2 Bakgrunnen for utvalget, sammensetning, mandat og arbeidsmetode

2.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

«Utvalget som skal evaluere kontrollmekanismene for politiet mm.» ble oppnevnt 5. mars 2008 av Det kongelige justis-og politidepartement. Utvalget fikk følgende sammensetning:

Liv Finstad (utvalgsleder), professor, Universitetet i Oslo.

Ivar Danielsen (utvalgsmedlem), lagdommer, Agder lagmannsrett.

Ellen Katrine Hætta (utvalgsmedlem), statsadvokat, Troms og Finnmark Statsadvokatembeter.

Dag Ingvar Jacobsen (utvalgsmedlem), professor, Universitetet i Agder.

Juan Pablo Orieta (utvalgsmedlem), rådgiver, Tollregion Oslo og Akershus.

Cand. polit. Ingvild Nordang ble ansatt som utvalgssekretær/rådgiver 15. april 2008.

Utvalgssekretariatet har hatt kontorer i Møllergata 16 i Oslo.

2.2 Mandat og avgrensning av mandatet

Utvalget har hatt dette mandat:

«I forbindelse med behandlingen av forslag om lovendringer for ny organisering av et eget etterforskningsorgan for politiet og påtalemyndigheten (Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004) uttalte Justiskomiteen:

«Komiteen viser til at politiet er gitt stadig flere metoder for å oppklare kriminalitet. Politiet er gitt større mulighet for å anvende tvangs- og maktmidler. Komiteen innser at fremtidens kriminalitetsutvikling vil kreve ytterligere metoder og maktmidler for å kunne demme opp for kriminalitet. Dette fordrer at kontrollapparatet overfor politiets virksomhet er effektivt, uavhengig og at det har tillit i befolkningen. Slik vil et effektivt kontrollapparat i seg selv være en viktig faktor for å styrke politiets rolle».

På denne bakgrunn ble Spesialenheten for politisaker opprettet 1.1.2005, jf. lov av 5. mars 2004 nr. 13. I forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 96 (2002 – 2003) og Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004) uttrykker Stortinget videre et ønske om en smidig, rasjonell og effektiv landsdekkende organisasjon som kan sikre god kvalitet på etterforskningen av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten. I tillegg ba Stortinget Regjeringen gi regler om behandlingen av klagesaker på embets- og tjenestemenn i politi og påtalemyndighet slik at kritikkverdige forhold i politiet kan følges opp og endres. En slik klageordning trådte i kraft 16.1.2006. Stortinget understreket nødvendigheten av et kontrollapparat som har tillit i befolkningen.

Regjeringen ønsker nå en gjennomgang og en vurdering av Spesialenheten for politisaker og den administrative klageordningen i politiet, hver for seg og samlet, for å belyse i hvilken grad en har lykkes med å nå målene som er gitt av Stortinget.

Med bakgrunn i den senere tids kritikk av politiet i forbindelse med pågripelser/innbringelser, ser regjeringen i tillegg et behov for en nærmere gjennomgang og vurdering av politiets rutiner og praksis.

1. Gjennomgang av Spesialenheten for politisaker

Utvalget skal undersøke om Justisdepartementets og Stortingets forutsetninger for opprettelsen av Spesialenheten er oppfylt.

Undersøkelsen skal omfatte enhetens organisering, herunder dens dimensjonering, regionale organisering, kompetansesammensetning, forholdet mellom fast ansettelse og verv. Videre skal enhetens arbeidsmetoder, saksbehandlingsrutiner, saksbehandlingstid gjennomgås.

På dette grunnlaget skal utvalget vurdere om det er sider ved organiseringen eller virksomheten som hindrer eller fremmer en god oppgaveløsning i tråd med intensjonene.

2. Gjennomgang av klageordningen i politiet

Utvalget skal vurdere om dagens klageordning i politi- og lensmannsetaten oppfyller de mål for en klageordning som er oppstilt av Stortinget, jf. Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004). Utvalget skal vurdere om ordningen er innrettet slik at kritikkverdige forhold kan bli fulgt opp og endret på en tilfredsstillende måte.

3. Gjennomgang av enkeltsaker som bakgrunn for vurderingene

Utvalget skal som bakgrunn for sine vurderinger gjennomgå den tilgjengelige statistikk over antall anmeldelser og klager registrert ved Spesialenheten og i politiet og gjøre seg kjent med alle sakstyper. Utvalget skal videre gjennomgå et representativt utvalg saker hos Spesialenheten og fra klageordningen for politiet som ledd i de vurderinger som er nevnt i punkt 1 og 2.

