13 Samlet vurdering og forslag til endringer

13.1 Tillitsrisiko

Utvalget har i de foregående kapitlene evaluert Spesialenheten og politiet som tillitsgivere. Utvalget har fått et mandat til nytenkning dersom evalueringen viser at det finnes et forbedringspotensial. Evalueringen har vist at det er behov for endringer på flere områder. Utvalget vil i dette kapitlet ikke gjenta hva som fungerer etter hensikten og således bør framstå som tillitvekkende. Dette kapitlet er problemfokusert og oppsummerer utvalgets vurdering av tillitsrisiko ved nåværende tosporsordning. Tillitsrisiko kan beskrives på ulike nivåer.

13.1.1 Generell tillitsrisiko

Her vil utvalget særlig peke på fire generelle forhold som kan utledes av de foregående kapitlene:

• Kontrollmekanismene er ikke og framstår ikke som tilstrekkelig uavhengige.

• Ingen instans, verken internt i politiet eller eksternt, har oversikt over hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer som helhet.

• Hendelsesstyrt og reaktiv kontroll omsettes i for liten grad til nasjonal erfaringslæring og forebyggende kontroll.

• Offentligheten har mangelfull kunnskap om kontrollmekanismene for politiet, særlig i politiets interne kontrollmekanismer.

13.1.2 Tillitsrisiko i samvirke mellom spor

• Dagens tosporsordning sikrer ikke uavhengig og rettssikker behandling av om en sak skal behandles av Spesialenheten eller politiet.

13.1.3 Tillitsrisiko i anmeldelsessporet (Spesialenheten)

• Spesialenheten er underdimensjonert i forhold til dagens oppgaver bl.a. med hensyn til å kunne opprettholde en akseptabel saksbehandlingstid, for å forebygge turnover blant ansatte og utvikle organisasjonen.

• Vaktordningen er sårbar i utrykningssaker.

• Spesialenheten er i enkelte tilfeller avhengig av ressurser og kompetanse fra politiet, noe som er en utfordring med hensyn til praktisk uavhengighet.

• Spesialenheten har utfordringer med hensyn til hvordan enhetens kulturelle uavhengighet oppfattes som følge av spesialetterforskernes stillingskode, fagforeningstilhørighet og behov for at det unntaksvis gis permisjon fra stilling i politiet.

• Spesialenheten synliggjør i for liten grad at habilitet er vurdert.

13.1.4 Tillitsrisiko i klagesporet (politiets klagebehandling)

• Utvalget stiller spørsmål ved om alle politidistrikter prioriterer klagesaker høyt nok.

• Det er svakheter i samsvaret mellom klagesaksinstruks og saksbehandlingspraksis. Saksbehandlingspraksisen i politidistriktene varierer med hensyn til rutiner i saksbehandlingen. Dette gjelder særlig oppfyllelse av grunnprinsippene i forvaltningsloven ved at klagere skal opplyses om adgangen til å bringe klagen inn til Politidirektoratet for ny behandling, at det er varierende notoritet og dermed mulighet til å rekapitulere hva som er gjort i den enkelte sak og at politimesterens rolle må styrkes ytterligere.

• Klageinstruksen gir ikke tilstrekkelig veiledning til politidistriktene med hensyn til hvordan klager skal behandles og avgjøres.

• Klagesaksinstruksen presiserer ikke godt nok hvordan politidistriktene skal registrere og overvåke mulige diskrimineringssaker.

• Desentralisert saksbehandling medfører at Politidirektoratet ikke har god nok oversikt over helheten i politiets klagesaksbehandling.

13.1.5 Tillitsrisiko ved politiets rutiner og praksis ved pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest

• Fokus på helse- og omsorgsmessige vurderinger, enten det er i innbringelses-/pågripelsessituasjoner eller i arrest, er ikke tydelig nok.

• Spesialenhetens påtaleavgjørelser om dødsfall i arrest blir ikke i tilstrekkelig grad anvendt i nasjonal erfaringslæring.

• Systemene for internasjonal erfaringslæring er ikke tilstrekkelig institusjonalisert.

• Arrestforvarere har ikke obligatorisk tilgang på grunnkurs ved Politihøgskolen.

• Offentligheten får i liten grad aktiv og systematisk informasjon om hva politiet gjør for å minimalisere risiko ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest.

13.1.6 Tillitsrisiko i kommunikasjon med offentligheten

• Politiledere har vanskeligheter med hensyn til å kommentere saker i media som Spesialenheten behandler i frykt for å skade etterforskningen.

• Spesialenhetens virksomhet må synliggjøres bedre for offentligheten; samfunnsdialogen må styrkes.

• Klageordningen og klagesaksinstruksen er i liten grad kjent, også innad i politiet.

• Offentligheten får liten informasjon om resultater av politiets klagesaksbehandling.

• Spesialenheten profilerer ikke uavhengighet av politiet godt nok.

• Offentligheten får ingen aktiv og systematisk informasjon om hvordan politiet arbeider for å minimalisere risiko vedrørende pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest.

13.1.7 Tillitsrisiko i erfaringslæringen

• Politidistriktene har ulik praksis når det gjelder systematisk oppfølging av saker som oversendes til administrativ vurdering.

• Det finnes ikke forpliktende og tydelige tilbakemeldingsrutiner for å styrke erfaringslæringen i saker som Spesialenheten oversender til administrativ vurdering.

• Utvalget stiller spørsmål ved om Spesialenhetens kritikk i saker som ikke oversendes til administrativ vurdering blir godt nok lagt merke til i alle politidistrikter.

• Spesialenhetens mandat er for begrenset når det gjelder å bruke enhetens kompetanse til erfaringslæring for politiet.

• Arkiveringsrutiner skaper gjenfinningsproblemer for politidistriktene på saksnivå for saker oversendt fra Spesialenheten.

• Klagesakene blir i varierende grad brukt som utgangspunkt for lokal og nasjonal erfaringslæring.

• Det er usikkerhet med hensyn til hva som er et godt system for politiet for å holde oversikt over klager og anmeldelser på personnivå.

• Politidirektoratets rolle som kompetansesenter for norsk politi er ikke konsekvent på de områdene utvalget har evaluert.

13.2 Fire alternativer for kontroll av politiet

Utvalget vil først og fremst forankre forslag til endringer ut fra konklusjoner som er trukket på bakgrunn av evalueringsmaterialet sett i forhold til Stortingets forutsetninger for dagens tosporsordning. Her vil utvalget legge til grunn problembeskrivelsen som i stikkordsform er angitt ovenfor for de ulike områdene av mandatet. Dette utgjør imidlertid ikke det eneste grunnlaget for utvalgets oppsummerende drøfting. Utvalget er av den mening at en samlet vurdering og forslag til forbedringer også må forholde seg til menneskerettsforpliktelsene når det gjelder hvordan politiet bør kontrolleres. Kontrollmekanismer for politiet har ikke bare en praktisk, men også en prinsipiell side; det er ganske enkelt grunnleggende prinsipper som skal oppfylles selv om ikke problemene nødvendigvis er store. Særlig veier uavhengighetsprinsippet tungt.

Ord som «tillitsflukt» er brukt av kritikere (jf. kapittel 4.3.5). Utvalget legger til grunn at oppfatninger om tillitsflukt må erstattes med tilførsel av tillit. Utvalget håper at denne evalueringsrapporten vil bidra til å opplyse om de måter å kontrollere politiet på som fungerer godt og etter hensikten, og som hittil har vært lite kjent for offentligheten. Særlig gjelder dette Spesialenhetens virksomhet. Utvalget mener derfor at en god del svar som bør bety noe for økt tillit, er gitt i denne rapporten. Utvalget mener det ikke er grunn til å svartmale situasjonen.

