalg saker. I tre av sakene utvalget gjennomgikk ble det hentet bistand fra Kripos og i seks av sakene ble det gitt bistand fra et politidistrikt.

Spesialenheten får følgelig bistand fra politidistriktene i en viss grad. I utrykningssaker er det politiet som første enhet som må sikre åstedet og framskaffe navn på vitner før Spesialenheten kan være på plass og starte etterforskningen. Det har også i noen tilfeller vært nødvendig å bruke politidistriktets kriminalteknikere. Ved dødsfall og ulykkesetterforskning er det ikke alltid mulig å vente på bistand fra Kripos, og Spesialenheten blir i slike tilfeller avhengig av lokal kompetanse i politidistriktet.

At det erfaringsmessig er behov for bistand i et lite antall saker, er imidlertid ikke det samme som at spørsmålet har liten betydning. Utvalget mener spørsmålet har stor betydning både prinsipielt og praktisk, både for Spesialenheten og politiet.

For Spesialenheten er spørsmålet om praktisk uavhengighet nært knyttet til enhetens dimensjonering siden praktisk uavhengighet er det samme som ressursmessig uavhengighet. Dette gir grunn til å drøfte hvor selvforsynt Spesialenheten er og hvor selvforsynt Spesialenheten må være.

6.8.2 Hva bistår politiet med?

Grader av praktisk avhengighet av politiet inntreffer særlig i forbindelse med utrykningssaker og enkelte kriminalsaker når det er behov for spesialkompetanse (som særlig ved databeslag, men også unntaksvis ved kommunikasjonskontroll og analyse av trafikkdata, analyse av narkotika, ved komplisert økonomisk etterforskning). Prinsipielt kan også politiets saksopplysninger trekkes inn (utskrift av PO-logg, oversendelse av speilsak, personalmapper). Politiets saksopplysninger handler imidlertid om nødvendig, rutinemessig og ukontroversiell oversendelse av informasjon som ikke blir berørt ytterligere her, bortsett fra å nevne at dette i enkelte tilfeller kan ta noe tid.

Kripos har hittil vært den viktigste bistandsyter blant særorganene, og har bl.a. bistått med teknisk etterforskning og åstedsundersøkelser, laboratorietjenester, kommunikasjonskontroll, IKT-etter­forsk­ning. Etterforskere i Spesialenheten har ikke selv faglige forutsetninger for å tømme en mobiltelefon eller en datamaskin. Noen av bistandsoppgavene har imidlertid i løpet av Spesialenhetens fire år vært ordinært politiarbeid som transport, ransaking og pågripelse. At Spesialenheten har vært avhengig av bistand når det gjelder ordinært politiarbeid, kan oppfattes som et brudd med en av målsettingene med Spesialenheten; at politiet ikke skal involveres i etterforskning av politiet. På andre områder er det bare Kripos som har den aktuelle kompetansen, for eksempel i datakriminalitet og kriminalteknisk etterforskning. Utvalget oppsummer at Spesialenheten hittil har hatt behov for særorganenes og delvis politidistriktenes bistand både ut fra spisskompetanse, men også i forbindelse med mer ordinære politioppgaver. Spesialenheten tilstreber å ha kontroll med bistanden og utøver ledelse ved bistand.

6.8.3 Problemer ved bistand både for Spesialenheten og politiet

Bistand, særlig i ordinære politioppgaver, er problematisk både for politiet og Spesialenheten. Utvalget har fått innspill fra politiet som formidler at det kan oppleves som en belastning for ansatte i politidistriktene å bistå, og det er stilt spørsmål ved hvorfor ikke Spesialenheten har tilstrekkelige ressurser til å forestå transport ved pågripelse og innbringelse. I innspill fra politihold legges det vekt på betydningen av å unngå nærhet til egne kolleger. Problemstillingen er også velkjent for Spesialenheten. Enhetens prinsipielle ønske er å være mer selvforsynt. Dette er imidlertid en stadig tilbakevendende utfordring, særlig i store og kompliserte saker. Selv om Spesialenheten bestreber seg på å få bistand fra særorganer og eventuell ekstern og sivil kompetanse, vil man uansett komme i situasjoner der politidistriktenes egne spesialister bistår.

Utvalget vil peke på at politiansatte som opplever det som en belastning eller ubehagelig å utføre bistandsoppgaver for Spesialenheten, bør fritas for oppgaven. Et ubehag kan generelt medføre at man intuitivt håper at ikke for mange negative opplysninger skal komme fram. Selv om det finnes en juridisk grense mellom ubehag og inhabilitet, kan ubehag likevel være en forløper for inhabilitet i praksis. Inhabilitet er klart egnet til å svekke uavhengigheten. Dette tilsier at Spesialenheten og politiansatte som utfører bistandsoppgaver for Spesialenheten, i samarbeid må forsikre seg om at ubehaget ikke får konsekvenser for habilitet i praksis.

6.8.4 Et dilemma om uavhengighet og effektivitet

Når Spesialenheten er avhengig av bistand fra særorganer og politidistrikter både fordi det trengs spisskompetanse som enheten selv ikke har og fordi tiden er knapp når etterforskning må komme raskt i gang, oppstår det en viss grad av praktisk avhengighet. Uavhengigheten ivaretas ved at det er Spesialenheten som bestiller og leder bistandsarbeidet. Etterforskerne forsøker å være bevisste på å ikke gi mer informasjon enn nødvendig når Spesialenheten ber om og får bistand fra særorganer og politidistrikter. Et alternativ kunne være å kjøpe bistandstjenester på det private markedet. Det kan her reises problemstillinger både i forhold til hvordan kvaliteten vil bli vurdert av retten og det prinsipielle i at private aktører får innsyn i straffesaksdokumenter. Av rettssikkerhetsgrunner legger utvalget til grunn at slik bistand fortrinnsvis bør ytes av politiets særorganer.

Fra politihold er utvalget bedt om å vurdere om Spesialenheten skal ha egne tekniske etterfors­kere. Selv om det prinsipielt ville være en fordel, kan ikke utvalget se at dette er praktisk mulig. Spesialenheten har ikke mange nok saker til at enheten kan ansette egne kriminalteknikere. Utvalget kan ikke se for seg at enheten skulle kunne være en attraktiv arbeidsplass som ville rekruttere de beste. Arbeidsutfordringene vil ikke være mange eller store nok. Selv én kriminaltekniker kan ikke alltid være på vakt, og det vil kunne forekomme at man trenger flere teknikere på samme åsted eller fordi utrykningssaker oppstår samtidig.

Behov for bistand handler dessuten om at Spesialenheten i en del tilfeller må trekke inn sakkyndige, for eksempel når det gjelder hva som er god praksis i arrestasjonsteknikker og når det gjelder andre sider ved operative politimetoder. Dette handler om Spesialenhetens behov for klarhet i hvilke yrkesmessige standarder som anmeldte hendelser skal vurderes i forhold til. Når det gjelder avhørsteknikker, finnes det en enhetlig og utdanningsbasert yrkesnorm for det gode politiavhøret (K.R.E.A.T.I.V.). Utdanningen autoriserer også instruktører i avhørsteknikker. Så vidt utvalget er kjent med, er det ikke klart hvem i norsk politi som er bærere av normen for god tjenesteutøvelse når det gjelder operativt politiarbeid. Det framstår derfor for utvalget som at det ikke er tilstrekkelig klart hvilke autoriserte operative yrkesnormer Spesialenheten skal vurdere sakskomplekser i forhold til, for eksempel når det gjelder arrestasjonsteknikker. Utvalget kommer tilbake til dette spørsmålet i kapittel 9.

Problemstillingen er også reist overfor utvalget om hva som skjer hvis det er et særorgan som anmeldes og spissekompetanse bare finnes i det samme særorgan. Dette har hittil ikke vært en aktuell problemstilling i praksis. Om dette skulle inntreffe, foreslår utvalget at det bør vurderes om etterforskningsenheter i de nordiske land kan finne fram til en bistandsordning som innebærer at nasjonale fagmiljøer bidrar med ekspertise til et annet nordisk land. Spesialenheten har opplyst at det arbeides med å etablere et fastere nordisk samarbeid for erfaringsutveksling, og nordisk bistandssamarbeid kan etter utvalgets mening være et aktuelt tema i denne sammenheng. Utvalget uttaler seg ikke her om at bistand fra et særorgan i slike tilfeller ville være problematisk for kvaliteten, men tar hensyn til det inntrykket av manglende uavhengighet som kan skapes.

Det realistiske alternativet, selv om det ikke sikrer maksimal praktisk uavhengighet, vil fortsatt være at Spesialenheten får bistand fra Kripos, Økokrim og også fra politidistriktene i enkelte tilfeller. Her er det to problemer som må løses, selv om både særorganer og politidistriktene viser velvilje til å yte bistand. For det første tilgangen på bistand, siden det ikke bare er Spesialenheten som Kripos bistår, men hele politiet. Det er ikke gitt at Spesialenheten får bistand eller bistand i det tempo enheten har behov for. At Spesialenheten må vente på bistand er spesielt problematisk når tjenestemenn enten er suspendert eller det vurderes suspensjon. Spesialenheten skal dessuten ha lav terskel for å iverksette tekniske undersøkelser for eksempel ved åstedsgransking ved en trafikkulykke selv om det ikke er alvorlig personskade. Utvalget vil anbefale at Spesialenheten får myndighet til å rekvirere bistand fra særorganer uten å måtte stå i kø, og at slik rekvirert bistand står direkte under Spesialenhetens kommando så lenge den varer. Argumentet som taler for dette er at Spesialenheten utfører et særlig viktig kontrollarbeid, og at det er lite rasjonelt å utstyre Spesialenheten permanent med spesialkompetanse som sjelden brukes. Slik rekvireringsmyndighet styrker uavhengigheten når slik bistand benyttes. Ulempen for politiet som også er brukere av særorganenes kompetanse vil være meget beskjeden og bli fordelt på flere politidistrikter.

Det andre problemet som må løses, er å styrke Spesialenhetens kompetanse når det gjelder å bestille og lede bistandsarbeidet.

6.8.5 Kompetanse i å bestille og lede bistand

Spesialenheten har vært og er fremdeles sterkt produksjonsorientert i betydningen av å ferdigbehandle saker for å korte ned saksbehandlingstiden. Ansatte, særlig i Etterforskningsavdeling Øst-Norge, er bekymret over at man mangler ressurser og tid til å produsere optimalt i krevende saker. Overfor utvalget er det pekt på at man mangler tid til generell kompetanseheving og også opparbeiding av spisskompetanse ut over de fire årlige fagsamlingene Spesialenheten selv organiserer. Spesialenheten har en fagplan, men å sende noen på kurs har konsekvenser for saksavviklingen. At det er et sterkt ønske fra ansatte at det må være bedre muligheter for individuell kompetanseheving uavhengig av hensynet til å bestille og lede og bistand, tas også opp i forbindelse med kulturell uavhengighet senere. Her er fokus at for å kunne bestille og lede bistand slik at etterforskningen blir uavhengig nok, må etterforskerne ha tilstrekkelig kunnskap til å vite hva som skal undersøkes og hvilke spørsmål som skal stilles til et bevismateriale.

