8 Samvirke mellom spor

8.1 Utvalgets oppgave

Utvalget er bedt om å gjøre en samlet vurdering av samvirket mellom Spesialenheten for politisaker og klageordningen, altså mellom spor for anmeldelser og spor for klager. Utvalget skal vurdere både formelt samvirke, praktisk samvirke og undersøke om det finnes svakheter ved samvirket mellom ordningene som system og gjennom praktisk anvendelse. I tillegg til å vurdere om systemene er gode nok til å sørge for at sakene kommer «i riktig spor», skal utvalget også vurdere om systemene er gode nok for formidling fra den ene ordningen til den andre. Utvalget er bedt om å vurdere om både det formelle og det praktiske samvirket er tilfredsstillende og tillitvekkende.

De formelle rammene for samvirke mellom spor er i hovedsak redegjort for i kapittel 5. Dette kapitlet vil derfor først og fremst konsentrere seg om det praktiske samvirket, men med referanse til formelle rammer underveis der det er hensiktsmessig.

Utvalget vil først presisere hvordan mandatet er konkretisert. Hensynet til uavhengighet er et overordnet perspektiv i dette kapitlet. Samvirke mellom spor reiser helt bestemte problemstillinger i forhold til om kontrollmekanismene er tilstrekkelig uavhengige siden dagens norske tosporsordning har to spor både i saksinngangen og i saksbehandlingen. Den norske ordningen skiller seg derfor vesentlig fra ordninger i land som Nord-Irland og England, der et uavhengig organ er førsteinstans og vurderer hvilket behandlingsspor som er aktuelt for den enkelte sak. I menneskerettskommissærens uttalelse er hensynet til uavhengig vurdering av behandlingsmåte ett av flere sentrale kjennetegn på uavhengighet. Etter at den norske ordningen ble planlagt og iverksatt, har menneskerettsforpliktelsene gitt tydeligere forventninger enn slik det var for bare få år siden om hvordan kontrollmekanismene bør organiseres. Den norske løsningen med to spor i saksinngangen vil derfor være et hovedtema i utvalgets drøfting av om samvirket mellom spor sikrer tillitvekkende uavhengighet.

Etter utvalgets mening er ikke tilfredsstillende og tillitvekkende det samme. Tilfredsstillende vil gjerne handle om formelt og praktisk samvirke faglig sett er godt nok for å fylle tosporsordningens formål; Spesialenheten skal behandle anmeldelser og politiet skal behandle klager. Tillitvekkende er en mer aktiv forsikring fra tillitsgivers side. Utvalget vil derfor spesielt legge vekt på om samvirket ved saksinngangen foregår på en tilstrekkelig uavhengig og effektiv måte sett i forhold til menneskerettsforpliktelsene. Det er spesielt viktig at mulige straffbare forhold havner hos Spesialenheten, siden det særlig er i etterforskning av mulige straffbare hendelser at det må stilles strenge krav til uavhengighet. Fokus vil derfor rettes mot om Spesialenheten får de riktige sakene.

Utvalget har konkretisert mandatet ved å se på praktisk samvirke og formidling fra den ene ordningen til den andre, ved å fokusere på tre faser:

Den første fasen gjelder saksinngangen. Saker skal i riktig spor. I et klagebasert ordning som både Spesialenheten og klagebehandlingen representerer, vil publikum være en viktig premissleverandør for saker. Utvalget har derfor sett nærmere både på omfanget av publikumshenvendelser i begge spor og hvordan særlig politiet formidler slike henvendelser videre til Spesialenheten. I slike sammenhenger får politiet rolle som «vurderende postkasse», noe som har sentral betydning for vurderingen av uavhengighet. Dagens framsendelse av saker til Spesialenheten og politiets klageordning handler dessuten om tosporsordningen oppfyller hensyn til rettssikkerhet og likebehandling både for publikum og politiansatte.

Det praktiske samvirket mellom spor handler i tillegg om effektivitet forstått som at saksbehandlingen skal være omgående og hurtig for å sikre at rettssikkerhetsgarantiene både for anmelder og anmeldte ivaretas. Utvalget har i den forbindelse sett på saksbehandlingstid for saker til Spesialenheten som går via politiet. Skjer framsendelsen til Spesialenheten raskt nok?

Den andre fasen gjelder samvirke og formidling underveis mellom sporene. Her tar utvalget opp varsling ved ulykkesetterforskning, atskillelse av mistenkte før avhør, suspensjon og disiplinærreaksjoner. Selv om disiplinærreaksjoner drøftes i forbindelse med denne fasen, er temaet selvfølgelig også aktuelt i neste fase, når påtaleavgjørelsen eller klagesvaret foreligger. Temaer som varsling, atskillelse før avhør, suspensjon og disiplinærreaksjoner er i særlig grad trukket fram av den kritiske offentlighet, og har stor betydning for publikums tillit.

Den tredje fasen gjelder samvirke og formidling når Spesialenhetens resultat foreligger. I denne delen vil utvalget se nærmere på hvordan Spesialenhetens påtaleavgjørelser blir brukt av politiet som erfaringslæring i kvalitetsforbedrende øyemed. Samvirke med sikte på erfaringslæring vil særlig dreie seg om saker som Spesialenheten oversender politimester med tilråding om administrativ vurdering (jf. påtaleinstruksen § 34 – 7). Dette er saker som skiller seg ut fordi Spesialenheten gjør politiet eksplisitt oppmerksom på at saken bør vurderes administrativt. Etter utvalgets mening er bestemmelsen om oversendelse av saker til administrativ vurdering spesielt godt egnet som eksempel på formidling fra Spesialenheten til politiet siden denne bestemmelsen i påtaleinstruksen kan betraktes som en institusjonalisert ordning som nettopp skal fremme samvirket mellom spor.

Et fjerde tema gjelder oversikt. Behovet for og problemer med oversikt over hva sporene gjør vil delvis komme fram underveis, men tas opp i denne delen ved å drøfte ulike gjenfinningsproblemer både på saks- og personnivå.

Utvalget har til slutt også funnet grunn til å drøfte arbeidsdelingenmellom sporene. Sporene skiller ikke bare mellom mulig straffbart og mulig kritikkverdig politiarbeid, men også mellom om mulige straffbare handlinger skjer i eller utenfor tjenesten, at brudd på taushetsplikt behandles i begge spor og at automatisk ulykkesetterforsk­ning ikke igangsettes av Spesialenheten når tjenestepersoner dør eller alvorlig skades. Regelen om automatisk ulykkesetterforskning gjelder bare for sivilister som dør eller alvorlig skades som følge av politiets tjenesteutøvelse. Siden utvalget skal vurdere kontrollmekanismene generelt og samvirke mellom spor spesielt i forhold til uavhengighet, effektivitet og tillit, er det naturlig å drøfte om dagens bestemmelser om den saksbestemte arbeidsdeling mellom Spesialenheten og politiet fremmer eller hemmer en god oppgaveløsning i tråd med intensjonen at kontrollmekanismene skal være tillitvekkende.

8.2 Samvirke i saksinngangen

Formelle rammer er fastsatt i påtaleinstruksen kapittel 34 og riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006, jf. kapittel 5. I tillegg har politidistriktene egne rutiner som regulerer lokale prosedyrer for å få sakene i riktig spor. Politidistriktene har ulike behov med hensyn til instruksverk og lokale regler. Lokal instruks vil beskrive hvem som har fullmakt til å treffe beslutninger, samarbeid mellom bestemte funksjoner i politidistriktet osv. Dette forutsetter lokale regler siden det er forskjell mellom politidistriktene. Lokale instrukser skal alltid legge sentrale instrukser til grunn. Lokale instrukser skal ikke bare ta hensyn til organisatoriske ulikheter mellom politidistriktene, men også utfylle mangler der sentral instruks ikke angir hva som skal eller bør gjøres.

Det er flere ulike typer saker med ulik opprinnelse som skal havne i rett spor. Den følgende oversikt eksemplifiserer saksinngangen ved å skille mellom publikumsmeldte saker og saker meldt av politidistriktene.

8.2.1 Publikumsmeldte saker

• Henvendelser fra publikum direkte til Spesialenheten som undersøker og etterforsker saken. Spesialenheten vurderer om anmeldelsen i realiteten er en klage som skal behandles av politiet, og oversender i så fall saken til vedkommende politidistrikt.

• Skriftlig henvendelse fra publikum til politiet, politiet vurderer om saken er en anmeldelse som skal videresendes Spesialenheten. Hvis saken vurderes som en klage, behandles den i klagesporet av politiet.

• Muntlig henvendelse fra publikum til politiet som nedtegner anmeldelse som skal videresendes Spesialenheten. Slike muntlige henvendelser fanger også opp klager som så skal behandles av politiet i henhold til den administrative klageordningen.

Publikumsmeldte saker dominerer i begge spor. 90 % av klagesakene kommer direkte til politidistriktene. Spesialenhetens statistikk for 2008 viser at fornærmede er anmelder i 86 % av enhetens påtaleavgjorte saker. Det vil framkomme i gjennomgangen nedenfor at mange av disse anmeldelsene først er innom politiet. Det framkommer av dette at publikums sporvalg og politiets vurdering av publikumsmeldte saker er av særlig stor betydning for om saker havner i straffesporet eller klagesporet.

8.2.2 Saker meldt på politidistriktets initiativ

• Politiet skal omgående varsle Spesialenheten om hendelser som har ført til død eller betydelig skade som følge av politiets tjenesteutøvelse. Hendelsen etterforskes av Spesialenheten uavhengig av om det er mistanke om straffbart forhold (ulykkesetterforskning). Spesialenheten har som nevnt ikke et alminnelig ansvar for etterforskning av alle alvorlige ulykker i tjenesten der polititjenestemann alvorlig skades eller omkommer.

• Anmeldelser fra politiet til Spesialenheten når politiet selv får mistanke om straffbart forhold. Dette kan også omfatte informasjon fra publikum, for eksempel hvis det framkommer opplysninger i et avhør som gir grunn for mistanke om straffbart forhold.

• Når ansatte i politiet eller påtalemyndigheten har vært involvert i trafikkuhell eller farefulle trafikksituasjoner, skal politimesteren i hvert enkelt tilfelle vurdere om saken skal oversendes Spesialenheten til etterforskning.

8.2.3 Innsendingskanaler

Innsendingskanalen for klager er så godt som utelukkende skriftlig henvendelse direkte til politiet. Dette gjaldt 87 % av klagesakene utvalget analyserte.

Størstedelen av Spesialenhetens saksportefølje stammer også fra publikumsmeldinger, men det mest interessante når det gjelder praktisk samvirke mellom spor og avklaring av pretensjon, er å ta utgangspunkt i hvilke kanaler som brukes når Spesialenheten mottar en sak. Det er nettopp kanalene som vil kunne illustrere det potensielle omfanget av saker hvor det er aktuelt for politiet å være vurderende postkasse i større eller mindre grad.

I utvalgets analyse av saker har politiet vært en «postkasse» for 44 % av innkomne saker til Spesialenheten. 25 % av disse sakene kommer først skriftlig til politidistriktet og videresendes deretter til Spesialenheten som følge av politiets vurdering av saken. 19 % av sakene blir inngitt muntlig til politiet som deretter videresender til Spesialenheten. I den sistnevnte kategorien vil en vanlig framgangsmåte være at publikum har henvendt seg til politiet, som så har nedtegnet en anmeldelse på vanlig måte som deretter oversendes Spesialenheten. Hvis det framkommer opplysninger i et avhør om et mulig straffbart forhold, har politiet plikt til å oversende opplysningene til Spesialenheten. 7 % av sakene kommer til Spesialenheten på politiets eget initiativ etter påtaleinstruksen § 34 – 5 annet ledd. Det er for lite antall saker til å kunne si noe om hvorvidt det er systematiske variasjoner mellom ulike politidistrikter når det gjelder framsendelsesmønster.

8.2.4 Vurdering av pretensjon

Det følger av de formelle rammer at både politiet og Spesialenheten skal vurdere saker med hensyn til å få dem i rett spor. I noen saker er det liten eller ingen tvil om at Spesialenheten er korrekt mottaker. Det beste eksemplet er ulykkesetterforskningen der skjønnsmessig vurdering ved død eller betydelig skade ikke er aktuelt. I praksis kan det imidlertid oppstå en viss tvil om hva som er «betydelig skade». Det andre ytterpunktet, hvor skjønnsrommet er stort, dreier seg bl.a. om det som i de formelle reglene omtales som «vurdering av pretensjon».

Særlig politiets vurdering av pretensjon er av stor betydning for om det foregår en uavhengig og effektiv framsendelse av saker til riktig spor. Menneskerettskommissærens uttalelse forutsetter at det skal foregå en uavhengig vurdering av hvem som skal behandle saken; et uavhengig etterforsk­ningsorgan eller politiet.

I prinsippet kan man tenke seg to helt motsatte resultater når politiet er vurderende postkasse for publikumsmeldte saker: Politiet kan vurdere pretensjonen for strengt. Da er problemet at mulige straffbare forhold ikke kommer til Spesialenhetens kunnskap. Politiet kan vurdere pretensjonen for romslig. Da får Spesialenheten saker som ikke er straffbare forhold. Av særlig betydning er det at saker som skal behandles i straffesporet behandles der og ikke av politiet i klagesporet. Dette kan utledes av prinsippene om uavhengighet og tilstrekkelighet. Men det er også viktig at klagesaker som hører inn under politimesterens arbeidsgiveransvar, bl.a. med tanke på eventuelle administrative og disiplinære reaksjoner, behandles av arbeidsgiver. Om politiet har en lav terskel for oversendelse av publikumsmeldte saker til Spesial­enheten, vil dessuten flere politiansatte bli oppført som anmeldt.

