7 Politiets klageordning – klagesporet

7.1 Utvalgets oppdrag i evaluering av klageordningen

Utvalget er bedt om å vurdere om dagens klageordning i politi- og lensmannsetaten oppfyller de mål for en klageordning som er oppstilt av Stortinget, jf. Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004). Utvalget skal vurdere om ordningen er innrettet slik at kritikkverdige forhold kan bli fulgt opp og endret på en tilfredsstillende måte. Utvalget skal videre gjennomgå et representativt utvalg saker fra klageordningen for politiet. Utvalget skal gjennomgå saksbehandlingen og ikke den konkrete skjønnsutøvelse og undersøkelse som er foretatt i klagesakene.

7.2 Utvalgets metode for å evaluere klageordningen

Utvalgets evaluering bygger på analyse av et representativt utvalg klagesaker fra 2007 og skriftlig og muntlig informasjon fra personer og organisasjoner innenfor og utenfor politiet.

De mål som kan leses ut av Innst. O nr. 15 (2003 – 2004) er særlig, i tillegg til erfaringslæring slik det er nevnt over, grundigere behandling, vektlegging av politimesterens arbeidsgiveransvar og rett til å bringe klagesaken fram for Politidirektoratet til ny vurdering. Instruks for klagesaksbehandlingen presiserer saksbehandlingen ytterligere. Utvalget beskriver og drøfter klagesaksbehandlingen både ut fra Stortingets forutsetninger og retningslinjene fastsatt i klageinstruksen.

Gjennomgangen av et representativt utvalg klagesaker gir fyldig informasjon om flere forhold ved politiets klageordning, og det vil i dette kapitlet derfor legges hovedvekt på den kvantitative og kvalitative analysen av klagesakene. Temaer fra utvalgets gjennomgang av klagesaker finnes for øvrig også bl.a. i kapittel 9. Den kvantitative analysen er trykket i vedlegg 2.

Offentlighetens kjennskap til politiets klageording og saksbehandling er liten. Utvalget har fått mange innspill som formidler dette. Også fra politikretser er dette blitt tatt opp som et problem. Derfor legger kapitlet også en viss vekt på å informere om ordningen, bl.a. ved å beskrive hvilke saker som kommer inn og hvilket resultat de får. Kommunikasjon med offentligheten er for øvrig hovedtema i kapittel 11.

7.2.1 Utvalg av klagesaker

677 klagesaker ble meldt til Politidirektoratet i nasjonal klagerapportering 2007. Ved gjennomgang og analyse av i alt 218 klagesaker har utvalget systematisk tatt for seg litt over en tredjedel av samtlige ferdigbehandlete klagesaker i 2007. Samtlige politidistrikter og særorganer som hadde klagesaker er representert i undersøkelsen. De 218 sakene ble valgt ut gjennom et stratifisert tilfeldig utvalg. Det ble først valgt ut et minsteantall saker fra hvert politidistrikt, og dernest ble det supplert proporsjonalt etter politidistriktenes størrelse. Måten sakene er valg ut på, har gjort utvalget kjent med alle sakstyper. Undersøkelsen gir et representativt bilde av politiets klagesaksbehandling slik det framkommer i sakspapirene.

Utvalgets gjennomgang og analyse av 218 klagesaker bygger på skriftlige dokumenter. Hva som kan ha foregått av kommunikasjon i konkrete klagesaker i tillegg til skriftlig kommunikasjon mellom klager og politidistrikt eller særorgan og innad i politidistriktet, har utvalget således ikke innsikt i. Det er sannsynlig at det har vært muntlig kommunikasjon i flere tilfeller uten at det er skriftliggjort i saken; noe annet ville være utenkelig. Delvis kan man lese mellom linjene. Delvis vil det i politiet, som i andre virksomheter, være uformelle kommunikasjonskanaler i tillegg til de formelle. Særlig kan det være slik i mindre politidistrikter. Utvalget påpeker dette for å understreke at det skriftlige klagesaksmaterialet ikke forteller «alt» om politiets klagehåndtering selv om det forteller mye. Dette har også blitt bekreftet og utdypet i utvalgets samtaler med politiledere og Politidirektoratet.

7.3 Saksbehandlingsrutiner i klagesaker

7.3.1 Saksbehandling fra mottak til avgjørelse

I tillegg til Justisdepartementets opprinnelige klageinstruks og Politidirektoratets rundskriv, har også politidistriktene utarbeidet lokale instrukser. Slike lokale instrukser vil særlig presisere det konkrete ansvarsforholdet for politidistriktet saksbehandling og interne frister.

Politidistriktene har valgt å organisere klagesaksbehandlingen noe forskjellig, men stort sett er det sentral stab i politidistriktet som saksbehandler klagene. Det er hensynet til ensartet behandling som tilsier at klagesakene skal behandles på ett sted i distriktet.

7.3.2 Registreringskoder

Politidirektoratets instruks legger en detaljert struktur på saksbehandlingen i klagesaker. Særlig er strukturen tilpasset formålet å gi oversikt over saksporteføljens innhold og resultat. Instruksen fastsetter at alle klager skal registreres i én av følgende forhåndsdefinerte kategorier:

7.3.2.1 Generelt om klager på politiet

Her føres generelle henvendelser for eksempel om spørsmål om hvordan man går fram for å klage, henvendelser hvor det ikke kommer klart fram hva klagen gjelder, anmeldelse til Spesialenheten eller klage i straffesak og som besvares med redegjørelse, skriv i forbindelse med klageordningen, gjenpartsadressat-saker. Konkrete klager skal ikke registreres i denne kategorien, da denne arkivkoden ikke teller med i rapporteringen til Politidirektoratet.

7.3.2.2 Atferd

Dette omfatter uhøflig opptreden, ukorrekt handlemåte, trakassering eller liknende. Det henvises til politiloven § 6 tredje ledd og politiinstruksen § 3 – 1 fjerde og også siste ledd. Politiloven fastsetter at politiet skal opptre saklig og upartisk og med omtanke for personers integritet. Den som er gjenstand for inngrep fra politiet, skal ikke utsettes for offentlig eksponering i større grad en gjennomføringen av tjenestehandlingen krever. Politiinstruksen presiserer at under tjenesteutøvelsen skal politimannen være sannferdig, saklig og upartisk og tjenesteutøvelsen skal alltid være basert på respekt for de grunnleggende menneskerettigheter og det enkelte menneskets verdighet.

7.3.2.3 Maktmisbruk

Dette gjelder bl.a. bruk av maktmidler, som bruk/synlighet av skytevåpen, maglite, håndjern, hund og misbruk av stilling. Bakgrunnen finnes i politiloven § 6 annet ledd som angir forholdsmessighetsprinsippet og i politiinstruksen § 3 – 2 første og annet ledd. Politiinstruksen angir at politiet kan benytte makt under iverksettelse og gjennomføring av en tjenestehandling når dette følger av lov eller sedvane, og det ellers finnes klart nødvendig og forsvarlig i betraktning av situasjonens alvor, følgene for den maktanvendelsen rettes mot og forholdene for øvrig. Med makt menes tvangsmessige fysiske inngrep mot person og mot fast eller rørlig eiendom i tilfelle der denne eiendommen blir påført skade.

7.3.2.4 Brudd på taushetsplikt

På dette punktet inneholder instruksen ingen nærmere presiseringer. Dette spørsmålet tas opp i kapittel 8.

7.3.2.5 Manglende oppgivelse av ID

Under denne koden skal føres manglende oppgivelse av tjenestenummer og klage på tjenesteperson som ikke har synlig tjenestenummer på uniformen.

7.3.2.6 Saksbehandling/service

Eksempler som er nevnt under saksbehandling/service er manglende svar på henvendelse, manglende utrykning, manglende oppfølging for eksempel i forsvinningssak, prioritering, nektet å skaffe tolk, lang kø på telefon/ved personlige frammøte, feilinformasjon, målform, mangler ved lokaliteter (herunder teleslynge, rullestolrampe eller liknende).