Det er bred enighet innad i Spesialenheten om at etterforskerens rolle er generalistens; alle skal kunne etterforske alle typer saker. Mange ansatte ser for seg at selv om alle skal delta i undersøkelser og etterforskning av alle typer saker, må man samtidig kunne spesialisere seg innenfor ulike fagfelt. Eksemplene som nevnes på slik ønsket spisskompetanse er for eksempel organisert kriminalitet, datakriminalitet, kriminalteknikk og analysekompetanse. Slik spisskompetanse innebærer ikke nødvendigvis at ansatte skal gjøre de kriminaltekniske undersøkelsene selv, men om oppdatert grunnkompetanse som sikrer at Spesialenheten på en mer selvstendig måte kan styre arbeidet som særorganer og politidistrikter gjør som bistandsoppgaver for Spesialenheten. Særlig framstår det som et ønske fra ansatte at Spesialenheten blir bedre faglig rustet når det gjelder økonomisk kriminalitet og korrupsjon.

Etterforskerne mener også de trenger bedre innsikt i politioperative vurderinger og metoder. Dette er viktig for å ha bred innsikt i hvordan politiet løser oppgavene. Spesialetterforskerne opplever på den ene siden å bli sett på av utenforstående som «for mye politi», men internt framstilles det som et savn at man ikke er tilstrekkelig oppdatert om politiets metoder og arbeidsprosedyrer. Spesialenheten har heller ikke krav om operativ godkjenning. I svært sjeldne tilfeller er det for eksempel behov for bruk av håndjern og transport, og ansatte har tatt opp om ansatte bør være bedre operativt rustet. Utvalget har intet utvalgssynspunkt på operativ kompetanse, og legger til grunn at spørsmålet diskuteres og avklares i Spesialenheten og berørte instanser som skal behandle denne evalueringsrapporten.

Selv om spesialetterforskernes rolle er generalistens, bør Spesialenheten, etter utvalgets syn, tilføres ressurser slik at ansatte kan opparbeide ytterligere kompetanse på de områder som enhetens ledelse og ansatte anser nødvendig for å styrke den praktiske uavhengighet av politiet ytterligere.

6.8.6 Behov for en mer selvforsynt Spesialenhet

Spesialenheten kan ikke være totalt selvforsynt når det gjelder spisskompetanse. Det vil oppstå saker hvor det er behov for bistand fra særorganer eller politidistrikter. Slik er det også i alle andre land for organer som skal undersøke og etterforske mistanke om straffbart forhold.

Utvalgets syn er at Spesialenheten bør dimensjoneres slik at bistand til ordinære politioppgaver, og særlig fra politidistriktene, holdes på et absolutt minimum. Ideelt sett bør det ikke forekomme. Igjen tar utvalget ikke hensyn til den kvalitet bistanden preges av, men hvilket inntrykk det kan gi av Spesialenhetens praktiske uavhengighet. Når det gjelder å lede bistand som krever kompetanse Spesialenheten ikke har, må Spesialenheten tilføres ressurser slik at det blir tid til intern kompetanseheving. Det vil sikre en enda større grad av praktisk uavhengighet.

6.9 Spesialenhetens kulturelle uavhengighet

6.9.1 Et tidløst spørsmål

Et spørsmål av tidløs karakter når det gjelder etterforskning av anmeldelser mot politiansatte, er om politifolk kan etterforske anmeldelser mot politiansatte. Med framveksten av kontrollordninger som opprettes utenfor politiet har spørsmålet i større grad blitt dreid mot om organisatorisk uavhengige etterforskningsorganer kan ansette personer med tidligere bakgrunn fra politi og påtalemyndighet, i hvilken grad slike organer er avhengig av politiets bistand og om organets ledelse kan ha bakgrunn fra politiet. Hvis personer tilknyttet eksterne etterforskningsorganer pendler mellom organet og politiet uten tydelig tidsmessig avstand, vil det være risiko for kulturell avhengighet.

Utvalget legger til grunn at kulturell uavhengighet er et av de aller viktigste spørsmålene for tilliten til Spesialenheten, kanskje det aller viktigste. Det handler først og fremst om publikums tillit til Spesialenheten. Tillit vil i denne forbindelse handle om involvertes tillit til at Spesialenheten undersøker og etterforsker anmeldelser på en profesjonell, saklig og upartisk måte med sikte på å avdekke om ansatte i politi og påtalemyndighet har begått straffbart forhold i tjenesten eller ei.

Kulturell uavhengighet omfatter flere undertemaer, som betydningen av at ansatte har tidligere bakgrunn fra politi- og påtalemyndighet og regler for habilitet og karantene. Mye av kritikken mot Spesialenheten har nettopp hatt som bakgrunn at mange ansatte har tidligere politibakgrunn, noe som dermed har gitt opphav til mistanke om at «politiet etterforsker seg selv». Det er ingen tvil om at særlig etterforskningen av Obioras død har satt spørsmålet om uavhengighet og inhabilitet på den offentlige dagsorden. OMODs rapport til utvalget inneholder en rekke endringsforslag som berører temaet kulturell uavhengighet, bl.a. med utgangspunkt i Obiorasaken. For publikum kan nære kulturelle relasjoner mellom de som kontrollerer og de som kontrolleres være egnet til å skape tvil om kontrollorganets upartiskhet og derved uavhengighet.

På den annen side er et organ som skal etter­forske mulige straffbare handlinger og påtale disse med sikte på iretteføring i det ordinære rettsapparatet, avhengig av spesialiserte tjenester fra fagpersonell med teoretisk og praktisk erfaring innenfor feltet. Straffesporet er spesielt for politiet. Det finnes ingen andre yrkesgrupper som etterforskes av tilsvarende «spesialenheter». Politiets tillit er avhengig av at Spesialenheten oppfyller anerkjente rettsprinsipper og har høy etterforsknings- og påtalekompetanse. Dette er bakgrunn for argumentet om at ansatte, i det minste en god del, vil og må ha utdannings- og yrkeserfaring fra politi og påtalemyndighet.

Det er innenfor rammen av disse kryssende hensyn løsningen må finnes.

6.9.2 Vanlig med politibakgrunn i andre lands uavhengige organer

Selv om kontrollmekanismene for politiet i mange land stadig går mer i retning av ordninger som er uavhengig politiet både strukturelt, praktisk, kulturelt og symbolsk, ser det ikke ut til å være et kontroversielt spørsmål at etterforskningsorganer som tilstreber høy kompetanse har til dels betydelig innslag av ansatte med tidligere politibakgrunn. Slik er det for eksempel også for ordningene i England og Nord-Irland som internasjonalt framheves som uavhengige organer. Spørsmålet om ansatte kan ha tidligere politibakgrunn ble drøftet på et ekspertseminar i mai 2008 som forberedte menneskerettskommissærens uttalelse. Det var enighet om at den beste løsningen er en blanding av etterforskere med og uten politibakgrunn. Menneskerettskommissærens uttalelse berører ikke spørsmålet om i hvilken grad ansatte kan ha tidligere politibakgrunn, og gir heller ingen bestemt anbefaling på dette punktet.

6.9.3 Bakgrunn fra politi og påtalemyndighet i Spesialenheten

Kompetansen til fast ansatte i Spesialenheten som undersøker og etterforsker anmeldelser er politifaglig og juridisk. Alle spesialetterforskere har bakgrunn fra politiet, men enkelte har hatt annen arbeidsgiver enn politiet en periode før de begynte i Spesialenheten. Blant etterforskningslederne (fast ansatte jurister ved etterforskningsavdelingene) har én av fire ikke bakgrunn fra politi eller påtalemyndighet, men for de øvrige gjelder dette ansettelsesforhold som til dels ligger tilbake i tid. I sjefens sentrale stab på Hamar (både juridiske rådgivere og administrativt ansatte) er det fire av 10 som ikke har bakgrunn fra politi eller påtalemyndighet. Også for denne gruppen ligger bakgrunn fra politi eller påtalemyndighet til dels langt tilbake i tid. Utvalget har hatt fullstendig oversikt over alle ansattes utdannings- og yrkesbakgrunner, og kan oppsummere at de ansatte har en meget bredspektret og variert yrkesbakgrunn.

Skriftlige og muntlige innspill fra personer og instanser i politiet framhever at de politiansatte som har blitt etterforsket av Spesialenheten har oppfattet at enheten er et selvstendig etterforsk­ningsorgan og at spesialetterforskerne i de konkrete saker ikke har «favorisert» anmeldte fordi de er politiansatte. Etterforskningen beskrives både som saklig og grundig for å klarlegge faktum. Det pekes på at kvaliteten på arbeidet er hevet sammenliknet med tidligere SEFO-ordning og at ansatte opptrer mer profesjonelt. På bakgrunn av de informasjoner utvalget har fått fra politiet, har politiet tillit til at Spesialenheten utfører et profesjonelt og saklig arbeid.

Også Spesialenheten anser politifaglig kompetanse som grunnleggende. Spesialenheten er bevisst på betydningen av å rekruttere personer som har hatt annen arbeidsgiver enn politiet en stund, for eksempel å ha arbeidet som utreder i forsikringsbransjen. Spesialenheten legger til grunn at det bare er Politihøgskolen som kan gi den nødvendige etterforskningskompetanse som også er en grunnutdanning i straffeprosess og kontradiksjon. Det understrekes at enhetens kompetanse må være minst like god som i politiet. Politifaglig kompetanse er viktig både for enhetens legitimitet innad i politiet, men også for å kunne vurdere informasjon som gis i avhør. Etterfors­kerne i Spesialenheten opplever ikke å ha et problematisk bånd til politietaten. Etterforskernes erfaring er at politiansatte som møter til avhør både er godt forberedt, og at de skal møte Spesialenheten, ikke «sine egne».

Utvalget legger til grunn at et organ med Spe­sial­enhetens mandat er helt avhengig av tung politifaglig kompetanse. I tillegg gir politihøyskoleutdannelsen kunnskap om operativt politiarbeid, prinsipper og praksis for legal maktutøvelse, kunnskap om ulike politikulturer osv. Samtidig er det viktig med en gjennomtenkt holdning og praksis når det gjelder habilitetsvurderinger, inkludert spørsmålet om karantene. 

6.9.4 Om karantene

Spørsmålet om karantene for de som skal gjøre tjeneste i Spesialenheten har vært et tema ved flere anledninger, både i forbindelse med innføringen av ordningen og i enkeltsaker, ikke minst i Obiorasaken. Den offentlige debatten konsentreres gjerne om etterforskerne. Etter utvalgets syn blir problemstillingen lik enten man driver med etterforsk­ning eller påtalearbeid innenfor Spesialenheten. I realiteten er det ofte påtalevedtakene som har vært gjenstand for offentlig kritikk og ikke selve etterforskningen.

Kontrollorganer må ha tillit. Tillit forutsetter uavhengighet. Nære relasjoner mellom de som kontrollerer og de som kontrolleres er egnet til å skape tvil om kontrollorganets upartiskhet og derved uavhengighet. Problemstillingen kan illustreres ved at etterforskere i kontrollorganet etterfors­ker saker mot personer fra et politidistrikt som etter­fors­keren har vært tilknyttet i en viss tidsmessig nærhet.

Rønnebergutvalget foreslo at advokat- og dommermedlemmet i SEFO (Rønnebergutvalget hadde ikke som mandat å vurdere omorganisering av kontrollsystemet) skulle ha fem års karantene etter ansettelse i politi eller påtalemyndighet. Da departementet igangsatte arbeidet med omorganiseringen som førte frem til dagens ordning, var også karantene tema. Utvalget finner det her hensiktsmessig å gjengi fra Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004) det som uttales under 4. Organisasjonsmodell og 5. Nærmere om sammensetningen av et fremtidig organ:

«Komiteen mener det er viktig at den nye organiseringen sikrer en rettssikker og ensartet behandling av dem som vil anmelde ansatte i politiet eller påtalemyndigheten. Ordningen må videre ivareta rettssikkerheten til dem som blir beskyldt for ulovlige handlinger.