Utvalget mener dessuten at oppfatninger om tillitsflukt må få et grundig svar. Et grundig svar innebærer at utvalget ikke bare forholder seg til hva evalueringen har vist i forhold til de konkrete problemer som er beskrevet og drøftet, men også til de innspill som særlig har kommet fra instanser og personer utenfor politiet, der utvalget bes om å vurdere andre hovedmodeller for hvordan politiet kan kontrolleres på en uavhengig, effektiv og kvalitetssikker måte. Utvalget er blitt stilt spørsmålet: Er det behov for å gjøre noe helt nytt?

Utvalget har kommet fram til at det er aktuelt å drøfte fire ulike alternativer. Det første alternativet kalles en forbedret tosporsordning. Deretter drøfter utvalget to ulike alternativer som innebærer at det opprettes en uavhengig vurderings- og silingsmekanisme allerede i mottak i saker – henholdsvis at Spesialenheten utvikles til å ivareta også denne oppgaven (kalt «førsteinstansmodellen») eller at det opprettes en politiklagekommisjon etter mønster av det engelske organet IPCC. En kommisjonsmodell vil i tillegg medføre en rekke andre endringer enn å sikre uavhengighet i hvordan en sak skal behandles. I England kalles organet for politiklagekommisjon og i Irland og Nord-Irland for ombudsmannen for politiet. Siden den engelske kommisjonen bygger på et ombudsmannsprinsipp og virkemåten til organene i de tre nevnte landene er nokså lik, behandler utvalget dette som én modell, jf. beskrivelsen av den engelske ordningen i kapittel 3.3.3. Den fjerde modellen innebærer opprettelsen av et polititilsyn, som er en uavhengig kontrollinstans.

Før beskrivelse av oppgaver som kan tenkes tillagt de fire alternativene og hvilken løsning utvalget vil anbefale, vil utvalget konkretisere drøftingsforutsetninger som tar hensyn både til hva denne evalueringen har vist, menneskerettsprinsippene og særegne nasjonale omstendigheter som får betydning for hvordan kontrollen organiseres.

13.2.1 Grunnleggende nasjonale forutsetninger

Utvalgets prinsipielle syn er at Norge bør være et foregangsland når det gjelder å oppfylle menneskerettsforpliktelsene i ordninger for uavhengig, rettsikker, effektiv og tillitvekkende kontroll av politiet. Samtidig må den norske utformingen ta hensyn til de spesielle nasjonale forutsetningene og hva utvalgets evaluering viser. I drøftingen av de fire alternativene legger derfor utvalget bestemte forutsetninger til grunn. Noen forutsetninger er allerede klargjort i de foregående kapitlene. Andre forutsetninger forankres i de særegne omstendigheter som må legges til grunn når et land ønsker å tilpasse nasjonale kontrollmekanismer i overensstemmelse med menneskerettsforpliktelsene, jf. kapittel 3.2.

• Norsk politi er et enhetspoliti som kjennetegnes av hierarkisk oppbygging, politisk styrt av justisdepartementet. Politidirektoratet er norsk politis overordnete faglige kompetanseorgan, og har den sentrale rollen i utviklingen av polititjenestens kvalitet og i å føre tilsyn med politiet.

• Det ligger også nasjonale forutsetninger i at Norge er et lite land med en relativt begrenset politistyrke, og at det allerede finnes enn rekke uavhengige kontrollmekanismer utenfor politiet, selv om disse ikke har kontroll av politiet som sin hovedoppgave.

Det første strekpunktet er en grunnleggende forutsetning som ikke har vært oppe til diskusjon i utvalget. Forutsetningene har konsekvenser for de argumenter som utvalget mener taler for eller mot de ulike alternativene.

Det er videre relevant å nevne som saksopplysning om nasjonale forutsetninger, at det i Norge er integrert påtale i motsetning til for eksempel Sverige, der politi og påtalemyndighet er atskilt. Integrert påtale innebærer at påtalemyndigheten er en integrert del av politiet, under riksadvokatens og statsadvokatenes overordnede fagledelse av politiets strafforfølgningsfunksjon, mens Justis- og politidepartementet og Politidirektoratet har overordnet faglig ansvar for resten av politiets virksomhet. Overordnet koordinering besørges gjennom regelmessig kontakt mellom riksadvokaten, departementet og direktoratet (St.meld. nr. 42 (2004 – 2005)).

13.2.2 Vurderingsprinsippene

I løpet av utvalgets evalueringsperiode har de fire alternativene for kontroll av politiet vært en del av bakgrunnsteppet som de enkelte problemstillinger underveis har vært drøftet i forhold til. Utvalget har i den sammenheng kunnet oppsummere at flere problemstillinger helt eller for det meste er uavhengig av hovedmodell for kontroll. Dette gjelder for eksempel spørsmål om suspensjon og skjerming, atskillelse før avhør, politiets rapporterings- og varslingsplikt, hvordan den daglige og skjønnsbestemte tjenesteutøvelsen veiledes og kontrolleres, politilederes kommunikasjon med offentligheten i saker Spesialenheten etterforsker, hvordan lovgiver og domstolene fastsetter straffbarhetsgrenser.

At mange forhold i ingen eller liten grad vil påvirkes av hvordan den eksterne kontrollen organiseres, er i seg selv et interessant funn, siden det illustrerer at ikke alle problemer lar seg løse av å velge én bestemt modell. Når det gjelder veiledning og kontroll av den skjønnsbestemte tjenesteutøvelsen, hviler det et spesielt stort ansvar på politiets egenkontroll.

Utvalget har derfor kommet fram til at det bare er de drøftingskriterier som har direkte sammenheng med valg av modell som legges til grunn. Utvalget har konsentrert seg om uavhengighet, effektivitet og kvalitet, som er konkretisert på denne måten:

• Økt uavhengighet: Både strukturell, juridisk, kulturell, praktisk og symbolsk uavhengighet er aktuelle dimensjoner.

• Økt effektivitet: Komponenter som belyser effektivitet, er hensynet til et bedre samvirke mellom saksbehandlingsspor, at saksbehandlingstiden for anmeldelser og klager ikke blir lengre enn i dag, bedre forutsetninger for helhetlig oversikt over hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer, om ordningen er enkel å administrere uten for mye byråkrati, om den fører til økt ansvarliggjøring av politiet og dermed bedrer politiets mulighet til å lære av og forebygge feil.

• Økt kvalitet, i form av bedre saksbehandlingskvalitet, økt rettssikkerhet for publikum og politiansatte, større vekt på erfaringslæring og forebyggende kontroll.

Utvalget mener det også er relevant å vurdere modellene i forhold til om de gir økt tilgjengelighet for brukere, økt offentlig innsyn, særlig i kontrollmekanismer som er tillagt politiet. Enhver ekstern kontrollmekanisme vil dessuten i hovedsak være avhengig av å få informasjon om mulige straffbare og kritikkverdige forhold gjennom anmeldelser og klager, først og fremst fra publikum, men også fra politiet. Eksterne kontrollmekanismer vil i hovedsak være meldingsbaserte ordninger, men det er sannsynlig at meldingstilbøyeligheten vil variere noe avhengig av hvilken tillit en bestemt ordning kan tenkes å ha og hvor tilgjengelig den er.

Uavhengighet, effektivitet og kvalitet danner selve basisen for å kunne vurdere om en ordning kan tenkes å øke både publikums og politiets tillit. Men uavhengighet, effektivitet og kvalitet henger også sammen, og særlig kan uavhengighet framheves som en kvalitet. I den samfunnsøkonomiske analysen som er gjennomført handler vurderingskriteriene i all hovedsak om såkalte ikke-verdsatte nyttevirkninger, ved at uavhengighet, kvalitet og tillit ikke kan verdsettes og «prises» annet enn i skjønnsbaserte resonnementer, jf. vedlegg 7.