7.3.2.7 Annet

Her føres alle klager som ikke faller inn under noen av de ovenstående kategoriene.

7.3.2.8 Sakstype – diskriminering

I tillegg til at «gjenstand for henvendelsen» skal registreres i henhold til ovenstående arkivkoder, skal det også registreres for «Diskriminering» i arkivprogrammets felt for «Sakstype». Det står i Politidirektoratets instruks:

«Diskrimineringen er ikke en handling på linje med for eksempel maktmisbruk, men derimot en motivasjon for handlingen. I de tilfellene klagen er/pretenderer å være relatert til diskriminering, registreres derfor saken både med arkivkode og sakstype (…). Ved registrering på denne måten kan etnisk diskriminering og annen diskriminering kobles til de enkelte arkivkodene, slik at man kan få ut statistikk på for eksempel klager på maktmisbruk som anføres å være relatert til etnisk diskriminering».

Instruksen presiserer etnisk diskriminering som diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamming og hudfarge, jf. lov av 3. juni 2005 nr. 33 om diskriminering § 4. «Annen diskriminering» er knyttet til diskriminering knyttet til kjønn, seksuell orientering, alder, funksjonshemming, arbeidsforhold m.v., språk, religion og livssyn, jf. lov av 3. juni 2005 nr. 33 om diskriminering § 4.

7.3.3 Avgjørelseskoder

En klagesak kan få fem ulike resultater:

7.3.3.1 Grunnlag for kritikk

Instruksen gir ingen utdypning av denne avgjørelseskoden.

7.3.3.2 Uheldig, men ikke grunnlag for kritikk

Dette er eksemplifisert med uheldig handling, uttalelse, rutine osv.

7.3.3.3 Ikke grunnlag for kritikk

Instruksen gir ingen utdypning av denne avgjørelseskoden.

7.3.3.4 Avvist

Dette omfatter avvist som åpenbart grunnløs, klager er ikke klageberettiget, anonym klage, utenfor myndighetsområdet (herunder sivilrettslig forhold) osv.

7.3.3.5 Overført annen instans som rette vedkommende

For eksempel annen politimester, settepolitimester, Politidirektoratet, Spesialenheten, statsadvokat, riksadvokat osv.

7.4 Resultater i utvalgets saksanalyse om inngang, involverte og utfall

7.4.1 «Gjenstand for henvendelsen» – hva gjelder klagene?

Før utvalget presenterer resultatene fra den kvantitative analysen, er det hensiktsmessig å formidle oversiktsbildet som framkommer i Politidirektoratets rapport til justisdepartementet, «Nasjonal rapportering av klager på politiet 2008».

De hyppigst forekommende enkeltkategorier klager gjelder «atferd» og «saksbehandling/service». Bildet som framkommer i utvalgets analyse viser naturlig nok det samme mønstret. I de klagesakene utvalget gjennomgikk, utgjorde «atferd» 38 %, saksbehandling/service 35 %, maktmisbruk 11 % og taushetsplikt 7 %. Manglende oppgivelse av ID omfatter 0,5 % og generell klage 1 % i sakene utvalget har gjennomgått og analysert. I det følgende refereres det til utvalgets analyserte klagesaker.

Bare et lite antall klager – 3 % – pretenderer eller blir kategorisert av politiet som etnisk diskriminering, mens bare 1 % går på annen type diskriminering. Tallene i nasjonal klagesaksrapportering 2008 er henholdsvis ca. 2 % og under 1 %. Sett i forhold til den offentlig debatten om forholdet mellom etniske minoriteter og politiet (jf. også Sollund 2007), er dette et svært lavt tall (jf. også kapittel 10). Slik kriminalstatistikken og Spesialenhetens statistikk er statistikker over innmeldte anmeldelser, er også klagesakene basert på hva som meldes inn til politiet. Heller ikke klagestatistikken, i likhet med Spesialenhetens statistikk, kan brukes for å si noe om faktisk forekomst verken når det gjelder mulig diskriminering eller forekomst av andre hendelser det klages på eller som anmeldes.

Klagesaksmaterialet er meget variert: klager fra personer som ikke fikk levert anmeldelse, blitt stoppet av politiet uten at man har forstått eller blitt forklart grunnen, uhøflighet og manglende forståelse og vennlighet ved henvendelse til politiet, indiskret bruk av håndjern, klager i forbindelse med innbringelser og annen frihetsberøvelse, misnøye med politiets prioriteringer generelt, klage over at politiet ikke har tilskrevet mottaker på nynorsk og således brutt språkloven, ikke varslet foresatte ved innbringelse av mindreårig til arrest, for sen tilbakelevering av beslag, inntauing eller avskilting av kjøretøy, manglende svar på henvendelser til politiet, overvåking gjennom mikrobølgestråler. Dette er bare nevnt som tilfeldige eksempler på at klagesakene spenner over et stort mangfold temaer. Det er forskjell på klager, fra klager som berører fundamentale rettigheter til forhold som umulig kan berøre politiets tjenesteutøvelse. Samlet sett forteller klagesakene at publikum som bruker klageordningen kan komme til politiet med svært mange ulike typer saker og behov. Vurdert som et samlet «misnøyeprodukt», framstår klageordningen som et lavterskeltilbud.

Kritikkverdige forhold kan vanskelig bli fulgt opp dersom det ikke er stor grad av offentlighet og informasjon rundt klageordningen. Publikums kjennskap til klageordningen og klageinstruksen synes lite kjent, jf. også kapittel 11. Ett spørsmål av betydning når det gjelder kjennskap til ordningen skal tas opp her, nemlig spørsmålet om enkelte grupper systematisk har dårligere kjennskap til ordningen enn andre. Fra Gatejuristen, som gir gratis og oppsøkende rettshjelp til folk med rusproblemer i Oslo, har utvalget fått opplyst at få av de klientene Gatejuristen har hatt kontakt med vedrørende kontrollmekanismer for politiet, visste at de kunne klage på kritikkverdige forhold fra politiets side, for eksempel ved innbringelse eller pågripelse. For personer med rusproblemer er det dermed mangel på kunnskap om klageadgangen, samt mangel på kunnskap om framgangsmåten for å klage, som utgjør de umiddelbare rettssikkerhetsproblemene. Manglende informasjon om ordningen kan bidra til å gjøre gapet mellom politiet og personer med rusproblemer som kommer i kontakt med politiet større. Det er derfor viktig at ordningen videreutvikles slik at informasjon om klageordningen gjøres enklere tilgjengelig også for spesielt utsatte grupper.

7.4.2 Hvem er klagerne og hvem klages det på?

Utvalgets undersøkelse gir informasjon om hvilken del av publikum som politiet kommer i kontakt med gjennom klageordningen. I 194 saker er det mulig å identifisere klagerens kjønn. I sakene der det ikke var mulig å registrere kjønn, var klager framsatt av ulike institusjoner. Menn klager mer enn kvinner. 65 % av klagesakene kom fra menn og 35 % fra kvinner. Det vanligste er at klagen kommer fra den som er direkte involvert i hendelsen; dette gjelder i to tredjedeler av alle sakene. Pårørende er klager i en femtedel av klagene, og «annen part» er klager i 14 % av sakene. «Annen part» handler vanligvis om en institusjon (som sykehus, helse- og sosialetat i kommunen, frivillig organisasjon). I 14 % av klagene bistås klageren av advokat eller annen partsrepresentant. Dette er klart lavere enn i straffesporet, der anmelder bistås av advokat aller annen partsrepresentant i 26 % av sakene.