Av hensyn til uskyldspresumpsjonen og påtalemyndighetens uavhengighet skal utvalget ikke overprøve den konkrete etterforsking eller om det er truffet riktige påtaleavgjørelser. Når det gjelder gjennomgang av klagebehandlede saker i politiet, er det saksbehandlingen og ikke den konkrete skjønnsutøvelse og undersøkelse som skal gjennomgås.

4. En samlet vurdering av kontrollmekanismene for politiet

Utvalget skal vurdere samvirket mellom Spesialenheten for politisaker og klageordningen i politiet, både formelt og praktisk. Utvalget skal belyse hvorvidt de formelle rammene for de to ordningene samlet sett legger til rette for tilfredsstillende og tillitvekkende håndtering av anmeldelser av og klager på polititjenestemenn og ansatte i påtalemyndigheten. Utvalget må vurdere blant annet om vi har gode nok systemer for å sørge for at sakene kommer i «riktig spor» og formidling av den ene ordningen til den andre.

Dersom utvalget kommer til at det er svakheter ved ordningene, som system eller gjennom praktisk anvendelse, må disse identifiseres, beskrives og årsakene om mulig angis. Dersom det avdekkes et forbedringspotensial, skal utvalget også legge fram forslag til tiltak.

Utvalget skal vurdere om Spesialenheten for politisaker og øvrige aktører som håndterer disse sakene kommuniserer med offentligheten på en god måte. I denne sammenhengen må utvalget blant annet se på politiledernes rolle i kommunikasjonen med media og publikum. Utvalget bes gi anbefalinger på hva som bør gjøres for å opprettholde og bedre tilliten til ordningene og hva som kan gjøres for å øke publikums forståelse for kontrollsystemene, deres sammenheng, virkemåte og legitimitet, herunder vurdere mulighetene for økt åpenhet og meroffentlighet.

5. Erfaringer fra andre land

Utvalget må i forbindelse med sine vurderinger se hen til tilsvarende ordninger i land det er naturlig å sammenligne seg med.

6. Politiets rutiner og praksis ved pågripelser og innbringelser

Utvalget skal vurdere om politiets rutiner og praksis ved pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest er tilfredsstillende, og om polititjenestemennene får hensiktsmessig og tilstrekkelig opplæring. Disse vurderingene skal gjøres i lys av erfaringer fra andre land. Det skal i tillegg vurderes hvorvidt kontrollmekanismene for politiet evner å fange opp eventuelle lovbrudd eller kritikkverdige forhold knyttet til pågripelser, innbringelser og politiarrest.

Utvalget kan engasjere uavhengige eksperter for å gjennomføre de undersøkelser som er nødvendige og for å innhente og bearbeide informasjon fra andre land.

7. Kontakt med berørte personer og organisasjoner

Utvalget skal innenfor sitt mandat innhente synspunkter fra interesseorganisasjoner innenfor og utenfor politiet.

Utvalget skal for øvrig være oppmerksom på at regjeringen har besluttet at det i regi av Arbeids- og inkluderingsdepartementet skal igangsettes en bred og systematisk kartlegging av hvordan den faktiske situasjonen er når det gjelder diskriminering av personer med innvandrerbakgrunn i statlig sektor og hva som gjøres for å bekjempe diskriminering.

8. Økonomiske og administrative konsekvenser m.m.

Utvalget skal klargjøre de økonomiske og administrative konsekvensene av de forslagene som presenteres».

2.2.1 Ikke overprøving av enkeltsaker, men evaluering av systemer

Mandatet presiserer at det

«(A)v hensyn til uskyldspresumpsjonen og påtalemyndighetens uavhengighet skal utvalget ikke overprøve den konkrete etterforsk­ning eller om det er truffet riktige påtaleavgjørelser. Når det gjelder gjennomgang av klagebehandlede saker i politiet, er det saksbehandlingen og ikke den konkrete skjønnsutøvelse og undersøkelse som skal gjennomgås».

Utvalget fikk tidlig behov for at mandatet ble presisert på dette punktet for å få avklart hvilke opplysninger om Spesialenhetens og politiets saksbehandling med henholdsvis anmeldelser og klager det var korrekt at utvalget, ut fra mandatet, hadde anledning til å registrere, analysere og evaluere. Utvalget pekte bl.a. på at det å vurdere om det er gode nok systemer for at sakene kommer i «riktig spor» gjorde det vanskelig å skille saksbehandling fra resultat. Selv om utvalgets fokus er spor, samvirke mellom spor og systemer for sakshåndtering av anmeldelser og klager, ville utvalget ha en klargjøring av om systemenes funksjonsmåte kunne belyses av enkeltsaker som i sluttrapporten ville bli brukt som implisitt bakgrunnsmateriale i anonymisert og generalisert form.