13.2.3 Én kjent ordning og tre hypotetiske alternativer

Den forbedrete tosporsordningen skiller seg fra de øvrige alternativene fordi man har empirisk materiale om tosporsordningens virkemåte. Slik empirisk erfaring i en norsk sammenheng har man ikke med de tre andre modellene. Disse tre andre modellene er derfor hypotetiske modeller. Hvordan utvalget vurderer fordeler og ulemper for de tre hypotetiske modellene sett i forhold til bestemte vurderingskriterier, vil måtte bygge på generelle resonnementer og antakelser. Utvalget tar hensyn til et realistisk forbedringspotensial for nåværende tosporsordning, og ser de tre andre alternativene i forhold til denne.

De fire alternativene er imidlertid løsninger på ulike problemer.

13.2.4 De fire alternativene

Angivelsen av oppgaver som kan tenkes tillagt de fire alternativene er ikke uttømmende, men rendyrker noen bestemte trekk for å skille alternativene fra hverandre.

13.2.4.1 Alternativ 1: En forbedret tosporsordning

Dette alternativet tar utgangspunkt i dagens ordning med to spor allerede ved saksinngangen. Evalueringen har avdekket at tosporsordningen i sin nåværende form og praksis både har sterke og svake sider. Utvalget foreslår ikke at dagens tosporsmodell videreføres uten endringer siden det finnes et åpenbart forbedringspotensial. Alternativet kalles derfor en forbedret tosporsordning.

Aktuelle forbedringer er angitt i de foregående kapitlene. Anbefalingene oppsummeres her:

13.2.4.1.1 Anbefalinger for Spesialenheten

• Nyansatte i Spesialenheten som kommer direkte fra politiet, skal ha 3 måneders lønnet karantene.

• Spesialenheten får myndighet til å rekvirere bistand fra politiets særorganer uten å måtte stø i kø for slik bistand, og slik at rekvirert bistand står direkte under Spesialenhetens kommando så lenge den varer.

• Spesialenheten prioriterer sonderingene om et skandinavisk samarbeid.

• Spesialenhetens habilitetsvurderinger skriftliggjøres i den enkelte sak.

• Spesialenheten bør tilby konvertering til sivile stillingskoder for spesialetterforskere og fast ansatte jurister.

• Permisjon fra stilling i politiet må ikke forekomme.

• Økt bruk av advokater på verv.

• Spesialenheten knytter til seg flere personer på verv som ikke har juridisk bakgrunn for å ­utvikle enhetens samfunnsdialog og arbeid med analyse og erfaringslæring i forbindelse med saksporteføljen.

• Vaktordningen styrkes slik at det til enhver tid er én vakthavende i hver region og at det opprettes en bakvaktsordning for etterfors­kere/jurister.

• Styrking av sjefens stab.

• Flere etterforskerstillinger og ny stilling som administrasjonssjef.

13.2.4.1.2 Anbefalinger for klageordningen

• Politiet bør fortsatt saksbehandle klagesaker som gjelder påstått kritikkverdig og uheldig tjenesteutøvelse.

• Politimesternes arbeidsgiveransvar styrkes ytterligere, også med sikte på å oppfylle kravet om saksbehandlingstid på 1 måned.

• Det legges bedre til rette for mer enhetlig saksbehandling i politidistriktene, bl.a. gjennom mer veiledning i klagesaksinstruksen. Det bør vurderes å innføre en avgjørelseskode for «vet ikke», som brukes når klagesaksbehandlingen ikke har kunnet avklare om det har foregått kritikkverdig eller uheldig tjenesteutøvelse.

• Klagere og innklagede må få vite hvordan politiet har avgjort saken.

• Politiet tar i bruk mer allsidige måter i klagesaksbehandlingen enn skriftlig kommunikasjon med klagere, for eksempel dialogpregete møter.

• Offentligheten må få større kjennskap til klageordningen og klagesaksbehandlingen. Ordningen må bli bedre kjent i politiet.

• Det utvikles bedre arkiveringssystemer for gjenfinning av saker og notoritet med sikte på rutiner som legger godt til rette for erfaringslæring.

13.2.4.1.3 Anbefalinger for styrking av samvirket mellom spor

• Politidirektoratet må gjennomgå rutiner for å utvikle felles arkiveringssystemer for å løse gjenfinningsproblemer for saker oversendt fra Spesialenheten.

• Berørte instanser må finne en løsning på problemet med gjenfinning på personnivå.

• Politidirektoratet og politidistriktene bør utvikle felles nasjonale retningslinjer for skjerming av politiansatte involvert i alvorlige hendelser.

• Mistanke om brudd på taushetsplikt skal alltid behandles av Spesialenheten.

• Spesialenheten bør oversende alle frifinnende dommer til aktuell politimester med anmodning om administrativ vurdering.

• Spesialenheten anbefales å bruke muligheten til oversendelse av saker til administrativ vurdering i større grad for å formalisere kritikk og påpekning av uheldige forhold.

• Politidirektoratet får kopi av alle påtaleavgjørelser i Spesialenheten.

• Utvalget har to syn når det gjelder om Spesialenheten bør etterforske mistanke om straffbart forhold utenfor tjenesten og automatisk ulykkesetterforskning der tjenestepersoner omkommer eller skades alvorlig.

13.2.4.1.4 Anbefalinger vedrørende politiets opplæring, rutiner og praksis ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest

• Utvalget vil generelt anbefale at politiet retter et enda sterkere fokus på betydning av helse- og omsorgsmessige vurderinger, enten det er i innbringelses-/pågripelsessituasjoner eller i arrest. Dilemmaer som oppstår når hensynet til helse/omsorg skal veies mot sikkerhet/egensikkerhet, må fokuseres tydelig i utdanning, opplæring og i den daglige skjønnsutøvelsen.

• Nasjonal erfaringslæring må styrkes for å forebygge dødsfall og helserisiko i arrest og i forbindelse med innbringelser/pågripelser. Utvalget mener dette bør gjøres som systematisk prosjektarbeid ved å trekke inn ekstern ekspertise med medisinsk og annen kompetanse og i konsultasjon med Spesialenheten.

• Politidirektoratet/Politihøgskolen bør med faste mellomrom, f.eks. hvert år eller annet hvert år, samle inn informasjon om arrestasjonsteknikker fra andre land som det er relevant å sammenlikne seg med.

• Politidirektoratet/Politihøgskolen bør innlede formelt og permanent samarbeid med medisinsk sakkyndige som kan vurdere helserisiko ved arrestasjonsteknikker og i forbindelse med dødsfall i arrest. Slik ekspertise bør også trekkes inn i utarbeidelse av nye rundskriv og opplæringstiltak.

• Lokale instrukser for politiarrester og retningslinjer for operativt arbeid i ordenstjenesten må gjennomgås for å sikre at alle instrukser er i samsvar med beste instrukspraksis på området.

• Det bør innføres en regodkjenning/autorisasjonsordning for lokale instruktører som har opplæringsoppgaver i forbindelse med ordenstjeneste og arrestasjonsteknikker.

• Offentligheten får i liten grad aktiv og systematisk informasjon om hva politiet gjør for å minimalisere risiko i forbindelse med pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest. Utvalget anbefaler at politiets oppfølging av Spesialenhetens påtaleavgjørelser i slike saker må kommuniseres aktivt til offentligheten, for slik å informere om hva politiet gjør for å forebygge nye hendelser som innebærer død, betydelig helserisiko, ikke-hjemlet rettighetstap og andre rettighetskrenkelser. Politiet må systematisk, og med oppdatert informasjon fra andre land, forsikre offentligheten om at både nasjonale standarder for tjenesteutøvelsen og menneskerettighetsforpliktelsene ivaretas. Rundskriv, rapporter fra arresttilsyn og andre tiltak i denne forbindelse må publiseres på en slik måte at offentligheten har innsyn i politiets forebyggende arbeid på dette området.