Høy og lav terskel har ulike konsekvenser for publikum og ansatte i politi og påtalemyndighet. For publikum vil en lav terskel representere en god tilgjengelighet til anmeldelsessporet; en slags utvidet rettssikkerhetsgaranti. For ansatte i politi og påtalemyndighet vil lav terskel derimot kunne representere et rettssikkerhetsproblem dersom saker som burde vært behandlet i klagesporet undersøkes og etterforskes som en anmeldelse.

I tillegg vil en lav terskel for politiets oversendelse innebære at Spesialenheten bruker ressurser på saker som ikke tilhører enhetens ansvarsområde, og at Spesialenheten ut fra sitt mandat ikke i tilstrekkelig grad får mulighet til å prioritere de viktige sakene. Dette vil i så fall være en uhensiktsmessig og lite effektiv bruk av Spesialenhetens ressurser.

Utvalget har lagt til grunn at det har betydning for vurdering av uavhengighet og effektivitet, å undersøke om politiets terskel for oversendelse av saker til Spesialenheten er høy og lav.

8.2.4.1 Politiets vurdering av pretensjon

Ut fra utvalgets vurdering av det som framkommer i sakspapirene i klagesakene utvalget har analysert, framstår det som om det er uklart om det dreier seg om klage eller anmeldelse i 11 % av sakene. Bare i 3 % av sakene er det positivt registrert i klagesaken at klager er kontaktet av politiet for å avklare om det handler om en klage eller anmeldelse. Bare et fåtall klagesaker (3 %) innkommer ved at melder har møtt personlig hos politiet. Politivaktene er en mottakssentral og skal ikke vurdere pretensjon. Hvis det likevel foretas en ubevisst pretensjonsvurdering eller politivaktene ikke er klar over forskjellen mellom klage og anmeldelse, kan det imidlertid bli tilfeldig hvilken etikett henvendelsen får.

Hvilken praksis for vurdering av pretensjon landets politidistrikter og særorganer har, framstår som ikke-enhetlig. At det finnes varierende praksis framkommer også i utvalgets samtaler med politiet. Kanskje tas det kontakt med en melder som ikke har klargjort om saken er å forstå som en klage eller anmeldelse. Kanskje tar man ikke kontakt, men har en romslig vurdering slik at saken oversendes Spesialenheten for sikkerhets skyld. En annen variant er skriftlig kontakt der politiet ber om tilbakemelding med hensyn til hvilket spor vedkommende melder ønsker at saken skal behandles i. Det framstår for utvalget som at det i flere politidistrikter mangler rutiner for notoritet som kan dokumentere hva som er gjort for å avklare pretensjon. Den mest systematiske ordningen utvalget har kjennskap til for å klargjøre pretensjonen ut fra dagens tosporsordning, er en fast rutine der den ansatte i politiet som har ansvar for politidistriktets oppgaver i forbindelse med klager og anmeldelser, skriver til melder: «Hvis jeg ikke hører noe innen (dato), legger jeg til grunn at osv.». Den ansvarlige i politiet legger da til grunn det vedkommende saksbehandler mener er riktig spor, og informerer også melder om de to sporene og deres virkemåte slik at melder har bedre forutsetninger for sitt valg. Hvis det står «anmeldelse» i overskriften på henvendelsen, men innholdet viser at det er en klage, må melder aktivt bekrefte at det er en anmeldelse.

Politiledere utvalget har vært i kontakt med legger vekt på at politiet bør utvise forsiktighet når det gjelder avgjørelser som angår eget politidistrikt. Utvalget har inntrykk av at dette er vanlig. Dette tilrettelegger for at terskelen for oversendelse til Spesialenheten er lav, siden politiet ikke vil gi inntrykk av at politiet forsøker å dekke over noe.

Når utvalget beskriver omfanget av politiets «postkassefunksjon», er det viktig å huske på at dette vil handle om ulike former for vurderinger som politiet gjør; av og til ingen vurdering fordi det er åpenbart at saken skal til Spesialenheten og av og til kvalifisert vurdering. Politiets postkassefunksjon er uansett mer enn en teknisk funksjon. Politiet er en viktig silingsmekanisme.

8.2.4.2 Spesialenhetens vurdering av pretensjon i saker som kommer direkte fra publikum

Saker som kommer til Spesialenheten er i prinsippet anmeldelser der det pretenderes straffbart forhold. Likevel kan det i enkelte tilfeller være en uklar grense mellom en klage og en anmeldelse. I de aller fleste sakene er det klart at det dreier seg om en anmeldelse, men i en liten andel av sakene har Spesialenheten tatt kontakt med anmelder for å avklare hvorvidt det dreier seg om en klage eller en anmeldelse. Dette skjer i 4 % av sakene. I samtaler med Spesialenheten har det framkommet at Spesialenheten, i likhet med politiet, behandler pretensjonen med romslighet.

Spesialenheten har informert utvalget om at enheten tar avhør av fornærmet i alle saker der pretensjonen er uklar, eller på annen måte får vedkommende i tale med sikte på avklaring. Dette definerer Spesialenheten ikke som etterforskning, men avslutter da saken med kode 022 eller 106 (henlagt, ikke rimelig grunn til å undersøke). I henhold til riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006 skal sjefen for Spesialenheten avvise saken hvis det pretenderte forholdet faller utenfor enhetens virkeområde. Anmelderen skal da underrettes om beslutningen og at den ikke innebærer noen realitetsvurdering, samt gjøres kjent med hvem som eventuelt har ansvaret for videre behandling av saken. Det er for øvrig ytterst sjelden en sak blir avvist, noe som skjer i ca. 1 % av alle innkomne saker til Spesialenheten. Det hender også at Spesialenheten, på grunnlag av forvaltningslovens veiledningsplikt, sender saker som har kommet direkte til enheten, til politimester for klagesaksbehandling etter at dette er avklart ved kontakt med anmelder.

8.2.5 Sporet inn til Spesialenheten er et grovmasket spor

På årlige møter mellom Spesialenheten og politimestrene drøfter man gode rutiner når det gjelder det praktiske samvirket mellom spor, og Spesialenheten redegjør også for virksomheten og tar opp de problemer og problemstillinger det er aktuelt å reise når det gjelder det praktiske samvirket mellom spor. Spesialenhetens ambisjon er at alle tre etterforskningsavdelinger i tillegg gjennomfører årlige møter med «sine» politidistrikter. Slik forsøker man å anspore til enhetlig og gjennomtenkt praksis i samvirket mellom straffesporet, politidistriktene og særorganene.

Utvalget kan oppsummeres at både politiet og Spesialenheten behandler pretensjonen med romslighet. Hvis det er tvil om en sak skal havne i klagesporet eller straffesporet, er det straffesporet som «vinner». Utvalget bygger her ikke bare på informasjon direkte fra politiet og Spesialenheten, men også på det inntrykk utvalget satt igjen med etter å ha lest alle sakspapirene i mange påtaleavgjorte saker.

Dette skulle tilsi at det er liten risiko for at publikumsmeldte mulige straffbare forhold feilaktig blir behandlet av politiet og ikke Spesialenheten, selv om dette ikke kan utelukkes på generelt grunnlag. Dagens tosporsordning er ikke bygget opp slik at det forhindrer at en klage over ulovlig ransaking til politiet oversendes til Spesialenheten fra ett politidistrikt, mens et annet politidistrikt avgjør saken som en klagesak. Denne innebygde risikoen er av prinsipiell betydning, selv om den skulle gi få utslag i praksis. Dette medfører en innebygd risiko for ikke-enhetlig saksbehandling, noe som er uheldig for hensynet til rettssikkerhet og rettferdighet.

Informasjon utvalget har fått tyder på at politimestrene også har noe ulik praksis når det gjelder oversendelse av veitrafikksaker. Spesialenheten tar også i mot saker oversendt fra de enkelte politidistrikter med romslighet uten å sende dem tilbake, enten det gjelder veitrafikksaker eller andre saker. Dette reiser et spørsmål om Spesialenheten oftere bør be politiet selv undersøke og saksbehandle en sak og svart anmelderen, for eksempel ved å opplyse om hvilken hjemmel som ble brukt for å løse oppgaven som førte til anmeldelsen.

Utvalget mener det er grunn til å oppsummere at det finnes en slags frykt i politisystemet for å bli mistenkt for å beskytte politiet. Utvalgets saksgjennomgang av saker fra begge spor tyder på at enkelte politidistrikter har en mer konsekvent praktisering av instrukser for fordeling mellom spor enn andre distrikter, noe som sannsynligvis fører til at enkelte politidistrikter – og etter utvalgets syn, med rette sett ut fra sakens innhold – genererer flere klagesaker til eget politidistrikt enn andre distrikter gjør, som derimot kan tenkes å generere flere saker til Spesialenheten.

Spesialenheten framstår for utvalget nærmest som et lavterskeltilbud, noe som blir resultatet av politiets romslige pretensjonsvurdering. Det er enkelt for politiet å redefinere en klage som anmeldelse, men det er med dagens system mye vanskeligere den andre veien selv om saken åpenbart ikke er et straffbart forhold. Tosporsordningen i sin nåværende form tilrettelegger for at sporet til Spesialenheten vil forbli grovmasket og føre til høy henleggelsesprosent.

8.2.6 Publikums bidrag til at straffesporet blir grovmasket

8.2.6.1 Publikums rett til å anmelde

Det er ikke bare politiet som bidrar til et grovmasket spor inn til Spesialenheten. Det gjør også publikum. Enhver borger har rett til å anmelde hva som helst og hvem som helst. Dette gjelder også uinnskrenket når noen er misfornøyd med politiet. Det er et fundamental rettighet at publikum selv skal kunne velge om de vil anmelde eller klage.

Foregående opplysninger om saksinngang og tall for hvor ofte pretensjon vurderes i begge spor, illustrerer antakeligvis at det sjelden vurderes å være eksplisitt behov for klargjøring av pretensjonen. At man bør være forsiktig med å styre publikums pretensjon ved innsendelse av en sak, bekreftes med tydelighet både av Spesialenheten og politiet. I overensstemmelse med annen informasjon utvalget har fått, er det er rimelig å tolke tallene for pretensjonsvurdering som uttrykk for en slik forsiktighet, og at vurdering av pretensjon bare er nødvendig i spesielle tilfeller når en skriftlig publikumshenvendelse til politiet eller Spesialenheten er diffus som når en sak åpenbart ikke er ment som anmeldelse selv om brevet har overskriften «anmeldelse».

8.2.6.2 Publikums kjennskap til tosporsordningen og bruk av sporene

Hvordan formelle rammer for tosporsordningen fungerer i praksis kan ikke løsrives fra publikums kjennskap til at det finnes både et straffespor og et klagespor allerede ved saksinngangen. Siden publikumsmeldte forhold dominerer så totalt i begge sporene, vil publikums valg være det mest avgjørende i praksis, og ikke hvordan enten politiet eller Spesialenheten vurderer pretensjon eller saken for øvrig. Utvalget har ikke innhentet empirisk materiale om publikums kjennskap til tosporsordningen eller i hvilken grad publikum vurderer om en sak passer i klage- eller straffesporet. Utvalget legger imidlertid til grunn at folk flest i liten grad har kjennskap til grenser mellom det som kan være kritikkverdig og det som lovgiver og domstolspraksis har fastsatt er straffbart.

Det utvalget kan legge til grunn siden utvalget ikke har hatt direkte kontakt med klagere og anmeldere og har oversikt over hva folk flest faktisk vet om tosporsordningen, er hvordan det informeres om ordningen, for eksempel på Spesialenhetens og politiets hjemmesider og hva slags informasjon publikum får på andre måter, for eksempel i en politivakt. Dette behandles i kapittel 11.

Utvalget er av den mening at man ikke kan forvente at publikum har oversikt over at det er ett spor for anmeldelser og ett spor for klager. Flere har trolig kjennskap til Spesialenheten enn at politiet har en egen klageinstruks, og også dette er et moment som fører til at anmeldelsessporet får forkjørsrett. I andre tilfeller kan det være meldere som har fått sin sak avgjort av politiet som klagesak, og anmelder til Spesialenheten dersom man er misfornøyd med politiets klagesvar. Det er ikke usannsynlig at det finnes klagesaker som feilaktig havner hos Spesialenheten fordi det bare i 13 % av klagesvarene i utvalgets saksgjennomgang opplyses at melder kan bringe klagesaken inn for Politidirektoratet til ny vurdering. Andre saker ender i straffesporet fordi en misfornøyd publikummer oppsøker en politivakt, og politiansatt som skal nedtegne saken ikke kjenner til klageinstruksen og finner fram et anmeldelsesskjema. Som en anmeldelse går derfor saken rutinemessig til Spesialenheten.

8.2.7 Tid før Spesialenheten får saken

For å vurdere om tosporsordningen er et effektivt system, har utvalget sett på tidsbruk før Spesialenheten mottar saker som oversendes fra politidistriktene. Siden så mange av Spesialenhetens saker kommer via politidistriktene, er det nærliggende å belyse hvor lang tid det vanligvis tar før saker oversendes Spesialenheten. Er politiets postkassefunksjon et forsinkende element og dermed lite effektivt? I gjennomgangen av et representativt utvalg saker i Spesialenheten ble det derfor registrert hvor mange dager det går fra politidistriktet mottar en sak og til den innkommer til Spesialenheten. Forklaringen på tallene i tabell 8.1 gjør at det er mer dekkende å bruke median enn gjennomsnittstall, siden det er et fåtall saker som trekker gjennomsnittet betydelig opp.

Tabellen indikerer at det vanligvis tar 2 – 3 uker ekstra når en publikumsmeldt sak kommer til Spesialenheten via politiet. Gjennomsnittstiden er imidlertid over en måned. Unntakene som trekker gjennomsnittet betydelig opp, dreier seg bl.a. om syv saker hvor det tok over 100 dager før saken ble sendt til Spesialenheten, mens det i ett tilfelle tok 485 dager.