Etter utvalgets henvendelse arrangerte justisdepartementet et møte 20. mai 2008 mellom riksadvokaten og utvalgsleder og utvalgssekretær, der grensene mot påtalemyndighetens ansvarsområder ble oppsummert slik:

• Påtaleavgjørelser og kvaliteten på disse faller utenfor mandatet. Riksadvokatens rundskriv fra 1999 (nr. 3/1999: Etterforskning) vil være retningsgivende. Dette innebærer bl.a. at utvalget ikke skulle vurdere om saker er tilstrekkelig belyst og etterforsket eller om kontradiksjonsprinsippet (for eksempel ved at fornærmedavhør forelegges anmeldte og vica versa) er fulgt.

• Etterforskning og kvaliteten på denne faller utenfor mandatet.

I riksadvokatens ovennevnte rundskriv kommer det fram at etterforskning er formålsstyrt virksomhet med utgangspunkt i straffeprosessloven § 226 første ledd:

«Formålet med etterforskningen er å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for avgjørelsen av spørsmålet om tiltale, og tjene som forberedelse for sakens behandling ved retten».

I rundskrivet heter det videre at:

«Den faktainnsamling som etterforskningen består i, skjer med rettslige normer som bakgrunn, ramme og mål. Det er bare rettsrelevante fakta som er av interesse. Målet for innsamlingen er å etablere grunnlag for at påtalemyndigheten (og eventuelt senere retten) kan vurdere om en straffebestemmelse er overtrådt, og om gjerningsmannen fyller de tre øvrige hovedvilkår for straff: kravet til subjektiv skyld (forsett, uaktsomhet m.v.), kravet om tilregnelighet og at det ikke foreligger noen straffrihetsgrunn (for eksempel nødverge eller nødrett)(…). Etterforskning kan etter dette angis som: De undersøkelser politi og påtalemyndighet foretar for å

• avdekke om straffbart forhold er begått eller begås

• avklare de øvrige omstendigheter som en påtaleavgjørelse forutsetter klarlagt og eventuelt forberede sakens behandling i retten» (s. 2).

I rapporten og i vedlegg går det fram hvilke opplysninger om saksbehandling og saksportefølje hos Spesialenheten og i politiets klageordning som er registrert og som danner grunnlag for evalueringen.

Justisdepartementets presisering av mandatet inneholdt også enkelte mindre justeringer, bl.a. at utvalgets eventuelle engasjering av uavhengige eksperter ikke var begrenset til mandatets del om politiets rutiner og praksis ved pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest, slik det kunne tolkes i det opprinnelige mandatet.

2.2.2 Evaluering, ikke granskning

Utvalget har i tråd med mandatet arbeidet som et evalueringsutvalg og ikke som et «granskningsutvalg». Et granskningsutvalg vil i motsetning til et evalueringsutvalg ha som oppgave å «klarlegge faktum» og foreta en bevisbedømmelse. Utvalget har lagt finansdepartementets «Veileder til gjennomføring av evalueringer» (2005) til grunn. Her beskrives en evaluering slik:

«(E)n systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, en virksomhet, et virkemiddel eller en sektor (…)

Generelt kan man si om evalueringer at de:

• Vurderer verdien av noe, i tillegg til å beskrive.

• Stiller krav om systematikk og metode som det må kunne redegjøres for.

• Innebærer at noen betrakter og stiller seg utenfor det som skal evalueres, med mer eller mindre avstand.

• Forutsetter at det finnes et faktagrunnlag, evt. annen tilstrekkelig konkret informasjon, som definerer hva som skal måles og hva som er godt eller dårlig» (s. 8).

2.2.3 Utvalgsmøter

Utvalget har i alt hatt 11 møter med i alt 14 møtedager. Når det gjelder registrering av opplysninger om henholdsvis anmeldelser og klagesaker, har hele utvalget deltatt i dette arbeidet i form av konsentrerte arbeidsdager da registrering av saksbehandlingsopplysninger i anmeldelser og klager var hovedoppgaven. Denne arbeidsformen ble valgt fordi utvalget så det som en ubetinget fordel at samtlige medlemmer gjorde seg kjent med alle sakstyper og det representative utvalg saker hos Spesialenheten og klageordningen for politiet. Samtlige utvalgsmedlemmer har dermed hatt et felles utgangspunkt til å vurdere materialet og trekke konklusjoner.

Utvalget har gjennomført en studietur til Bergen og Trondheim, der det ble gjennomført møter med Spesialenhetens etterforskningsavdelinger i Vest-Norge og Midt-/Nord-Norge, gjennomført samtaler med ledelsen og sentrale aktører i henholdsvis Hordaland og Sør-Trøndelag politidistrikter, besøk/omvisning i sentralarrestene i Bergen og Trondheim, samt et møte med tillitsvalgt i Sør-Trøndelag politidistrikt.