Det er i liten grad «kjenninger av politiet» som klager, og det er få som er under straffeforfølging i samtidig sak ved samme politidistrikt. Det framstår derfor som om klagere flest ikke har noe «uoppgjort» med politiet bortsett fra hendelsen eller omstendighetene som er utgangspunkt for klagen. Det utvalget har kunnet registrere om hvem klagerne er, står i kontrast til hvem som er anmeldere i straffesporet. I over halvparten av sakene fra Spesialenheten som utvalget analyserte, er anmeldere under straffeforfølging samtidig ved det samme politidistrikt som vedkommende har anmeldt. I klageordningen ser det derfor ut til at politiet i større grad møter «det alminnelige publikum» enn det Spesialenheten gjør.

Forskjeller mellom henholdsvis klagere og anmeldere når det gjelder tidligere kontakt med politi og straffeapparat antyder at man her står overfor et tema som kan ha betydning for hvilke publikumsgrupper som bruker hvilket spor. Det gir anledning til å spørre om personer med «rulleblad» er mer tilbøyelige til å sende sin sak til Spesialenheten enn til politiet fordi denne gruppen tilhører dem som har minst tillit til politiet. Personer som har vært i kontakt med politiet fordi de har begått eller mistenkes for å ha begått et straffbart forhold, regnes heller ikke som «brukere» i politiets publikumsundersøkelse 2006 «Mer fornøyde brukere?» (Rønneberg 2008:288). Denne avgrensningen er problematisk fordi den kan gi et signal om at «politiets kjenninger» ikke er like velkommen med sitt ærend som de vanligvis lovlydige borgere som har noe å klage på. På den annen side er det mange saker som innkommer til politiet som så oversender saken til Spesialenheten, slik det tas opp i neste kapittel. Det kan hende at det nettopp er saker der «politiets kjenninger» er involvert som i stor grad videresendes av politiet til Spesialenheten fordi deres anklager vurderes å egne seg mer i straffesporet enn i klagesporet på grunn av klagens innhold.

I 62 % av klagesakene rettes klagen mot en identifiserbar person og sjeldnere mot flere samtidig. Det vanligste er at det er polititjenestemenn/-kvinner i ordenstjenesten det klages på, men det er også nokså vanlig å klage på andre deler av politiets virksomhet, i hovedsak trafikk og forvaltningstjeneste. Som i anmeldelser til Spesialenheten, er det også i klagesporet slik at ordenstjenesten er en viktig «leverandør» for publikums misnøye.

7.4.3 Resultat av klagesaksbehandlingen

Politidirektoratets nasjonale klagerapportering viser at det vanligste utfallet er «ikke grunnlag for kritikk», se tabell 7.2.

Av 218 saker var det i utvalgets gjennomgang mulig å registrere utfallet av klager i 186 saker. At det ikke var mulig å registrere avgjørelseskode i 32 saker, handlet først og fremst om to forhold: Avgjørelseskoden framkommer bare på politiets eget omslagsark og ikke i selve vedtaket til klager, noe som drøftes nedenfor. I noen saker fulgte ikke omslagsark med. Den andre hovedgrunnen handler om at klagesaker fra en bestemt klagerapporteringsenhet framsto som om de ikke var ferdigbehandlet og/eller gjort noe med.

Utvalgets analyse viser denne fordelingen: Den klart vanligste avgjørelsen er «ikke grunnlag for kritikk» (54 %). «Uheldig, men ikke grunnlag for kritikk» gjelder 16 %, mens det i 13 % av sakene konkluderes med «grunnlag for kritikk». 8 % av sakene blir avvist og 9 % blir videresendt til annen rett instans. At nesten en tredjedel av sakene ender med at klagere får medhold eller vises forståelse ved at arkivkoden «uheldig» brukes, vitner om at klagesaksbehandlingen er en egnet kanal for at politiet skal kunne fange opp publikums misnøye.

Utvalget har sett nærmere på om det er noen sammenheng mellom type sak og hva avgjørelsen konkluderer med. Det totale antall klagesaker i flere av sakskategoriene er såpass lite at få enheter gir svært store utslag. Analysen må derfor brukes med forsiktighet og mer som en antydning om mulig tendens: Klager på atferd og maktbruk ender oftere med avgjørelsen «ikke grunnlag for kritikk» enn andre sakstyper. Klager på service får derimot klart flere avgjørelser om kritikkverdighet enn andre typer saker. Sakskategoriene «generelle klager» og «manglende visning av ID» omfatter så få saker at de ikke kan brukes som uttrykk for tendenser.

Utvalget har fått et innspill fra et politidistrikt om det bør innføres en ny avgjørelseskode som dekker de tilfellene der det er to versjoner og ikke er mulig å avklare hvilken hendelsesbeskrivelse som er riktig til tross for at alle undersøkelser er gjort, en «bevisets stilling»-kode i klagesaker. I innspillet er det presisert at det ikke er vanskelig å skrive slike svar, men at det er en arkiveringskode som mangler. Dette kan for eksempel være aktuelt i tilfeller der det klages på atferd eller maktbruk. «Noe» har skjedd, men politimesteren er stilt overfor en sak der det ikke er mulig å si hva som er sant. Det blir følgelig vanskelig å konkludere om noe er kritikkverdig, uheldig eller ikke. En «bevisets stilling»-kode vil da kunne handle om å anerkjenne ulike opplevelser av en hendelse.

Utvalget støtter intensjonen, men vil anbefale at avgjørelseskoden ikke heter «bevisets stilling». I straffesaker er beviskravet strengt. Man skal være sikker på at gjerningspersonen er skyldig og at denne straffeskylden kan bevises for retten for å reise tiltale. I klagesaker vil «beviskravet» i utgangspunktet være noe lempeligere, men trolig variere noe med klagens tema. Derfor er ikke denne koden anvendelig i klagesaker. Et alternativt navn på en ny avgjørelseskode kunne være «Konklusjon kan ikke trekkes på bakgrunn av opplysninger innhentet» eller «Vet ikke». Det må samtidig være en forutsetning at det skal ha vært foretatt de undersøkelser som er mulig for å opplyse klagen for en slik «vet-ikke»-kategori kan brukes.

7.5 Evaluering av saksbehandlingen

7.5.1 Instruksens saksbehandlingsregler

Instruksen § 3 omhandler politiets plikt til å skrive ned klagen dersom henvendelsen framsettes muntlig, hensyn til sakens opplysning, saksbehandlingstid, at saken skal avgjøres av politimesteren eller sjefen for særorganet og at avgjørelsen kan forelegges Politidirektoratet for ny vurdering. Utvalget har derfor sett på om sakene kan belyse i hvilken grad saksbehandlingspraksis er i samsvar med reglene da man må legge til grunn at tilliten til en ordning i stor grad avhenger av at praksis er i overensstemmelse med de forventninger som reglene skaper.

7.5.2 Politiets plikt til å nedskrive muntlig henvendelse

I hvilken grad politiet nedskriver alle muntlige henvendelser, kan ikke analysen av klagesakene fortelle om. Utvalget har heller ikke annen informasjon for å kunne vurdere dette spørsmålet. Det utvalget imidlertid kan belyse, er hva som er typiske klagesakskanaler. Analysen viser at 3 % av sakene kommer i form av personlig frammøte, og hvor man må regne med at politiet har vært behjelpelig med å få klagen nedskrevet. Den aller mest dominerende kanalen er at klageren henvender seg skriftlig direkte til politidistriktet. Dette gjelder 87 % av klagesakene utvalget gjennomgikk. Det er svært sjelden at klagesaker blir oversendt fra Spesialenheten til politiet; dette gjelder bare i 0,5 % av sakene. 10 % av klagesakene kommer til politiets kjennskap på andre varierte måter.

7.5.3 Hvordan er klagen undersøkt?

I henhold til instruksen kan politidistriktet gjøre visse undersøkelser for å få opplyst klagens omstendigheter. Hvordan saken er undersøkt og hvor mange undersøkelsesskritt som er foretatt, vil kunne illustrere grundighet og prioritering når det gjelder å undersøke publikums misnøye.