Komiteen ønsker å påpeke at det nye organet må sikre høy faglig kompetanse hos dem som skal utføre etterforskningen. Det er videre grunnleggende for å gi allmennheten tillit til etterforskningen i disse sakene at ordningen sikrer uavhengighet for organet som skal lede etterforskningen og avgjøre påtalespørsmålet. Dette innebærer at det må være nødvendig organisatorisk avstand mellom etterforsker og anmeldt embets- eller tjenestemann (…).

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det kan synes uheldig dersom man i en ordning for etterforskning av denne typen saker kun har medlemmer med politi- og påtalebakgrunn. Det har ut fra hensynet til publikums tillit til ordningen og for å sikre en uhildet behandling, også vært et mål å rekruttere personer uten politi- og påtalebakgrunn til etterforskningsorganene. Bakgrunnen har vært antakelsen om at ikke bare ansatte, men også tidligere ansatte innen politiet og påtalemyndigheten har et habilitetsproblem (…).

Departementet har merket seg de prinsipielle og praktiske argumentene mot forslaget om karantenetid. Samtidig taler en rekke argumenter for en slik regel om at en viss andel skal være uten erfaring fra politi- og påtalemyndighet. Det sentrale bør, slik departementet ser det, være å fremskaffe de best kvalifiserte personene, samtidig som man gjennom karantenetid kan ivareta hensynet til tilliten. Departementet finner det således hensiktsmessig å foreslå karantenetid på 2 år for de av avdelingens medlemmer som rekrutteres fra stillinger som dommere eller advokater (…).

Departementet vurderer det samlet sett dit hen at de regionale avdelingene i hovedsak bør få politifaglig etterforskningskompetanse fra tidligere polititjenestemenn. Slik vil man muligens kunne unngå noe kritikk i form av at polititjenestemenn etterforsker kolleger. De tidligere polititjenestemennene som rekrutteres til verv, bør derfor ha en tilsvarende karantenetid som de øvrige medlemmene.

Da det for bemanning av ledelsen og avdelingen som omfatter Østlands- og Oslofjordområdet vil være tale om stillinger på heltid, fremstår det ikke som naturlig å operere med verken karantenetid eller lignende for ansatte med bakgrunn i politiet eller påtalemyndigheten, da dette ikke forekommer i andre deler av straffesakssystemet. Det samme gjelder i den grad en ansetter etterforskere på heltid i de øvrige avdelingene».

Karantene er kun et krav i forhold til personer som er tildelt verv, ikke for fast ansatte. Verv kan bare tildeles personer som ikke har vært i tjeneste i politi eller påtalemyndighet de siste to år. Det er videre bestemt at personer som er ansatt eller tildelt verv ved Spesialenheten «kan ikke samtidig ha ansettelsesforhold i politiet eller påtalemyndigheten».

Organisasjonen mot offentlig diskriminering har i en fyldig rapport til utvalget 25. mai 2008 også kommet inn på spørsmålet om karantene. OMOD foreslo bl.a. at Spesialenhetens etterforskere ikke kan delta i etterforskningen av saker som berører et politidistrikt hvor de selv har vært ansatt og at tidligere ansatte i politi og påtalemyndighet har en karantenetid på to år fra utløp av formell ansettelse (inkl. permisjon) før de kan få verv eller ansettelse i Spesialenheten. OMOD anførte at dette kravet bør være ufravikelig.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen endring i gjeldende ordning om at personer som tildeles verv, skal ha to års karantene fra tjeneste i politi eller påtalemyndighet.

Karantene for fast ansatte i Spesialenheten, for eksempel av tre måneders varighet, vil imidlertid ha en betydelig symbolsk effekt som er synlig og dermed tillitsskapende utad. Selv om arbeidsforholdet i politiet er opphørt ved ansettelse i Spesialenheten, vil det helt klart bli oppfattet i deler av befolkningen som at «han/hun gikk rett fra politiet til å etterforske sine egne». Utvalget er av den mening at heller ikke informasjonstiltak er tilstrekkelig til å kunne redusere slik mistillit.

Av hensyn til oppfattelser om uavhengighet mener utvalget prinsipielt at karantene av en viss varighet også for fast ansatte vil være det beste. Motargumentet vil bl.a. være at det ikke er et åpenbart ordinært arbeidssted den kommende ansatte kan være tilknyttet i karantenetiden. Det måtte i så fall lages egne forhåndsbestemte ordninger, som å ha en «pool» av mulige «karantenearbeidsplasser». Et annet motargument vil være at karantene risikerer å vanskeliggjøre Spesialenhetens rekrutteringsmulighet. Utvalget er av den mening at en eventuell karanteneordning for fast ansatte i så fall må kompenseres. Den mest aktuelle løsningen framstår for utvalget å være å gi full lønn i karantenetiden. Lønnet karantenetid for fast ansatte kunne være lønn for å hospitere eksternt, for eksempel i en ideell organisasjon eller offentlig myndighet utenfor politisystemet med relevans for Spesialenheten samfunnsdialog og menneskerettsforpliktelser. Et annet aktuelt hospiteringssted er uavhengige etterforskningsorganer i andre land.

Argumentasjonen om hensynet til oppfatninger om uavhengighet på den ene siden og praktiske og pragmatiske hensyn på den andre siden, kan også reises i forhold til om spesialetterforskerne kan etterforske anmeldelser mot ansatte som arbeider i samme politidistrikt som etterforskeren gjorde i tiden før ansettelse i Spesialenheten. Erfaringsmessig vil rekrutteringsgrunnlaget først og fremst finnes i de politidistrikter som sokner til Spesialenhetens regionale ansvarsområde. En regel som forhindrer rekruttering fra det geografiske nærområdet vil i praksis skape store problemer for Spesialenheten, både når det gjelder rekrutteringsgrunnlag og i den daglige saksbehandling; det får bl.a. konsekvenser for antall reisedøgn. Det vil kunne føre til en vingeklipping av Spesialenheten. I realiteten vil det innebære at hensynet til å rekruttere de beste må vike. På den annen side kan det synspunkt reises, at det å rekruttere «de beste» også vil være å rekruttere etterforskere som oppfattes som mest uavhengige. Det synspunkt kan imidlertid fremmes, at det er saksbehandlingsregler og habilitetsvurderinger i Spesialenheten som må forsikre offentlighet og brukere om at habiliteten blir ivaretatt. Når det gjelder den konkrete habilitetsvurdering som må foretas i den enkelte sak, vil naturligvis tidsforløp, det nærmere kjennskap til de involverte m. m. være relevante momenter.

Utvalget oppfatter det slik, at man her står overfor det mest tungtveiende prinsippet – oppfatninger om Spesialenhetens uavhengighet på den ene siden – og en rekke praktiske og pragmatiske argumenter på den andre siden. De enkelte forhold, som problemer med å innføre karanteneregler for fast ansatte, at utvalget har vanskelig for å se for seg en generell regel om at etterforskere ikke kan etterforske saker fra det politidistriktet der de selv tidligere har vært ansatt og at Spesialenheten er avhengig av praktisk bistand fra politiet i enkelte tilfeller, kan hver for seg framstå som mindre prinsipielle enn summen av de ulike pragmatiske løsningene. Summen av en rekke slike pragmatiske valg i forhold til enkelttemaer vil føre til at Spesialenheten i deler av befolkningen ikke oppfattes som et uavhengig organ, med de konsekvenser dette har for tilliten. Dette er et grunnleggende dilemma, der det ikke bare er de enkelte forhold som må vurderes i forhold til uavhengighet og tillit, men hva summen av flere forhold har å si for tilliten.

På denne bakgrunn mener utvalget det er aktuelt å foreslå at personer med bakgrunn fra politi og påtalemyndighet som ansettes i fast stilling i Spesialenheten, har en lønnet karantenetid på tre måneder før tiltredelse i stillingen. Lønnet karantenetid brukes til ekstern hospitering i en ideell eller statlig/kommunal virksomhet som arbeider med menneskerettighetsrelevante oppgaver, eller til hospitering i en uavhengig etterforskningsorganisasjon i et annet land.

Utvalget vil ikke anbefale en regel om at fast ansatte i Spesialenheten ikke kan etterforske saker som oppstår i politidistriktet der vedkommende tidligere har vært ansatt. En lønnet karantenetid i forkant av alle faste ansettelser som reiser problemstillinger i tilknytning til oppfatninger om uavhengighet, vil også legge avstand til den tidligere tilknytningen til eget politidistrikt. Utvalget legger til grunn at en slik lønnet karanteneordning vil være positivt for Spesialenhetens rekrutteringsgrunnlag og gi en ytterligere kompetanse som er betydningsfull i Spesialenhetens arbeid og samfunnsdialog.

Prøveordning, hospitering i Spesialenheten eller lignende hvor personen beholder sitt ansettelsesforhold i politi/påtalemyndighet bør, som nå, unngås. Spesialenheten har unntaksvis, i samråd med justisdepartementet, tillatt at spesialetterfors­kere i en overgangsfase har hatt permisjon fra stilling i politiet. Dette har vært begrunnet med at man trengte nettopp deres kompetanse og at muligheten for ett års permisjon er vanlig praksis i offentlige virksomheter og ansett som en opparbeidet arbeidstakerrettighet. Pr. i dag er det to etterforskere i Spesialenheten som har permisjon fra politiet.

Permisjon fra politiet er prinsipielt uheldig, ikke bare fordi den det direkte gjelder fortsatt vil framstå med et lojalitetsforhold til politi/påtalemyndighet, men også fordi Spesialenheten som sådan vil identifiseres med denne bestående tilknytningen. Selv om det kan anføres forholdsvis tungtveiende argumenter i favør av å engasjere personer med permisjon fra politi/påtalemyndighet i en overgangsfase vil, etter utvalgets syn, mothensynene være i klar overvekt.

6.9.4.1 Karanteneregler for ledelsen?

OMOD har i rapporten til utvalget foreslått at det «ved lov skal fastsettes at Spesialenhetens sentrale sjef samt lederne for Spesialenhetens regionale enheter aldri tidligere kan ha vært ansatt i politi- og påtalemyndighet, slik engelsk lov bestemmer det samme for søsterorganet IPCC».

Utvalget vil her peke på at Spesialenheten og IPCC ikke kan sammenliknes når det gjelder mandat. IPCC har ikke påtalekompetanse, men oversender innstillinger der IPCCs etterforskning har avdekket at det har skjedd straffbart forhold, til påtalemyndigheten. Det er deretter opp til påtalemyndigheten å avgjøre om det skal reises tiltale eller ei. Arbeidsdelingen mellom etterforskning og påtalearbeid i den engelske ordningen minner mer om SEFO-ordningen, der innstilling ble sendt til statsadvokat som deretter avgjorde påtalespørsmålet.

Spesialenheten er det eneste etterforskningsorganet i Europa med egen integrert og selvstendig påtalemyndighet. Spesialenhetens rolle også som påtaleorgan medfører at Spesialenheten står i en særstilling når det gjelder krav til ledelsens kompetanse.