2.3 Utvalgets arbeidsmetoder

Hovedmetoden for å framskaffe empirisk materiale som evalueringen bygger på, har vært kartlegging og innhenting av dokumentasjon gjennom skriftlige og muntlige kilder. Nedenfor blir det empiriske materialet redegjort for.

2.3.1 Lovgivning og instrukser

Utvalget har lagt til grunn en omfattende mengde rettskilder og instruksverk. Spesielt sentralt er:

• Politiloven

• Påtaleinstruksen (deler)

• Straffeprosessloven

• Politiinstruksen

• Instruks for behandling av henvendelser om kritikkverdige forhold utført i tjeneste i politi- og lensmannsetaten

• Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999: Etterforskning og nr. 3/2006: Etterforskning av saker mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten – Spesialenheten for politisaker

• Personalreglement for politi- og lensmannsetaten

• Tjenestemannsloven

• Straffeloven (deler)

• Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

Disse og øvrige rettskilder og instruksverk blir brukt der de tematisk hører hjemme i kapitlene.

2.3.2 Delprosjekter gjennomført av uavhengige eksperter

Utvalget har engasjert uavhengige eksperter til å gjennomføre to delprosjekter:

Et «samvirke mellom spor»-prosjekt: For å framskaffe materiale som kunne gi nødvendig empirisk materiale til en samlet vurdering av kontrollmekanismene for politiet (mandatets pkt. 4) og i særlig grad belyse «samvirket mellom Spesialenheten for politisaker og klageordningen i politiet» og «om vi har gode nok systemer for å sørge for at sakene kommer i «riktig spor» og formidling av den ene ordningen til den andre», ble en uavhengig ekspert engasjert for å gjennomføre et delprosjekt som konsentrerte seg om ordningen hvor Spesialenheten oversender saker til politimestre og sjefer for særorganer med anmodning om administrativ vurdering (jf. påtaleinstruksen § 34 – 7). Delprosjektet omtales nærmere i 2.3.5.

En medieanalyse: I forhold til mandatets punkt om at utvalget «skal vurdere om Spesialenheten for politisaker og øvrige aktører som håndterer disse sakene kommuniserer med offentligheten på en god måte», «se på politilederes rolle i kommunikasjonen med media og publikum» og «gi anbefalinger på hva som bør gjøres for å opprettholde og bedre tilliten til ordningene og hva som kan gjøres for å øke publikums forståelse for kontrollsystemene, deres sammenheng, virkemåte og legitimitet, herunder vurdere mulighetene for økt åpenhet og meroffentlighet», engasjerte utvalget to medieforskere for å gjennomføre en medieanalyse. Dette delprosjektet omtales nærmere under 2.3.6.

2.3.3 Et representativt utvalg saker fra Spesialenheten for politisaker

I mandatets pkt. 3 bes utvalget å «gjennomgå et representativt antall saker hos Spesialenheten» som ledd i vurderinger som er nevnt i mandatets pkt. 1 og 2. Utvalget definerte representativt ved å trekke ut et tilfeldig antall anmeldelser fra alle påtaleavgjorte saker hos Spesialenheten fra mai 2007 til mai 2008. Utvalgsmetoden ga også utvalget mulighet til å gjøre seg kjent med alle sakstyper som Spesialenheten behandler. 200 saker (av 739) ble tilfeldig trukket ut ved å velge ut hver fjerde påtaleavgjorte sak. I Spesialenhetens saksoversikt som var grunnlaget for uttrekking er saker fortløpende registrert etter avgjørelsesdato. Utvalget har gjennomgått 194 saker – det viste seg at seks saker var til klagebehandling hos riksadvokaten. Før gjennomgang av sakene, ble det laget et registreringsskjema (se vedlegg 2). Utvalget gjennomgikk og registrerte opplysninger i sakene ved å bruke originalsakene, og det meste av registreringen ble gjennomført ved at hele utvalget var samlet i Spesialenhetens lokaler på Hamar. 194 skjemaer ble deretter analysert både kvantitativt og kvalitativt. Den rent beskrivende kvantitative analysen er tatt inn i sin helhet i vedlegg 1. Hvilke slutninger utvalget trekker av materialet om Spesialenhetens saksbehandling av anmeldelser, kommer fram i flere kapitler, men særlig i kapittel 6.

