7 Samfunnsøkonomisk analyse av kontrollmekanismer for politiet

Utarbeidet av Senter for statlig økonomistyring på oppdrag for Utvalget som skal evaluere kontrollmekanismene for politiet

April 2009

7.1 Sammendrag

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har bistått Utvalget som skal evaluere kontrollmekanismene for politiet i en vurdering av fire ulike modeller for struktur av kontrollordninger for politiet. Vurderingene er utført som en samfunnsøkonomisk analyse av de fire mulige tiltakene. Analysen utgjør et grunnlag for den samlede vurderingen av den eksisterende kontrollordningen for politiet, og er ett av flere innspill til utvalgets anbefalinger i arbeidet.

Det er identifisert en rekke utfordringer ved dagens form for kontroll av politiet, som i dag består av Spesialenheten for politisaker og politiets klageordning. Blant annet kan det reises spørsmål knyttet til tilstrekkelig uavhengighet ved kontrollordningen, manglende erfaringslæring i politiet, mangelfullt offentlig innsyn og rettssikkerhet. Samtidig er det formulert ulike overordende mål for kontrollapparatet, herunder mål om økt uavhengighet, økt effektivitet og økt kvalitet ved ordningen. En samfunnsøkonomisk analyse vil ofte være et bidrag for å prioritere mellom hvilke alternative tiltak som i størst mulig grad oppnår de gitte målsettingene.

Utvalget har i arbeidet ønsket å analysere fire ulike modeller/tiltak for endring av dagens kontrollordning for politiet. Den første modellen innebærer en forbedring av dagens ordning, de tre andre er hypotetiske modeller som representerer substansielt nye ordninger:

1. Forbedret tosporsordning – en videreutvikling og forbedring av dagens tosporsordning.

2. Førsteinstansmodellen – Spesialenheten utvikles som en uavhengig silingsinstans.

3. Tilsynsmodellen – et polititilsyn for kontrollmekanismene. Tilleggsmodell til forbedret tospors­ordning.

4. Kommisjonsmodellen – ordning med uavhengig politiklagekommisjon.

I tråd med den samfunnsøkonomiske analysen av de forskjellige modellene presenteres det her sentrale nytte- og kostnadsvirkninger samt usikkerhetsvurderinger identifisert og kartlagt i analysen (se tabell 7.1). Virkningene er sammenliknet med dagens situasjon. De fire modellene er angitt som tiltaki tabell 7.1.

Modellene er vurdert kvalitativt etter hvilke fordeler og ulemper (nytte- og kostnadsvirkninger) som kan forventes ved hvert enkelt tiltak, og hvordan dette varierer mellom de ulike tiltakene. Det er i stor grad de samme aktørene som forventes berørt av alle de fire ulike tiltakene. De relevante aktørene er i analysen identifisert til direkte berørte av politiets kontrollmekanismer (anmeldte og anmeldere), det generelle publikum og ansatte i kontrollapparatet og øvrig politivirksomhet. Når det gjelder forholdet mellom nytte- og kostnadsvirkninger viser de to første modellene (forbedret tosporsordning og førsteinstansmodellen) i noen grad et felles mønster gitt at virkningene veies likt i forholdt til hverandre. Førsteinstansmodellen har et noe sterkere utslag på nyttesiden.

Risikofaktorer knyttet til de ulike tiltakene er i analysen også vurdert kvalitativt. Det er spesielt sett på risiko som kan medføre mindre gunstige resultater som forventet, og som evt. kan tilsi behov for risikoreduserende tiltak. I tabell 7.1 fremkommer utvalgets vurderinger av risiko sett ift. de ulike tiltakene.

Analysen søker ikke å komme med konkrete anbefalinger av modell for kontrollordninger for politiet. Målsettingen er å synliggjøre de respektive virkninger av modellene i samarbeid med utvalgets arbeid, som et innspill til et samlet beslutningsgrunnlag.

7.2 Innledning

7.2.1 Bakgrunnen for analysen

Det departementsnedsatte utvalget for evaluering av kontrollmekanismene for politiet med mer (mars 2008) har fått som oppgave å blant annet gjennomgå de eksisterende kontrollordningene i politiet og vurdere mulige nye ordninger for kontroll. Utvalget ledes av professor ved Universitet i Oslo, Liv Finstad.

SSØ tok kontakt med utvalget våren 2008 vedr. evt. bistand til samfunnsøkonomisk analyse i arbeidet med NOUen, og har fungert som fasilitator og metodeleverandør i arbeidet sammen med representanter fra utvalget. SSØ skal bidra til å heve kompetansen på samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer i statlige virksomheter, se www.sfso.no.

I en samfunnsøkonomisk analyse er hovedhensikten å belyse den samfunnsøkonomiske lønnsomheten (positiv eller negativ) av ulike tiltak som kan iverksettes for å bidra til konkrete mål for å kunne rangere ulike tiltak. Som del av analysen skal også usikkerhet i anslag og fordelingsvirkninger mellom aktører belyses.

Kravet til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser er forankret i Utredningsinstruksen, som retter seg mot departementer og underliggende virksomheters arbeid med utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt meldinger og proposisjoner til Stortinget. Ifølge pkt. 2.3.1. skal en analyse av de økonomiske og administrative konsekvensene alltid inngå i saken. Dette innebærer at det i nødvendig utstrekning skal inngå grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser.

7.2.2 Arbeidsform og bidragsytere

I SSØ har Vigdis Olsen og Christina Brouwers i Forvaltnings- og analyseavdelingen bistått utvalget med den foreliggende samfunnsøkonomiske analysen. Det er avholdt arbeidsmøter og løpende kontakt med utvalgets leder Liv Finstad og utvalgssekretær/rådgiver Ingvild Nordang.