Konsekvensene av å innføre fullstendig og permanent karantene for Spesialenhetens ledelse er store. Justisdepartementet uttalte i høringsbrev i forbindelse med den nye ordningen at departementet «ser det som helt nødvendig at lederen av Spesialenheten har juridisk embetseksamen og bred juridisk erfaring for å kunne utøve påtaleansvaret. I utøvelsen av påtaleansvaret vil lederen og eventuelt de andre som tildeles påtalemyndighet være underordnet riksadvokaten».

Utvalget legger til grunn at bred juridisk erfaring for å kunne utøve påtaleansvaret vanligvis omfatter tidligere erfaring fra påtalearbeid. Dette vil ofte være påtaleerfaring fra politiet. Påtaleerfaring er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti både for anmeldere og anmeldte. Å foreslå karantene for sentral og regional ledelse vil i realiteten måtte bety å omgjøre Spesialenheten til et etterforsk­ningsorgan uten selvstendig påtalekompetanse, som så sender innstillinger til statsadvokaten på samme måte som SEFO-organene gjorde. Utvalget vil fraråde en slik endring og ser ingen grunn til drøfte dette spørsmålet ytterligere.

6.9.5 Habilitetsregler og habilitetsvurderinger

6.9.5.1 Anmelders og anmeldtes tillit til Spesialenheten

Habilitet er av grunnleggende betydning for tillit. Før utvalget redegjør for og drøfter regler og hvilke habilitetsvurderinger Spesialenheten gjør, kan det være av interesse å formidle hva utvalgets saksanalyse forteller om involvertes grad av tillit til Spesialenheten slik det framkommer i sakspapirene. I 9 % av sakene har anmelder uttrykt mistillit til Spesialenheten, og i 4 % av sakene har anmelder uttalt seg om Spesialenhetens habilitet. De fleste uttrykkene for anmelders mistillit gjelder sakskategorien «annet» (ni saker) og «grov uforstand» (fem saker). Bare én mistenkt har uttrykt mistillit, og den samme personen har uttalt seg om enhetens habilitet. Det er således svært sjelden at involverte uttrykker mistillit på en slik måte at det nedtegnes i saken. Utvalget er av den oppfatning at det er rimelig å regne med at slike opplysninger, hvis de har en viss substans, som oftest vil være skriftliggjort i sakspapirene, siden dette er opplysninger som er vesentlige i et avhør og derfor nedtegnes. Spesialenheten har for øvrig bare ytterst unntaksvis erfart at advokater eller bistandsadvokater har stilt spørsmål ved habiliteten i konkrete saker. Bedømt ut fra Spesialenhetens saksportefølje, framstår det derfor som sjeldent at involverte parter har kommentarer til enhetens saksbehandling som angår habilitet og dermed tillit. Det er for øvrig rutine at etterforskerne spør om de som avhøres har innsigelser mot å la seg avhøre av vedkommende etterforsker etter å ha informert om Spesialenhetens rolle og oppgaver.

Det kan imidlertid forholde seg annerledes for offentligheten og dermed for potensielle anmeldere. Det er et bekymringsfullt høyt tall at bare 56,2 % av de spurte i tillitsundersøkelsen angir at de ikke tror de vil få rettferdig behandling hvis de anmelder politiet (jf. kapittel 4). Selv om undersøkelsen ikke kan fortelle noe om hva de spurte eventuelt vet om Spesialenhetens mandat og rolle, tilsier undersøkelsen at Spesialenhetens habilitetsvurderinger uansett er av sentral betydning.

6.9.5.2 Habilitetsreglene

Krav om habilitet finnes både i domstolene, rettsvesenet for øvrig og i forvaltningen. Habilitetsreglene i domstolloven gjelder i hovedsak på samme måte for påtalemyndigheten og derved Spesialenheten, jf. strprl § 60. Bestemmelsene i domstolloven § 106 sier at ingen kan være dommer dersom man selv er part, er i nær slekt med partene i saken eller er styremedlem i et selskap som er part eller har andre nærmere definerte relasjoner til partene. Regelen er absolutt i den forstand at det ikke foretas noen konkret vurdering i det enkelte tilfellet om dommerens relasjon vil få innflytelse på hans avgjørelse. Sannsynligheten for at dette vil kunne skje er nok. Den samme tanke ligger bak «sekkebestemmelsen» i domstolloven § 108, som gjelder tilsvarende etter straffeprosessloven, hvoretter man er diskvalifisert som dommer når det foreligger særlige omstendigheter som er skikket tilå svekke uhildetheten. Selv om denne bestemmelsen ikke er absolutt, men tvert imot forutsetter et konkret skjønn, er det sentrale ikke om det er sannsynlig at dommeren rent faktisk blir påvirket av de særlige omstendighetene (objektiv inhabilitet), men hvordan publikum kan oppfatte situasjonen (subjektiv inhabilitet). Bakgrunnen for vektleggingen av den subjektive inhabilitet er hensynet til domstolenes tillit. Høyesterett har i en sentral avgjørelse, Rt. 1996, side 261 uttrykt at det «(…) av hensyn til tilliten til domstolene bør unngås at det kan reises tvil om habiliteten (…)». Det samme gjelder Spesialenheten. Det hjelper ikke for tilliten i samfunnet at Spesialenheten rent faktisk ikke påvirkes av relasjoner dersom samfunnet vurderer dette annerledes. Utvalget legger til grunn at Spesialenheten blir vurdert ut fra publikums subjektive oppfatning av habilitet.

6.9.5.3 Spesialenhetens praktisering av habilitetsreglene

Spesialenhetens instruks fastslår at ansatte selv må vurdere sin habilitet og melde fra om inhabilitet til sin nærmeste foresatte så snart som mulig, dette i henhold til straffeprosessloven §§ 60 og 61. Når det ikke framkommer i sakspapirene at habilitet er vurdert, betyr dagens praksis at det ikke er funnet momenter som tilsier inhabilitet.

OMOD foreslo i sin rapport til utvalget at habilitetsvurderinger for Spesialenhetens etterfors­kere må avgjøres av Spesialenhetens ledelse. Den aktuelle etterforskeren skal ikke selv delta i denne vurderingen, men kun ha i oppgave å medvirke til en klarlegging av habilitetssakens faktiske forhold. OMOD foreslo også at anmelder/fornærmede skal få skriftlig innsyn i habilitetsavgjørelsen og klagerett over habilitetsvurderingen.

Spesialenheten vurderer både regionens og de enkelte etterforskeres habilitet når saker skal fordeles. Regionleder er sentral i vurderingen, eventuelt i samråd med Spesialenhetens sentrale ledelse. Det medfører ikke riktighet at spesialetterforskere avgjør habilitetsspørsmålet alene i saker der det er grunn til å vurdere habilitet. Dersom det kan stilles spørsmål ved regionens habilitet helt eller delvis, blir saken etterforsket av et annet regionkontor. Eksempelvis ble det i Obiorasaken tilkalt etterforskere fra andre regioner for å avhøre involverte tjenestemenn. Én av spesialetterforskerne i Trondheim hadde ansvaret for å administrere og koordinere saken og tok i tillegg ni av til sammen 39 vitneforklaringer, men ikke av sentrale vitner. Avhørene av de mistenkte ble opptatt av Spesialenhetens etterforskere ved etterforskningsavdelingene Vest-Norge og Nord-Norge. I de innledende avhørene deltok også etterforskere fra Etterforsk­ningsavdeling Øst-Norge. Også i saker hvor en aktuell etterforsker kjenner noen av de involverte eller når man på grunn av tidligere ansettelsesforhold i politiet vet for mye om saken, overtas etterforskningen enten av en annen region eller en annen etterforsker i samme region. Eksempelvis vil en spesialetterforsker som har vært ansatt ved et lensmannskontor som er involvert i en anmeldelse, aldri etterforske en slik sak. Spesialenheten følger i praksis en strengere linje enn lovkravet, og enheten har selv pekt på at dette burde kommuniseres bedre utad. Dette er utvalget enig i.

Det finnes ingen regel for alminnelig etter­forsk­ning at habilitetsvurderinger skal protokolleres slik det er i domstolloven. Dersom Spesialenheten vurderer regionens habilitet, dokumenteres dette skriftlig og følger saken. Det dokumenteres ikke skriftlig når det gjelder vurdering av habilitet for etterforskere som enkeltpersoner. Utvalget kunne registrere at det sjelden kommer eksplisitt fram i sakspapirene at etterforskerne har skriftliggjort egen habilitetsvurdering. Dette nedtegnes bare i 2 % av sakene som utvalget har gjennomgått og analysert. Dette skal imidlertid ikke utlegges som om habilitetsvurderinger ikke foretas. Det er utvalgets inntrykk at habilitet alltid vurderes. En eksplisitt skriftliggjøring vil imidlertid kunne bekrefte utad den praksis at etterforskere og etterforskningsledelse har et gjennomtenkt forhold til mulige rollekonflikter.

Selv om Spesialenheten har systematiske rutiner for å vurdere habilitet og det i de aller fleste sakene neppe er en påtrengende problemstilling, er det derfor et spørsmål om man bør innføre en protokollførsel i Spesialenheten og også nedtegne at de som avhøres er spurt og ikke har innsigelser slik man gjør i retten. Siden uavhengighet og habilitet er ett av de viktigste spørsmålene Spesialenheten vurderes i forhold til, anbefaler utvalget at habilitetsvurderingen som hovedregel bør gjøres skriftlig også for de enkelte ansatte som etterfors­ker en sak. En slik hovedregel kan forebygge spekulasjoner og fjerne eller i det minste redusere tvil om habilitet. Utvalget anbefaler at dette nedfelles i Spesialenhetens straffesaksintruks.

Når det gjelder OMODs forslag om at anmelder/fornærmede skal få skriftlig innsyn i habilitetsavgjørelsen og klagerett over habilitetsvurderingen, vil utvalget bemerke at inhabilitet vil være en saksbehandlingsfeil og må behandles etter de vanlige klagereglene for habilitet/inhabilitet. Utvalget ser derfor ikke grunn til å fremme særskilte regler for Spesialenheten på dette området.

6.9.5.4 Stillingskode og fagforeningstilhørighet

Utvalget har ingen informasjon som tilsier at Spesialenhetens habilitetsvurderinger utgjør et reelt problem for saksbehandlingen. Det kan imidlertid være enkelte andre forhold som i noen grad kan ha betydning for oppfatningen av enhetens kulturelle uavhengighet. Dette er problemstillinger som enhetens ledelse og ansatte selv har tatt initiativet til å drøfte i samtaler med utvalget.

Justisdepartementet bestemte ved Spesialenhetens opprettelse at etterforskerne skal ansettes i stillingskode som politioverbetjent. Den institusjonelle tittel er imidlertid spesialetterforsker. Spesialetterforskerne er dessuten fagorganisert i Politiets Fellesforbund. Problemstillinger dette reiser ble tidlig diskutert innad i Spesialenheten fordi det kan gi omverdenen et inntrykk av at etterfors­kerne er ansatt i politiet eller har bindinger til politiet. De faste juristene er for øvrig ansatt i stillingskode som politiadvokat. At Spesialenheten bruker samme stillingskoder som politiet, kan være uheldig for enhetens omdømme.

Å bli plassert i en sivil stillingskode er et uavhengighetssignal og vil kanskje føre til at Spesialenheten oppfattes som mer uavhengig politiet. Særlig utfordrende blir spørsmålet om særaldersgrense, som vil bortfalle med en annen stillingskode for spesialetterforskerne.