Hovedbildet er at oversendelse normalt skjer ganske effektivt. Det er dessuten gode grunner til at saker ikke oversendes umiddelbart, for eksempel at politidistriktet selv bruker litt tid til å framskaffe saksdokumentasjon som speilsak og operasjonslogg før anmeldelsen oversendes Spesialenheten. At politiet skal framskaffe slik dokumentasjon, er i overensstemmelse med riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006 (pkt. VI om «Etterforskningen»):

«Inngis anmeldelsen til politiet, skal politimesteren (eller den han utpeker) påse at relevante dokumenter vedlegges ved oversendelsen til Spesialenheten (komplett speilsak, operasjonslogg, eventuelle bilder og videoopptak etc.). Gjelder anmeldelsen særskilte tjenesteoppdrag eller ikke navngitte personer, må det søkes klarlagt hvilke tjenestemenn som har vært involvert i det anmeldte forhold».

Problemet gjelder enkeltsakene som trekker gjennomsnittstiden opp, og som blir liggende uforståelig lenge i politidistriktet. Når det i syv saker framkommer at politidistrikter har brukt over 100 dager før anmeldelse oversendes, er det nærliggende å tro at dette kan skyldes manglende prioritering fra politidistriktets side. Det er en svakhet i dagens ordning at det ikke ser ut til være rutiner som fanger opp om saker har blitt liggende for eksempel i over 100 dager før den oversendes Spesialenheten. Men stort sett er ikke politiets postkassefunksjon et forsinkende element.

8.3 Samvirke mellom spor underveis når Spesialenheten etterforsker en sak

8.3.1 Varsling ved ulykkesetterforskning

Politidistriktene og Spesialenheten har klare regler for hvordan Spesialenheten skal varsles i saker der noen dør eller kommer alvorlig til skade som følge av politiets tjenesteutøvelse.

Korrekt varsling er kritisk viktig for at Spesialenheten umiddelbart får beskjed og rykker ut, for at åstedet blir sikret og tekniske undersøkelser starter. Utvalgets generelle inntrykk er at både Spesialenheten og politidistriktene mener at varslingsrutinene formelt er slik de skal være og at de i hovedsak fungerer slik de skal. Utvalget ser ikke behov for å endre de formelle reglene på dette området.

Utvalget kan notere at det unntaksvis har vært enkelte svikt fra politiets side når det gjelder avtalte varslingsrutiner. Det har også helt unntaksvis forekommet tilgjengelighetsbrist i situasjoner der politidistriktet har hatt behov for umiddelbar kontakt med Spesialenheten. Utvalget har blitt opplyst om at slike kritiske enkelthendelser er blitt grundig evaluert med sikte på å forebygge at det skal skje igjen. Konsekvensene av at varsling ikke skjer korrekt er store, bl.a. ved at Spesialenheten ikke kommer raskt nok i gang med etterforskningen og at det dermed blir for sent å anmode om å holde tjenestemennene atskilt.

8.3.2 Atskillelse av mistenkte i saker som etterforskes av Spesialenheten og debriefing

Temaet er behandlet i riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006. Det har også vært framme i den offentlige diskusjonen ved flere anledninger, særlig i Obiorasaken. Atskillelse av involverte tjenestemenn kan ikke pålegges av Spesialenheten, men enheten kan anmode om slik atskillelse.

Regler om atskillelse er ikke begrenset til ulykkesetterforskning, men det vil ofte være mest aktuelt i saker som har medført død eller alvorlig skade siden Spesialenheten skal varsles umiddelbart og treffe de nødvendige etterforskningstiltak. I mange andre saker vil det ha gått så lang tid før saken kommer til Spesialenhetens kjennskap at spørsmålet om atskillelse bare er interessant som et teoretisk spørsmål.

Ved ulykkesetterforskning og andre akuttsituasjoner sier reglene at de involverte ikke skal snakke sammen før avhør. Den historiske bakgrunn for reglene om atskillelse før avhør ligger i problemet som i internasjonal politiforskning omtales som «the code of silence» eller på norsk «kameraderi». Dette innebærer at politiansatte ikke rapporterer tjenestefeil begått av andre kolleger, lyver eller uriktig hevder at man intet har sett og hørt og samarbeider med involverte kolleger for å lage dekkhistorier. Utvalget går ikke nærmere inn på dette problemet her, men vil drøfte reglene om atskillelse før avhør opp mot at det fra arbeidsgiversynspunktet vil være behov for forsvarlig debriefing av involverte tjenestemenn. Debriefing innebærer at involverte snakker sammen.

Det viktigste hensynet som tilsier atskillelse er å unngå samordning av forklaringer som har til hensikt å forhindre at sannheten kommer fram. Det vil også være viktig å motvirke spekulasjoner om at samordning av forklaringer har funnet sted. Usikkerhet om dette vil svekke etterforskningens og derved den endelige avgjørelsens troverdighet. I motsatt retning trekker hensynet til likebehandling av mistenkte i straffesaker.

Politidirektoratets Håndbok ikrisehåndtering (s. 112 ff.) presiserer at dersom det er grunn til å anta at politiets innsats vil bli gjenstand for etterforskning, må politiet vurdere om debrief kan medføre fare for bevisforspillelse (eller selvinkriminering). 1 Arbeidsgiver må derfor være oppmerksom på mulige kryssende hensyn mellom Spesialen­hetens etterforskning og aktuelle HMS-tiltak.

Den praktiske muligheten for atskillelse før avhør har sammenheng med Spesialenhetens bereredskapssituasjon, som ble tatt opp i kapittel 6. Det praktiske samvirket mellom spor i denne forbindelse vil i stor grad bestemmes av Spesialenhetens ressurser. Men det handler selvfølgelig også om at politiet på eget initiativ må følge opp retningslinjer for atskillelse.

Med «atskillelse» tenkes her på isolering av de mistenkte slik at de ikke har kontakt seg imellom, verken direkte eller via mellomledd. Det er videre atskillelse utover det som følger av ordinære straffeprosessuelle regler som her drøftes. Spørsmålet er ikke bare aktuelt for de som er mistenkt i en sak, men også for vitner. Det tas imidlertid utgangspunkt i situasjonen for mistenkte.

Ordinære straffeprosessuelle regler innebærer at dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke, kan en mistenkt pågripes. Vedkommende får da status som siktet. Pågrepne kan holdes atskilt og det gjøres også regelmessig der det ellers er fare for bevisforspillelse. Det er ikke uvanlig med pågripelse og atskillelse uten at det følges opp med varetektsfengsling. Løslatelse vil da skje etter avhør, eventuelt andre etterforskingsskritt og innenfor de tidsfrister som gjelder etter straffeprosessloven. Atskillelse, eller isolasjon som loven betegner det, i ulike former, kan opprettholdes ved varetektsfengsling basert på rettslig avgjørelse. Reglene om pågripelse, varetektsfengsling og isolasjon er inntatt i straffeprosessloven kapitel 13a og 14.

Disse reglene er generelle og gjelder også for saker som etterforskes av Spesialenheten.

Riksadvokaten har i rundskriv 3/2006 under punkt VI, 4.1 og 4.2 kommentert atskillelse slik:

«For å sikre at saksforholdet blir best mulig opplyst og at tilliten til etterforskningen ikke svekkes, er det viktig at de involverte tjenestemenn i de alvorlige sakene med umiddelbar innsats fra Spesialenheten, holdes atskilt inntil de er avhørt av etterforskningsavdelingen. Noen direkte hjemmel for dette finnes ikke, med mindre vilkårene for pågripelse og fengsling er oppfylt. En er derfor normalt henvist til å basere seg på frivillighet fra tjenestemennenes side. Riksadvokaten understreker viktigheten av at tjenestemennene i slike tilfeller samarbeider med etterforskningsavdelingen, som på sin side må tilstrebe seg på å gjøre den frivillige atskillelsesperioden så kort og lite belastende som mulig. I praksis synes dette – så langt – å ha fungert tilfredsstillende. (…)

Ofte er det nettopp i de situasjoner hvor det kan være nødvendig å holde de involverte tjenestemenn atskilt, at behovet for hjelp og støtte til å mestre og bearbeide krise- og stressituasjoner er størst. Dersom etterforskningen ikke vil lide skade, bør en tjenestemanns ønske om kollegastøtte imøtekommes. Kollegastøtten kan tillates å være til stede under avhør, men har ingen aktiv rolle under avhøret. Dersom det unntaksvis er nødvendig å avhøre kollegastøtten som vitne, kan vedkommende selvsagt ikke være til stede under avhør».

Riksadvokatens rundskriv framhever at ulike HMS-tiltak og tidspunkt for gjennomføringen må koordineres med Spesialenheten. Utvalget vurderer det slik at det ikke bør gjøres noen endring i de regler som gjelder og at retningslinjer i riksadvokatens rundskriv er tilstrekkelig. En forutsetning for at dette skal virke etter hensikten er imidlertid at Spesialenheten til enhver tid har tilstrekkelig kapasitet til i en startfase å skaffe seg nødvendig oversikt og få gjennomført de avhør som er aktuelle raskt nok. Dette har utvalget drøftet i kapittel 6. Det samme gjelder i forhold til reglene i straffeprosessloven om pågripelse med mer. For å kunne bruke disse reglene fornuftig, vil Spesialenhetens kapasitet i en saks startfase være avgjørende. Reglene vil miste effekt etter som tiden går.

I forbindelse med Obiorasaken ble det reist kritikk mot Spesialenheten for at man ikke foretok pågripelse og atskillelse av de mistenkte. Slik utvalget ser det er dette ikke en kritikk som rammer regelverket. Tilstrekkelig hjemmel for slike virkemidler finnes i straffeprosessloven. Spesialenhetens håndtering av dette i enkeltsaker ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere.

8.3.3 Arbeidsgivers vurdering og tiltak mens en sak etterforskes av Spesialenheten

Rapporten om saker oversendt til administrativ vurdering (jf. vedlegg 6) illustrerer at det er noe ulik praksis i politidistriktene når det gjelder arbeidsgivers vurdering av eventuelle tiltak mens Spesialenheten etterforsker en sak. Variasjonene spenner fra å avvente Spesialenhetens avgjørelse, til å se på saken umiddelbart og kanskje selv foreta justeringer eller treffe tiltak før Spesialenhetens påtaleavgjørelse foreligger.

Informasjon og samarbeid underveis mellom Spesialenheten og politiet mens en sak etterfors­kes er særlig viktig når arbeidsgiver må vurdere eventuelle disiplinære reaksjoner før etterforsk­ning er avsluttet. Behovet for at politimesteren gjør en slik vurdering inntreffer også når en sak er ferdig etterforsket. Tilsvarende vurderingsbehov kan også inntreffe ved ulykkesetterforskning. Ut fra informasjoner utvalget har fått, kommer de fleste sakene som kan føre til suspensjon og andre disiplinærreaksjoner fra politidistriktene selv og ikke gjennom ordinære publikumsanmeldelser. Politiet vil derfor allerede i utgangspunktet ha et eierforhold til saken, som kan tilsi at politiet er i gang med å vurdere disiplinære konsekvenser før oversendelse av saken til Spesialenheten.

Det er allmenn enighet i politiet om at selv om en sak er under etterforskning eller avsluttet, betyr ikke det at ikke saken skal starte eller fortsette som disiplinærsak. Derfor er det behov for god kommunikasjon mellom Spesialenheten og politimester. Dersom etterforskningen tyder på eller konstaterer at det foreligger et straffbart eller et kritikkverdig forhold, er det politimesteren ansvar å vurdere eventuelle disiplinære reaksjoner. Politiet har følgelig et generelt behov for å få klarhet i faktum både underveis og i ettertid for å kunne vurdere eventuelle disiplinære reaksjoner i henhold til regler det er redegjort for i kapittel 5.

Hvis det kan dokumenteres at politiansatt har gjort noe som kan medføre en reaksjon, foretar de fleste politidistrikter en foreløpig behandling. Så sant Spesialenheten av etterforskningsmessige grunner kan gi politiet informasjon, får politiet innsyn av betydning for parallell vurdering av eventuelle administrative og disiplinære reaksjoner.

Det framstår imidlertid for utvalget som om flere politidistrikter ønsker at Spesialenheten skal drive mer veiledning med hensyn til hva politidistriktet bør gjøre underveis. Spesialenheten blir jevnlig kontaktet av politimestre som ber om råd med hensyn til hvordan saker skal håndteres ikke bare underveis, men også etter at påtalevedtaket er fattet. Politiledere utvalget har vært i kontakt med peker på at det av og til kan dreie seg om en vanskelig gråsoneproblematikk, og at det byr på utfordringer å avklare hva man som leder med arbeidsgiveransvar skal gjøre mens en sak etterforskes av Spesialenheten. Usikkerhet om hva det er korrekt å gjøre handler ikke bare om eventuelle disiplinære reaksjoner, men også om når arbeidsgiver skal uttale seg til media om en pågående etter­forsk­ning, noe utvalget tar opp i kapittel 11. Utvalget er også kjent med at det forekommer tilfeller der arbeidsgiver overlater en ubehagelig sak til Spesialenheten framfor å ta ansvar som arbeidsgiver.

8.3.4 Suspensjon og skjerming

Utvalget har drøftet kritikken over at suspensjon benyttes i for liten grad ved alvorlige hendelser. Kritikken framkommer normalt i tilknytning til offentlig omtale av enkeltsaker. Utvalget går ikke inn på konkret kritikk av denne karakter. Generelt peker utvalget på at både de materielle og formelle reglene på området er en del av et omfattende og nøye gjennomarbeidet regelverk med generell rekkevidde innenfor den offentlige sektoren. Utvalget finner det ikke naturlig å ta dette omfattende regelverket opp til vurdering.