• Det igangsettes et prosjekt som undersøker og systematiserer hva tilsyn med «risikoarrestanter» innebærer i dag og hva det bør innebære for å minimalisere risiko.

• Obligatorisk grunnutdanning for arrestforvarere må innføres, og det må fastsettes regler for at slik obligatorisk grunnutdanning skal være gjennomført en viss tid etter ansettelse.

• Nødvendig skriftlig informasjon må også utarbeides og gis til innbrakte. Skriftlig informasjon om innbraktes og pågrepnes rettigheter bør også inneholde at man kan klage på eller anmelde politiet. Både for innbrakte og pågrepne må det vurderes flere måter å informere på, f.eks. ved oppslag i arrestens lokaler.

• Fristoverskridelser i arrest undersøkes og systematiseres for å få mer kunnskap om årsakene og hva slags type svikt det skyldes.

• Det sentrale og de lokale arresttilsyn knytter til seg eksterne fagpersoner.

• Det etableres fast rutine for rapportering mellom arresttilsynene og Spesialenheten og det arrangeres møter med faste mellomrom slik at Spesialenheten kan formidle erfaringer og synspunkter direkte til arresttilsynene. Arresttilsynenes rapporter bør rutinemessig være tilgjengelige for Spesialenheten.

• Praksis for når håndjern brukes, bringes i samsvar med reglene.

• Det utarbeides regler for bruk av tjenestehund og torpedering.

13.2.4.1.5 Anbefalinger for diskrimineringssaker

• Anmeldelser og klager som inneholder diskrimineringspåstander blir grunnlag for nasjonal erfaringslæring i regi av Politidirektoratet.

• Politidirektoratets klagesaksinstruks konkretiseres slik at politidistriktene får bedre veiledning med hensyn til å overvåke mulig indirekte diskriminering.

• Det utpekes eller engasjeres en diskriminerings/mangfoldsansvarlig tilknyttet politidistriktets ledelse i de distrikter som ikke allerede har en slik ansvarlig, med bl.a. ansvar for overvåking av distriktets saker som påstår diskriminering og ved analyse av PO-logg, arrestjournal med mer.

• Politiet anbefales å videreutvikle det konsultative samarbeid med for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudet, Anti-rasistisk senter og Organisasjon mot offentlig diskriminering som ledd i samfunnsdialogen og for å styrke erfaringslæringen.

• Spesialenheten anbefales å styrke samfunnsdialogen med organisasjoner som har erfaringer og kompetanse på dette området.

• Ytterligere utredninger og forskning må undersøke om og i hvilken grad den skjønnsbestemte tjenesteutøvelsen preges av diskriminerende (rasialisert) profilering.

13.2.4.1.6 Anbefalinger når det gjelder kommunikasjon med offentligheten

• Riksadvokaten bør gi bedre avklaring med hensyn til arbeids- og rollefordelingen mellom Spesialenheten og politiledere når det gjelder kommunikasjon med offentligheten gjennom media i saker som Spesialenheten behandler.

• Spesialenheten må tydeligere profilere seg som rettssikkerhetsgarantist uavhengig av politiet og følge opp en bredere og mer systematisk kommunikasjon med offentligheten også på saksnivå.

• Spesialenheten bør styrke kontakten med det sivile samfunn på andre måter enn gjennom media, for eksempel i form av åpne informasjonsmøter og med spesielle tiltak for å nå grupper som har minst tillit til kontrollmekanismene for politiet, noe som kan føre til underrapportering.

• Informasjon fra Spesialenheten må foreligge på flere språk.

• Innsynsrett bør gjelde som hovedprinsipp i påtaleavgjørelser.

• Regelen om økt åpenhet når det gjelder klage- og disiplinærsaker må praktiseres liberalt.

• Politidirektoratet bør vurdere å offentliggjøre sammendrag av avgjorte disiplinærsaker på politiets hjemmeside.

• Politiet må mer aktivt informere om klagesaksbehandling og saksbehandlingsresultater.

• Politiets hjemmesider sentralt og lokalt må gi mer brukervennlig, oppdatert og konsekvent informasjon om ordninger for klager og anmeldelser og politiets håndtering av anklager mot politiet.

• Spesialenheten må ha ressurser til å engasjere mediefaglig og annen bistand slik at enhetens arbeid kan profileres enda mer systematisk.

13.2.4.1.7 Anbefalinger om erfaringslæring

• Spesialenhetens rolle som kompetanseorgan med sikte på erfaringslæring må framheves og presiseres i enhetens mandat og instruks.

• Spesialenheten må ha ressurser til å utarbeide temarapporter om bestemte saksforhold etter mønster bl.a. fra IPCC om de temaer Spesialenheten anser det som viktig å systematisere.

• Politidirektoratets ansvar for erfaringslæring styrkes.

• Det bør opprettes en intern database som sikrer alle politiledere, politiansatte og Spesialenheten enkel elektronisk tilgang på oppdatert sentralt og lokalt instruksverk. Det vurderes hva av dette som bør legges ut tilgjengelig for offentligheten.

• Det bør opprettes en elektronisk og søkbar kunnskapsbank for alle Spesialenhetens påtalevedtak som kan ha interesse ut over den konkrete sak, for eksempel på Lovdata.

• Spesialenhetens og klagebehandleres kompetanse med hensyn til å fremme «god politiskikk» må utnyttes bedre både i grunnutdanningen og etter- og videreutdanningen ved Politihøgskolen.

• Det må legges vekt på utviklingen av politiet som en lærende organisasjon som tar hensyn til politiansattes egen kunnskapstradisjon i det daglige kollegafellesskapet.

13.2.4.2 Alternativ 2: Førsteinstansmodellen (Spesialenheten som uavhengig førsteinstans)

Anbefalinger som vil forbedre nåværende tosporsordning, foreslås også for denne modellen. Det som skiller en forbedret tosporsordning fra førsteinstansmodellen er at Spesialenheten, i tillegg til dagens mandat og med de endringer som framkommer i anbefalinger under forbedret tosporsordning, videreutvikles til å bli en uavhengig førsteinstans som mottar, registrerer og vurderer alle politiklager og avgjør om saken skal behandles av politiet i henhold til klageinstruksen eller av Spesialenheten i henhold til påtaleinstruksen. Utvalget legger i tillegg til grunn at førsteinstansmodellen innebærer at:

• Spesialenheten utvikles til et «servicetorg for politiklager».

• Politidirektoratet har ansvar for erfaringslæring, men i samvirke med Spesialenheten som har viktig kompetanse å bidra med.

• Dersom meldere ikke ønsker å følge rådet som gis i påtalevedtaket om at saken oversendes politiet for klagebehandling, har meldere rett til å opprettholde anmeldelsen og få den vurdert av Spesialenheten som en anmeldelse.

• Generelt og målrettet informasjonsarbeid overfor allmennheten, politiet og andre aktører med særlig sikte på tillitsbygging.

Førsteinstansmodellen innebærer at publikum fremdeles kan sende klager og anmeldelser til politiet, men politiet skal videresende henvendelser til Spesialenheten for registrering og vurdering av om saken skal behandles av politiet eller Spesialenheten. Mange av sakene som kommer inn dersom Spesialenheten blir førsteinstans, vil deretter, etter Spesialenhetens påtalevedtak, returneres til politiet for klagesaksbehandling. Modellen må sikre at politiet, hvis det er politiet som først får kjennskap til en sak, vurderer om hendelsen foranlediger disi­plinære reaksjoner eller andre tiltak fra politiets side, uten å vente på Spesialenhetens avgjørelse. Når saker kommer direkte til Spesialenheten, må det sørges for at enheten gir rask tilbakemelding til politimestrene i saker der disiplinære reaksjoner eller andre tiltak i politidistriktet framstår som aktuelle før Spesialenhetens vedtak foreligger.