Utvalget har grundig diskutert om bestemte enkeltsaker fra Spesialenheten burde velges ut i tillegg til et tilfeldig utvalg saker, bl.a. med bakgrunn i pressemeldingen ved utvalgets oppnevning som henviste til «enkelte pågripelser». Når det gjelder «enkelte pågripelser», er det nærliggende å trekke fram hendelsen i Trondheim i september 2006 som endte med Eugene Ejike Obioras død. I forbindelse med invitasjon til organisasjoner og personer om å sende utvalget skriftlige innspill (se pkt. 2.3.9), har utvalget mottatt flere henvendelser som ber utvalget spesielt se på Obiorasaken. Bl.a. ba «Venner av Obiora» utvalget om å gå gjennom Spesialenhetens rolle og vurderinger i denne saken og at utvalget «vurderer hvordan kontrollmekanismene har fungert». Likestillings- og diskrimineringsombudet henviste i sitt skriftlige innspill til at noen minoritetsorganisasjoner har uttrykt at Spesialenhetens ansatte har for stor lojalitet og personlig tilknytning til politiet; dette med direkte referanse til Obiorasaken, som også Likestillings- og diskrimineringsombudet derfor oppfordret utvalget til å se nærmere på. Det samme gjorde OMOD, Organisasjon mot offentlig diskriminering.

Utvalget har gjennomgått saken, først og fremst Spesialenhetens vedtak, klagene og riksadvokatens avgjørelse, men har også hatt tilgang til saksdokumentene. I tillegg har også sivilombudsmannen og justisdepartementet brevvekslet om saken, etter at sivilombudsmannen tok initiativ til å få belyst flere sider ved sakskomplekset. Obiorasaken har også vært et tema i møter som utvalget har hatt med Spesialenheten sentralt på Hamar og lokalt ved etterforskningsavdelingen Midt-/Nord-Norge.

Utvalget foretar ingen vurdering av etterforsk­ningen i saken, om den er tilstrekkelig grundig, i overensstemmelse med gjeldende saksbehandlingsregler eller dens kvalitet for øvrig. Det samme gjelder i forhold til påtaleavgjørelsen. Slike vurderinger ligger utenfor utvalgets mandat siden utvalget ikke skal overprøve behandlingen av enkeltsaker. Formålet med utvalgets arbeid er å vurdere de systemer man har for kontroll av politi og påtalemyndighet.

Obiorasaken er likevel av sentral betydning i den forstand at den i praksis illustrerer flere generelle problemstillinger som er reist og kan reises omkring kontrollorganene, særlig Spesialenheten, som for eksempel uavhengighet og habilitet, bevissikring, suspensjon og omplassering/skjerming. Slike problemstillinger vil bli tatt opp i denne rapporten, og Obiorasaken utgjør én av mange empiriske kilder til å evaluere kontrollmekanismene for politiet. Obiorasaken blir derfor trukket inn i de ulike kapitlene der det er relevant for temaene som tas opp.

2.3.4 Et representativt utvalg saker fra klageordningen for politiet

I mandatets pkt. 3 bes utvalget om å gjennomgå et representativt utvalg saker fra klageordningen for politiet som ledd i vurderinger som er nevnt i mandatets pkt. 1 og 2. 218 klagesaker er trukket ut fra samtlige 677 ferdigbehandlete klagesaker i 2007. Utvalgsmetoden er stratifisert utvelgelse, slik at alle politidistrikter og særorganer som hadde klagesaker i 2007 er representert i undersøkelsen. Før gjennomgang av klagesakene, ble det laget et registreringsskjema (se vedlegg 4). Utvalget har fått bistand av Politidirektoratet til å innhente de utvalgte klagesakene i original, og utvalget satt samlet i Politidirektoratets lokaler og registrerte relevante opplysninger om klagesakene. Det var en ubetinget fordel at hele utvalget på denne måten ble godt kjent med klagesakene. Enkelte politidistrikter oversendte ikke originaldokumenter, men brukte det elektroniske arkivsystemet DocuLive. Klagesakene er analysert både kvantitativt og kvalitativt. Den rent beskrivende kvantitative analysen er tatt inn i sin helhet i vedlegg 3. Hvilke slutninger utvalget trekker av materialet om politiets saksbehandling i klagesaker, kommer fram i flere kapitler, men særlig i kapittel 7.

2.3.5 Delprosjekt om 33 saker oversendt i 2007 fra Spesialenheten til politimestrene med anmodning om administrativ vurdering

Etter anbudsrunde engasjerte utvalget forsker Christin Thea Wathne ved Arbeidsforskningsinstituttet til å gjøre prosjektet. Formålet med delprosjektet var å få ytterligere kunnskap både om 1) hvordan politidistriktene håndterer saker som Spesialenheten har oversendt til administrativ vurdering (jf. påtaleinstruksen § 34 – 7) og 2) om hvordan samvirket mellom spor fungerer; her særlig mellom straffesaksspor og administrativt spor. Felles for sakene Spesialenheten oversender politimestrene med anmodning om administrativ vurdering, er gjerne at de ikke gir grunnlag for straffereaksjon, men kan være kritikkverdige, noe som gjør at andre reaksjoner og tiltak enn en straffereaksjon bør vurderes. Bestemmelsen i påtaleinstruksen utelukker for øvrig ikke at politiet selv vurderer saken før Spesialenheten oversender anmodningen.