I følge tjenestemannsloven skal suspensjon kun brukes når det er mer sannsynlig at man mister jobben enn at man beholder den. Det er trolig mangel på kunnskap om alminnelige arbeidsrettslige forhold som gjør at opinionen tror det er enklere å ta tjenestemenn ut av tjenesten enn det er. Suspensjon er bare aktuelt når saken kan ende med avskjed. Imidlertid vil det være situasjoner der tjenestemenn bør få andre arbeidsoppgaver. Politiet selv bruker ordet «skjerming» i slike tilfeller, for eksempel ved at en tjenestemann i ordenstjenesten for en periode blir satt til oppgaver som ikke er publikumsnære. En slik tilrettelegging kan særlig være aktuell i hendelser der skytevåpen eller pågripelse har medført død eller alvorlig skade. Dette er imidlertid en praktisk tilrettelegging hvor tjenestemannslovens regler om suspensjon ikke er aktuelle.

Etter utvalgets oppfatning ser det ut til å være noe delte synspunkter innad i politiet om slik skjerming skal skje automatisk eller vurderes individuelt fra sak til sak. En automatikk gjør tilrettelegging forutsigbar, og en standardregel med et slikt innhold vil ikke signalisere skyld eller uskyld. På den annen side pekes det på at en automatisk regel ikke kan være uinnskrenket, men må begrenses til bestemte og spesielt konfliktfylte hendelser. En uheldig side ved automatisk skjerming som må nevnes, er at enkelte anmeldere kan bruke dette bevisst for å «ta ut» spesielle politifolk for eksempel fra en etterforskning.

Rapporten om saker oversendt til administrativ vurdering illustrerer at det er behov for klarere regler som avklarer roller, ansvar og plikter overfor ansatte i forkant av uønskete hendelser. Dette gjelder for eksempel rutiner for skjerming. Dagens noe uklare rolle- og ansvarsfordeling gjør oppfølgingen hendelsesstyrt og til dels også personavhengig. Utvalget har i denne forbindelse blitt gjort kjent med erfaringene fra et politidistrikt, der ledelsen sammen med tillitsvalgte har arbeidet med problemstillingen i arbeidsmiljøutvalget, og utarbeidet retningslinjer for når og hvordan det er behov for skjerming. Skjerming skal ikke fungere som straff, men som vern av ansatte under betydelig press. Den involverte tjenestemann skal beskyttes mot å komme opp i en liknende situasjon dagen etter. For den ansatte som befinner seg i en stressituasjon er det viktig å komme på jobb og være sammen med kolleger. Forutsigbarhet er også et viktig hensyn. Utvalget regner med at slik skjerming kan fungere positivt i en kritisk opinion, fordi det kan bidra til å roe en opphetet akuttsituasjon.

Utvalget vil reise det spørsmål om politidistriktet noen ganger forholder seg passiv for lenge mens etterforsking pågår i Spesialenheten. Det kan i noen tilfeller være naturlig å avvente resultatet av Spesialenhetens saksbehandling. Det vil også noen ganger være slik at denne saksbehandlingen trekker unødig lenge ut. Allikevel er det utvalgets inntrykk at etterforskingen hos Spesialenheten risikerer å bli en «sovepute» for politidistriktet. Det er uheldig. Politidistriktet bør derfor selv ta initiativ i saker hvor det for eksempel er naturlig å vurdere suspensjon og klargjøre, så hurtig det er mulig, om en slik reaksjon bør iverksettes.

Utvalget oppfatter det slik at de enkelte politidistriktene med fordel kunne samarbeide mer om å finne hensiktsmessige regler og rutiner for eksempel i forbindelse med skjerming. Det finnes imidlertid ikke et felles og tilgjengelig elektronisk arkiv for instruksverk, slik at muligheten til kunnskap og oppdatering på tvers av politidistriktene er lett tilgjengelig. Utvalget mener det er naturlig at Politidirektoratet inntar en mer aktiv rolle når det gjelder felles retningslinjer og rutiner for skjerming. Man står antakelig her overfor én av flere problemstillinger som illustrerer at politiet i Norge skal ledes og styres lokalt, slik at Politidirektoratets rolle og myndighet blir noe utydelig. Dilemmaer i forbindelse med desentralisering og sentralisering blir nærmere drøftet i kapittel 14.

8.4 Resultat: Saker som oversendes politimester med anmodning om administrativ vurdering

8.4.1 Et delprosjekt om saker oversendt til administrativ vurdering

I 2007 oversendte Spesialenheten 33 saker til politimestrene med anmodning om administrativ vurdering. I 2008 var det 32 slike oversendelser. Delprosjektet som forsker Christin Thea Wathne har gjennomført på oppdrag fra utvalget gir innsikt i dette eksemplet på samvirke mellom spor.

Formålet med delprosjektet var bl.a. å få kunnskap om hvilke prosedyrer politidistriktene har for saker som Spesialenheten har oversendt til administrativ vurdering. Prosjektet skulle ikke vurdere om «de riktige tingene» var gjort, men innhente informasjon om dette er en hensiktsmessig ordning for å fremme praktisk samvirke mellom spor.

Rapporten bygger først og fremst på skriftlig tilbakemelding fra politidistriktene ved at politimestrene og sjefer for særorganer ble bedt om bl.a. å lage en kortfattet oppsummering av hvordan sakene var vurdert og hva som ble gjort. Politimestrene ble også invitert til å kommentere andre spørsmål, som eventuelle endrings- og læringseffekter, noe utvalget kommer tilbake til i kapittel 12. Gjennomgang av sakene og politimestrenes skriftlige redegjørelser var utgangspunkt for intervjubesøk ved tre utvalgte politidistrikter. I tillegg ble det gjennomført korte telefonsamtaler med noen politi­mestre og andre sentrale aktører for å framskaffe utdypende informasjon.

8.4.2 Ulike lokale praksiser

Politimesteren har en nøkkelrolle i håndteringen av saker oversendt til administrativ behandling. Delprosjektet viste at politidistriktene har ulik behandlingspraksis og at politimestrene involverer seg i ulik grad. Tre «håndteringsstiler» peker seg ut:

• Eneinvolvering: Politimesteren behandler sakene nærmest alene og informerer andre medarbeidere i mindre grad om resultatet.

• Politimesterledet fellesinvolvering: Politimesteren tar styring i saken og involverer flere andre sentrale personer.

• Ikke-involvering: Politimesteren involverer seg i mindre grad i saken og informeres kanskje bare om resultatet.

Det er det samme mønstret utvalget kan spore når det gjelder politimestrenes håndtering av klagesaker.

Et helt sentralt poeng i delprosjektet er at ledelsens grad av involvering i saker oversendt til administrativ vurdering signaliser viktighet. Det er politimesterens handlinger eller ikke-handlinger som avgjør i hvilken grad saker fra Spesialenheten brukes til justering, endring og læring i politidistriktet. Rapporten refererer bl.a. til et politidistrikt der politimesteren vurderer alle påtaleavgjørelser fra Spesialenheten og ikke bare de som oversendes med anmodning om administrativ vurdering. Vurderingen er knyttet til Spesialenhetens begrunnelse for vedtaket.

Det er positivt, slik utvalget ser det, at Spesialenhetens vedtak brukes på en slik systematisk måte. Samtidig er det grunn til å peke på at Spesialenhetens vedtak er et produkt av den institusjonelle og profesjonelle kompetanse som Spesialenheten i dag innehar. Den institusjonelle kompetansen som angir Spesialenhetens myndighetsområde bestemmer rammer for hva Spesialenheten faktisk skal og kan uttale seg om siden Spesialenheten ikke skal være et alminnelig kontrollorgan for politiets generelle metodebruk eller virksomhet (jf. riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006). Politiets generelle oppgaveløsning og virksomhet er politimesterens og Politidirektoratets ansvar. Derfor mener utvalget det er viktig at politiet vurderer alle påtaleavgjørelser fra Spesialenheten og ikke bare de som oversendes til administrativ vurdering.

8.4.3 Et tilbakerapporteringsvakuum?

Det finnes ingen faste regler for om noen instans skal ha tilbakemelding om hvordan saker oversendt til administrativ vurdering er blitt vurdert og håndtert. Både Politidirektoratet og Spesialenheten får likevel av og til tilbakemelding i enkelte saker som er oversendt til administrativ vurdering. Spesialenheten har, på linje med påtalemyndigheten for øvrig, valgt å ha en noe tilbakeholden rolle når det gjelder eventuell tilbakemelding. Spesialenhetens etterforskningsavdeling Vest-Norge har imidlertid innført som ordinær rutine at møter med politidistriktene er en anledning for tilbakemelding til enheten om saker som er oversendt til administrativ vurdering.

Utvalget har fått opplyst at Spesialenheten rutinemessig sender kopi til Politidirektoratet av saker oversendt til administrativ vurdering. Direktoratet innførte for en del måneder siden egen prosjektkode i Doculive med oversikt over alle saker oversendt fra Spesialenheten. Tidligere hadde ikke sakene egen kode, men ble kodet på grunnlag av hva saken gjaldt også i direktoratet.

Politimestrene ble i delprosjektet om saker oversendt til administrativ vurdering spurt om de mente det var hensiktsmessig med tilbakerapportering enten til Politidirektoratet eller Spesialenheten. Her framkommer det flere synspunkter og praksiser. Noe bygger på misforståelse, som når et politidistrikt som blander klagesaker sammen med saker som Spesialenheten oversender med anmodning om administrativ vurdering, rapporterer at det verken er naturlig eller påkrevd å gi Politidirektoratet tilbakemelding siden direktoratet er klageinstans. Andre synspunkter dreier seg om at tilbakemelding til Spesialenheten ligger utenfor Spesialenhetens domene slik Spesialenhetens virksomhet i dag er regulert av lov, forskrift og riksadvokatens rundskriv. Det finnes også synspunkter på at det vil være naturlig med tilbakemelding til Spesialenheten, men avhengig av sakens alvorlighet. Et politidistrikt rapporterer at verken Politidirektoratet eller Spesialenheten blir orientert om resultatet fordi man ikke har oppfattet at det er ønskelig. Politimestrene har for øvrig ulike syn på om det er direktoratet eller Spesialenheten som bør få eventuell tilbakemelding.

Utvalget er av den oppfatning at det er gode grunner til å formalisere rutiner for tilbakerapportering om hva politidistriktet har gjort i saker oversendt til administrativ vurdering. Én begrunnelse vil være at det legger en bedre og oversiktlig systematikk på saksporteføljen. Tilbakerapportering er en utkvittering for at saken er vurdert, og resultatet vil dermed kunne spores og dokumenteres i ettertid. Den viktigste begrunnelsen knytter seg imidlertid til hensynet til erfaringslæring.

Utvalget mener det er gode grunner til at Politidirektoratet får rollen som tilbakemeldingsinstans. Siden Spesialenheten er et påtaleorgan, er det ikke naturlig for politiet å tilbakerapportere dit. Samtidig er det fordeler ved at Spesialenheten får tilbakemelding fra politimestrene. Spesialenheten peker på at det ikke er sikkert at man alltid treffer presist med sakene man oversender til administrativ vurdering; en sak kan også være en enkeltstående hendelse. Dette behovet vil kunne tilsi at Spesialenheten får kopi av politidistriktets tilbakemelding til Politidirektoratet.

8.4.4 Andre saker der Spesialenheten uttaler kritikk

Utvalget fikk i forbindelse med gjennomgangen av påtaleavgjorte saker innblikk i at det ikke bare er i saker som oversendes med anmodning om administrativ vurdering at Spesialenheten har kritiske merknader. Både saker som oversendes til administrativ vurdering og saker som inneholder annen kritikk illustrerer følgelig at Spesialenheten ikke bare vurderer saker i forhold til straffbarhetsgrenser, men også om det finnes uheldige systemer og rutiner det er grunn til å be politimesteren vurdere.

Med unntak av ett politidistrikt ga samtlige politi­mestre i delprosjektet om saker oversendt til administrativ vurdering, uttrykk for at ordningen var nyttig, konstruktiv og viktig. Politimestrene la vekt på at Spesialenhetens påpekning var god hjelp i å bedre kvaliteten på polititjenesten og finne fram til best mulig praksis. Ordningens hensiktsmessighet har derfor solid oppslutning blant politimestrene.

Andre saker som inneholder kritikk havner i en gråsone. Dette gir grunn til å spørre hvordan politidistriktene håndterer saker som ikke oversendes til administrativ vurdering, men som likevel inneholder kritikk. Med bakgrunn i delprosjektet om saker til administrativ vurdering er det grunner til å anta at det også her er ulik praksis i politidistriktene. En politimester som uttalte seg i delprosjektet nevnte dessuten faren for at det ikke gjøres noen intern gjennomgang i politidistriktet i saker hvor Spesialenheten ikke ber om at det eksplisitt gjøres. Dette er et viktig tema siden det bare er et fåtall av sakene som inneholder kritikk som oversendes til administrativ vurdering. Utvalgets kvalitative inntrykk er dessuten at saker som inneholder kritikk ikke er særlig annerledes tematisk enn de sakene som oversendes til administrativ vurdering. Neste tabell gir en oversikt over utvalgets registrering av kritikk mot politiet i påtalevedtaket.

23 (12 %) av de henlagte sakene inneholder kritikk mot politiet, og halvparten av disse er en generell kritikk mot politidistriktet (rutiner og lignende). I et lite antall saker i utvalgets kvantitative analyse (6 saker eller 3 %) har Spesialenheten tilrådd at politimesteren vurderer forholdet administrativt.

En nærmere gjennomgang av de 23 sakene som inneholder kritikk mot politiet fordeler seg nokså ulikt på ulike typer saker.

Enkeltsakene inneholder mer enn en sakskode slik at det er flere koder enn antall saker. «Grov uforstand» går for eksempel igjen i flere saker. Det er en overvekt av kritikkverdige tilfeller i sakskategoriene «ulovlig beslag og lignende», «grov uforstand», samt i kategorien «annet». Det samme er tilfelle for det fåtall saker sendt til administrativ vurdering.