13.2.4.3 Alternativ 3: Kommisjonsmodellen

Kommisjonsmodellen vil, i likhet med førsteinstansmodellen, innebære en uavhengig silingsmekanisme som vurderer hvordan en sak skal behandles. En politiklagekommisjon innebærer imidlertid en rekke andre endringer, med mønster fra de ordninger som er innført i England, Irland og Nord-Irland, der et eksternt og uavhengig organ har et omfattende ansvar for å håndtere alle anklager mot politiet.

Selv om denne modellen på flere punkter avviker fra de forutsetninger som utvalget har lagt til grunn, kan den likevel drøftes på selvstendig grunnlag. Oppgavene kan være:

• Overordnet og systematisk kontroll av politiet og kontrollmekanismene.

• Mottak og registrering av alle klager og anmeldelser.

• Vurdering av hvordan alle saker skal behandles; av kommisjonen selv eller av politiet, enten politiet behandler saken selvstendig eller innenfor ulike former for kommisjonsledet eller kommisjonsveiledet undersøkelse.

• Myndighet til å sanksjonere, også med en rolle når det gjelder disiplinærreaksjoner.

• Klageinstans for avgjørelser i politiets klagebehandling.

• Erfaringslæring.

• Generelt og målrettet informasjonsarbeid overfor allmennheten, politiet og andre aktører med særlig sikte på tillitsbygging.

Uttalelsen fra Europarådets menneskerettskommissær anbefaler for øvrig at en slik kommisjon eller en ombudsmann må utnevnes av og stå til ansvar overfor en lovgivende forsamling eller en oppnevnt gruppe folkevalgte som ikke har direkte ansvar for politiet. Som nevnt i kapittel 3.3.3.2 er lederen i IPCC utnevnt i statsråd etter innstilling fra innenriksdepartementet, mens nestleder og kommissærene er oppnevnt av innenriksdepartementet. Ingen av IPCCs kommissærer kan heller ha hatt stilling i politiet, mens ombudsmannen for politiet i Nord-Irland har lang erfaring fra politiet.

Hvis kommisjonsmodellen skal innføres i Norge, er trolig det mest aktuelle at Spesialenheten rendyrkes som et påtaleorgan som får oversendt saker med positiv påtaleinnstilling fra kommisjonen og at Spesialenhetens etterforskningsmandat og etterforskningsoppgaver innlemmes i kommisjonen. Spesialenheten vil fremdeles være faglig underlagt riksadvokaten.

13.2.4.4 Alternativ 4: Polititilsynsmodellen

Dette alternativet skiller seg fra de tre øvrige alternativer, og utvalget vil ferdigdrøfte polititilsynsmodellen under dette punktet. Slik utvalget ser dette alternativet for seg, vil et polititilsyn først og fremst føre tilsyn med kontrollmekanismene for politiet. Et polititilsyn kan etter utvalgets mening ikke erstatte saksbehandlingssporene.

Tilsyn i Norge har vanligvis en nokså omfattende myndighet og selvstendig rolle. Et tilsyn er vanligvis tillagt oppgaver med systemrevisjon og fagutvikling på eget område, men kan også ha ansvar for autorisasjoner og godkjenninger. Et tilsyn bestemmer gjerne selv hvor tilsynet eller ettersynet skal settes inn på det aktuelle tilsynsområdet.

Potensielle oppgaver for et polititilsyn må særlig sees i forhold til Politidirektoratets ordinære rolle som faglig ledelse, kompetansesenter og tilsynsmyndighet for norsk politi. Et nytt polititilsyn vil være et eksternt organ som ivaretar mange av de samme oppgaver. Utvalget er ikke i tvil om at et nytt polititilsyn vil få en meget vanskelig grenseflate mot Politidirektoratets virksomhet. Hvis polititilsynet skal omfatte det å føre tilsyn med politiets faglige virksomhet, for eksempel om politiet har god nok opplæring, er man helt klart over i Politidirektoratets ansvarsområde. Et polititilsyn vil også få en vanskelig grenseflate opp mot at anmeldelser må håndteres av et uavhengig etterforsk­nings- og påtaleorgan. Tilsyn med Spesialenhetens virksomhet ville ikke kunne handle om overprøving av påtalevedtak, men må begrenses til tilsyn med saksbehandlingsmessige og administrative sider ved Spesialenhetens virksomhet.

Utvalget kan heller ikke se for seg at et polititilsyn kan være førsteinstans for mottak av klager etter at klagesaker er silt ut av en uavhengig silingsmekanisme, siden utvalget legger til grunn at det er politiet som skal saksbehandle klager av grunner som er nevnt i vurderingsprinsippene. Utvalget antar at et polititilsyn eventuelt kunne være ankeinstans for forvaltningsvedtak i klagesaker. Som tilsynsmyndighet for kontrollmekanismene kunne et tilsyn dessuten overvåke kontrollmekanismenes virksomhet med sikte på korrigering og erfaringslæring.

Gitt nasjonale forutsetninger, kan følgende oppgaver være aktuelle:

• Tilsyn med de mest sentrale kontrollmekanismer med fokus på ordningene for å klage, anmelde og korrigere.

• Ankeinstans for klagesaker.

• Erfaringslæring.

• Generelt og målrettet arbeid overfor allmennheten, politiet og andre aktører med særlig sikte på tillitsbygging.

Utvalget har ut fra ovenstående betraktninger stilt seg spørsmål om et polititilsyn vil ha nok å føre tilsyn med. I de fleste vurderingsprinsippene kommer tilsynet svakt ut i den samfunnsøkonomiske analysen med et unntak for uavhengighet. Et uavhengig polititilsyn med høy faglig kompetanse og som er organisatorisk uavhengig politiet, vil i prinsippet kunne ha gode forutsetninger for å ivareta overordnete, samfunnsmessige hensyn i kontrollen av politiet. Det kan ligge en egenverdi i å ha tilsyn med kontrollmekanismer for politiet som den eneste oppgaven, i motsetning til Politidirektoratet som ivaretar mange oppgaver. Et tilsyn vil ha ett fokus, og risikerer ikke at dette fokuset må vike for andre presserende oppgaver. Allmennhetens eventuelle usikkerhet om prioritering vil derfor kunne reduseres. Men også et nytt polititilsyn vil være et statlig tilsyn, selv om et slikt tilsyn kan ha en mer selvstendig rolle enn Politidirektoratet.

Sammenliknet med Politidirektoratet blir et nytt polititilsyn mindre effektivt både i betydningen ansvarliggjøring av politiet og økonomisk. Utvalget er av den mening at et nytt tilsyn ikke vil ha den nødvendige legitimitet i politiet som Politidirektoratet har. Selv om et polititilsyn vil kunne være et mer uavhengig tilsyn enn Politidirektoratet, framstår det som lite effektivt at tilsynsfunksjonene spres. Utvalget kan ikke se for seg at et nytt tilsyn vil kunne gjøre tilsynsoppgavene mer effektive og bedre enn Politidirektoratet, gitt at direktoratet tilføres nødvendige ressurser for å ivareta anbefalinger i denne rapporten. Et tilsyn som legges utenfor «linjen» risikerer i tillegg å svekke den politiske kontrollen med politiet, slik at den demokratiske kontrollen blir mindre effektiv.