Muligheten til å lære av påpekte feil, enten det er system- og rutinesvikt eller mer personlige feil, er en sentral forutsetning for tilliten til politiet. I utvalgets oppdrag står tilliten til kontrollmekanismene sentralt. Et hovedspørsmål blir derfor om denne måten å kontrollere politiet på er effektiv og egnet til å fremme tillit til kontrollmekanismene. Verken delprosjektet eller utvalget skulle vurdere om Spesialenheten oversendte «de riktige» sakene og om politimestrene gjorde «de riktige tingene», men om denne måten er en hensiktsmessig måte å gjøre det på. Hvilke konklusjoner utvalget har trukket på grunnlag av dette delprosjektet, kommer fram i flere kapitler der det er relevant. Wathnes rapport er trykket i sin helhet i vedlegg 6.

2.3.6 Delprosjekt om mediedekning

Oppdraget ble etter anbudsrunde gitt til professor Sigurd Allern, Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitetet i Oslo og forsker Ester Pollack, Stockholms universitet. Utvalgets oppdrag til forskerne tok utgangspunkt i at man vet svært lite om befolkningens tillit til kontrollmekanismene for politiet. Utvalgets antakelse er at befolkningens tillit til kontrollmekanismer for politiet er påvirket bl.a. av det medierte bildet. Utvalget stilte seg derfor spørsmål som dette: Hvilke problemstillinger og saker setter media på dagsorden når ansatte i politi- og påtalemyndighet anmeldes eller påklages? Hvilket inntrykk formidles av kontrollmekanismene; særlig av Spesialenheten for politisaker og av Spesialenhetens uavhengighet og effektivitet? Hvilke saker settes i fokus og på hvilken måte? Hvem er kildene og hva er ulike kilders budskap? Hvordan dokumenteres kritikk mot kontrollmekanismene og hvordan blir kritikken håndtert av instanser som kritiseres?

Obiorasaken førte til en omfattende offentlig debatt, og ble i oppdragsbestillingen nevnt som et mulig grunnlag for en casestudie. Utvalget pekte imidlertid også på at det var ønskelig at analysen omfattet nyhetsdekning generelt der Spesialenheten for politisaker har vært involvert. Hvilke konklusjoner utvalget har trukket på grunnlag av dette delprosjektet, kommer fram i flere kapitler, men særlig i kapittel 10 og 11, og rapporten er i sin helhet trykket i vedlegg 5.

2.3.7 Klagesaker hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og sivilombudsmannen

Utvalget la tidlig til grunn at kontrollmekanismer for politiet, representert ved Spesialenheten for politisaker og politiets klageordning, bør sees i forhold til andre kontrollmekanismer i Norge. Som det framkommer i kapittel 5 er kontrollmekanismene for politiet langt mer omfattende enn disse. Blant annet har Likestillings- og diskrimineringsombudet og sivilombudsmannen befatning med enkelte saker som har vært saksbehandlet av Spesialenheten og/eller klagebehandlet av politiet.

Utvalget la derfor til grunn at det var hensiktsmessig å gjøre seg kjent med de respektive instansenes klagesaker. Utvalgssekretær/rådgiver har derfor hatt møte med ansatte hos sivilombudsmannen, og utvalget har også mottatt en oversikt over relevante saker som sivilombudsmannen har behandlet.

Mandatet henviser dessuten til at utvalget skal være oppmerksom på regjeringens beslutning om at det «i regi av Arbeids- og inkluderingsdepartementet skal igangsettes en bred og systematisk kartlegging av hvordan den faktiske situasjonen er når det gjelder diskriminering av personer med innvandrerbakgrunn i statlig sektor og hva som gjøres for å bekjempe diskriminering». Utvalgsleder og utvalgssekretær/rådgiver har derfor gjennomgått klagesaker hos Likestillings- og diskrimineringsombudet fra personer med etnisk minoritetsbakgrunn.

2.3.8 Litteraturstudier og internettsøk

Materiale om kontrollmekanismer i andre land er først og fremst innhentet gjennom litteraturstudier og internettsøk. Når den gjelder den engelske ordningen for kontroll med politiet, har utvalget også fått informasjon om denne ordningen ved et møte med representanter for Independent Police Complaints Commission (IPCC), jf. 2.3.9.