8.4.5 Vil formalisering av annen kritikk bedre det praktiske samvirket mellom spor?

Bør Spesialhetens kritikk i større grad formaliseres i anmodning om administrativ vurdering? Internt i Spesialenheten diskuteres det hvor aktiv enheten skal være i å kritisere politiet og hvor ofte dette bør formaliseres i oversendelse til administrativ vurdering. Dette kan gjelde problemkomplekser som torpedering av biler, bruk av håndjern og bøtelegging i arrest. Spesialenheten framstår for utvalget som følsomme for grensene for sitt mandat. Det følger av Spesialenhetens nåværende kompetansebegrensning at enheten ikke skal være et alminnelig kontrollorgan for politiets metodebruk. Dette skaper i praksis en problematisk gråsone. Det er på denne bakgrunn at Spesialenheten har gitt utvalget informasjon om bestemte sakskomplekser som faller inn under «ordinært politiarbeid», men som likevel er problematiske, som bruk av hund og håndjern. Spesialenhetens nåværende institusjonelle kompetansebegrensning gir grunn til å spørre om det dermed oppstår et «kontrollvakuum» fordi det har vært usikkerhet om i hvilken grad politiet selv følger opp slike problemstillinger.

Grensene for å uttale kritikk eller avslutte saken ved oversendelse med hjemmel i påtaleinstruksens § 34 – 7 annet ledd, vil nødvendigvis være skjønnsmessig og også situasjonsbestemt. Dette skjønnet skal utvalget ikke uttale seg om. Utvalget skal ikke vurdere om Spesialenheten har oversendt «de riktige» sakene til administrativ vurdering eller om denne bestemmelsen i påtaleinstruksen burde brukes oftere eller sjeldnere i de sakene utvalget har gjort seg kjent med. Utvalget kan imidlertid behandle dette spørsmålet på prinsipielt grunnlag ved å spørre om kritikk i større grad bør formaliseres i «oversendt til administrativ vurdering», for slik å legge bedre til rette for systematikk og oppfølging i politidistriktene. På den annen side tilligger det politimestrenes arbeidsgiveransvar å ha fokus på alle påtaleavgjørelser uansett innhold og resultat, uavhengig om saken er oversendt til administrativ vurdering eller ei.

På generelt grunnlag antar utvalget at en ytterligere formalisering av kritikk vil kunne styrke det praktiske samvirket mellom spor. Spesialenhetens rolle som konstruktivt kontrollorgan for politiet med utgangspunkt i konkret saksbehandling og den brede innsikten Spesialenheten etter hvert har opparbeidet, vil dermed også kunne bli mer synlig ikke bare for politiet, men også for offentligheten. Når man tar utgangspunkt i Spesialenhetens hele saksportefølje, kan det være en fordel både for politiet og publikum at saker «redigeres» ut fra betydningen de antas å ha for erfaringslæring. Utvalget har tro på at ytterligere formalisering av kritikk vil gjøre det enklere både for politidistriktene og Politidirektoratet å ha fokus på disse sakene.

Utvalget vil derfor foreslå at Spesialenheten i større grad bruker avgjørelsen «oversendt til administrativ vurdering». Utvalget uttaler seg her ikke om konkrete saker, men på generelt grunnlag for slik å tydeliggjøre muligheten for erfaringslæring.

Utvalget har også drøftet om Spesialenheten rutinemessig bør oversende til administrativ vurdering saker med positivt påtalevedtak der tiltalte frifinnes i retten. Generelt regner utvalget med at alle siktelser og dommer, uansett hva utfallet blir, følges nøye opp av aktuelt politidistrikt. Et argument som taler for at slik oversendelse bør være rutinemessig ved frifinnende dommer, er at en slik anmodning vil kunne styrke den institusjonaliserte erfaringslæringen vesentlig og også kunne ha en dempende effekt på den kritikk som ofte kommer som følge av frifinnelser i saker som likevel kan handle om kritikkverdig tjenesteutøvelse. Motargumentet vil være at det i slike saker ofte vil være en lang tidsmessig avstand mellom hendelsen og dommen, men utvalget mener at dette ikke er et tungtveiende argument. Utvalget vil derfor anbefale at frifinnende dommer oversendes politidistriktet med anmodning om administrativ vurdering.

8.5 Oversikt og gjenfinningsproblemer

8.5.1 Gjenfinningsproblemer på saksnivå

I forbindelse med delprosjektet om saker oversendt til administrativ vurdering, viste det seg at de fleste politidistrikter hadde problemer med å gjenfinne sakene i den elektroniske journalen. Sakene var vanskelig sporbare. Sakene som ble oversendt fra Spesialenheten ble vanligvis ikke arkivert på en slik måte at man kunne få en komplett oversikt over dem ved hjelp av et tastetrykk. Det viste seg at flere politidistrikter hadde arkivert sakene i kode «228- klager», som springer ut av klagesporet og ikke anmeldelsessporet. Anmeldelser til og påtaleavgjørelser fra Spesialenheten springer imidlertid ut av anmeldelsessporet. En slik arkiveringsmåte er ikke ulogisk som følge av den sentrale klageinstruksen fastsatt av justisdepartementet. Instruksen presiserer først at klageinstruksen ikke kommer til anvendelse for klager som bl.a. gjelder tjenesteutøvelse hvor det hevdes at en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått straffbare forhold. Dernest heter det at »(I)nstruksen gjelder likevel for behandling av saker oversendt fra Spesialenheten for politisaker i medhold av påtaleinstruksen § 34 – 7 annet ledd for administrativ vurdering». Politiets administrative klagespor har derfor «fanget» også påtaleavgjørelser oversendt til administrativ vurdering. På grunnlag av andre opplysninger utvalget har fått, virker det som om andre politidistrikter har arkivert sakene på grunnlag av hva saken innholdsmessig gjaldt. Også i slike tilfeller er det vanskelig å etterspore dem samlet.

Uansett hvordan sakene har blitt arkivert, er det grunn til å oppsummere at to spor skaper problemer for politiets arkiveringssystem. Sakene har levd uklare liv i de elektroniske arkivene, selv om sakene har blitt tatt hånd om hver for seg. Det er vanskelig å finne igjen sakene på en enkel måte. Dette må løses.

Flere politimestre etterlyste retningslinjer fra Politidirektoratet og/eller Spesialenheten om hvordan man bør arkivere saker fra Spesialenheten. Gjenfinningsproblemene som prosjektet belyste, illustrerer at det er behov for et felles nasjonalt system for hvordan saker fra Spesialenheten skal arkiveres og gjenfinnes. En løsning som utvalget har blitt forelagt fra et politidistrikt, er å føre påtalevedtakene om administrativ anmodning i Doculive med en beskrivelse som «Administrativ oppfølging av saker avgjort ved Spesialenheten for politisaker». Behovet for en felles nasjonal løsning for å gjenfinne påtaleavgjørelser fra Spesialenheten er for øvrig ikke bare begrenset til saker som oversendes med anmodning om administrativ vurdering.

Det var også i flere tilfeller vanskelig for politidistriktene å rekapitulere hva som faktisk var blitt gjort i saker som Spesialenheten hadde oversendt til administrativ vurdering. Politidistriktene var avhengig av å huske hvilke saker det gjaldt og hva som var blitt gjort. Et system som er avhengig av personlig kjennskap og kunnskap, er et sårbart system. Ved skifte av politimester finnes det for eksempel i liten grad systemer som sikrer at kunnskapen overføres til ny ledelse. Utvalget oppsummerer at verken saker oversendt til administrativ vurdering eller andre påtaleavgjorte saker fra Spesialenheten ser ut til å inngå i en oversiktlig og lett tilgjengelig «kunnskapsbank» verken innad i det enkelte politidistrikt eller på tvers av politidistrikter.

Notoriteten kompliseres ytterligere hvis begrepsbruken ikke er enhetlig. Et politidistrikt kalte instruksen om kritikkverdige forhold for «administrativ klagebehandling». I forbindelse med delprosjektet om saker oversendt til administrativ vurdering, sendte dette politidistriktet derfor inn redegjørelse for håndtering av klagesakene og ikke for sakene utvalget ba om. Det er umulig for utvalget å angi hvor stort problemet med ikke-enhetlig begrepsbruk er og hvor stort problemet er i praksis, siden delprosjektet om saker oversendt til administrativ vurdering ikke undersøkte spørsmålet om enhetlig begrepsbruk systematisk.

Samlet sett framstår systemet med ulike spor og samvirke mellom spor som noe uoversiktlig og utydelig også for politiet. Dette skaper ikke bare problemer for politiet selv når det gjelder å oppspore og rekapitulere hva som er gjort med saker som Spesialenheten oversender, men svekker også politiets mulighet til å informere offentligheten om hvordan politiet kontrollerer seg selv på en tillitvekkende måte. At saker håndteres hver for seg, også saker til administrativ vurdering av påtaleavgjørelser, framstår som hendelsesstyrt saksbehandling. Saker kan være vurdert og håndtert på en utmerket måte, men potensialet for felles erfaringslæring i politiet blir i for liten grad utnyttet.

8.5.2 Gjenfinningsproblemer på personnivå

8.5.2.1 Systemer for tidlig intervenering

I USA er det utviklet et konsept som kalles «systemer for tidlig intervenering». Konseptet innebærer bl.a. at arbeidsgiver holder kontinuerlig oversikt over antall klager og anmeldelser den enkelte politiansatte pådrar seg. Arbeidsgivers vurdering av slike og andre kilder, som gjennomsyn av oppdragsloggen for å se om bestemte politiansatte går problematisk igjen på bestemte steder og i bestemte sitasjoner, antas å belyse atferd og brukes som en «varsellampe» for arbeidsgiver. Hensikten er først og fremst å korrigere uheldig atferd og få bedre kunnskap om hvilket opplæringsbehov den enkelte har, ikke for å straffe eller finne syndebukker.

Selv om det finnes mange ulikheter mellom norsk og amerikansk politi, bl.a. at den amerikanske politiutdanningen er svært kortvarig sammenliknet med norsk høyskoleutdannelse og at politiet i Norge dermed framstår som klart bedre skolert, mener utvalget det likevel er grunn til å nevne dette konseptet. Utvalget har dessuten fått skriftlige og muntlige innspill som påpeker at enkelte involverte i bestemte hendelser som har fått betydelig offentlig oppmerksomhet, tidligere har vært anmeldt og påklaget en rekke ganger og at dette tyder på et problematisk «gjengangerproblem».

Utvalget har ønsket å få oversikt over hvilke systemer som finnes for at politiet kan holde oversikt over disiplinærreaksjoner, anmeldelser og klager på personnivå. Argumentet for en slik oversikt er at det vil kunne gi informasjon om et uheldig mønster som ellers vil kunne forbli uoppdaget. Muligheten for oversikt og gjenfinning er også aktuelt for politiet som arbeidsgiver i forbindelse med vandelssjekk når politiansatte søker arbeid i et annet politidistrikt.

Det har vært en nokså utfordrende oppgave for utvalget å framskaffe denne oversikten.

Før utvalget presenterer noen problemstillinger gjenfinning på personnivå reiser, finner utvalget grunn til å problematisere hva gjentatte klager og anmeldelser kan bety.

8.5.2.2 Hva betyr gjentatte klager og anmeldelser?

At politiansatte blir anmeldt eller innklaget sier i utgangspunktet intet om at man har å gjøre med en straffbar eller kritikkverdig tjenesteutøvelse. Selv om en politiansatt er anmeldt en rekke ganger, er det i seg selv ikke nok til å hevde at dette handler om et problematisk gjengangerproblem. Noen tjenestepersoner befinner seg oftere i krevende og konfliktfylte situasjoner enn andre fordi de har et arbeid som er potensielt konfliktfylt. Av oppgavemessige grunner kan de derfor pådra seg flere publikumsklager og anmeldelser. Innholdsanalysen utvalget har gjort av anmeldelser og klager viser bl.a. at ordenstjenesten er en viktig leverandør av klager og anmeldelser på politiet, noe som ikke speiler at ordenstjenesten gjør mer kritikkverdig arbeid enn andre deler av politiet, men at ordenstjenesten i større grad enn andre funksjoner i politiet står tett i det publikumsnære arbeidet der konflikter kan oppstå. Noen profilerte personer i politiet og påtalemyndigheten blir dessuten anmeldt oftere enn andre nettopp fordi de er profilerte. Det er heller ikke grunn til å overse at enkelte anmeldelser inngis som hevn eller for å forstyrre etterforskningen i en pågående straffesak mot vedkommende anmelder.

Det at slike forbehold må tas, tilsier imidlertid ikke at det ikke er behov for oversikt.

8.5.2.3 Behovet for oversikt

Generelt bør en arbeidsgiver, og særlig i offentlig sektor, ha interesse av å vite hvor ofte og hvorfor medarbeidere er blitt innklaget og anmeldt. Hvis man legger det amerikanske systemet med tidlig intervenering til grunn, vil dette være et naturlig tema for eksempel i en medarbeidersamtale. Det vil ofte ikke være så vanskelig for en arbeidsgiver å se om en klage er grunnløs eller om det kan handle om et atferdsproblem. Samtidig er det viktig at systemer for å holde oversikt på personnivå ikke fører til tjenestevegring, for å unngå å pådra seg klager og anmeldelser. Utvalget mener at en slik oversikt på personnivå først og fremst må brukes i forbindelse med en støttende og aktiv personalpolitikk.