Et tilsyn vil ordinært måtte bygge på vanlige prinsipper om desentralisering og delegering. Denne tilsynsfilosofien legger et sterkere fokus på tilsynsobjektenes interne kontroll, der tilsynsobjektet må dokumentere at de har etablert systemer for effektiv intern kontroll og formidle dokumentasjon som belegger at virksomheten imøtekommer regelverk, forventninger og bestemte yrkesnormer. Ved å måtte basere seg på slike omfattende systemer for dokumentasjon som skal gis til et annet organ enn Politidirektoratet, er det fare for at tilsynsobjektenes arbeid byråkratiseres av hensyn til å oppfylle tilsynets krav, noe som ikke nødvendigvis er det samme som hva som tjener virksomheten.

Opprettelse av et tilsyn vil kreve betydelige økonomiske og faglige ressurser. Det kan være økonomisk vanskelig å forsvare at det skal opprettes enda et kontrollorgan i forhold til problemenes art og omfang og de begrensete oppgaver et tilsyn vil ha. Utvalget mener at et nytt tilsyn vil gi et mer komplisert kontrollregime. Kompliserte systemer innebærer risiko for at man mister oversikt og innsikt i hva ulike deler av systemet faktisk gjør, i tillegg til at det også kan oppstå samarbeidsproblemer. På den andre siden kan nettopp mange ulike kontrollmekanismer der mange parter og personer bringes inn, omstendelige saksbehandlingssystemer og –prosedyrer skape inntrykk av at man har å gjøre med et fullgodt kontrollsystem. Den paradoksale situasjonen kan oppstå, at tilliten øker jo mer man byråkratiserer og lager ordninger for å kontrollere stadig flere nivåer med kontrollører, selv om kontrollen ikke blir effektiv i praksis.

Men den avgjørende innvendingen mot et polititilsyn, er at en slik ordning ikke er tilpasset forutsetninger der en samfunnsinstitusjon er hierarkisk bygget opp og ledet slik politiet er. Helsetilsynet har til sammenlikning tilsyn med helseforetakene som er selvstendige juridiske enheter. Politidistriktene er underlagt Politidirektoratet under justisdepartementets overordnete ledelse. Hvis et helseforetak begår en fatal feil, er det helseforetaket som blir saksøkt. Hvis det begås en fatal feil i et politidistrikt som resulterer i sivilt søksmål, er det staten som blir saksøkt.

Utvalget er av den mening at et nytt polititilsyn framstår som uaktuell i norsk sammenheng, og vil derfor ikke drøfte dette alternativet ytterligere. Den videre drøfting vil derfor gjøres i forhold til forbedret tosporsordning, førsteinstansmodellen og kommisjonsmodellen.

13.2.5 Uavhengighet

I utvalgets samfunnsøkonomiske analyse kommer kommisjonsmodellen best og forbedret tosporsordning svakest ut når det gjelder uavhengighet. Forbedret tosporsordning kommer dårligst ut fordi den uansett forbedringer, ikke vil gi en uavhengig vurdering av hvordan en politiklage skal behandles. Det må ikke finnes noen risiko, selv om den er liten, for at mulige straffbare forhold siles vekk av politiet eller at publikum kan ha mistanke om at det skjer. Dette er et selvstendig argument for at forbedret tosporsordning er uaktuell, selv om ordningen måtte vurderes som effektiv. Forbedret tosporsordning vil likevel vurderes også i forhold til effektivitet og kvalitet for fullstendighetens skyld.

Den reelle forskjellen mellom kommisjonsmodellen og førsteinstansmodellen når det gjelder uavhengighet, er etter utvalgets mening ikke stor. Også en politiklagekommisjon vil måtte ha politifaglig etterforskningsekspertise til å forestå undersøkelser og etterforskninger, slik at problemstillinger i tilknytning til kulturell og praktisk uavhengighet vil oppstå også i forbindelse med en politiklagekommisjon. Utvalget antar imidlertid at kommisjonsmodellen vil framstå som mer uavhengig enn førsteinstansmodellen, selv om ordningene ikke vil fungere særlig forskjellig i praksis. Dette er en risiko ved førsteinstansmodellen som i så fall må kompenseres ved hjelp av konsekvent gjennomsiktighet som forsikrer om at uavhengigheten ivaretas.

13.2.6 Effektivitet

Når det gjelder effektivitet, mener utvalget at førsteinstansmodellen vil være mest effektiv og forbedret tosporsordning minst effektiv. Politiklagekommisjon kommer i en mellomposisjon, særlig fordi det vil ta tid å bygge opp et nytt uavhengig kontrollorgan. En forbedret tosporsordning har den fordel at den ikke innebærer større organisatoriske omstillinger. Tosporsordningen er dessuten innarbeidet og i en viss grad kjent. Radikale endringer nå kan skape uro og ustabilitet, noe som kan svekke effektiviteten i alle fall en periode. Systemet med to spor ved saksinngang framstår imidlertid som uoversiktlig for publikum og også for politiet, og således minst effektivt selv om effektiviteten muligens kan bedres noe ved et mer aktivt informasjonsarbeid for å få sakene i riktig spor.

Et hovedpoeng i kapittel 8 er at anmeldelsessporet er et grovmasket spor og dermed en ineffektiv løsning for Spesialenheten som et etterforsk­nings- og påtaleorgan. Tosporsordningen er også ineffektiv for politiet, som heller bør prioritere aktiv klagesaksbehandling. Dette er en viktig begrunnelse for at førsteinstansmodellen framstår som den mest effektive løsningen. Utvalget regner med at det uansett vil ta noe tid før en klagesak sendes til politiet med førsteinstansmodellen, slik at total saksbehandlingstid fra en klage innkommer og til politiet har ferdigbehandlet den, muligens vil øke noe. Samtidig vil effektiviteten økes ved at reelle anmeldelser kommer direkte til Spesialenheten, og ikke skal vurderes av politiet. Uansett mener utvalget at hensynet til uavhengighet må veie tyngre enn tidsmessig effektivitet. Utvalget mener likevel at førsteinstansmodellen har et mer effektivt potensial enn forbedret tosporsordning.

Førsteinstansmodellen forankrer saksbehandlingen sterkere i en eksisterende og innarbeidet ekstern enhet som har opparbeidet seg mye kompetanse. Spesialenheten, som har ekstern kontroll av politiet som hovedoppgave, får en tydeligere rolle enn i en forbedret tosporsmodell. Spesialenheten deltar i det internasjonale samarbeidet med kontrollorganer i andre land (som EPAC) og i nettverket til Europarådets menneskerettskommissær; et nettverkssamarbeid som gjør Spesialenheten spesielt kvalifisert til å ha et større ansvar for den helhetlige og eksterne kontrollen av politiet. Dette må forventes å fremme effektivitet, i tillegg til at det har betydning både for uavhengighet og kvalitet.

I valget mellom eksterne og interne kontrollmekanismer er det dessuten viktig å legge til rette for at mekanismene bygges opp slik at de ikke motarbeider hverandre, men virker sammen i målsettingen om å vedlikeholde og styrke samsvar mellom lover, regler og andre grunnleggende forventninger til politiets tjenesteutøvelse og praksis. Det er svært uheldig om samvirket mellom eksterne og interne kontrollmekanismer preges av gjensidig mistenksomhet. Mistenksomhet kan for eksempel føre til at politiet uvillig retter seg etter, eller finner måter å unngå å rette seg etter, anbefalinger eller påbud fra et eksternt kontrollorgan, eller om et eksternt kontrollorgan ikke har tilstrekkelig profesjonell forutsetning for innsikt i politiets mandat og faktiske virksomhet. Dette er i utvalgets vurdering et argument for at førsteinstansmodellen vil sikre en mer umiddelbar effektiv oppgaveløsning og også ansvarliggjøring av politiet enn en politiklagekommisjon.