Utvalget la følgende undersøkelsesskritt til grunn i registreringen: bedt om skriftlig eller muntlig rapport fra den det er klaget på, tatt inn PO-logg i klagesaken, vurdert straffesak/ordensoppdrag, innhentet ytterligere opplysninger muntlig eller skriftlig fra klager, innhentet opplysninger fra eventuelle vitner og innhentet andre opplysninger.

Det vanligste er å gjøre en eller flere typer undersøkelser, dette skjer i 56 % av sakene. I realiteten er tallet enda høyere fordi det i de resterende 44 % av sakene befinner seg saker som er oversendt annen rett instans eller som ikke er reelle klagesaker selv om de er ført opp i klagerapporteringen som det. Det er ingen signifikante sammenhenger mellom type sak og antall undersøkelsesskritt som er iverksatt, bortsett fra at vi ser en svak tendens til at det sjeldnere gjennomføres noen undersøkelsesskritt i saker i kategorien «annet». Dette framstår for utvalget som rimelig, siden «annet» inneholder svært mye forskjellig, også klager på forhold som umulig kan handle om politiets tjenesteutøvelse.

I 49 % av sakene er det bedt om skriftlig (38 %) eller muntlig (11 %) rapport fra den det er klaget på. Det er en svak tendens til at det i klager som gjelder atferd noe oftere innhentes rapport fra den det klages på sammenliknet med klager som faller inn under andre sakskategorier. Det framstår også som vanlig at det ikke bare innhentes rapport fra den det er klaget på, men at sak og oppdrag vurderes samtidig.

Det er imidlertid svært sjelden at det innhentes ytterligere opplysninger fra klageren enten skriftlig (2 %) eller muntlig (7 %). Det er også ytterst sjelden at det er innhentet opplysninger fra eventuelt andre vitner, noe som skjer i 2 % av sakene.

Hovedbildet forteller at politiet undersøker klagesaker, særlig ved å be om opplysninger fra innklagede. Det kan likevel spørres om det er hensiktsmessig og korrekt å innhente skriftlig eller muntlig rapport fra den det klages på og klager enda oftere. Et argument for dette er den innklagedes rettssikkerhet og mulighet til å gi sin versjon av klagens utgangspunkt og omstendigheter. Utvalget kommenterer dette på generelt grunnlag og ikke med referanse til noen spesielle saker.

7.5.4 Saksbehandlingstid

Klagen skal normalt være ferdigbehandlet innen 1 måned. Utvalget har konsentrert seg om to mål på politiets tidsbruk: Dager fra saken er registrert for første gang i politidistriktet til klager får endelig svarbrev fra politiet og dager fra saken er registrert første gang i politidistriktet til første undersøkelsesskritt foretas.

Saksbehandlingstid er for alle tidsregistreringene angitt med gjennomsnittlig antall dager og median. For alle tidsregistreringene finnes det ganske store avvik mellom gjennomsnitt og median. Dette skyldes at det for begge målene på tidsbruk finnes «avvikende saker», dvs. saker som tar mye lengre tid enn andre. Medianen er derfor et bedre mål på det typiske antall dager i saksbehandlingen.

7.5.4.1 Dager fra saken er registrert første gang i politidistriktet til klager får endelig svarbrev fra politiet

Det var mulig å regne ut total saksbehandlingstid i 186 saker. Gjennomsnittlig antall dager er 61, noe som er dobbelt så lang tid som den anbefalte saksbehandlingstiden på én måned. Medianen er imidlertid 39 dager, som er mer i samsvar med instruksen. Variasjonene i saksbehandlingstid er imidlertid store, fra at klagen blir besvart samme dag til at det tar 871 dager. Det siste er uforståelig lenge.

Når det gjelder total saksbehandlingstid, var det ett forhold som forklarte en liten del av variasjonen i tidsbruk, nemlig hvor mange undersøkelsesskritt som ble gjennomført. For hvert undersøkelsesskritt øker saksbehandlingstiden med i gjennomsnitt 14 dager. At det tar lengre tid å ferdigbehandle saken når det foretas undersøkelsesskritt, er rimelig og logisk. Bl.a. er man ofte avhengig av informasjon fra personer som arbeider skift, slik ordenstjenesten gjør.

7.5.4.2 Dager fra saken er registrert første gang i politidistriktet til første undersøkelsesskritt foretas

Dette var det mulig å registrere bare i 62 saker. En viktig forklaring på det lave tallet er at det ikke gjøres noen undersøkelsesskritt i 44 % av sakene, men det er også en forklaring at klagesaken ikke inneholder opplysninger om når første undersøkelsesskritt ble tatt. Gjennomsnittlig tar det 33 dager før første undersøkelsesskritt foretas. Medianen er 15 dager. Gjennomsnittet påvirkes av at variasjonene er store også her, fra 0 dager til 487 dager. Variasjoner i tidsbruk før første undersøkelsesskritt kan ikke forklares med hva klagen gjelder, om klageren har bistand fra partsrepresentant eller om det er politimester eller andre som framstår som ansvarlig. Selv når medianen legges til grunn, er det grunn til å stille et spørsmål om hvorfor det må gå 15 dager før første undersøkelsesskritt tas. Når det i flere sammenhenger tar enda lengre tid enn to uker, er det risiko for at det skapes et inntrykk av at sakene blir liggende «på vent» og at de ikke prioriteres selv om dette ikke skulle være tilfelle i realiteten.

Kortest saksbehandlingstid innenfor de to nevnte tidsregistreringene finnes i avgjørelseskategorien «grunnlag for kritikk». Dette kan tyde på at dette er saker som til en viss grad er prioritert i politidistriktene, men sammenhengen er ikke signifikant. Hovedbildet av tidsregistreringen som gjelder politidistriktenes arbeid med klagesaker er at saksbehandlingen vanligvis er noenlunde i samsvar med instruksen, men variasjonene i total tidsbruk før klager får svar forteller at det likevel er et forbedringspotensial. Hovedbildet er imidlertid at det ikke går «vinter og vår» før politiet har ferdigbehandlet en klagesak, og at klageordningen i hovedsak framstår som en tidseffektiv ordning. Dette er informasjon som er viktig for publikum, men som i liten grad hittil er formidlet til offentligheten.

7.5.5 Politimesterens rolle i klagesaksbehandlingen

Politimestere og sjefer for særorganer skal ha en helt sentral rolle i klagesaksbehandlingen. Arbeidsgiveransvaret var et hovedargument for å legge klageordningen til politiet og ikke til et eksternt organ. Det ble lagt vekt på å finne en ordning som ikke innebar ansvarspulverisering og skapte gråsoner med hensyn til hva henholdsvis politimesteren og et eksternt klageorgan skal følge opp. Dette fremmes også i dag som entydige argumenter fra politiledere, som i tillegg peker på at det i ytterste fall kan føre til ansvarsfraskrivelse hvis politimester regner med at klanderverdige forhold skal ryddes opp i av et utenforstående klageorgan. Politidirektoratet har overfor utvalget presisert at arbeidsgiveransvaret innebærer at politimester har det hele og fulle arbeidsgiveransvar for ansatte, også i forbindelse med klagesaker. Politimesterens ansvar for klagesaker begrunnes spesielt med at en klagesak kan få konsekvenser for den ansatte. Det er arbeidsgiver som har fullmaktene og kan iverksette eventuelle nødvendige tiltak. Arbeidsgiveransvaret omfatter også ansvaret for å styrke publikum tillit til politiet. Klagebehandlingen er derfor et viktig verktøy for tillitsbyggingen.