På den annen side er det et spørsmål om en slik endring overhodet har noen praktisk betydning for arbeidet som gjøres. Hvis Spesialenheten blir bedømt ut fra arbeidet som gjøres, er det i realiteten ikke et problem hvilken stillingskode etterfors­kerne har. Det er dessuten fri organisasjonsrett i Norge, og fagorganiserte har saklig behov for å være medlemmer i en organisasjon som ivaretar medlemmenes interesser. Uvalget har fått opplyst at ansatte har gjennomført sonderende møter med andre fagforeninger, men uten at det hittil er funnet en ordning som ivaretar arbeidstakerrettighetene like godt som nåværende fagforening gjør.

Utvalget er av den mening at betydningen av stillingskode og fagforeningstilhørighet ikke skal problematiseres unødvendig, men også dette er et forhold som må sees i sammenheng med flere andre delspørsmål og der summen av løsningene har betydning for oppfatninger om Spesialenhetens uavhengighet. Spesialenheten bør først og fremst bedømmes ut fra sitt profesjonelle produkt, etterforskning, påtaleinnstillinger og påtaleavgjørelser. Stillingskode og fagforeningstilhørighet framstår ikke for utvalget som et reelt problem for arbeidet som gjøres. Det representerer imidlertid et tema på linje med Spesialenhetens behov for bistand fra politiet, karanteneregler og dermed forhold som enheten og samfunnet er avhengig av å ha et gjennomtenkt forhold til. Problemet oppstår når man legger til grunn at offentligheten oppfatter stillingskode og fagforeningstilhørighet som sviktende kulturell uavhengighet.

På denne bakgrunn er utvalget av den mening at det bør vurderes om Spesialenheten heretter skal lyse ut stillinger i sivil stillingskode slik det er i gjenopptakelseskommisjonen, og tilby konvertering av stillinger for de som i dag har stillingskode politioverbetjent og stillingskode politiadvokat. En slik endring vil kreve lønnsmessig kompensasjon særlig på bakgrunn av særaldersgrensen for stillingskoden politioverbetjent.

6.9.6 Verv og kulturell uavhengighet

Fokus på tidligere politibakgrunn kan ikke sees isolert og være det eneste forhold kulturell uavhengighet vurderes i forhold til. Det er grunn til å trekke fram at det heller ikke finnes én politikultur, men flere, jf. kapittel 3.4.4. Spesialenheten og arbeidet i Spesialenheten framstår som svært legalistisk.

Spørsmålet om tidligere politibakgrunn kan etter utvalgets mening ikke løsrives fra andre sider ved Spesialenheten som organisasjon, som betydningen personer på verv har for enhetens uavhengighet. Slik utvalget ser det, er det ikke et spørsmål om det skal være fast ansatte med tidligere bakgrunn fra politi og påtalemyndighet i Spesialenheten, men hvordan denne kjernekompetansen kan suppleres med personer med annen institusjonell tilknytning.

Advokatene på verv er institusjonelt uavhengige, noe som bør ha betydning for oppfatninger om Spesialenhetens uavhengighet. To av regionlederne er advokater på verv. Når det gjelder Etterforskningsavdeling Øst-Norge, ble det ved Spesial­enhetens opprettelse forutsatt at denne regionlederen må være fast ansatt som følge av den omfattende saksmengden man la til grunn at etterforskningsavdeling Øst-Norge ville måtte håndtere. Som saksopplysning kan det nevnes at fem av personene på verv aldri har hatt ansettelsesforhold i politi eller påtalemyndighet. For flere av de øvrige seks er det til dels en lang tidsmessig avstand til tidligere arbeid i politi- og påtalemyndighet.

Personer på verv har en viktig rolle i å se saker fra utsiden og bidra med andre perspektiver. De skal bruke vervet til å bidra til åpenhet om arbeidet i enheten, og skal aktivt og kritisk delta i utvikling av ordningen. Sjefen for Spesialenheten anser det som særlig viktig at personer på verv trekkes aktivt inn i arbeidet med saker som gjelder politiets maktbruk og mulige brudd på menneskerettighetene. For utvalget framstår dette som en felles forståelse både blant ansatte og personer på verv i Spesialenheten, og det følges også opp i praksis.

Utvalget deler vurderingen av betydningen det har med advokater og andre på verv tilknyttet Spesialenheten. Selv om den profesjonelle tyngden kan innehas like godt av fast ansatte jurister i Spesialenheten, kan enhetens ansatte jurister neppe oppnå samme grad av tillit som advokater på verv når man legger til grunn at det er en forskjell mellom å være «intern» framfor «ekstern» deltaker i Spesialenhetens saksbehandling. Det har i den forbindelse vært diskutert internt hvor lenge personer på verv skal fungere. Lengre tilknytningstid vil gi erfaring og bidra til å bygge «spesialenhetslojalitet». På den andre siden står synspunktet at åremålet ikke bør være for langvarig av hensyn til fornyelse og uavhengighet. Verv i Spesialenheten kan betraktes som en slags åremålsstilling, noe som begrenser tiden til 4, 6 eller 8 år. Utvalget er av den mening at inntil 6 år som hovedregel bør være den ønskelige åremålsperiode for å balansere forholdet mellom kunnskap/erfaring og fornyelse.

Spesialenheten har nå opparbeidet og laget gode rutiner for å trekke advokatene systematisk inn i arbeidet. Det framstår for utvalget som et riktig valg å knytte til seg advokater som både har tid til å prioritere arbeidet og er engasjerte. Siden advokater på verv er tiltenkt en sentral rolle som institusjonelt uavhengig både Spesialenheten og politiet, har det betydning at advokater på verv trekkes inn både i startfasen, underveis og i å skrive innstillinger. Ved å delta på faglige samlinger og faglig utvikling i Spesialenheten for øvrig, bidrar det til at også personer på verv får et eierforhold til Spesialenhetens virksomhet og enhetens omdømme. Utvalget har et bestemt inntrykk av at ordningen med advokater på verv fungerer stadig bedre i overensstemmelse med ordningens forutsetninger slik det tidligere ble konkludert.

Slik utvalget ser det, bør omfanget av advokatenes deltakelse styrkes heller enn reduseres. Bruk av advokater på verv er imidlertid et kostnadsspørsmål. På Spesialenhetens budsjett for 2009 er det avsatt 2,75 mill. kr. til slike engasjementer, noe som tilsvarer ca. 2 750 advokattimer.

6.9.7 Betydningen av flerfaglighet

Flerfaglighet ved å trekke inn andre profesjonelle innslag enn jurister og politiutdannete har vist seg å være positivt i andre lands ordninger. Dette handler særlig om at bredere kompetanse gir det sivile samfunn ytterligere forsikringer om at organet er uavhengig.

I noen få sammenhenger har spesialetterfors­kere og fast ansatte jurister hatt noe ulike syn på politiets handlemåter, noe som viser betydningen av å diskutere om og i hvilken grad man ubevisst er preget av tidligere yrkeserfaring. Det som framstår for den ene som «grei nok oppgaveløsning», kan for en annen framstå som mer problematisk. Det er viktig at arbeidsmiljøet gir rom for slike refleksjoner, noe utvalget har fått bekreftet at det gjør.

Innslag med annen profesjonsbakgrunn i tillegg til grunnfjellet som må bestå av politifaglig og juridisk kompetanse, vil kunne gi ytterligere forutsetninger for bred belysning av saksforhold. Problemstillingen om man klarer å være objektiv nok når man har tidligere bakgrunn fra politiet, diskuteres gjerne innad i Spesialheten, også i tilknytning til konkrete saker. Det å ha tilknyttet personer på verv har vist seg å være positivt for den interne refleksjon om mulige rolle- og interessekonflikter siden ulike posisjoner og blikk er en styrke for faglig refleksjon og utvikling.

Spesialenheten har hittil bare knyttet til seg én person på verv som ikke er advokat, en psykolog i region Vest-Norge. Erfaringen er interessant som utgangspunkt for å drøfte om Spesialenheten framover bør knytte til seg et bredere spekter av profesjonell kompetanse, som samfunnsvitenskapelig kompetanse eller fagpersoner med spisskompetanse på områder som har stor betydning for Spesialenhetens virksomhet og omdømme, for eksempel mangfoldsproblematikk. Etterforskningsavdeling Vest-Norge framhever flerfaglighet som viktig for Spesialenhetens arbeid, og erfaringene med flerfaglighet er gode.

Psykolog på verv er engasjert på lik linje med advokater på verv, bortsett fra at psykologen ikke skal skrive innstillinger. Psykologen deltar bl.a. i planlegging, diskusjon av saker, ved avhør, i møter med etterlatte og med forebygging av gjengangeranmeldelser som skyldes andre forhold enn noe politiet kan mistenkes for å ha gjort. Psykologen har også forskerkompetanse og dermed erfaring i systematisk tenkning og analyse. En psykolog eller annen på verv som ikke har juridisk eller politifaglig utdannelse, må imidlertid avgrense seg for ikke å ende opp som hobbyjurist eller hobbyetterforsker. Utvalget er kjent med at det har tatt tid å avklare hvilken rolle en ikke-jurist på verv skal ha.

Utvalget er av den mening at personer på verv som ikke har juridisk eller politifaglig bakgrunn, har gode forutsetninger for å bringe nye perspektiver inn i Spesialenhetens virksomhet bl.a. i forbindelse med etiske vurderinger og relasjonelt arbeid. Selv om en fagperson med erfaring fra politi eller påtalemyndighet i realiteten vil kunne fylle samme rolle i praksis, er det ikke nødvendigvis slik det oppfattes av publikum og Spesialenhetens kritikere. De som kommer utenfra trenger imidlertid innsyn i og kunnskap om politiet og politiarbeid.

På bakgrunn av erfaringene i region Vest-Norge mener utvalget det er riktig å framheve betydningen av flerfaglighet, både av hensyn til oppfatningen om Spesialenhetens kulturelle uavhengighet og fordi det gir et verdifullt bidrag til saksbehandlingen og til styrking av Spesialenhetens samfunnsdialog.

Utvalget mener også det er interessant å notere et synspunkt som kommer fram i rapporten i vedlegg 6, om Spesialenhetens saksbehandling i egnete faser og på egnede områder på ad hoc-basis kunne åpne for eksterne samtalepartnere som ikke har politifaglig bakgrunn. Selve etterforskningen gjøres av profesjonelle etterforskere, men resultatet kunne også blitt vurdert av andre. Et konkret innspill handler om at Obiorasaken, da trolig forstått som at det ikke gjelder selve påtalevedtaket, også kunne blitt vurdert av en instans som har kompetanse med etnisk mangfoldsproblematikk. En større åpenhet mot omverdenen vil da kunne oppfylles, noe som i seg selv er et gode i tillegg til at læringspotensialet blir bedre.

6.9.8 Betydningen av kompetanseheving og organisasjonsutvikling

Spesialenhetens samfunnsmandat tilsier at det må legges avgjørende vekt på etterforskningskompetanse og juridisk kompetanse. Slik utvalget ser det, skal det å ha politiutdanning og yrkeserfaring fra politi og påtalemyndighet ikke være diskvalifiserende i seg selv. Slik kompetanse må derimot utgjøre grunnfjellet i Spesialenheten. Noe annet ville være skadelig for rettssikkerheten. Etter hvert som et ansettelsesforhold varer over tid, er det sannsynlig at det også utvikles en «spesialenhetslojalitet». Betydningen av Spesialenheten som stabil arbeidsplass kan derfor også trekkes inn i vurdering av kulturell uavhengighet. Omorganiseringen og advokatenes tydeligere rolle har også hatt betydning for styrking av Spesialenhetens fagmiljøer, noe som også bør trekkes inn i vurdering av kulturell uavhengighet. I tillegg kommer kvalitetssikringen som ligger i at Spesialenheten er faglig underlagt riksadvokaten og blir kontrollert av domstolene.