Selv om effektiv saksbehandling i stor grad vil være avhengig av ressurser, kan effektivitet også vurderes ut fra om modellene har mer eller mindre problematiske grenseflater opp mot andre kontrollmekanismer. Som oversikten over kontrollmekanismer for politiet i Norge viser, finnes det allerede mange måter politiet kontrolleres på. Helt nye ordninger i tillegg til allerede eksisterende kontrollmekanismer vil skape behov for å klargjøre arbeidsdelingen mellom ulike instanser – hvem skal gjøre hva når det allerede finnes flere forskjellige kontrollmekanismer med tilgrensende oppgaver? Det er utvalgets oppfatning at effektiviteten vil svekkes når arbeidsoppgavene overlapper hverandre. Også i dette henseende vurderer utvalget førsteinstansmodellen som mer effektiv enn en politiklagekommisjon. En politiklagekommisjon innebærer dessuten at flere oppgaver vil måtte overføres fra Politidirektoratet, med de problematiske konsekvenser som tidligere er omtalt i forbindelse med tilsynsmodellen.

I førsteinstansmodellen vil politimestrenes arbeidsgiveransvar fortsatt bli ivaretatt ved at saker delegeres til politiet. Slik vil det for så vidt også være for en politiklagekommisjon, men samtidig vil en slik kommisjon etter den engelske ordningen få en mer aktiv rolle med hensyn til arbeidsgivers tiltak og reaksjoner. Utvalget er av den mening at det å flytte slik myndighet fra politimestrene og til en uavhengig kommisjon, vil innebære byråkratisering og mer tidkrevende rutiner. Selv om en politiklagekommisjon kan bygge på og integrere deler av Spesialenhetens virksomhet og personell, vil en slik ordning dessuten innebære større omstillinger for en allerede innarbeidet Spesialenhet, noe som vil føre til at man få år etter Spesialenhetens opprettelse har en situasjon hvor en ny ordning må bygges opp fra grunnen igjen. Dette vil ta tid.

13.2.7 Kvalitet

Både for forbedret tosporsordning og førsteinstansmodellen legger utvalget til grunn at det av hensyn både til «nærest mulig»-prinsippet og politimestrenes arbeidsgiveransvar, at politiet skal saksbehandle klager på kritikkverdig og uheldig tjenesteutøvelse og håndtere eventuelle disiplinærreaksjoner både i forbindelse med dette og som følge av Spesialenhetens etterforskning og påtaleavgjørelser. Utvalget anbefaler også at Politidirektoratet har ansvar for erfaringslæring, men i et fornuftig samarbeid med Spesialenheten.

I en forbedret tosporsordning vil saksbehandlingskvaliteten styrkes. Men utvalget er likevel av den mening at førsteinstansmodellen og kommisjonsmodellen entydig vil være de kvalitetsmessig beste løsninger. Uavhengighet er i seg selv en kvalitet. Utvalget antar at førsteinstansmodellen og kommisjonsmodellen har potensial til å stå for omtrent samme saksbehandlingskvalitet særlig når man legger til grunn at rettssikkerhet inngår i kvalitetskriteriene, men en politiklagekommisjon vil trenge tid for å komme opp på et like velfungerende nivå som førsteinstansmodellen. En politiklagekommisjon vil sannsynligvis oppfattes av publikum som en bedre rettssikkerhetsgarantist enn førsteinstansmodellen. Når hensynet til ansvarliggjøring av politiet trekkes inn også i vurdering av kvalitet, vil imidlertid førsteinstansmodellen være mer egnet enn kommisjonsmodellen, slik utvalget ser det. Dette handler ikke minst om at førsteinstansmodellen bygger på en allerede innarbeidet enhet som Spesialenheten.

Utvalget har konkludert at det må finnes et etterforsknings- og påtaleorgan med de oppgaver Spesialenheten har. Denne oppgaven kan ikke ivaretas av en politiklagekommisjon eller et polititilsyn uten påtaleansvar. Dersom politiklagekommisjon skulle velges, måtte Spesialenheten splittes opp ved at etterforskningsvirksomheten innlemmes i kommisjonen og at nåværende Spesialenhet rendyrkes som påtaleorgan som får ferdig etter­fors­kete saker med positiv påtaleinnstilling oversendt fra kommisjonen. Utvalget er at den mening at en slik oppsplitting av Spesialenheten vil vesentlig svekke kvaliteten på det arbeidet som gjøres i alle fall for en lengre periode, siden en ny organisasjon må bygges opp fra grunnen av.

13.2.8 Andre vurderingskriterier

Utvalget har særlig vurdert hvordan de ulike alternativene kan tenkes å fungere med hensyn til offentlig innsyn og økt tilgjengelighet. Utvalget antar at forbedret tosporsordning risikerer å komme svakest ut når det gjelder offentlighet og dermed «publikumskontroll», siden to spor allerede ved saksinngangen tilrettelegger for en mer lukket saksbehandling som gjør det mer utfordrende å få samlet oversikt og innsikt. Det kan tenkes at en ny politiklagekommisjon vil ivareta offentlighetshensynet noe bedre enn førsteinstansmodellen, nettopp fordi en politiklagekommisjon representerer et nytt tiltak som man kan regne med vil profilere seg spesielt i forhold til offentlighetsprinsippet. Når anbefalinger som er foreslått for forbedret tosporsordning gjøres gjeldende også i en førsteinstansmodell, får imidlertid Spesialenheten et godt utgangspunkt for at offentlighetsprinsippet kan bli fyllestgjørende ivaretatt også med dette alternativet. Utvalget antar at førsteinstansmodellen ikke vil komme dårligere ut enn en politiklagekommisjon. Førsteinstansmodellen, med de forbedringer som er nevnt for forbedret tosporsordning, legger til rette for større gjennomsiktighet både i Spesialenhetens og politiets kontrollvirksomhet.

Førsteinstansmodellen og kommisjonsmodellen vil begge øke tilgjengeligheten betraktelig sammenliknet med forbedret tosporsordning. Ett sted som mottar klager og anmeldelser vil gjøre det enklere for publikum og også for politiet. Både førsteinstans- og kommisjonsmodellen vil etter utvalgets syn gjøre den meldingsbaserte eksterne kontroll av politiet mer tilgjengelig, noe som har betydning for hvilke publikumsanklager som kommer til kontrollmekanismenes kunnskap. Utvalget ser ikke bort fra at en politiklagekommisjon vil være et enda mer aktuelt organ å henvende seg til for enkelte publikummere, men er av den mening at Spesialenheten med et aktivt tillitsskapende arbeid vil kunne fylle samme funksjon i praksis.

13.2.9 Tillit

Utvalget antar at en politiklagekommisjon vil ha større tillit hos publikum enn de andre alternativene først og fremst fordi den vil bli oppfattet som mer uavhengig og dermed som en sikrere tillitsgiver. At Norge eventuelt innfører den samme ordningen som er framhevet som foregangseksempler internasjonalt, er i seg selv et sterkt uavhengighetssignal. Utvalget antar at en politiklagekommisjon ikke vil ha samme grad av tillit i politiet, noe som bl.a. skyldes at mange oppgaver overføres fra Politidirektoratet, politimestrene og til et uavhengig eksternt organ. Disse tillitshensynene må balanseres, og må også sees i forhold til de øvrige vurderingsprinsippene. Utvalget er av den mening at førsteinstansmodellen i realiteten vil oppfylle uavhengighetskriteriene på samme måte som en politiklagekommisjon; forskjellen er først og fremst at førsteinstansmodellen framstår som mindre uavhengig. Oppfatninger om førsteinstansmodellens noe svakere uavhengighet må derfor kompenseres ved aktiv tillitsgiving, og at det legges avgjørende vekt på gjennomsiktighet og informasjon om virksomheten.