Gitt klageordningens forhistorie og klageinstruksen, må man derfor forvente at det er politimesteren, politimesterens stedfortreder eller eventuelt bemyndiget politiinspektør på politimesterens vegne som framstår overfor klager som ansvarlig for klagebehandlingen. Utvalget registrerte derfor opplysninger om «Hvem framstår for klager som ansvarlig for klagebehandlingen?» I de 181 sakene der det var mulig å identifisere den ansvarlige, framsto politimester som den ansvarlige i 53 %, politimesterens stedfortreder i 9 % og politiinspektør i 8 % av sakene. 70 % av sakene må derfor regnes for å ha oppfylt instruksen.

I de resterende 30 % av sakene framstår en annen enn politimester/stedfortreder/bemyndiget som ansvarlig for klagebehandlingen overfor klager. I materialet finnes det også eksempler på at det er den klagen gjelder som selv står for klagebehandling og avgjørelse. I den ca. tredjedelen av sakene hvor politimester/stedfortreder ikke framstår overfor klager som ansvarlig, er det ukjent for utvalget om eller på hvilken måte politimester likevel kan ha vært involvert i klagebehandlingen. Utvalget stiller uansett spørsmål ved om 70 % er godt nok i samsvar med instruksens påbud om at «Saken skal avgjøres av politimesteren eller sjefen for særorganet». Utvalget finner det lite sannsynlig at politimester eller særorgansjef har avgjort saken uten at dette framkommer i svarbrev til klageren.

Det framstår ikke som om arbeidsgiveransvaret alltid tas bokstavelig nok når en del saker vitner om at politimesteren neppe har vært involvert i klagesaken overhodet. Selv om Stortingets forutsetning var at klagesaker skal håndteres og avgjøres nærest mulig der det har skjedd, betyr ikke dette at det er den involverte tjenestemannen som skal skrive klagesvaret, slik utvalget også finner eksempel på i klagesakene utvalget har gjennomgått. Her vil det imidlertid være forskjell på klagens art og form. Hvis klager kontakter et lensmannskontor på telefon eller gjennom personlig frammøte, vil kommunikasjonen med klager kunne foregå muntlig og besvares i situasjonen. Hvis klagen er skriftlig, bør svaret utformes av politimesteren av hensyn til likhet og ensartethet i klagebehandlingen. Det ligger i instruksen og også i Politidirektoratets generelle forventning, at det er politimester eller visepolitimester som framstår som ansvarlig for klagebehandlingen når det er levert skriftlig klage.

Utvalgets kvalitative inntrykk er for øvrig at det er forskjell i måter å formulere seg på avhengig av om politimesteren undertegner eller om det er en tjenestemann som framstår som klagebehandler. Inntrykket er at politimester/stedfortreder legger større vekt på å formulere klagesvarene.

7.5.6 Det opplyses ikke om ytterligere klageadgang

Bare i et fåtall saker opplyser politiet i svarbrevet til klager at det er mulig å forelegge klagen for Politidirektoratet for ny vurdering. Informasjon om klageadgang til Politidirektoratet skjer bare i 13 % av sakene, noe som er oppsiktsvekkende lavt både sett i forhold til instruksens retningslinjer og ikke minst hensynet til publikums rett til å bringe saken fram for Politidirektoratet for å få en ny vurdering. Et minimumskrav er at det snarest i alle svarbrev til klagere tas inn en standardformulering som opplyser om videre klageadgang. Utvalget påpeker dette på prinsipielt grunnlag, og uten å antyde at enkelte klagesaker ville fått et annet utfall hvis klageadgangen til Politidirektoratet hadde vært benyttet. Det kommer fram at bare et fåtall av de analyserte sakene (4 %) ble formidlet videre til Politidirektoratet. Alle klager direktoratet behandler gir støtte til politidistriktets avgjørelse, og sakene er vanligvis ferdigbehandlet i løpet av 9 dager. Politidirektoratet behandlet 15 saker i 2008 der klager har bedt om ny vurdering av politimesterens avgjørelse i klagesaken. To saker falt utenfor klageordningen. Av de 13 sakene direktoratet realitetsbehandlet, ble det i én sak funnet grunnlag for kritikk. Saken gjaldt tidsbruk. I de tre årene klageordningen har eksistert, har Politidirektoratet behandlet i alt 34 klagesaker.

At Politidirektoratet har mottatt såpass få klager på klagevedtak, kan ikke brukes som et signal om at klagere nødvendigvis er fornøyd med politidistriktenes svar. Det kan skyldes manglende kunnskap om at Politidirektoratet er overordnet klageinstans. Men manglende informasjon om klageadgang kan heller ikke brukes som et signal om at mange klagesvar ville blitt omgjort dersom klagere rutinemessig i svarbrevet ble opplyst om Politidirektoratets rolle som overordnet klageinstans.

Utvalget vil peke på at Politidirektoratet i klagesporet i motsetning til riksadvokaten i straffesporet har en meget begrenset rolle som klageinstans i konkrete saker. Det er all grunn til å tro at direktoratet ville mottatt flere klagesaker dersom klagere var blitt opplyst om muligheten til å legge klagesvaret fram for overordnet klageinstans.

7.6 Underretning om utfallet

7.6.1 Kortfattet skriftlig svar til klager

Det skriftlige svaret til klager er kortfattet, i gjennomsnitt på side. Det vanligste er at svaret er på side. Omfanget varierer ikke mellom sakstyper eller hvilken avgjørelseskode klagen har fått. Kommunikasjonen mellom klager og politiet er i all hovedsak skriftlig. I 17 % av sakene kommer det fram i den skriftlige klagesaken at politiet har hatt annen kontakt med klager enn via brev i forbindelse med klagesaksbehandlingen, men her er det rimelig å regne med en viss underrapportering. Utvalget legger til grunn at når det har kommet en skriftlig klage, bør denne også besvares skriftlig. Utvalget vil likevel ta opp om ikke politiet i større grad bør eksperimentere med muntlige former for dialog både før og etter at en klagesak er avgjort. Dette kan særlig være aktuelt i saker der det har vist seg vanskelig å få klarhet i hva som egentlig har skjedd mellom partene. Utvalget kommenterer betydningen av muntlig dialog på prinsipielt grunnlag av hensyn til tillitsbyggingen, og ikke med referanse til noen spesielle saker som er gjennomgått.

7.6.2 Uklart om innklaget får informasjon om avgjørelsen

Heller ikke informasjon til innklaget er særlig omfattende ut hva fra sakspapirene kan fortelle om. Bare i 6 % av sakene opplyses det at den innklagede har fått kopi av svarbrevet til klager, mens det i noen færre saker er opplyst at den innklagete har fått annen informasjon om avgjørelsen. Legger man klagesakenes skriftlige dokumenter til grunn, får man et inntrykk av innklagete politiansatte i liten grad blir informert om klagesaksavgjørelsen. Det er uheldig hvis det forholder seg slik. Slik det bør være en rettighet for politiansatte å gi sin beskrivelse av klagens utgangspunkt og omstendigheter, bør det også være en rettighet for innklagete å få informasjon om hvordan klage som angår en selv har blitt avgjort. Når det ikke finnes skriftlig spor om at slik informasjon er gitt, kan det gi grunn til å tro at hendelsen ikke er tatt opp med vedkommende. Et minimumskrav bør være at det framgår i den arkiverte klagesaken at den innklagete har fått kopi av klagesaksavgjørelsen eller blitt informert om avgjørelsen på annen måte.

7.6.3 Klager får ikke vite avgjørelseskoden

Politidirektoratets rundskriv fastslår at avgjørelseskategoriene ikke skal framgå i brevet til klager. Avgjørelseskoden er en arkivkode. Avgjørelseskodene skal derfor registreres i DocuLive på bakgrunn av innholdet i brevet.