2.3.9 Kontakt med berørte personer og organisasjoner

Mandatets pkt. 7 fastslår at »(u)tvalget skal innenfor sitt mandat innhente synspunkter fra interesseorganisasjoner innenfor og utenfor politiet». Dette er gjort på flere måter:

• Invitasjon til å komme med skriftlige innspill

  Utvalget sendte kort tid etter oppnevnelsen brev til en rekke organisasjoner og enkeltpersoner med invitasjon til å sende utvalget innspill og synspunkter på de temaer utvalget skulle behandle. Henvendelsen var åpent formulert. De skriftlige innspillene varierte fra avgrensete kommentarer om enkeltspørsmål til mer «heldekkende» beskrivelser. Utvalget mottok i sistnevnte forbindelse en omfattende rapport fra OMOD, som også inneholdt en innholdsrik oversikt over tiltak og endringer som OMOD argumenterer for.

  De skriftlige innspillene har utgjort et verdifullt materiale for utvalget som slik har fått formidlet synspunkter fra instanser og personer både innenfor og utenfor politiet. Bare i noen tilfeller refererer utvalget konkret til hva organisasjoner uttalte i de skriftlige innspillene. Bakgrunnen for denne anonymiseringen er at utvalgets invitasjon ikke hadde karakter av å være en formell høringsrunde. Men alle innspillene har hatt betydning for utvalget selv om innspillene stort sett er anonymisert.

• Møter

  Utvalget og utvalgsleder/utvalgssekretær har gjennomført en rekke møter med instanser både innenfor og utenfor politiet: Politisjefmøte, møter med ledelse og ansatte i Spesialenheten både sentralt, ved etterforskningsavdelingene og Oslokontoret, Politiets Fellesforbund, Politidirektoratet, Hordaland politidistrikt, Sør-Trøndelag politidistrikt, Likestillings- og diskrimineringsombudet, sivilombudsmannen, riksadvokaten. Utvalgsleder/utvalgssekretær har dessuten presentert utvalgets oppdrag på et fagmøte ved Institutt for kriminologi og rettssosiologi, Universitetet i Oslo.

  OMOD har arrangert et møte for utvalget der også representanter for IPCC og NPIA (National Policing Improvement Agency i England) deltok. I tillegg til at OMOD la fram hovedtrekk fra rapporten som utvalget tidligere hadde fått tilsendt, holdt også representanter fra IPCC og NPIA foredrag.

• Arrestbesøk

  Hele utvalget har besøkt sentralarresten i Bergen, Hordaland politidistrikt og sentralarresten i Trondheim, Sør-Trøndelag politidistrikt. Utvalgsleder og utvalgssekretær har besøkt sentralarresten, Oslo politidistrikt.

2.3.10 Tillitsundersøkelse

Når det gjelder hvilken tillit ulike kontrollmekanismer har enten i befolkningen generelt eller blant utvalgte grupper spesielt, fantes det ingen slike undersøkelser i Norge. Utvalget ga derfor TNS Gallup i oppdrag å gjennomføre en enkel tillitsundersøkelse blant et representativt utvalg av befolkningen for å kartlegge tilbøyeligheten til å klage og anmelde og om de spurte hadde tillit til at de ville få rettferdig behandling. I tillegg har utvalget hentet ut data om tillit til politiet fra det europeiske prosjektet «European Social Survey» (ESS). Materialet presenteres i kapittel 4.

2.3.11 Samlet om evalueringsmaterialet

Hovedtyngden har ligget i å innhente evalueringsmateriale om hvordan henholdsvis anmeldelsessporet og klagesporet fungerer formelt og i praksis. Det er derfor logisk at særlig Spesialenheten for politisaker og politiet har blitt viktige kunnskapskilder for utvalget. Utvalget har møtt interesse og åpenhet både fra Spesialenheten og politiet, og alt materiale utvalget har ønsket innsyn i og tilgang til, har blitt framskaffet. Både Spesialenheten og politiet har også på eget initiativ presentert problemstillinger som har vært meget nyttige i utvalgets arbeid for å konkretisere drøftelsene på flere punkter.

Utvalget har ikke hatt praktisk mulighet til å innhente direkte «brukersynspunkter» på kontrollmekanismene for politiet, bygget for eksempel på representative spørreundersøkelser eller kvalitative intervjuer hvor man ville fått anmeldere/klagere eller anmeldte/innklagede i politi- og påtalemyndighet i tale om deres erfaringer og synspunkter på hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer.

I utgangspunktet har man å gjøre med tre «brukergrupper»: 1. personer som anmelder eller klager på politiet, 2. ansatte i politi- og påtalemyndighet som blir gjenstand for anmeldelser eller klager og 3. publikum eller offentligheten som ikke selv er direkte involvert verken når det gjelder klager eller anmeldelser.