8.5.2.4 Dagens systemer for oversikt på personnivå

Eventuell gjengangerproblematikk håndteres lokalt av det enkelte politidistrikt. Om man i et distrikt har kjennskap til en straffereaksjon ilagt for forhold utenfor tjenesten, registreres dette i disiplinærsystemet. Dommer registreres i STRASAK, og konsekvensene av en fellende dom behandles i det lokale ansettelsesråd. Anmeldelser som blir henlagt registreres ikke i personalarkivet, men det skal likevel vurderes om det er grunnlag for personalsak i den konkrete sak. Alle saker skal imidlertid ligge i personalmappen, også kopi av anmeldelser som er henlagt. Ordensstraff slettes fra personalmappen etter fem år.

Politidirektoratet fører en enkel og kronologisk oversikt over disiplinærsaker. Det var 11 disiplinærsaker i 2007 og pr. 3. oktober 2008 var det seks saker. Politidirektoratet utelukker ikke at det kan finnes saker som ikke er rapportert til direktoratet.

Spesialenhetens instruks angir at dersom det antas å være av betydning for den pågående etterforskningen, skal det innhentes informasjon om tidligere straffesaker mot mistenkte og fornærmede i saken. Dette omfatter personopplysningsrapport og nødvendige attester (SSP, BOT og folkeregisteret), rettspsykiatriske erklæringer, tidligere dommer og andre dokumenter om mistenktes/siktedes personlige forhold mv. Spesialenheten får i slike tilfeller tilgang på det som ligger i personalmappen. Personopplysningsmappen skal aldri følge straffesaken ved utlån eller når det gis innsyn på andre måter. Etterforskningsmessig kan det være en fordel å ha oversikt også over klager mot vedkommende. En politiansatt blir kanskje klaget på av én, men anmeldt av en annen for en annen hendelse. Det å kjenne til klagen kan gi Spesialenheten en inngang til å stille andre spørsmål til selve straffesaken, for eksempel for å undersøke om det finnes en ukultur. En helhetsoversikt på personnivå vil derfor kunne begrunnes av etterforsk­ningshensyn.

8.5.2.5 Politiets behov for oversikt på personnivå

Politiet har behov for helhetsoversikt både for å oppdage mulige atferdsproblemer og i forbindelse med vandelssjekk. For søkere til Politihøgskolen kan politiet få oversikt over henlagte forhold ved registersjekk, siden søkere på dette tidspunkt er vanlige sivilister. Når det gjelder politiansatte, har politiet oversikt over klager på personnivå i sitt distrikt. Arbeidsgiver har imidlertid ikke mulighet for å gjøre elektronisk søk når det gjelder Spesialenhetens saker som er registrert i BL siden sakene er skjermet.

I følge opplysninger utvalget har fått, har arbeidsgiver større gjenfinningsproblemer i dag enn i SEFOs tid. For politiet har skjermingen av Spesialenhetens saker problematiske sider. Én side gjelder at man ikke kan gjøre vandelssjekk av søkere til politistillinger fordi man ikke kan se saker hos Spesialenheten som er avsluttet eller under etterforskning. En sak som har ført til positiv påtaleavgjørelse er imidlertid synlig i SSP eller BOT. Men selv en henlagt sak kan være relevant for vurderinger internt i politiet. Nåværende ordning forhindrer at arbeidsgiver kan holde øye med ansatte man mener det er grunn til å følge opp, siden arbeidsgiver ikke har kjennskap til hvilke saker som hefter ved hvilke ansatte. Utvalget er kjent med at det finnes eksempler på politidistrikt som har ansatt person fra et annet politidistrikt som har ikke-rettskraftig dom for vold.

Gjenfinningsproblemet har vært tatt opp på flere møter utvalget har gjennomført med Politidirektoratet og politiet ellers. I flere politidistrikter vil ikke antallet saker være større enn at driftsenhetsleder eller politimester husker både saker og personer. Skjer det igjen, «vil det ringe noen bjeller», har utvalget fått opplyst. Utvalget ser ikke bort fra at man i mindre politidistrikter kan holde oversikt på denne måten, men vil peke på det utilfredsstillende i at dagens system delvis er personavhengig og at et hukommelsesregister også av andre grunner er et usikkert gjenfinningsverktøy. Dessuten er det er problematisk system når politiansatte søker stilling i annet politidistrikt, selv om referansekontroll ofte vil kunne gi informasjon om slike forhold.

Utvalget har grunn til å tro at konsekvensene av dagens gjenfinningsproblem er lite tillitvekkende i publikums øyne når dette blir kjent.

Evalueringen har avdekket at politiet har dårligere forutsetninger enn tidligere med hensyn til å ha et aktivt forhold til klanderverdig eller mulig klanderverdig oppførsel. Samtidig har utvalget det bestemte inntrykk at politiet er opptatt av å kunne oppdage eventuelle atferdsproblemer og oppdage det tidligst mulig for å kunne korrigere et uheldig arbeidsmønster og eventuelt luke ut «råtne epler». Utvalget har forstått at Politidirektoratet og andre berørte instanser arbeider med spørsmålet for å finne en løsning. Denne løsningen må finnes. En teknisk løsning på dette problemet vil imidlertid aldri kunne oppveie for at arbeidsgiver hele tiden er oppmerksom på mulige atferdsproblemer.

8.6 Formelle bestemmelser om saksbestemt arbeidsdeling mellom Spesialenheten og politiet

8.6.1 Brudd på taushetsplikt i begge spor

Både klagesporet og straffesporet inneholder sakskategorien «brudd på taushetsplikt».

Når det gjelder forskjeller mellom hvilke taushetspliktbrudd henholdsvis politiet etter klageinstruksen og Spesialenheten etter påtaleinstruksen skal behandle, inneholder instruks for klagebehandling ingen nærmere presiseringer om hvilke taushetspliktbrudd som skal behandles i klagesporet og hva som skal henvises til straffesporet.

Utvalgets generelle syn er at brudd på taushetsplikt alltid er et mulig straffbart forhold og at det dermed er forvirrende at «brudd på taushetsplikt» også er en kategori i klagesporet. Har en politiansatt først «lekket», vil utgangspunktet være at det er gjort med den nødvendige subjektive skyld. Brudd på taushetsplikt tilhører derfor primært Spesialenhetens ansvarsområde.

Utvalget har hatt utfordringer med å få klarhet i hvordan fordelingen mellom sporene er tenkt og fungerer i praksis når det gjelder brudd på taushetsplikt. Fra et politidistrikt har utvalget fått opplyst at brudd på taushetsplikt i utgangspunktet alltid vil være straffbart dersom man mener at de subjektive og objektive vilkår for straff er oppfylt. For taushetsplikt er det forsettskrav, og slike forhold ender gjerne i straffesakssporet som «grov uforstand i tjenesten». Det ville derfor være galt å behandle en klagesak som inneholder anførsler eller impliseringer om brudd på taushetsplikt bare som en klagesak. Politidistriktet opplyser at det har hatt saker som «hentes» ut fra klagesaken og oversendes Spesialenheten. Politidistriktet presiserer at det er innholdet som er avgjørende og ikke om saken er registrert som klage eller anmeldelse.

Utvalget er ikke kjent med om andre politidistrikter håndterer brudd på taushetsplikt på samme måte. Uansett må det en vurdering og siling til fra politiets side før det bestemmes hvilket spor mistanke om brudd på taushetsplikt skal havne i.

Selv om det er lite praktisk, kan man tenkte seg brudd på taushetsplikt som ikke er straffbar, men som er både klagbar og kritikkverdig. Dette kan være tilfeller hvor politiansatte kan gi opplysninger, men ikke burde gjort det eller at politiet frigjør navn på brannofre hvor man kanskje ikke burde identifisert. Det kan tenkes brudd på interne regler som ikke er straffbar, men som kan være kritikkverdig. Siden det er Spesialenheten som vurderer straffbarhet, må det etter utvalgets syn være slik at enhver pretensjon om brudd på taushetsplikt alltid må til Spesialenheten for vurdering i forhold til vilkår for straff og deretter tilbakeføres til politidistriktet for vurdering.

Til tross for at klagekategorien «brudd på taushetsplikt» er lite praktisk, er det viktig at en har slik klagekategori. Klagekategorien kan for det første fange opp saker som kommer fra Spesialenheten til administrativ vurdering. For det annet vil den fange opp forhold som kommer fra Spesialenheten som henlagte saker, men at det er noe i saken som gjør at arbeidsgiver likevel bør se på den med intern kontroll for øye. Dette kan avdekke mulige uønskete kulturer og foranledige nødvendige tiltak.

En ordning som utvalget ser for seg her vil selvsagt ta mye lengre tid fordi begge organer må se på saken, men utvalget ser intet bedre alternativ. Problemet vil imidlertid bli løst dersom det innføres en ordning der alle saker sendes, vurderes og siles av et uavhengig organ.

8.6.2 Innenfor og utenfor tjenesten

Spesialenhetens kompetanse er begrenset til å etterforske og påtale handlinger begått i tjenesten, se straffeprosessloven § 67 sjette ledd. Utvalget reiser spørsmålet om det bør gjøres en endring i reglene om etterforsking av mulig straffbar handling begått utenfor tjenesten og eventuelt påtale av slike. Slike saker etterforskes i dag av settepolitidistrikt.

Omfanget av anmeldelser mot ansatte i politi og påtalemyndighet for mistanke om straffbart forhold utenfor tjeneste, er svært begrenset. Utvalget har fått opplyst at Oslo politidistrikt, der ca. 20 % av ansatte i norsk politi arbeider, registrerte fem slike saker i 2008. Utvalget ble for sent klar over at det er tidkrevende for politisystemet å framskaffe en landsoversikt; det finnes ikke et lett tilgjengelig nasjonalt register over antall saker om mistanke om straffbart forhold utenfor tjenesten.

De hensyn som taler for å utvide Spesialenhetens kompetanse, er for det første at politiet er samme etat på tvers av distriktsgrenser. Det vil derfor utad framstå slik at politiet etterforsker politiet selv om dette skjer ved et annet politidistrikt. I noen tilfeller vil det også være vanskelig å trekke skille mellom i tjeneste og utenfor tjeneste. Dersom man har samme regel for i og utenfor tjeneste, vil tvilstilfellene elimineres. I dag praktiseres det slik at riksadvokaten tar avgjørelse i slike tvilssaker. Slike tilfeller forekommer imidlertid relativt sjeldent. At Spesialenheten etterforsker mistanke om straffbart forhold utenfor tjeneste, vil også kunne tilføre enheten verdifull erfaring utover den enheten har i dag har, ved at enheten gis oppgaven å etterforske mulige lovbrudd som stort sett vil være av en annen kategori enn det som er enhetens hovedoppgave. Spesialenhetens saksportefølje vil øke noe, men ikke betydelig.

På den annen side peker utvalget på at Spesialenheten er opprettet med det formål å kontrollere politiets og påtalemyndighetens maktutøvelse. Disse institusjonene er utstyrt med betydelig myndighet for å ivareta viktige samfunnshensyn. For å opprettholde samfunnets tillit til at denne myndigheten forvaltes på riktig måte, må man ha et effektivt kontrollapparat. Etterforsking av mulige straffbare forhold begått utenfor tjenesten faller således utenfor det område som begrunner Spesialenhetens opprettelse. En særbehandling av tjenestepersoner innenfor de nevnte områder vil dessuten avvike fra det som ellers er vanlig innenfor andre myndighetsområder. Videre vil det kunne oppfattes som et uttrykk for generell mistillit til politiets integritet at man ikke vil betro etaten etterforsking mot tjenestepersoner fra samme etat. Derved skapes et ufortjent negativt bilde av politiet.

Utvalgets medlemmer har ulike syn på spørsmålet om Spesialenhetens kompetanseområde skal utvides til å omfatte etterforskning av anmeldelser ved mistanke om straffbart forhold utenfor tjeneste.

Utvalgets medlemmer Danielsen, Hætta og Jacobsen har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke bør gjøres noen endring i straffeprosessloven på dette punktet. Disse medlemmer legger ved denne vurdering hovedvekten på at etterforskning og iretteføring mot tjenestepersoner for forhold begått utenfor tjenesten ikke naturlig hører under samfunnets kontrollorgan for politiets og påtalemyndighetens myndighetsutøvelse. Disse medlemmer mener at Spesialenheten ikke bør pålegges for mange oppgaver utenfor kjernevirksomheten, og er også av den mening at det har en egenverdi at lovbrudd utenfor tjenesten «normaliseres», dvs. at de mistenkte blir behandlet som vanlige lovbrytere og ikke etterforskes av en spe­sial­enhet.

Disse medlemmene vil peke på tollvesenets tjenestemenn som blir kontrollert av sine egne. Disse medlemmene vil dessuten trekke sammenligning til sykehusdødsfall. Her vil det uansett være en lege, også muligens fra samme sykehus, som vil foreta en obduksjon etter mulig feilbehandling.

Disse medlemmene framholder i tillegg at man i Norge har enhetspolitimodellen og at det er lite bruk av særdomstoler begrunnet i kravet til likebehandling. Disse medlemmene vil dessuten peke på at rettssikkerhetshensyn tilsier at myndighetene har færrest mulig spesialordninger når det gjelder etterforskning av straffbare forhold. Dersom man skal ha spesialordning for polititjenestemenn, vil spørsmålet være hvordan man vil håndtere eventuelle lovbrudd begått av andre yrkesgrupper innen strafferettspleien hvor det også stilles strenge krav til skikkethet, for eksempel i domstolen og fengselsvesenet.

En spesialordning for politiansatte vil etter disse medlemmenes mening gi to avgrensningsproblemer. Det ene er personkrets som omfattes og det andre er sakstype som omfattes. Det mest sentrale spørsmål er hvordan man i slik spesialordning skal avgrense gruppen personer, da man har flere yrkesgrupper som jobber i politiet (kontoransatte og andre sivile) og som også utgjør en del av det sivile maktapparatet og som utøver betydelig myndighet og makt over sivilbefolkningen. Man viser her til at det i 2008 var ca. 13 000 ansatte i politiet hvorav omlag 670 jurister, 8 100 politiutdannede og hvor resten er sivilt ansatte. I forlengelsen av dette er det også spørsmål hvordan man skal håndtere personer som tidligere har hatt et ansettelsesforhold i politiet og hvem som da skal være kompetent til å etterforske ansatte i for eksempel Spesialenheten.