Politidirektoratet og klagebehandler i et stort politidistrikt som deltok i utarbeidelsen av retningslinjer for klageordningen, har opplyst at da retningslinjene ble utformet, var utgangspunktet at klageren ikke har behov for å få selve avgjørelseskoden. Selve avgjørelseskodene, i likhet med registreringskodene ved mottak, ble utarbeidet som følge av hva politiet vurderte som aktuelt og nyttig for eget formål og arkivsystem da klageordningen ble innført. Avgjørelseskodene ble vurdert til å kunne fungere mer forvirrende enn opplysende for klagerne. Man ønsket å unngå at klageren skulle bli mer opptatt av avgjørelseskoden enn av saken og svaret. Det avgjørende er om svaret er dekkende og opplysende om hvordan politiet har vurdert klagen. Hvis klagerne får gode svar, oppfyller det klageordningens hensikt. Hvis man spør, får man som regel også svar på hvilken kode som er benyttet. Det skal uansett gå klart fram i svarbrevet hvordan klagen er vurdert. Om avgjørelseskoden har blitt «uheldig, men ikke grunnlag for kritikk», skal det følgelig framgå av brevet til klager.

Ved gjennomgang av klagesvarene hadde imidlertid utvalget i flere saker problemer med å lese seg til avgjørelseskoden på grunnlag av svarbrevet til klager. Analysen av klagesaker viser dessuten at politiet beklager hendelsen (som skjer i 19 % av sakene) noe oftere enn andelen «uheldig, grunnlag for kritikk» (som er avgjørelsen i 13 % av sakene) tilsier. Formodentlig blir noen av sakene som avgjøres med «uheldig, men ikke grunnlag for kritikk» en bakgrunn for politiet til å beklage hendelsen. Men analysen viser også det besynderlige faktum at det i fem saker hvor det er funnet grunnlag for kritikk, ikke er mulig å lese ut fra sakspapirene at politiet har beklaget hendelsen. I kategorien «uheldig, men ikke grunnlag for kritikk» er det imidlertid mye større variasjon med hensyn til om beklagelse gis. I enkelte saker viste dessuten analysen at politiet beklager selv om det er konkludert med at det ikke er grunnlag for kritikk.

Spørsmålet her er hva utvalget har registrert som en beklagelse. Det er ikke uvanlig å finne standardformuleringer om at politiet beklager at klageren har opplevd ubehag i møtet med politiet, selv om hendelsen var korrekt håndtert fra politiets side og det reelt ikke er grunn til å beklage en korrekt myndighetsutøvelse. Beklagelsen handler da om å beklage det ubehag klageren opplevde i møtet med politiet. På sitt beste, og det er det en god del eksempler på, legger klagesvarene opp til at publikum blir sett og møtt i sin subjektive opplevelse av hendelsen, og politiet erkjenner at det kan ha vært ubehagelig. Andre klagesvar er svært formelle og juridiske, og kan nok ikke regnes for å være en prosatekst som kommuniserer forståelig og pedagogisk. Betydningen av å finne en god balansegang mellom å ha formelt rett fordi hendelsen ble korrekt håndtert av politiet og imøtekommende høflighet hvor politiet tar hensyn til den andres opplevelse av ubehag, er et nøkkelelement i arbeidet for å styrke publikum tillit til politiet. Blant eksempler på det utvalget anser som konstruktiv klagebehandling, finner man en klagesak der politimester inviterte klageren til et møte med involverte parter, der saken ble løst til alles tilfredshet. Klagerens takkebrev ligger i klagesaken.

Utvalget har forståelse for argumentasjonen om at det er prosateksten som er det grunnleggende og ikke en kode. Koder kan bli for trange, og for tillitsbyggingens formål er et godt svar svært viktig i klagesaker. Et godt svar kan bekrefte at klageren er sett og forstått selv om saken har endt med koden «ikke grunnlag for kritikk». På den annen side vet man lite om hva klagere foretrekker og hvor forvirret eller opphengt i koden man vil bli dersom den ble opplyst i svarbrevet. Utvalget vil også trekke inn egne refleksjoner i lesing av klagesakene. Det var i flere tilfeller utilfredsstillende å ikke vite avgjørelseskoden. Riktignok hadde utvalget en oversikt over avgjørelseskode for de fleste klagesaker som ble gjennomgått, og var sikkert mer opptatt av dette spørsmålet enn klagere som ikke har kjennskap til kodene. Utvalget legger til grunn at dersom kodene er egnet til å forvirre, er det kodene det er noe feil ved, og ikke at de inntas i klagesvaret.

Utvalget kan ikke se at det er noen motsetning mellom en god og opplysende prosatekst og at klager får vite avgjørelseskoden i svarbrevet. Slik utvalget ser det, kan begrepet «avgjørelseskode» gi et feilaktig inntrykk av å være et teknisk forhold, mens det i realiteten handler om formulering av vedtaket eller slutningen. En part må få kjennskap til avgjørelsen og begrunnelsen. Dette er vanlig forvaltningsrett og praksis, jf. forvaltningsloven §§ 23 og 24.

Utvalget legger prinsipiell vekt på betydningen av gjennomsiktighet om regler og saksbehandling. Utvalget ser imidlertid ikke bort fra at det å opplyse om koden vil føre til at Politidirektoratet får flere klager der avgjørelseskoden, og ikke selve prosateksten, vil være klagegrunnlaget. Utvalget regner med at det er en viss risiko for at klagere blir mer opptatt av koden enn av selve saken. Samtidig er utvalget av den oppfatning at en god tilbakemelding om selve saken og en forstandig forklaring av avgjørelseskodenes formål, vil bidra på en opplysende måte. Å opplyse om koden må derfor ikke føre til at klagesvarene blir enda kortere enn i dag.

Utvalget ser heller ikke bort fra at det å opplyse om avgjørelseskoden vil skape større samsvar mellom hvordan klagen faktisk er avgjort og hva som formidles i svarbrevet. Dette er særlig viktig i saker som avgjøres med «grunnlag for kritikk», men der dette ikke framkommer i svaret. Siden utvalget også har registrert at politiet beklager en hendelse oftere enn avgjørelseskategoriene egentlig tilsier – nettopp fordi politiet ønsker å formidle at klager uansett er sett og forstått – får politiet ytterligere en mulighet til å utvikle kunsten det er å skrive tillitvekkende og kommuniserende selv om avgjørelseskoden nederst på brevet er «ikke grunnlag for kritikk».

Samtidig er det viktig å være klar over at koding og kategorisering, enten det er ved registrering av en sak eller hvilken avgjørelseskode som er brukt, ikke er en matematisk vitenskap, men handler om tolkninger og skjønn. Selv om klageinstruksen har som formål å sikre enhetlig behandling, kan man regne med at skjønnsmessige vurderinger vil føre til at sak som blir kategorisert som «uheldig, ikke grunnlag for kritikk» i ett distrikt, vil få «uheldig, grunnlag for kritikk» i et annet. Dette framkommer i politidistriktenes kommentarer i forbindelse med nasjonal klagerapportering. I rapporteringen for 2008 kommer det fram at et politidistrikt har lagt seg på en romsligere linje enn mange andre politidistrikter, med den følge at andelen saker i kategorien «uheldig» blir høyere enn i andre distrikter. Større bruk av «uheldig»-kode bidrar til å trekke saker fram i lyset der klager har opplevd at møtet med politiet var belastende, og politidistriktet bruker sakene for å se om de er bidrag i prosessen med å stadig forbedre politiets møter med publikum. Politidistriktet beskriver at «grunnlag for kritikk» er en vid boks. Den inneholder alt fra at politidistriktet erkjenner at hendelsen kunne vært håndtert bedre og beklager dette, til at det er grunn til å sette alvorlige spørsmålstegn ved noens skikkethet. Politidistriktet har videre brukt skjønnet slik at når klagen virker saklig begrunnet og man ikke klarer å finne ut av et forhold, må man i utgangspunktet legge klagers framstilling til grunn i mangel av en «bevisets stilling»-kategori. Politidistriktet forklarer at det vil være urimelig å avslutte en sak med «ikke grunnlag for kritikk» dersom man ikke er i stand til å finne informasjon som burde kunne finnes.