Utvalget har ikke rettet en direkte henvendelse til personer i gruppe 1. Disse er heller ikke lett å få i tale uten å få navn fra instanser de har vært i kontakt med; Spesialenheten, politiet, advokater og andre støttespillere. Tilgang til informanter i gruppe 1 måtte av tidsmessige grunner legges til side, da en slik undersøkelse måtte oppfylle de normale forskningsetiske forpliktelser og kreve en lengre søknadsprosess. Utvalgets evalueringsmateriale om brukersynspunkter fra gruppe 1 er først og fremst reflektert i innspill fra ulike organisasjoner som ga skriftlige og også i noen sammenhenger muntlige innspill til utvalget. Brukergruppen som består av personer som anmelder eller klager på politiet er imidlertid en sammensatt gruppe. Ulike grupper vil i ulik grad ha «en institusjonell stemme». Det er derfor grunn til å understreke at enkelte brukergrupper, for eksempel gruppen som består av «politiets kjenninger», i mindre grad enn andre grupper har fått mulighet til å formidle seg direkte skriftlig eller muntlig til utvalget.

Når det gjelder gruppe 2, var det heller ikke tidsmessig mulig å innhente brukererfaringer direkte, men denne gruppen har en «institusjonell stemme» bl.a. i de innspill utvalget har fått fra Politiets Fellesforbund og politiet.

2.4 Samfunnsøkonomisk analyse

Utvalget har fått bistand fra Senter for statlig økonomistyring (SSØ) når det gjelder samfunnsøkonomisk analyse av ulike modeller for kontroll av politiet. Rapporten er trykket i vedlegg 7. Analysen er særlig et grunnlag for kapittel 13 der utvalget foretar en samlet vurdering av evalueringsresultatene og begrunner forslag til tiltak og endringer.

2.5 Om å evaluere nye ordninger

Spesialenheten for politisaker ble virksom fra 1. januar 2005. Politiets klageordning ble fastsatt ved instruks i desember 2005, og trådte i kraft fra januar 2006. Det er derfor relativt nye ordninger utvalget er bedt om å evaluere. Dette kan på den ene siden skape utfordringer for en evaluering fordi man generelt må forvente at feltet er i endring hele tiden. Mens en evalueringsrapport må sette et punktum når den utgis, stopper ikke feltet å utvikle seg. Som det vil framgå senere i rapporten, har da også Spesialenheten blitt gjenstand for organisatoriske og ressursmessige endringer siden oppstarten. Tilsvarende er politiets klageordning så ny at man med rimelighet må forvente noe «prøving og feiling», og at kursen justeres etter hvert som nye erfaringer høstes.

Utvalget har lagt til grunn at feltet er i endring, også i den perioden utvalget har arbeidet. Dette innebærer bl.a. at utvalget for eksempel når det gjelder Spesialenheten, har tatt utgangspunkt ikke i situasjonen slik den var ved oppstarten i 2005, men slik organisasjonen fungerer i dag og tettest mulig opp mot tidspunktet for ferdigstillelse av denne rapporten.

At et felt er i endring har hatt betydning for det empiriske materialet som er innhentet og analysert; det empiriske materialet bør være av nyest mulig dato, samtidig som det er viktig å beskrive kontrollmekanismenes historie selv om den ikke er lang. Selv om ambisjonen har vært å framskaffe et ferskest mulig materiale, vil det uansett være et tidsmessig etterslep når feltet hele tiden er i endring. Utvalget har derfor bestrebet seg på å få oppdatert informasjon om gjennomførte og planlagte endringer/justeringer fra Spesialenheten og politiet tettest mulig opp til leveringsfrist. Utvalget har imidlertid ikke hatt mulighet til å få oppdatert informasjon fra de enkelte politidistriktene.

I en situasjon der relativt nye ordninger skal evalueres, håper utvalget at de konklusjoner og anbefalinger som framkommer i denne rapporten vil bli sett på som konstruktive innspill til forbedringer, både av politiet og publikum. Utvalget legger til grunn at det er bred oppslutning både i befolkningen og i politiet om at kontrollmekanismene er til for at politiet skal bli bedre og at borgerne ikke skades, dør eller krenkes som følge av politiets tjenesteutøvelse. Det overordnete målet med kontroll av politiet er ikke å stigmatisere politiet, men å forbedre politiets arbeid og styrke rettsstaten.

Utvalget har i løpet av evalueringsarbeidet møtt interesse og engasjement fra mange berørte organisasjoner og personer både innenfor og utenfor politiet. Temaet «kontroll av politiet» er da også et grunnleggende spørsmål for rettsstaten og demokratiet. Utvalget ønsker å rette en stor takk til alle som har bidratt i utvalgets arbeid, enten det er med konkret informasjon eller synspunkter.