Det andre avgrensningsproblemet har også i seg et dimensjoneringsmoment som også taler mot at man har en ordning hvor Spesialenheten etterforsker handlinger også utenfor tjeneste. Man vil her særlig peke på at uavhengigheten blir utfordret dersom man skal ha en spesialenhet som i stor grad vil være avhengig av personellressurser og spesialkompetanse fra det ordinære politiet når det gjelder personer og teknisk/taktisk etterforskning. Det vil etter disse medlemmenes mening ikke være mulig å opprettholde et fornuftig skille mellom saker som enheten skal ta og som ikke skal tas, særlig med tanke på alvorsgrad.

Utvalgets medlemmer Finstad og Orieta har etter en samlet vurdering kommet til at det bør gjøres en endring, og vil utdype begrunnelsen:

Disse medlemmene legger hovedvekten på samfunnets tillit til politiet og kontrollmekanismene. At Spesialenheten ikke har myndighet til å etterforske anmeldelser av forhold begått utenfor tjeneste, framstår som problematisk i forhold til prinsippet om at politiet ikke skal etterforske seg selv. Det er forskjell mellom når en politiansatt og en vanlig sivilist mistenkes for lovbrudd, ganske enkelt fordi det stilles helt bestemte yrkeskrav med hensyn til skikkethet og oppførsel for ansatte i politi og påtalemyndighet. Ansatte i disse institusjoner forventes å ha en mer aktverdig opptreden enn andre, også utenfor tjeneste. Det henvises i denne forbindelse til politiinstruksen § 4 – 1 om vandel: «Politimannens vandel skal være uklanderlig. Ellers skal det opptres slik både i og utenfor tjenesten at politimannen oppnår den respekt og tillit hos borgerne som stillingen krever. Enhver politimann må være seg bevisst at resultatet av egne tjenestehandlinger ofte avhenger av den tillit han nyter blant almenheten, og at egen klanderverdig adferd ikke bare går ut over ham selv, men også skader politiets anseelse i sin alminnelighet».

Når et settepolitidistrikt etterforsker, er det politiet som etterforsker politiet selv om det ikke gjøres av kolleger på egen lokale arbeidsplass. Disse medlemmer regner med at i det minste deler av opinionen vil være skeptisk til utfallet av disse etterforskningene, selv om det ikke skulle være grunn til det. Man bør heller ikke undervurdere at en slik skepsis kan ha en «smitteeffekt» som også blir en klangbunn for hvordan publikum oppfatter Spesialenhetens arbeid og uavhengighet. Dagens todeling skaper gråsoneproblematikk. Delte etterforskninger, der Spesialenheten etterforsker noen sider ved saken og et settepolitidistrikt andre sider, gjør det utydelig for opinionen hvordan ansatte i politi og påtalemyndighet etterforskes ved mistanke om straffbart forhold.

Et annet avgjørende moment vil være om det finnes risiko for favoriserende forskjellsbehandling når politiet selv etterforsker saker som handler om mistanke om straffbart forhold utenfor tjenesten. Det hevdes gjerne fra politihold at politifolk er strenge med kolleger som de ikke kjenner og som har gjort noe galt. Disse medlemmene har ikke grunn til å tvile på at det i hovedsak forholder seg slik. Den avgjørende fasen når politiet selv håndterer mistanker om straffbart forhold utenfor tjenesten, er derfor ikke hvordan et settepolitidistrikt vil etterforske saken, men politidistriktets egen vurdering før arbeidsgiver eventuelt ber statsadvokaten å oppnevne et settepolitidistrikt. Når en arbeidsgiver også legger vekt på et HMS-perspektiv i håndtering av slike saker, kan det føre til usikkerhet om hva det er riktig å gjøre. Det at en arbeidsgiver tar menneskelige hensyn, har øye for den personlige tragedien og også ser en slik hendelse «i beste mening», er generelt både en forståelig og sympatisk innstilling i arbeidslivet. Risikoen for favoriserende forskjellsbehandling av politiansatte er imidlertid til stede. Disse medlemmer legger bl.a. til grunn et påtalevedtak fra Spesialenheten der et politidistrikt ble kritisert for at behandlingen i en sak som gjaldt vold i nære relasjoner, ville kunne oppfattes som forskjellsbehandling til fordel for egen ansatt. I denne saken tok det ett år og fem måneder før saken ble oversendt fra politidistriktet til statsadvokaten med anmodning om oppnevning av settepolitidistrikt. Spesialenheten kritiserer politidistriktet for mangel på klarsyn og besluttsomhet. Spesialenheten vurderte politidistriktets HMS-fokus som naturlig og også korrekt i behandlingen av en så krevende sak, men fokuset kan imidlertid ha medført at den strafferettslige behandlingen av saken, som politidistriktet også hadde plikt til å ivareta, ikke ble påaktet i tilstrekkelig grad. Spesialenheten uttaler at politidistriktet antakeligvis ville opptrådt med større besluttsomhet i forhold til en person de ikke hadde personalansvar for. Spesialenheten konkluderte under tvil at politidistriktets håndtering ikke rammes av karakteristikken «kvalifisert klanderverdig».

Disse medlemmer vil også trekke fram ansattes rettssikkerhet. Erfaringsmessig vil det i slike saker handle om æresfall som fører til rykter og snakk internt i politiet. Hvis Spesialenheten etterforsker også disse sakene, «løftes» saken ut av politisystemet og over i et nøytralt organ. At det samme uavhengige etterforsknings- og påtaleorgan fanger alle anklager om straffbare forhold mot ansatte i politi- og påtalemyndighet, skaper dessuten en mer forutsigbar situasjon for ansatte som det rettes anklager mot ved at det ikke er behov for å dele etterforskningen.

Disse medlemmene ser det ikke som utelukket at det i noen tilfeller er hensiktsmessig at et politistrikt eller særorgan bistår i etterforskningen. Det kan for eksempel gjelde saker som krever en kompetanse som Spesialenheten ikke har, som i en krevende etterforskning av økonomisk kriminalitet begått utenfor tjeneste. Slik bistand bør ledes av Spesialenheten etter de samme regler og prosedyrer som gjelder for saker der Spesialenheten i dag får bistand fra politiet.

8.6.3 Automatisk igangsetting av etterforskning ved arbeidsulykker i politiet?

Arbeidsulykker i politiet etterforskes av politiet. Dette følger av riksadvokatens rundskriv, jf. kapittel 5.3.3. I slike tilfeller kan det være aktuelt for statsadvokaten, etter anmodning, å oppnevne settepolitimester.

Tillitsvalgte i politiet har tatt opp med utvalget at begrensningen som ligger i at Spesialenheten ikke automatisk skal iverksette ulykkesetterforsk­ning i slike saker, gir ansatte i politiet et dårligere rettsvern i forhold til arbeidsulykker enn andre arbeidstakere. Politiets Fellesforbund har derfor foreslått overfor utvalget at Spesialenhetens oppgave må utvides til også å omfatte alle arbeidsulykker som medfører skade. Dette krever også at politiledelsen melder fra om slike forhold.

Utvalget har drøftet problemstillingen, og medlemmene har ulike syn.

Medlemmene Danielsen, Hætta, Jacobsen og Orieta mener at det ikke skal gjøres noen endring i regelverket på dette området.

Medlemmet Finstad mener at denne oppgaven formelt bør legges inn under de plikter Spesialenheten har for automatisk igangsetting av etter­forsk­ning, noe som medfører at politiledere har automatisk varslingsplikt. Så vidt dette medlem er kjent med, skjer det ikke ofte at settepolitimester oppnevnes. I arbeidsulykker vil arbeidsgiver alltid være mistenkt. Dette er etter dette medlemmets syn et argument for at Spesialenheten skal etter­forske også disse sakene. Dette medlem legger her vekt på at en slik bestemmelse vil gi politiansatte bedre rettsvern og politiet økt kunnskap om mulige systemfeil.

8.6.4 Disiplinærsaker må beholdes i politisporet

Menneskerettskommissæren erklæring inneholder en rekke detaljer om hvordan eventuelle disiplinærreaksjoner skal håndteres. Erklæringen åpner for at et uavhengig organ og ikke politiet får et visst ansvar for disiplinærreaksjoner.

I Norge har man en felles tjenestemannslov som regulerer arbeidsgivers og arbeidstakers rettigheter og plikter, bl.a. når det gjelder disiplinærreaksjoner. Dette er et velfungerende system som utvalget ikke har sett noen grunn til å problematisere. Disiplinærsaker må beholdes i politisporet, og med arbeidstakers rett til å få en disiplinærreaksjon vurdert av domstolen.

8.7 Oppsummering: Nåværende tosporsordning er ikke tilstrekkelig uavhengig

I utgangspunktet er tanken om en rendyrkning mellom straffespor og klagespor grunnleggende interessant. Modellen gir i teorien gode forutsetninger for å rendyrke sporene for henholdsvis anmeldelser og klager. På papiret tydeliggjøres politiets ledelsesansvar og arbeidsgivers etterfølgende ansvar i å følge opp alle saker som det er noe å bemerke til, enten det er som resultat av klager eller anmeldelser.

Kartet er ryddig, men terrenget er uryddig. Dette kapitlet har vist at ordningen med to spor innebærer prinsipielle og praktiske problemer på flere områder. Ikke alle problemer er like store og betydningsfulle, og noen problemer er det enklere å gjøre noe med enn andre, som arkiveringsrutiner og gjenfinningsproblemer.

Tosporsordningens svakhet som system ligger først og fremst i at et klagespor og et straffespor allerede ved saksinngangen forutsetter at publikum skal kunne skille mellom en klage og en anmeldelse når de henvender seg. Siden publikumsmeldte saker dominerer så klart i begge spor og publikum ikke har forutsetninger for å skille mellom mulig straffbart og kritikkverdig politiarbeid, får politiet en viktig og vurderende rolle med få saker i riktig spor. Andelen saker som kommer fra publikum til politiet, enten skriftlig eller muntlig og videresendes til Spesialenheten, utgjør 44 % av Spesialenhetens saksportefølje. Dette omfatter dermed et betydelig antall saker. I praksis er det 27 politimestre og sjefer for de aktuelle særorganer som beslutter hvilke av sakene i denne omfattende saksmengden som skal videresendes til Spesialenheten og behandles der. Nåværende tosporsordning gir ikke i tilstrekkelig grad en uavhengig og rettssikker behandling av om en sak skal behandles av Spesialenheten eller av politiet. Etter utvalgets mening er dette det største problemet med dagens tosporsordning. Dagens tosporsordning tilrettelegger for at anmeldelsessporet blir grovmasket med de konsekvenser dette bl.a. får for anmeldtes rettssikkerhet.

Dagens tosporsordning har hatt kort levetid, bare tre virkeår med begge spor. Hvordan man skal få samvirket mellom sporene til å fungere best mulig, erfares og diskuteres både i Spesialenheten og politiet, og flere endringer er gjort underveis. Det kan på den ene siden argumenteres for at dagens tosporsordning må ha ytterligere tid til å finne sin optimale form. Utvalget mener imidlertid at erfaringene tilsier at endringer er nødvendig, særlig fordi ordningen ikke sikrer tilstrekkelig uavhengighet.

Problemet med manglende uavhengighet i valg av spor må løses ved hjelp av et overordnet systemgrep. Utvalget mener løsningen må være å innføre en ordning der en uavhengig silingsmekanisme er førsteinstans for alle klager og anmeldelser. Den nye uavhengige silingsmekanismen vurderer hvem som skal behandle saken; politiet på grunnlag av klagesaksinstruksen eller Spesialenheten etter påtaleinstruksen. Dette vil frita politiet for rollen som vurderende postkasse og sørge for at saker får en mer enhetlig behandling. Utvalgets forslag innebærer ikke at ett organ skal saksbehandle alle saker, men at man gir et uavhengig organ mandat til å vurdere og styre saksflyt for alle publikumshenvendelser og få sakene i riktig behandlingsspor. Dette vil etter utvalgets syn bringe praksis mer i overensstemmelse både med tosporsordningens forutsetninger og prinsippene som er anbefalt i menneskerettskommissærens uttalelse. Hovedbegrunnelsen for en felles førsteinstans er at det ikke skal finnes noen mulighet for eller mistanke om at mulige straffbare forhold begått av politiansatte ikke blir etterforsket av et uavhengig organ.

Hvordan denne uavhengige silingsmekanismen bør organiseres, drøftes i kapittel 13. Utvalget vil allerede her angi at drøftingen i kapittel 13 vil konsentrere seg om to alternativer for en uavhengig silingsmekanisme: Et utvidet mandat for Spe­sial­enheten ved at Spesialenheten blir første­instans eller en kommisjons- eller ombudsmanns­modell. Utvalget drøfter dessuten to andre alternativer; en forbedret tosporsordning og opprettelse av et politi­tilsyn.

8.7.1 Positive virkninger av en uavhengig silingsmekanisme som førsteinstans

Utvalget vil peke på at en felles førsteinstans og silingsmekanisme og en bedre plassering av sakene i riktig behandlingsspor, har positive konsekvenser både for publikum, politiansatte, politiet og Spesialenheten. En felles førsteinstans kan også ha problematiske sider, noe som drøftes i kapittel 13. Det kan bl.a. innebære en sentralisering ved at mottak av klager «løftes bort» fra politidistriktene og til en sentral enhet. Nærheten og lokalkjennskapen risikerer å bli svekket, og kan også føre til lengre saksbehandlingstid. Nedenfor legges det imidlertid vekt på fordelene.