I tillegg er publikum, også via media, en kontrollør av Spesialenhetens virksomhet. Spesialenheten er avhengig av å oppfylle grunnleggende prinsipper for vern av menneskerettighetene og det sivile samfunn. Også Spesialenheten skal og ønsker å stå til ansvar. Evalueringsmaterialet som utvalget har innhentet i Spesialenheten, både det skriftlige og det muntlige, profilerer Spesialenheten som rettssikkerhetsgarantist.

Det har tidligere også vært fremmet et synspunkt om at et etterforskningsorgans uavhengighet krever at det må bygges opp etterforskningskompetanse helt utenfor og løsrevet fra politisystemet (jf. Finstad 2000:310 – 311). Utvalget kan ikke se at dette verken er praktisk mulig eller nødvendig. Av hensyn til oppfatninger om Spesialenhetens kulturelle uavhengighet er enheten bevisst på betydningen det har å knytte til seg personer uten tidligere bakgrunn fra politi og påtalemyndighet og å ansette personer med politibakgrunn hvor det har gått noe tid siden ansettelsesforholdet i politiet. Utvalget ser dette som positivt. Dersom utviklingen framover innebærer at politiutdannete i større grad arbeider i andre virksomheter enn politiet for en periode, vil det potensielt bli en større gruppe kvalifiserte å rekruttere fra. Dersom man ønsker å rekruttere personer helt uten etterforskningsutdannelse fra Politihøgskolen, som fra forsikringsbransjen eller revisjonsbyråer, er det imidlertid viktig å være klar over at man ikke lærer etter­forsk­ningsfaget på samme måte som i politiutdanningen. I et forsikringsselskap eller revisjonsbyrå er man heller ikke bundet av straffeprosessloven og påtaleinstruksen.

På sikt kan det imidlertid spekuleres i om det vil åpne seg nordiske muligheter. På ekspertseminaret arrangert av menneskerettskommissæren i Europarådet (jf. kapittel 3.3), ble samarbeid på tvers av geografiske områder diskutert som en mulighet for å skape større avstand mellom de som etterforsker og de som etterforskes. I dag er det et visst samarbeid for eksempel mellom Irland, Nord-Irland, England og Wales. Seminaret konkluderte at det på sikt kan være en idé at kontrollorganer i Europa samarbeider på tvers av landegrenser. Spesialenheten har senere opplyst til utvalget at England, Irland og Nederland er i ferd med å lage en felles utdanningsinstitusjon utenfor politiet. I Skandinavia er det umulig for utvalget å se for seg et eventuelt utdanningsalternativ som ikke involverer flere land. Spesialenheten har sondert muligheten for et nordisk initiativ, men arbeidet er prematurt. Utvalget nevner disse framtidsvisjonene, men uten at det dermed skal tolkes som om Spesialenheten i dag har en problematisk sammensetning slik utvalget ser det. Utvalget vil imidlertid anbefale Spesialenheten å prioritere sonderingene om et skandinavisk samarbeid.

Spesialenhetens vurderinger om bl.a. kulturell uavhengighet framstår for utvalget som selvsagte, men implisitte og uskrevne retningslinjer i enheten, som at habilitet alltid vurderes, at avhør av anmelder skal gjøres på nøytralt sted og ikke på et lensmannskontor, at man tilrettelegger for og informerer om retten til bistandsadvokat i saker med alvorlig skade eller død og at man skal være oppmerksom på mulige interessekonflikter. Slik utvalget har grunn til å se det, legger Spesialenheten avgjørende vekt på personlig skikkethet.

Interne diskusjonene om etikk og mulige interessekonflikter er viktig, men i et tillitsperspektiv er det like viktig at dette formidles tydelig til offentligheten. Spesialenheten har ikke, i motsetning til IPCC, et eget skriftlig verdigrunnlag som presiserer bl.a. kriterier for personlig skikkethet generelt og i bestemte situasjoner. Dette handler om tillitsgivers forsikringer overfor det sivile samfunn om grunnlaget man arbeider på og hvordan man opptrer. Utvalget er av den mening at Spesialenheten bør vurdere å gjøre implisitte og uskrevne retningslinjer eksplisitte for offentligheten, kanskje ved å lage en «Etikk for ansatte i Spesialenheten» med inspirasjon fra IPCCs verdigrunnlag (http://www.ipcc.gov.uk/index/about_ipcc/our_values.htm). En slik veileder vil først og fremst være en forsikring overfor allmennheten, politiet og potensielle anmeldere, men også for potensielle søkere til faste stillinger og verv i Spesialenheten.

Spørsmålet om betydningen av intern kompetanseheving er tidligere drøftet i forbindelse med Spesialenhetens praktiske uavhengighet. Kompetanseheving og organisasjonsutvikling har også betydning for kulturell uavhengighet og i videre oppbygging av «spesialenhetslojalitet». I begynnelsen av sin virketid var Spesialenhetens klart underbemannet. Selv om flere etter hvert har blitt ansatt, framstår det for utvalget som at ansatte av ressursmessige grunner fortsatt preges av at «alt er like viktig og alt haster» selv om dette ikke framstår som like påtrengende nå som tidligere. Det er heller ikke tvil om at arbeidsbelastningen til tider er betydelig for de ansatte. Det som haster er særlig fokus på å undersøke, etterforske og ferdiggjøre saker. Dette medfører at man ikke i tilstrekkelig grad får gjort viktige oppgaver som ikke haster like mye som å ha god framdrift i en sak under etterforskning, som for eksempel intern organisasjonsutvikling. Utvalget har notert seg at Spesialenheten ønsker mer tid til intern evaluering og utvikling.

Faglig utvikling og kompetanseheving forutsetter samarbeid innad i den enkelte etterforskningsavdeling, på tvers av etterforskningsavdelingene og mellom Spesialenheten og relevant ekstern ekspertise. Ansatte og personer på verv har i samtaler med utvalget lagt vekt på betydningen av å ha innsyn i hverandres virksomhet og gi tilbakemelding til hverandre. Dette gir et godt utgangspunkt for kompetanseutvikling og også kollegakontroll.

Utvalget legger til grunn at Spesialenheten nå er i en situasjon hvor det er behov for ytterligere organisasjonsutvikling, særlig med sikte på fortsatt faglig utvikling og kompetanseheving. Utvalget vil dessuten peke på behovet for å styrke sjefens stab som en del av disse nødvendige endringer. Slik styrking har betydning for kvalitetssikring av påtaleavgjørelsene uten at total saksbehandlingstid forlenges, ledelse av en organisasjon som har vokst og for ledelsens samfunnskontaktarbeid. Utvalget henviser til ytterligere drøfting av samfunnskontaktarbeidet i kapittel 11.

6.10 Henleggelsesprosentens betydning for oppfatning av Spesialenhetens uavhengighet

6.10.1 Den vanskelige henleggelsesprosenten

«Nesten hver gang politiet etterforskes, blir sakene henlagt». Slik var en overskrift i Aftenposten 29. september 2008. Aftenpostens overskrift er korrekt; de aller fleste sakene Spesialenheten behandler blir henlagt. I 2008 endte 6 – 7 % av anmeldelsene med positiv påtaleavgjørelse.

Spesialenhetens rolle som etterforsknings- og påtaleorgan skal være å undersøke om en hendelse innebærer straffbart forhold eller ikke. Det er trolig en vanlig feiloppfatning at det meste som innkommer til Spesialenheten gjelder straffbart forhold. Med et slikt utgangspunkt er det forståelig at henleggelsesprosenten får en bestemt betydning i opinionen, og risikerer å skape et inntrykk av at Spesialenheten «lar politiet gå fri». Forholdet mellom utvalgets antakelser om publikums oppfatning og utvalgets innsikt i Spesialenhetens saksbehandling framstår derfor som paradoksal: «Bare» en håndfull anmeldelser gir resultatet. Kommunikasjonsmessig starter Spesialenheten i motbakke når det gjelder å bli trodd i at rettssikkerhet og tilstrekkelighet ivaretas hvis høy henleggelsesprosent brukes som en indikator, kanskje den viktigste, på Spesialenhetens manglende uavhengighet.

Selv om fordelingen mellom spor gjøres ved at kontrollmekanismene organiseres annerledes, noe som utvalget drøfter i kapittel 8, er det grunn til å forutsette at henleggelsesprosenten alltid vil være høy. Det er i denne sammenheng interessante paralleller mellom utvalgets evaluering og Rønnebergrapporten vurderinger av henleggelsesprosenten.

6.10.2 Paralleller mellom Rønnebergrapporten og utvalgets vurdering av henleggelsesprosent

Bakgrunnen for Rønnebergutvalgets oppnevning var bl.a. den høye henleggelsesprosenten, og rapporten konkluderer slik:

«Det er arbeidsgruppens oppfatning at høy henleggelsesprosent i SEFO-saker ikke er noen indikasjon på at SEFO gjør dårlig arbeid. Men arbeidsgruppen finner det likevel vanskelig å slå seg til ro med situasjonen slik den er i dag. Enten den er medieskapt eller reell, må publikums mulige mistillit tas på alvor. Da er det nødvendig med tiltak som kan avhjelpe denne» (Rønneberg 2001:81).

Rønnebergutvalgets anbefaling var bl.a. å foreslå opprettet et eget klage- og tilsynsorgan til behandling av klager på politiet for å gjøre henleggelsesprosenten mer realistisk.

Når det gjelder drøfting av henleggelsesprosenten, hadde Rønnebergrapporten en utførlig opplisting av grunner til at SEFOs høye henleggelsesprosent (2001:80 – 84). Rønnebergutvalget anslo, som tidligere nevnt, at ca. 30 % av SEFO-sakene i realiteten var klager over kritikkverdige forhold. Rønnebergutvalget pekte på at grunnen til henleggelse som regel vil være at det ikke er bevismessig dekning for en positiv påtaleavgjørelse. Både for politiet og andre yrkesutøvere som gjør feil eller bryter regler under sin yrkesutøvelse gjelder det at feilen eller regelbruddet ikke nødvendigvis er straffbart. I forhold til tiltaler som ender med frifinnelse, nevnte Rønnebergrapporten noen særskilte omstendigheter knyttet til at rollefordelingen og styrkeforholdet i retten er en annen enn den «tradisjonelle» der en vanlig «sivilist» står i tiltaleboksen. Dette kan ha betydning for frifinnelser i retten når det er tatt ut tiltale. Selv om henleggelsesprosenten var høy, hadde Rønnebergutvalget ikke grunn til å tro at dette hadde sammenheng med SEFOs sammensetning.

Parallellene til Spesialenhetens henleggelsesprosent og årsakene til denne, er åpenbare. Utvalget mener det har stor betydning for tilliten til Spesialenheten at enheten unngår å måtte leve med den samme kritikken som ble SEFO til del. Av særlig betydning vil utvalget framheve at Spesialenhetens oppgave er å etterforske og avgjøre saker i overensstemmelse med de retningslinjer som følger av lovgivningen og rettspraksis. De generelle betingelsene for straffbarhet setter rammer for Spesialenheten som for påtalemyndigheten ellers. Grunnloven § 96 slår fast at ingen skal kunne dømmes uten etter lov, og ingen skal straffes uten etter dom. Det må finnes et straffebud som rammer den bestemte handling. Det skal heller ikke foreligge noen grunner som fritar for straff. Det må ikke være omstendigheter ved handlingen som gjør den forsvarlig eller lovlig. Nødrett (straffeloven § 47) og nødverge (§ 48) regnes som straffrihetsgrunner. Det stilles krav om at det foreligger subjektiv skyld hos gjerningspersonen. Hovedregelen er at handlingen skal ha skjedd med forsett; det vil si at gjerningspersonen var klar over at den bestemte situasjonen kunne inntreffe.