Samme tolkningsrom gjelder for sakstypen «diskriminering». I instruksens veiledning er det angitt at en klage skal anses for å være klage over diskriminering først når dette er eksplisitt anført av klager. I underlagsmaterialet til nasjonal klagerapportering for 2008 kommenterte et politidistrikt at man tolket dette dit hen at ord som «rasisme» eller «diskriminering» ikke trenger å stå i klagen, men at det er tilstrekkelig at det antydes at ens etniske bakgrunn har vært medvirkende til den type behandling man har fått. Dersom klageren har formulert seg slik at det er nærliggende å anta at vedkommende mener det er grunn til å tro at det dreier seg om diskriminering fra politiets side, blir den registrert under «diskriminering». Et slikt skjønn innebærer at dette distriktet sannsynligvis får høyere tall for «diskriminering» enn andre politidistrikter som tolker skjønnet snevrere. Politidistriktets praksis begrunnes med at man ønsker å vise at man tar disse sakene på alvor. Ved å synliggjøre mulig diskriminering ved å ha et mer aktivt forhold til kategoriseringen enn veiledningen legger opp til, har dette politidistriktet også bedre mulighet til å se nøyere på slike saker og vurdere om de gir innspill som er nyttige i det videre arbeidet for å forbedre relasjonen mellom politiet og etniske minoriteter. I forbindelse med nasjonal klagerapportering har dessuten dette politidistriktet latt en tredjeperson som ikke har vært involvert i behandlingen, lese sakene og også vurdere om avgjørelseskodene angitt av saksbehandleren skal bestå eller endres. Rapporteringen er altså ikke bare gjort ved et maskinuttrekk. Utvalget er ikke kjent med om det finnes andre politidistrikter som følger samme praksis som vitner om ytterligere kvalitetssikring av klagesaksmaterialet.

Utvalget mener det er grunn til å peke på at skjønnsmessige vurderinger og ulik bruk av statistikkodene nødvendigvis vil innebære en saksbehandling som ikke blir enhetlig. Klagesakene må nødvendigvis håndteres med skjønn, men utvalget er av den mening at politidistriktene med fordel kan gis mer veiledning og også eksempler på kvalitetssikrende praksis i andre politidistrikter.

7.7 Notoritet og erfaringslæring

7.7.1 Gjenfinningsproblemer

I forbindelse med innhenting av klagesakene som utvalget valgte ut, viste det seg at politidistriktene hadde varierende oversikt over hvor klagesakene befant seg i arkivsystemet. Noen distrikter opplevde derfor at innsamling av saker ble tidkrevende, og kanskje også unødvendig siden de allerede hadde rapportert totaltallene til Politidirektoratet i forbindelse med nasjonal klagerapportering. Utvalget hadde imidlertid behov for andre tall enn de som skal rapporteres til direktoratet, noe som krevde manuell gjennomgang av originalsakene. Dette ble utfordrende for flere politidistrikter. Dette peker på et generelt problem. Det ser ikke ut til at politidistriktene har arkiveringssystemer og -rutiner som sikrer at man enkelt kan hente fram avgjorte klagesaker og andre opplysninger enn de som skal rapporteres til Politidirektoratet. Innhenting av sakene og manuell gjennomgang som var nødvendig for å besvare tilleggspørsmål fra utvalget, førte også til at enkelte politidistrikter korrigerte tallene for hva som var meldt inn i forbindelse med nasjonal klagerapportering. Ved sammenlikning av statistikk generert fra elektronisk arkiv og originale klagesaker, ble det funnet en del feil.

Det framstår for utvalget som at få politidistrikter har klart eller prioritert å organisere lett tilgang til klagematerialet. Dette har sammenheng med at klagebehandlingen framstår som hendelsesstyrt; hver sak ferdigbehandles og arkiveres på en slik måte at det er vanskelig å hente dem fram igjen for andre formål enn statistikkrapportering. Dette er et problem i forbindelse med erfaringslæring.

7.7.2 Dokumentasjon i den enkelte klagesak

Det er lagt til grunn i dette kapitlet at utvalgets evaluering av politiets klagesakshåndtering ikke omfatter «alt», siden man kan regne med at ikke alt er nedtegnet skriftlig. Dette reiser på den annen side et spørsmål nettopp om notoritet og hvor omfattende loggføringen skal være. I en del saker er det for eksempel notert at det har vært tatt en telefon, for eksempel til klager. Vi kan regne med at det også er annen informasjon som heller ikke er nedtegnet enten det er kontakt med klager, ulike undersøkelsesskritt eller kommunikasjon med involverte politiansatte. Politiledere utvalget har vært i kontakt med, har også pekt til at mange saker blir avklart ved å snakke med den som har henvendt seg. Telefonhenvendelser hvor saken blir avklart blir ikke journalført som klagesak, og framkommer derfor heller ikke når man tar søk eller utskrift i Doculive. Slike uformelle måter å avklare og avslutte en klagesak på må fortsatt være mulig, så sant klageren er tilfreds med at det gjøres slik.

Hovedformålet med fyllestgjørende notoritet vil være ettersporbarheten av hva som faktisk ble gjort i behandlingen av klagesaken og hva det eventuelt førte til. Klagesaker kan føre til personellmessige tiltak overfor enkelte ansatte, men den største nytten finnes sannsynligvis i erfaringer som kan føre til nødvendige endringer i praksis og prosedyrer. Bedre notoritet vil ikke bare gjøre det enklere å rekapitulere hvordan klagebehandlingen tidligere er gjort i tilfeller der det er skifte av saksbehandlere eller politimestre, men særlig å ha en dokumentasjon som gjør det enklere å ha en samlet oversikt over klageporteføljen med sikte på erfaringslæring. På den annen siden vil et mer omfattende notoritetskrav nødvendigvis påvirke ressurser som brukes til klageordningen. Når formålet er erfaringslæring, kan ikke utvalget se annen løsning enn at notoriteten må bli bedre. Samtidig bør man unngå unødig byråkratisering, noe som forutsetter at man har et klart mål med dokumentasjonen. Det bør derfor utvikles bedre rutiner for dokumentasjon og notoritet som er fornuftige av hensyn til erfaringslæring.

Det er for eksempel få spor i sakspapirene som viser om saken, der det konkluderes med «grunnlag for kritikk» eller «uheldig, men ikke grunnlag for kritikk» fikk noen konsekvenser enten for de enkelte som er innklaget (gjelder fire saker) eller for politidistriktets rutiner (gjelder åtte saker). Hva som beskrives overfor klager om hva som er gjort vil kunne variere avhengig av den lokale praksis som ulike politidistrikter følger og sakens karakter. Mange som klager på politiet er imidlertid opptatt av å vite hva som er politiets egen vurdering av det som skjedde, eventuelt hvilke konsekvenser det får når noen har oppført seg kritikkverdig. Noe kan likevel ha blitt formidlet og har sikkert blitt formidlet til involverte politiansatte selv om klagesvaret ikke inneholder spor av det. Noen ganger skrives det til klager at forholdet er tatt opp med den involverte tjenestemann, men tilleggsinformasjon fra politiet som utvalget har fått, formidler at politiet er tilbakeholdne med å involvere klager i hvilke reaksjoner tjenestemannen eventuelt skal få. Begrunnelsen er at klageren ikke skal involveres i en mulig personalsak. Dette valget er etter utvalgets syn uangripelig sett i forhold til grunnleggende arbeidsrettslige prinsipper.

7.8 Bør klagesaksbehandlingen fortsatt skje i politiet?

Med klagesaksinstruksen fikk politiets klagebehandling en struktur og et tydelig formål. Før den instruksfestede klageordningen ble innført, ble klager ofte behandlet der de innkom, noe som kunne være tilfeldig. Klagesporet er derfor et viktig framskritt.