8.7.1.1 Et bedre system for publikum

En felles silingsmekanisme vil etter utvalgets syn gjøre det enklere for publikum. En felles silingsmekanisme innebærer at publikum får ett sted å henvende seg. Spesialenheten har erfart at mange meldere opplever at de møter et system de har vanskeligheter med å forstå; tosporsordningen framstår nærmest som «et mangehodet troll».

Publikum kan få veiledning hvis en felles silingsinstans også blir et «servicetorg for politiklager», noe utvalget vil anbefale at den nye ordningen utvikles til. Selv om publikum har rett til å anmelde hva som helst og hvem som helst, mener utvalget det ikke kan være galt å invitere publikum til å tenke igjennom om man er misfornøyd eller om man vil anmelde.

Det er dessuten angitt i menneskerettskommissærens uttalelse at publikum skal ha rett til å klage på politiets tjenesteutøvelse til en uavhengig instans, og ikke bare til politiet, selv om det er politiet som i neste omgang behandler klagen. Denne muligheten bør finnes også i Norge slik at publikum kan klage til et eksternt og uavhengig organ som har politiet som spesialfelt. Eksempelvis har Spesialenheten erfart at publikum som ikke har tillit til politimesteren i sitt distrikt, heller leverer en anmeldelse til Spesialenheten selv om melder vet det er en klage. Dette er et viktig argument for at klager også må kunne leveres til et eksternt organ som har kontroll av politi og påtalemyndighet som spesialfelt, selv om det er politiet som senere saksbehandler klagen. Dette kan motvirke mulig underrapportering.

Også andre problemer vil kunne løses med en silingsmekanisme uavhengig av politiet.

At skriftlighet dominerer i klagesporet, kan ha mange årsaker. Det kan være mest praktisk for klager å sende brev, men det kan også skyldes ubehag ved tanken på å skulle møte personlig hos politiet. Det er ikke sikkert publikum er klar over at politiet har plikt til å nedtegne klage ved personlig frammøte. På en politivakt kan det dessuten være travelt, og i denne situasjonen kan man forvente at også personer som henvender seg for å klage på politiet, må vente eller får beskjed om å komme igjen en annen dag. Slike forhold innebærer risiko for at klageren opplever å ikke bli tatt alvorlig med sitt ærend.

Hvilket spor en sak havner i er viktig for hva publikum får ut av henvendelsen. Det anmelder kanskje ønsker er at tjenestemannen får opplæring i høflighet. Det man i slike saker får fra Spesialenheten når man i dag anmelder, er et påtalevedtak som konkluderer «henlagt, ikke rimelig grunn til å undersøke». Da kan budskapet lett feste seg at «politiet har gått fri nok en gang». I en velfungerende silingsmekanisme vil klagen effektivt bli sendt til klagesporet hvor det kan være mer å hente for publikum. En sak som i dag behandles i straffesporet og henlegges, kan i prinsippet bli vurdert som uheldig i klagesporet. Riktignok vil Spesialenhetens vedtak ofte inneholde en grundigere begrunnelse enn man får skriftlig i klagesporet, men Spesialenhetens vurdering vil først og fremst være forankret i straffbarhetsgrenser og ikke i forhold til om en hendelse har vært håndtert uheldig eller kritikkverdig av politiet, med mindre dette formaliseres på grunnlag av bestemmelsen om oversendelse av saker til administrativ vurdering.

8.7.1.2 Et bedre system for politiansatte

En felles silingsmekanisme vil bedre politiansattes rettssikkerhet. Rettssikkerhet handler i denne sammenheng særlig om vern mot vilkårlig og uforutsigbar forskjellsbehandling.

Det er alvorlig for politiansatte å bli anmeldt selv om saken blir henlagt som intet straffbart forhold eller med andre henleggelseskoder. Selv om saken henlegges uten ytterligere undersøkelser eller som intet straffbart forhold, vil anmeldelsen, og særlig av utenforstående, kunne bli oppfattet som en plett på rullebladet.

Utvalget mener det er liten tvil om at politidistriktene har noe ulik praksis med hensyn til hvilke saker politidistriktene selv sender til Spesialenheten framfor å behandle saken internt, enten ved å gi en beklagelse til melder eller ved personalmessige reaksjoner. En del saker befinner seg i grenseland, og med nokså åpne grenser havner saken erfaringsmessig i straffesporet. «Grov uforstand» er for eksempel en sakskategori som rommer mange ulike forhold. Ett konkret eksempel utvalget er blitt presentert for, er om det for eksempel er straffbart å se porno på nett i arbeidstiden. Å se porno i arbeidstiden er brudd på politiets regelverk, men det er ikke gitt at det er Spesialenheten som skal undersøke saken hvis det ikke handler om barneporno.

Det finnes en innebygd risiko i dagens ordning for at politidistrikter oversender saker til Spesialenheten som politimester selv burde håndtert. En felles silingsinstans som sender saker til politiet for klagebehandling og evt. personalmessig vurdering, er bedre egnet til å ansvarliggjøre politiet og minsker risikoen for at oversendelse til Spesialenheten brukes som en sovepute av arbeidsgiver. Når det gjelder saker som politidistriktet skal oversende til Spesialenheten i henhold til påtaleinstruksen § 34 – 5 annet ledd, må den uavhengige silingsmekanismen få fullstendig kjennskap til mulige saker slik at mulige straffbare forhold ikke unndras etterforskning i Spesialenheten. Denne fullstendige kjennskapen vil rimeligvis innebære at også en del saker som politiet framsender til Spesialenheten, blir sendt tilbake til politiet som rette ansvarlig for videre behandling.

8.7.1.3 Et bedre system for politiet

En felles silingsmekanisme vil frigjøre politiet fra å være en vurderende postkasse. Politiet kan være sikre på at de sakene som silingsmekanismen sender tilbake til politiet, enten det gjelder publikums- eller politimeldte saker, er de sakene politiet skal behandle. Politiets kan prioritere selve klagesaksbehandlingen og oppfølging av saker til administrativ behandling. Slik utvalget ser det, vil en felles silingsmekanisme styrke politimestrenes arbeidsgiveransvar.

8.7.1.4 Et bedre system for Spesialenheten

Publikum velger «feil spor» både fordi man ikke har forutsetninger for å skille mellom hva som er straffbart og kritikkverdig og som følge av tillitssvikt. Begge deler, i kombinasjon med politimestrenes romslige vurdering av pretensjon, gjør Spesialenheten saksportefølje meget variert. Med en felles silingsmekanisme får Spesialenheten bedre mulighet til å prioritere de riktige sakene.

8.8 Problemer som ikke automatisk løses av å opprette en uavhengig silingsmekanisme

Slik utvalget ser det, vil en uavhengig silingsmekanisme løse mange av problemene med dagens tosporsordning og samvirket mellom spor. Men noen problemer vil ikke automatisk la seg løse med en slik endring. Utvalget nevner noen slike problemer.

Oppfyllelse av regler for varsling, atskillelse før avhør, suspensjon eller skjerming vil foregå uavhengig av om det opprettes en uavhengig silingsmekanisme.

Utvalgets evaluering av samvirket mellom spor har avdekket at hendelsesstyrt og reaktiv kontroll i for liten grad omsettes til erfaringslæring og forebyggende kontroll. Dagens arkiveringsrutiner gjør det vanskelig å gjenfinne saker oversendt til administrativ vurdering, noe som er uheldig av hensyn til erfaringslæring.

Evalueringen har avdekket at politidistriktene har varierende praksis når det gjelder oppfølging av saker som oversendes til administrativ vurdering, og politimestrene involverer seg i ulik grad. Utvalget mener det er behov for at politidistriktene i større tilpasser seg «beste praksis».

Det mangler en overordnet oversikt over saksflyt og saksresultat. Politidirektoratet har hittil bare hatt oversikt over påtaleavgjørelser som kommer til direktoratet direkte fra Spesialenheten og ikke øvrige påtaleavgjørelser. Siden det fortsatt vil være to spor i saksbehandlingen, vil ikke tilbakemeldingsrutiner automatisk løses med en uavhengig silingsmekanisme. Utvalget vil særlig peke på betydningen av gode tilbakemeldingsrutiner når det gjelder saker med anmodning om administrativ vurdering.

Det er usikkerhet om hva som er et godt system for å holde oversikt over klager og anmeldelser på personnivå, og særlig arbeidsgiver har problemer med å ha oversikt for å oppdage eventuelle atferdsproblemer tidlig. Utvalget har intet konkret forslag i denne forbindelse, men legger til grunn at berørte instanser vil drøfte og finne en hensiktsmessig løsning på dette gjenfinningsproblemet.

8.9 Sivilombudsmannens behandling av klager mot Spesialenheten og politiet

Selv om dette kapitlet handler opp samvirket mellom anmeldelses- og klagespor, har utvalget til slutt funnet det relevant også å gi en kort presentasjon av sivilombudsmannens behandling av klager mot Spesialenheten og politiet. Dette handler om saksopplysninger som kompletterer «kontrollbildet». Sivilombudsmannen behandler både klager vedrørende anmeldelser til Spesialenheten og klager som gjelder kritikkverdige forhold utført i politi- og lensmannsetaten, og representerer således uavhengig klagesaksbehandling.

Etter forespørsel fra utvalget sendte sivilombudsmannen 27. oktober 2008 en oversikt over behandlede saker relevant for utvalgets mandat, dvs. klager etter Spesialenhetens behandling og klager på kritikkverdige forhold. I perioden 1. januar 2005 – 21. oktober 2008 behandlet sivilombudsmannen i alt 314 saker innenfor arkivkoden med betegnelse «Påtalemyndighet og politi». Dette innbefatter både klagesaker og saker som ombudsmannen har tatt opp av eget tiltak. Sakene spenner over et bredt spekter, og det er bare et begrenset antall som er av interesse for utvalgets arbeid.

I nevnte periode ble det registrert 26 saker rettet mot Spesialenhetens behandling av saker som gjelder anmeldelse mot tjenestemenn i påtalemyndigheten og politiet. Blant disse sakene var 20 avsluttet, mens seks fortsatt var under behandling hos sivilombudsmannen pr. 27. oktober 2008. I det aktuelle tidsrommet behandlet ombudsmannen syv klagesaker om påståtte kritikkverdige forhold utført av politiet. Blant disse var to fortsatt under behandling hos sivilombudsmannen pr. 27. oktober 2007.

Sivilombudsmannen opplyser at ingen av de avsluttede sakene har vært tatt opp med riksadvokaten eller Politidirektoratet, og ingen av sakene har følgelig heller gitt grunnlag for kritiske merknader fra ombudsmannens side.

Når det gjelder klager vedrørende anmeldelser, er dette gjerne klager på riksadvokatens opprettholdelse av Spesialenhetens henleggelser. Disse sakene blir gjerne avsluttet med henvisning til at ombudsmannen er tilbakeholden med å overprøve de avgjørelser påtalemyndigheten treffer i enkeltsaker og til påtalemyndighetens uavhengige stilling. Vurderingen av om det er grunnlag for å henlegge en sak er av utpreget skjønnsmessig karakter, noe ombudsmannen har begrenset adgang til å overprøve. Det har ikke vært siktemålet med ombudsmannsordningen at ombudsmannen ut fra sin kontroll skal ha et overordnet og uavhengig kontrollansvar for påtaleavgjørelser. Dersom henleggelsene ikke har vært påklaget til riksadvokaten, henviser ombudsmannen til at ombudsmannens kontroll skal være etterfølgende.

Når det gjelder klager vedrørende kritikkverdige forhold i politiet, er dette få saker. Det er ikke overraskende siden det omhandler klager på Politi­direktoratets avgjørelser, og Politidirektoratet ikke mottar mange klager på politidistriktenes avgjørelser.

8.10 Anbefalinger

• Det opprettes en uavhengig og felles silingsmekanisme som mottar, registrerer og vurderer alle klager og anmeldelser mot politiet. Den uavhengige silingsmekanismen vurderer og avgjør om saken skal behandles av det uavhengige organet som anmeldelse eller av politiet som klagesak. Det uavhengige organet bør utvikles til et «servicetorg for politiklager». Organet må ha ressurser som tilsier at framsendelse av klager politiet skal behandle, skjer hensiktsmessig og effektivt. Anbefalingen forutsetter en lovendring, og utvalget foreslår en endring i påtaleinstruksen i kapittel 14.

• Politidirektoratet må gjennomgå rutiner og utvikle felles arkiveringsrutiner for å løse gjenfinningsproblemer for saker oversendt fra Spesialenheten.

• Berørte instanser må finne en løsning på problemet med gjenfinning på personnivå.

• Politidirektoratet og politidistriktene bør utvik­le felles nasjonale retningslinjer for skjerming av politiansatte involvert i alvorlige hendelser.

• Mistanke om brudd på taushetsplikt skal alltid behandles av Spesialenheten.

• Spesialenheten bør i større grad å bruke avgjørelsen «oversendt til administrativ vurdering» for å gjøre det enklere for politidistriktene og Politidirektoratet å ha fokus på disse sakene.

• Spesialenheten bør oversende alle frifinnende dommer til aktuell politimester med anmodning om administrativ vurdering.

• Utvalget anbefaler at Politidirektoratet får kopi av alle påtaleavgjørelser i Spesialenheten, og foreslår nytt siste ledd i påtaleinstruksen § 34 – 7: «Spesialenheten sender kopi av avgjørelsen av påtalespørsmålet til Politidirektoratet. Direktoratet kan innhente saksdokumentene for gjennomsyn når saken er avgjort».

• Utvalgsmedlemmene har ulike syn på om Spesialenheten bør etterforske mistanke om straffbart forhold utenfor tjeneste og om Spesial­enheten bør gis kompetanse til å igangsette automatisk etterforskning ved ulykker der polititjenestemenn/-kvinner alvorlig skades eller omkommer i tjenesten. Utvalget legger til grunn at disse to saksforholdene vil drøftes av berørte instanser som skal behandle denne rapporten.