13.2.10 Politiklagekommisjon og nasjonale forutsetninger

Kommisjonsmodellen blir etter utvalgets vurdering svært vanskelig å forene med det norske straffeprossessystemet. Beslutning om etterforskning treffes i henhold til straffeprosessloven § 225 av påtalemyndigheten. Etterforskningen er også undergitt påtelemyndighetens ledelse. Med den integrerte påtalemodell man har i Norge, vil innføring av en politiklagekommisjon reise tunge prinsipielle spørsmål, blant annet med hensyn til påtalemyndighetens uavhengighet. Dette er et selvstendig argument for at utvalget ikke anbefaler en politiklagekommisjon.

13.3 Utvalgets anbefaling

Utvalget vil etter en samlet vurdering anbefale førsteinstansmodellen. Utvalget vurderer det slik at det av hensyn til kvalitet og effektivitet er bedre å bygge på og videreutvikle eksisterende ordninger framfor å opprette et helt nytt organ få år etter at Spesialenheten ble virksom. Utvalget mener at førsteinstansmodellen klart sikrer tilstrekkelig uavhengighet sett i forhold til menneskerettsforpliktelsene. Flere kjennetegn ved den engelske ordningen er foreslått innarbeidet i førsteinstansmodellen, noe som vil styrke uavhengigheten ytterligere.

13.4 Spesialenheten som førsteinstans og uavhengig silingsmekanisme

Spørsmålet må stilles om hvilken rolle Spesialenheten skal ha etter at saken er journalført og oversendt til politiet for klagebehandling. Førsteinstansmodellen kan organiseres som en minimumsløsning eller som en løsning der Spesialenheten får et større ansvar underveis i klagesaksbehandlingen. Det kan hevdes at uavhengighetsprinsippet ikke blir godt nok ivaretatt dersom Spesialenhetens rolle begrenses til å være «vurderende postkasse» og registrere saker og saksflyt. Bør Spesialenheten for eksempel ha en rolle i å følge opp bestemte klagesaker og kunne be politiet om informasjon og status for hva som er gjort? Bør Spesialenheten ha rett til å gi uttrykk for sitt syn og om noe annet bør gjøres enn det politiet går inn for? Uansett hvordan disse spørsmålene besvares, må det være en tydelig arbeidsdeling mellom Spesialenhetens og Politidirektoratets rolle i klagesaker. Utvalget vil drøfte slike problemstillinger ved å ta for seg mulige løsninger fra en sak innkommer og til den er ferdigbehandlet. Det første stoppestedet er Spesialenhetens rolle ved mottak av saken og vurdering av hvordan den skal behandles.

13.4.1 Spesialenhetens rolle ved sporvalg

Med Spesialenhetens rolle som førsteinstans og «vurderende postkasse», må det være klagerens/anmelderens pretensjon som er avgjørende for sporvalg. Utvalget ser her for seg at Spesialenheten skriftlig informerer klageren om hva slags spor saken på bakgrunn av hans/hennes skriftlige eller muntlige framstilling er ført inn i. Klageren gis da mulighet til å korrigere sporvalg.

13.4.2 Servicetorg for politiklager

Utvalget ser for seg at Spesialenheten oppretter et «servicetorg for politiklager», der publikum og politiet, når det gjelder politimeldte saker, får veiledning med hensyn bl.a. til saken og hensiktsmessig behandlingsmåte. Utvalget anbefaler at det opprettes et sentralt servicetorg i tilknytning til hovedkontoret på Hamar. Begrunnelsen for sentralisering er bl.a. hensynet til enhetlig informasjon og veiledning og nærhet til Spesialenhetens ledelse.

13.4.3 Klageadgang i forbindelse med politiets klagesaksbehandling

Utvalget har drøftet om Spesialenheten bør være klageinstans i den anbefalte modellen hvis melder ønsker å få fornyet behandling av politiets klagesvar eller om Politidirektoratet fortsatt skal være overordnet klageinstans som i dag.

Uavhengighetsprinsippet kan i prinsippet tale for at Spesialenheten blir klageinstans i saker som politiet klagesaksbehandler. En slik løsning innebærer at Spesialenheten vil drive med ordinær klagesaksbehandling, noe som tilsier at det må opprettes en klagesaksavdeling i Spesialenheten som er atskilt fra etterforsknings- og påtalefunksjonen. En slik løsning ble for øvrig valgt i Belgia for et par år siden. Standing Police Monitoring Committee (S.P.M.C eller Comitté P) ble opprettet i 1991. Komiteen, som er underlagt og rapporterer til det belgiske parlamentet, opprettet fra 1. april 2007 en klageavdeling i tillegg til den allerede eksisterende etterforskningsavdelingen. Klageavdelingen ble opprettet som følge av behovet for å lage ett felles system for behandling av alle typer innkomne saker og for å profesjonalisere arbeidet med mottak og behandling av rene klagesaker. Det heter i årsrapporten at større vekt nå legges på det forebyggende arbeidet i form av veiledning og opplæring, og klageavdelingen bidrar til å identifisere generelle problemer som kan bli gjenstand for endringstiltak (http://www.comitep.be/uk/uk.html). Det framstår for utvalget som at det belgiske organet har en større rolle i klagebehandlingen enn å være ankeinstans.

Argumenter som taler for at Politidirektoratet fortsatt skal være ankeinstans for klager på kritikkverdig tjenesteutøvelse, er betydningen av at direktoratet skal ha den overordnete faglige rollen for utviklingen av en kvalitativt god polititjeneste. Politidirektoratet må ha nødvendig innsikt i publikums misnøye, også misnøye med politiets klagesvar. I Norge er det tradisjon for at forvaltningssaker behandles på neste nivå i det styringsmessige og faglige hierarkiet. I forvaltningssaker har klageorganer anledning til avgjøre at et vedtak på lavere nivå er ugyldig, og har full kompetanse til å treffe et annet forvaltningsvedtak. Utvalget tillegger også at sivilombudsmannen og Likestillings- og diskrimineringsombudet har en rolle som uavhengige klageinstanser for en del av de saksforhold som denne evalueringsrapporten har tatt opp.

Utvalget har derfor kommet fram til at Politidirektoratet fortsatt må være overordnet klageinstans for klager som politiet saksbehandler.

Politidirektoratets rolle som ankeinstans for klager tilsier at det må være et formalisert samarbeid mellom Spesialenheten og Politidirektoratet slik at Spesialenheten som uavhengig førsteinstans har oversikt over saksflyt og resultater i klagesaksbehandlingen selv om enheten ikke vil være involvert i behandlingen av klagesaken eller anke over politiets avgjørelser. Spesialenhetens rolle vil da, som et kompetansesenter for politiklager, være å gi noe tilbake til politiet som er nyttig for erfaringslæring og gi noe tilbake til publikum i form av råd og informasjon når publikum henvender seg til førsteinstansen.

13.4.4 Helhetlig oversikt over politiets klagesaksbehandling

Med Spesialenheten som silingsmekanisme vil enheten få en større rolle med hensyn til å holde oversikt og føre statistikk over saksflyt. Utvalget legger til grunn at den mest ryddige ordningen er at Politidirektoratet fortsatt har ansvar for nasjonal klagerapportering til justisdepartementet siden klagesaksinstruksen gjelder administrativ klagebehandling i politiet. Spesialenheten vil ha oversikt over innkomne saker og hvor de skal behandles, mens Politidirektoratet fører statistikk og gjør kvalitative vurderinger av selve klagesaksbehandlingen i politidistriktene.

Også i forhold til statistisk og annen oversikt vil det være behov for å utvikle hensiktsmessige rutiner for samarbeid mellom Politidirektoratet og Spesialenheten, slik at statistikk og annen informasjon som skal offentliggjøres om klagesaksbehandling etter klagesaksinstruksen, blir oversiktlig og lett tilgjengelig for allmennheten og politiet.