Hensynet til arbeidsgiveransvaret vil først og fremst handle om betydningen av arbeidsgivers mulighet til å holde oversikt over de tilbakemeldinger fra publikum som kommer fram i klager og også anmeldelser som kommer i retur som påtaleavgjørelser fra Spesialenheten. Arbeidsgiver må vurdere henvendelsene og treffe de tiltak som anses nødvendig særlig av hensyn til kvaliteten på politiarbeidet og publikums tillit til politiet. Spørsmålet om erfaringslæring kommer også inn her, noe som etter utvalgets syn er en opplagt del av arbeidsgiveransvaret.

Alternativet til å forankre klageordningen hos politimester, vil være ordninger som plasserer klagehåndteringen utenfor eller ovenfor politimesterens domene. Utvalget vil fraråde at klagesaksbehandlingen ved henvendelser om kritikkverdige forhold tas vekk fra politimesterens ansvarsområde. Utvalgets begrunnelse er forankret i flere ulike hensyn; arbeidsgiveransvaret, hensynet til ansvarliggjøring av politiet, erfaringslæring og effektivitet. At klagebehandling skal skje nærest mulig de involverte parter, handler om betingelser for å legge kommunikasjonen, enten den er skriftlig eller muntlig, på et nivå der misforståelser kan oppklares, som gjør det enkelt for partene å legge fram sine opplevelser av klagens grunnlag og som skaper forutsetninger for minnelige løsninger og korrigeringer der det trengs. Prinsippet om «nærest mulig» vil også motvirke unødig byråkratisering. Dette prinsippet må ikke misforstås dit hen at det er den innklagede som selv skal skrive klagesvaret. Utvalget vil framheve betydningen av at klageordningen er instruksmessig forankret i politidistriktets øverste ledelse. Utvalgets evaluering tilsier at denne forankringen må styrkes ytterligere, selv når det gjelder klager som framstår som mindre viktige. Politimesteren må ha kjennskap til hva publikum er misfornøyd med. Når samme personer behandler alle klager, skapes det også bedre forutsetninger for å vurdere hva som er viktig og mindre viktig når det gjelder publikums misnøye.

Det er også vanlig i mange andre land at politiet selv saksbehandler klagesaker. Det anbefales også i menneskerettskommissærens uttalelse. Også IPCC i England, som av mange framheves som det fremste eksemplet på rettsikker og uavhengig kontroll av politiet, overlater til politiet å saksbehandle og avgjøre en betydelig mengde klager. Dette kan i noen sammenhenger, avhengig av klagens karakter og alvor, skje under ulike former for ledelse og veiledning fra IPCC, jf. kapittel 3.3.3.3.

7.9 Oppsummering og anbefalinger

7.9.1 Behov for en mer enhetlig praksis

Politiets klageordning er ny. Erfaringsmessig vil det ta tid før hensiktsmessige saksbehandlingsmåter og rutiner er utviklet og innført fullt ut. På den annen side har politiet alltid drevet med klagebehandling; det nye fra januar 2006 var at det forelå en instruks og at det formelt ble opprettet et klagespor som skulle være virksomt som et tydelig alternativ til straffesakssporet. Selv om det er rimelig å være noe tålmodig når nye ordninger blir innført, har denne evalueringen avdekket at forbedringer absolutt er påkrevd. Utvalget er av den oppfatning at ikke alle politidistrikter/særorganer håndterer klagesakene med den nødvendige grundighet pr. i dag.

Instruksens formål er å sikre en betryggende og ensartet behandling for henvendelser om kritikkverdige forhold i tjenesteutøvelsen. Det finnes flere eksempler på at behandling av henvendelser ikke er ensartet når man ser landet under ett. Eksempler er bl.a. at politimesterens rolle varierer og at det er ulike måter å utforme brev til klageren på. Noen legger åpenbart mer vekt på forklarende svar enn andre. Klagesaksmaterialet som utvalget har gjennomgått kan ikke brukes for å spore opp om det er systematiske forskjeller mellom politidistriktene; til det er antall saker som er valgt ut fra hvert politidistrikt for lavt. Det utvalget kan oppsummere, er at det er variasjoner, også for eksempel når det gjelder hvordan saker kategoriseres. Utvalget stiller spørsmål ved om klagesaksinstruksen bør inneholde mer veiledende tekst både om «gjenstand for henvendelsen» og for bruk av avgjørelseskoder.

Ett problem framstår som felles og generelt. Etter utvalgets syn legger ikke klagesaksbehandlingen i dag godt nok til rette for nasjonal erfaringslæring. Delvis handler dette om å kvalitetssikre at instruksens sakebehandlingsregler og formål er ivaretatt, delvis handler det om at utvalget har fått innsikt både i «beste praksis» og nedslående praksis i klagesaksbehandlingen. Utvalget foreslår derfor at det bl.a. bør utarbeides en «nasjonal sjekkliste» som vil være til hjelp ved klagesakens åpning og avslutning, der det krysses av for om bestemte initiativer er tatt, for eksempel i forhold til undersøkelsesskritt, om den innklagede har fått kopi av avgjørelsen eller blitt informert om den på annen måte og om klagen fikk noen, og i så fall hvilke, konsekvenser for innklaget og/eller rutiner og prosedyrer i politidistriktet. I sakene utvalget har gjennomgått, finnes det også eksempler på saker der det overhodet ikke er noen spor av at klagesaken er behandlet. Dette er meget uheldig for publikums tillit til politiets klagesaksbehandling, og er også skadelig for argumentet om at klageordningen må håndteres av politiet ut fra arbeidsgiverhensynet.

Klageordningen og klagesaksbehandlingen må bli bedre kjent for offentligheten og dermed også for potensielle klagere. Åpenhet om klagesaker og politiets arbeidsmetoder for å undersøke klager, er en grunnleggende forutsetning for kontrollen med politiet.

Utvalget mener det ligger til rette for at klagesakene bør sees i sammenheng med politidistriktenes håndtering av saker som Spesialenheten oversender politimestrene med anmodning om administrativ vurdering. I disse to saksporteføljene finnes det sammenfallende temaer, ikke minst når det gjelder bedre systemer for gjenfinning og erfaringslæring. Erfaringslæring kan og bør skje i det enkelte politidistrikt, men også i form av nasjonal erfaringslæring når politidistriktenes samlede erfaring sees under ett. Dette tas opp i neste kapittel og særlig i kapittel 12.

7.9.2 Anbefalinger

• Politiet bør fortsatt saksbehandle klagesaker som gjelder påstått kritikkverdig tjenesteut­øvelse. Politimesters arbeidsgiveransvar bør styrkes ytterligere, også med sikte på å oppfylle kravet om saksbehandlingstid på 1 måned.

• Det legges bedre til rette for mer enhetlig saksbehandling i politidistriktene, bl.a. ved mer veiledning i klagesaksinstruksen. Det bør innføres en avgjørelseskode som brukes i de tilfeller der politiet, selv om klagesaken er undersøkt, ikke klarer å bringe på det rene hva som faktisk har skjedd. Utvalget anbefaler ikke at koden blir etter «bevisets stilling», men at det velges en avgjørelseskategori som er løsrevet fra straffe­apparatets terminologi og bevisvurdering.

• Klagere og innklagede må få vite hvordan politiet har avgjort saken.

• Politiet bør ta i bruk mer allsidige måter i klagesakshåndteringen enn skriftlig kommunikasjon med klager, for eksempel dialogpregete møter.

• Offentligheten må få større kjennskap til klageordningen og klagesaksbehandlingen. Ordningen må også bli bedre kjent i politiet.

• Det må utvikles bedre arkivsystemer for gjenfinning av saker og notoritet med sikte på rutiner som legger godt til rette for erfarings­læring.