Spesialenhetens samfunnsmandat er innrettet mot å etterforske og avklare om ansatte i politi og påtalemyndighet har begått straffbart forhold i tjenesten. Det er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti at det finnes et organ som effektivt etter­fors­ker anmeldelser og mistanke om straffbart forhold og avgjør påtalespørsmålet. En kompetent grenseoppgang mellom straffbart og straffritt politiarbeid er av vital betydning for tilliten både til politiet og kontrollmekanismene for politiet. Samtidig er det viktig at publikum vet, nettopp av hensyn til tilliten til Spesialenheten som kontrollmekanisme for politiet, at Spesialenheten i dag først og fremst skal ha fokus på å avklare individuell straffeskyld på grunnlag av god påtaleskikk ut fra de retningslinjer som lovgiver og rettspraksis har fastsatt. Det er derfor uheldig hvis man ser på flere positive påtalevedtak og antall fellende dommer som det viktigste suksesskriterium på at politiet kontrolleres på en virksom måte. På bakgrunn av begrensninger i strafferettslig kontroll er det desto viktigere at Spesialenhetens avgjørelser brukes som materiale for kvalitetsheving.

Politiet har ut fra lovgivning og rettspraksis vide fullmakter, og rettspraksis innebærer at det er satt en høy straffbarhetsterskel for politiets tjeneste- og skjønnsutøvelse. I tråd med god påtaleskikk skal ikke noen tiltales hvis Spesialenheten ikke er overbevist om straffeskyld og dette kan bevises i retten. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å gå inn i drøfting av om straffbarhetsgrenser for politiets tjenesteutøvelse eventuelt skal endres, men antar at dette er et spørsmål som berørte instanser og personer eventuelt vil uttale seg om når utvalgets rapport behandles.

Utvalget har intet evalueringsmateriale som skulle tilsi at høy henleggelsesprosent skyldes at Spesialenheten er ineffektiv, mangler høy profesjonell standard eller at henleggelsesprosent er en indikator på manglende uavhengighet. Derimot kan henleggelsesprosenten brukes for å illustrere mange andre problemstillinger, slik det framkommer ovenfor. Spesialenhetens nåværende henleggelsesprosent handler også om, som for SEFO, at straffesporet som følge av dagens tosporsordning er grovmasket, slik utvalget kommer tilbake til i kapittel 8.

6.10.3 Utforming av statistikken

Det er dessuten et spørsmål om hvordan henleggelsesprosenten regnes ut og om dagens utregningsmåte gir et riktig bilde. Henleggelsesprosent hos Spesialenheten regnes i dag ut på grunnlag av at det totale antall saker som innkommer til Spesialenheten. Dette framstår for utvalget å være en noe annen utregningsmåte enn det Statistisk sentralbyrå opererer med i kriminalstatistikken. I kriminalstatistikken refereres det til at forhold som etterforskning har avdekket ikke var et reelt lovbrudd, ikke teller med i statistikken over ferdig etterforskede lovbrudd. Forholdet teller imidlertid med i statistikken over anmeldte lovbrudd det året det ble anmeldt.

Spesialenhetens henleggelsesprosent vil selvsagt avhenge av hvilke tall som danner utgangspunktet. Bør for eksempel utregning av henleggelsesprosent ikke bruke alle påtaleavgjorte anmeldelser/saker som utgangspunkt, men regne prosent ut fra saker der Spesialenheten har iverksatt etterforskning? Dette handler ikke om statistikkmanipulasjon for å få henleggelsesprosenten til å se «bedre ut», men om å gi et noe mer realistisk og riktigere bilde.

Utvalget vil knytte en egen kommentar til henleggelseskategoriene 022/106 («ikke rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold»), da det kom fram i analysen at Spesialenheten gjør til dels mye arbeid også i slike saker. Statistikkoden kommuniserer ikke den saksbehandling som gjøres også i disse sakene. Et alternativ vil være å finne en ordlyd som bedre kommuniserer det reelle innholdet.

6.10.4 Sammenlikning av henleggelsesprosent i Norge og andre land

Spesialenheten har forsøkt å framskaffe materiale for å sammenlikne henleggelsesprosenten i ulike land. Også enkelte nyhetsmedia har forsøkt dette. Utvalget kommer til den samme konklusjon som Spesialenheten: En slik sammenlikning er meget vanskelig, kanskje umulig, dette som følge av ulike forutsetninger i ulike land. Det finnes kontrollorganer i Europa som både har et smalere og et bredere mandat enn Spesialenheten, slik at saksporteføljene som skal sammenliknes har betydelige variasjoner. Dernest oppstår det et spørsmål om hva lovgivning og rettspraksis har fastslått som straffbar tjenesteutøvelse. Hvor skillet trekkes mellom klager og anmeldelser vil også variere. Sammenlikning forutsetter at statistikkføringen er bygget opp såpass ensartet at det gir mening å sammenlikne og at det finnes statistikk.

Hver for seg og samlet skaper disse forutsetningene store problemer for sammenlikning av statistikk mellom ulike land. Også i Norden er en sammenlikning vanskelig, siden kontrollmekanismene for politiet er ulikt utformet i de nordiske land. Gitt disse ulike forutsetningene, ser det likevel ut til at henleggelsesprosenten er nokså lik. Utvalget har fått opplyst fra Spesialenheten at IPCC innstiller på tiltale i ca. 4 % av sine etterforskede saker. Utvalget er ikke kjent med hvor mange av disse sakene som endte med at påtalemyndigheten tok ut tiltale.

Utvalget vil til slutt i denne drøftingen av henleggelsesprosentens betydning, fremme det synspunkt om høy henleggelsesprosent i realiteten ikke bør oppfattes som et problem dersom allmennheten får bedre innsikt i bakgrunnen for tallene, samt annen informasjon som gir allmennheten innsikt for å bedømme arbeidets grundighet og profesjonalitet. Slik utvalget ser det på bakgrunn av Spesialenhetens saksportefølje, er lav henleggelsesprosent ikke et relevant suksesskriterium for enhetens arbeid.

Valg mellom strafferettslige virkemidler og arbeidslivets vanlige virkemidler for å korrigere «tjenestefeil» er for øvrig et tema i Straffelovkommisjonens forslag til ny straffelov (NOU 2002:4). Et av forslagene går ut på å erstatte den rettslige standarden «utilbørlig» med «tjenestefeil», og det anbefales at man i større grad bruker arbeidslivets ordinære virkemidler framfor strafferettslig kontroll når noen begår tjenestefeil. Selv om tidsperspektivet for behandling av straffelovsendring på dette området ligger flere år fram i tid, har det allerede satt avtrykk i rettspraksis (jf. dom i Oslo Tingrett 08 – 131342MED-OTIR/01).

6.11 Dimensjonering og uavhengighet

Samfunnets tillit over tid er en forutsetning for at et organ som Spesialenheten for politisaker skal kunne fungere tilfredsstillende. For å oppnå tillit er det viktig at Spesialenheten er og fremstår som uavhengig, effektiv og med høy kvalitet. Denne type tillit bygges over tid, men kan hurtig svekkes eller i verste fall ødelegges dersom det svikter i en eller flere av de nevnte forutsetninger. Spesialenheten vil jevnlig bli satt på prøve i vanskelige og kontroversielle saker. Det er derfor viktig for tillitsbyggingen at de grunnleggende prinsippene blir ivaretatt i den daglige virksomhet og at Spesialenheten gis nødvendige ressurser for å klare denne utfordringen.

Utvalget konkluderer på bakgrunn av drøftingen om strukturell, praktisk og kulturell uavhengighet, at Spesialenheten i hovedsak er et uavhengig etterforsknings- og påtaleorgan. Utvalgets forbehold er særlig knyttet til enhetens praktiske uavhengighet. I tillegg er det pekt på, at selv om det profesjonelle grunnfjellet i en organisasjon som Spesialenheten må bestå av fagpersoner med bakgrunn fra politi og påtalemyndighet, finnes det utviklingsmuligheter slik at Spesialenheten kan framstå med større grad av kulturell uavhengighet. Dette er et spørsmål som er nært knyttet til Spesialenhetens dimensjonering.

Beskrivelse og evaluering av Spesialenhetens dimensjonering tar i dette kapitlet utgangspunkt i Spesialenhetens nåværende arbeidsoppgaver og arbeidsmåter. Når det gjelder Spesialenhetens dimensjonering i forhold til en eventuelt ny organisering av kontroll av politiet i Norge og eventuelt nye oppgaver som foreslås tillagt Spesialenheten, tas dette opp i kapittel 13 og 14.

6.11.1 Dimensjonering både for utrykningssaker og hverdagssaker

Spesialenhetens dimensjonering kan vanskelig drøftes uten å ta opp kritikken mot «overetter­forsk­ning» av saker, der enheten bruker ressurser på noe som sannsynligvis ikke ender med at noen straffes. Denne kritikken kommer særlig fra en del ansatte i politiet, og har sin klangbunn i et sammenlikningsgrunnlag der politiet mener man ikke har tilstrekkelige ressurser, heller ikke for eksempel i etterforskningen av en krevende drapssak. Samtidig er man kjent med at Spesialenheten har lav terskel for å undersøke om det er hold i en anmeldelse.

Utvalget har ikke som oppgave å uttale seg om politiets ressurser, men om Spesialenhetens dimensjonering i forhold til enhetens oppgaver slik virksomheten er hjemlet i påtaleinstruksen, øvrige retningslinjer og menneskerettsforpliktelsene.

Utvalget legger særlig vekt på fem hensyn i en oppsummerende vurdering av Spesialenhetens dimensjonering ut fra dagens oppgaver: Arbeidsmetoder og arbeidsinnsats i sakene, at Spesialenheten skal være avhengig av bistand fra politiet i minst mulig grad, en forsvarlig saksbehandlingstid, hensynet til de ansattes arbeidssituasjon og behovet for utvikling av Spesialenheten som organisasjon.

Særlig utrykningssaker har betydning for dimensjonering og angår flere av de fem ovennevnte hensyn. Vaktordning og bemanning må sikre at utrykningssaker blir håndtert på en tilstrekkelig måte, samtidig som utrykningssaker ikke må gå på bekostning av undersøkelser og etterforskning av vanlige anmeldelser, hverdagssaker. I dag er ikke Spesialenheten dimensjonert for å håndtere både utrykningssaker og hverdagssaker på en måte som unngår å påføre arbeidsmiljøet slitasje.

Dimensjonering må sees i forhold til Spesialenhetens samfunnsmessige rolle. Spesialenheten, som har et riksdekkende ansvar, skal bidra til konfliktdemping mellom borgerne og maktapparatet og sikre gode vilkår i Norge for menneskerettighetene. Spesialenhetens mandat er noe mer enn bare å være en «postkasse» for anmeldelser og saksbehandling av disse. Dette er det viktig å legge til grunn i vurdering av dimensjonering.

Spesialenhetens samfunnsmandat handler både om å avklare hva anmeldelsen dreier seg om og å begrunne hvorfor saker eventuelt ikke etterforskes videre. Det er dette arbeidet som skaper grunnlaget for bedømmelsen av Spesialenheten som rettssikkerhetsgarantist og konfliktdemper. Dersom Spesialenheten bare skulle begrense seg til å begrunne i åpenbare saker, er tillitsrisikoen betydelig. Dessuten handler det uansett om å ta meldere på alvor, snakke med dem, snakke med involverte og prøve å bringe klarhet i hva saken handler om. Det hender også at anmelder blir kalt inn etterpå og går gjennom avgjørelsen med ansatt i Spesialenheten. Dette kan spesielt gjelde «gjengangere» eller om man er usikker på om anmelder forstår vedtaket. Dette må det settes av tid til. Spesialenheten får da også en del umiddelbare tilbakemeldinger fra personer som har henvendt seg til enheten med sin sak, om at de har blitt hørt. Særlig er Spesialenhetens lave terskel viktig for sårbare personer. I hverdagssaker er derfor utvalget av den mening at det ikke skal tas færre avhør og gjøres færre undersøkelser, heller ikke i § 224-sakene. Spesialenheten må dimensjoneres slik at man kan håndtere både utrykningssaker og hverdagssaker på en god måte.

Utvalget er klar over at ingen organisasjon, ei heller Spesialenheten, kan eller bør dimensjoneres for å takle unntakstilfeller. Dette ville føre til en organisasjon som i lange perioder ville ha overkapasitet. Samtidig er menneskerettsforpliktelsene særlig sentrale når det gjelder effektivitet og tilstrekkelighet i ulykkesetterforskning, noe som er fastslått av Den europeiske menneskerettsdomstol og understreket i menneskerettskommissærens uttalelse. Uansett hvordan man ser på denne avveiningen, er utvalget av den oppfatning at Spesialenheten i dag ikke er tilstrekkelig dimensjonert for å takle utrykningssaker slik enheten bør gjøre.

Dagens vaktordning innebærer risiko for at utrykning ikke skjer raskt nok og at det ikke er personell nok når behov oppstår. Dette fører bl.a. til at involverte tjenestemenn har blitt «holdt igjen» i lang tid. Utrykningssaken det refereres til tidligere, er et illustrerende eksempel på dette. Dette problemet kan ikke løses uten økte ressurser. Hvis Spesialenheten skal være uangripelig i forhold til menneskerettslige forpliktelser, må samfunnet være villig til å bruke ressurser på noe som ikke skjer så ofte, men hvor beredskapen i seg selv er en garanti. Likeledes er det ikke bare i utrykningssaker det blir synliggjort om Spesialenheten har ressurser til å oppfylle menneskerettsforpliktelsene, men også i hverdagssaker. Hvor godt Spesialenheten er dimensjonert for å ivareta menneskerettsforpliktelsene, handler om hele Spesialenhetens mandat.

Det er vanskelig å forutsi om antallet utrykningssaker vil holde seg omtrent på dagens nivå eller om tallet vil øke. Med større fokus for eksempel på brudd på taushetsplikt, kan det være tenkelig at det vil komme flere saker der det er behov for å komme raskt i gang med etterforskning. Utvalget vil ikke spekulere ytterligere når det gjelder framtidig utvikling i antall utrykningssaker, men vurderer dagens vaktordning og utrykningsberedskap i forhold til den kjente porteføljen som tall fra Spesialenheten viser. Utrykningssaker gjør Spesialenheten sårbar.

Til tider er det mye overtid, reisevirksomhet og høy belastning for etterforskerne. Ansatte er inneforstått med at arbeid i Spesialenheten ikke kan innebære annet enn mye reising og til tider betydelig overtid. Det vet man når man søker stilling, noe som nok har betydning for hvem som søker stilling i enheten. Dette er så å si «arbeidets natur» i Spesialenheten. Er det behov, forsøker man å stille opp så langt man kan. Samtidig pekes det på at det å rykke ut når man har en frihelg, har omkostninger i forhold til privatliv og egen helse. Det er også risiko for slitasje over tid fordi man ikke er à jour med oppgavene når tiden ikke strekker til. Prioritering av å holde mål for saksbehandlingstid går ut over det som ikke kan måles like lett, som intern evaluering og organisasjonsutvikling. Utvalget vil her peke på at slitasjen over tid risikerer å bli så stor at det er fare for turnover. Hvis ikke Spesialenheten oppfattes som en attraktiv arbeidsplass i et lengre tidsperspektiv, noe intern kompetanseheving kan bidra til, oppstår det dessuten risiko for turnover, tap av verdifull kompetanse og problemer med hensyn til nyrekruttering. Turnover har problematiske konsekvenser for opprettholdelse og vedlikehold av kompetanse. I dag framstår det for utvalget som at det å holde aktivitet og intensitet på topp i de akutte og krevende sakene, går på bekostning av saksbehandling av hverdagssaker. I lengden risikerer denne arbeidssituasjonen å være skadelig ikke bare for enkeltansattes motivasjon, men også for Spesialenheten som organisasjon.

Nåværende dimensjonering framstår for utvalget som sårbar særlig for etterforskningsavdelingene Øst-Norge og Midt-/Nord-Norge. Øst-Norge framstår som underdimensjonert for å kunne håndtere både utryknings- og hverdagssaker på en god nok måte over tid, og Midt-/Nord-Norge har i tillegg spesielt store geografiske områder å dekke. Skjer det noe ekstraordinært, risikerer vanlig saksbehandling av innkomne saker å bli forsinket i begge regioner. Spesialenheten bør derfor tilføres nye stillinger til disse to etterforskningsavdelingene. Etter omorganiseringen til tre regioner fra 2008, er det mye som tyder på at også Etterforsk­ningsavdeling Vest-Norge er i ferd med å komme i samme situasjon som preger de to andre avdelingene. Også denne regionen bør derfor styrkes.

Utvalget er kjent med at ikke bare spesialetterforskerne, men også de fast ansatte juristene har et for stort arbeidspress. Påtalejurister i Spesialenheten kan heller ikke helt sammenliknes med andre påtalejurister. Jurister i Spesialenheten skriver for eksempel mange og nokså lange innstillinger. Utvalget foreslår at de faste juristenes arbeidssituasjon avhjelpes ved at advokater på verv trekkes inn i større grad. Begrunnelsen for dette er delvis den fleksibilitet som advokatene representerer i forhold til arbeid som i stor grad er preget av å være hendelsesstyrt, men også at dette ytterligere vil være en styrking av Spesialenhetens uavhengige rolle.

Med dagens arbeidsoppgaver framstår det dessuten som klart for utvalget at det mangler administrativt ansatte ved etterforskningsavdelingene og ved Oslokontoret. Utvalget anbefaler derfor at de fire kontorene styrkes administrativt. For å lette saksarbeidet for Spesialenhetens ledelse, vil det i en så stor organisasjon også være behov for en administrasjonssjef.

6.11.2 Spesialenhetens potensial

Utvalget har fått innsikt i at Spesialenheten har gjennomgått betydelige endringer i løpet av de fire første årene. Summen av disse endringene er viktige i forhold til Spesialenhetens profesjonalitet, uavhengighet og menneskerettslige forpliktelser. De første årene har vært krevende, med etterslep av saker, behov for omorganiseringer og i å finne sin egen profesjonelle identitet. Ord som «unntakstilstand» har vært brukt av ansatte, enten de sikter til de første krevende årene eller bestemte hendelser. Når Spesialenheten nå åpenbart har kommet seg igjennom den første fasen, ser man bedre Spesialenhetens potensial når det gjelder å oppfylle de internasjonale menneskerettsforpliktelsene på en enda bedre måte. Dette kan for eksempel gjelde analyse, erfaringslæring og utvikling av kompetanse til å finne og utnytte informasjon som kan danne grunnlaget for nødvendig etterforskning av alvorlig kriminalitet begått av ansatte i politiet.

Spesialenheten som organisasjon og i sin saksbehandling framstår for utvalget som en faglig kompetent, engasjert og profesjonell 4-åring, men også som organisatorisk sårbar. Utvalget konkluderer at det må finnes et etterforsknings- og påtaleorgan med de oppgaver Spesialenheten har. Utvalget ser ingen grunn til å problematisere Spesialenhetens eksistens, og mener at Spesialenhetens rolle må styrkes og videreutvikles.

6.12 Anbefalinger

Utvalget har i dette kapitlet når det gjelder Spesialenhetens uavhengighet, pekt på det grunnleggende dilemma mellom uavhengighet eller oppfatninger om uavhengighet på den ene siden og praktiske løsninger på en rekke enkeltforhold, der summen av de praktiske eller pragmatiske løsningene innebærer tillitsrisiko fordi Spesialenheten i sum framstår som mindre uavhengig enn enheten må være og også oppfattes som. Utvalget vil derfor framheve at anbefalingene både enkeltvis, men særlig samlet, representerer en ytterligere styrking både av Spesialenhetens reelle uavhengighet og samfunnets oppfatninger om denne uavhengigheten.

• Nytilsatte etterforskere og jurister i Spesialenheten som kommer direkte fra et ansettelsesforhold i politiet, har tre måneders lønnet karantene som brukes til ekstern hospitering i organisasjon eller myndighet, i Norge eller annet land, som har klar relevans for Spesialenhetens menneskerettsforpliktelser og samfunnsdialog. Utvalget foreslår følgende endring av påtaleinstruksen § 34 – 1 annet ledd, nest siste setning: «Nyansatte i Spesialenheten som kommer direkte fra politiet, skal ha 3 måneders lønnet karantene».

• Utvalget anbefaler at Spesialenheten får myndighet til å rekvirere bistand fra særorganer uten å måtte stå i kø, og at slik rekvirert bistand står direkte under Spesialenhetens kommando så lenge den varer. Utvalget foreslår følgende endring i påtaleinstruksen § 34 – 6 tredje ledd: «Leder av etterforskningsavdelingen kan beslutte å innhente bistand fra politiet, herunder gi politimester/sjef for særorgan pålegg om iverksetting, gjennomføring og prioritering av etterforskningsskritt».

• Utvalget anbefaler at Spesialenheten prioriterer sonderingene om et skandinavisk samarbeid.

• Spesialenhetens habilitetsvurderinger skriftliggjøres i den enkelte sak.

• Spesialenheten bør tilby konvertering til sivile stillingskoder for spesialetterfors­kere og fast ansatte jurister.

• Permisjon fra stilling i politiet må ikke forekomme.

• Vaktordningen styrkes slik at det til enhver tid er én vakthavende i hver region. Det tilføres ressurser slik at det i hver region er en ordning med bakvakt for etterforskere/jurister.

• Etterforskningsavdeling Øst-Norge tilføres to stillinger som spesialetterforskere.

• Etterforskningsavdeling Midt-/Nord-Norge tilføres en stilling som spesialetterforsker.

• Etterforskningsavdeling Vest-Norge tilføres en stilling som spesialetterforsker.

• Etterforskningsavdelingene og Oslokontoret styrkes med til sammen fire administrativt ansatte.

• Spesialenheten tilføres en stilling som administrasjonssjef.

• Spesialenheten anbefales økt bruk av advokater på verv. Utvalget anbefaler at verv innehas som åremål på inntil 6 år.

• Spesialenheten bør knytte til seg flere personer på verv som ikke har juridisk bakgrunn bl.a. for å utvikle enhetens arbeid med analyse og erfaringslæring.

• Sjefens stab styrkes med to juriststillinger.