Den foreliggende rapporten baserer seg i all hovedsak på det arbeidet som er gjort i disse møtene mellom SSØ og utvalgsmedlemmene, samt noe bakgrunnsmateriale og informasjon fra utvalgets arbeid underveis.

7.2.3 Metode for samfunnsøkonomiske analyser 1

Samfunnsøkonomisk analyse brukes for å systematisere informasjon om nytte- og kostnadsvirkninger av alternative tiltak eller regelverksendringer som kan iverksettes for å oppnå en målsetting. Ved en systematisk gjennomgang av virkninger er det mulig å velge best mulig tiltak ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltaket og konsekvenser for berørte grupper, førtiltaket iverksettes. Metoden innebærer at man forsøker å verdsette alle virkninger i kroner så langt det er forsvarlig. Kostnadene skal måles opp mot ressursenes verdiskaping i beste alternative anvendelse. Nyttevirkningene settes lik det befolkningen er villig til å betale for å oppnå dem. Dersom summen er positiv er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt og bør iverksettes. Dersom to tiltak er lønnsomme, men gjensidig utelukkende, bør en velge det tiltaket hvor differansen mellom nytte- og kostnadsvirkninger er størst.

Innholdet i denne analysen følger langt på vei de syv trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse, med unntak av siste trinn; gevinstrealisering og evaluering, se illustrasjon i figur 7.1.

Når det gjelder ulike tiltak på området som dreier seg om kontrollmekanismer for politiet, er det en rekke virkninger, primært på nyttesiden, men også på kostnadssiden, som vil være vanskelig eller ikke ønskelig å tallfeste og verdisette i kroner. Selv om det er vanskelig med tallfesting skal likevel virkninger som det kan virke etisk eller praktisk vanskelig å forsøke å sette en prislapp på, inngå i den samfunnsøkonomiske analysen. I Finansdepartementet (2005) foreslås en enkel metode for å systematisere slike ikke-prissatte virkninger. Konsekvensen av en gitt virkning anslås ut fra en nidelt skala. Denne går fra meget stor negativ konsekvens (– – – –), via ingen konsekvens (0), til meget stor positiv konsekvens (+ + + +).

En virkning (også omtalt som «konsekvens» i Finansdepartementet 2005) bestemmes av kombinasjonen av «betydning» og «omfang»:

• «Betydning»: Et forhold eller et område kan ha stor eller liten betydning, nasjonalt sett og for mennesker som er direkte knyttet til det. Et eksempel på stor verdi er dersom området er viktig for mange mennesker eller er anerkjent som sårbart og beskyttelsesverdig.

• «Omfang»: Tiltaket kan skape endringer av stort eller lite omfang for det aktuelle området. Dette handler om hvor inngripende tiltaket er.

Det er den samlede vurderingen av betydning og omfang som er avgjørende. Dette tilsvarer langt på vei tankegangen ved verdsatte virkninger, hvor samlet virkning gjerne er en funksjon av pris og kvantum. Dersom noe er særlig sårbart og verdifullt, er prisen gjerne høy, mens stort omfang typisk vil kunne bety at det omfatter et stort kvantum.

Det var på arbeidets tidspunkt vanskelig å fremskaffe realistiske estimater på aktuelle nytte- og kostnadsvirkninger, i tillegg til at fremtredende virkninger som «uavhengighet», «kvalitet» og «tillit» er vanskelig å prissette. Det er +/- metodikken som derfor benyttes i denne analysen.

7.3 Problem- og målbeskrivelse

I trinn 1 i en samfunnsøkonomisk analyse beskriver vi det såkalte basisalternativet og gjengir behovet for evt. forbedringer, samt at det formuleres konkrete mål på området som de aktuelle tiltakene skal vurderes opp i mot.

7.3.1 Beskrivelse av problemstilling og basisalternativ

7.3.1.1 Problemstillinger ved dagens situasjon

Basisalternativet er dagens situasjon og forventet utvikling på området uten endringer i offentlige tiltak. Dagens system for kontroll er bygget opp rundt Spesialenheten for politisaker og politiets klageordning og er en tosposorsordning bestående av et anmeldelsesspor og et klagespor. Bakgrunnen for opprettelsen av ordningen er en rendyrking av de to sporene (mer om dette i NOUens kapittel 5). Utvalget har identifisert følgende problemstillinger på kontrollområdet som det er ønskelig å løse med tiltak:

Generelt:

• Kontrollmekanismene er ikke, og framstår ikke, som tilstrekkelig uavhengige.

• Ingen instans, verken internt i politiet eller eksternt, har oversikt over hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer som helhet.

• Hendelsesstyrt og reaktiv kontroll omsettes i for liten grad til nasjonal erfaringslæring og forebyggende kontroll.

• Offentligheten har mangelfull kunnskap om kontrollmekanismene for politiet, særlig i politiets egne kontrollmekanismer.

Samvirke mellom anmeldelsesspor og klagespor:

• Dagens tosporsordning sikrer ikke uavhengig og rettssikker behandling av om en sak skal behandles av Spesialenheten eller politiet.

Spesialenheten:

• Spesialenheten er underdimensjonert i forhold til dagens oppgaver bl.a. med hensyn til å opprettholde en akseptabel saksbehandlingstid, for å forebygge turnover blant ansatte og utvikle organisasjonen.

• Vaktordningen er sårbar i utrykningssaker.

• Spesialenheten er i enkelte tilfeller avhengig av ressurser og kompetanse fra politiet, noe som er en utfordring med hensyn til praktisk uavhengighet.

• Spesialenheten har utfordringer med hensyn til hvordan enhetens kulturelle uavhengighet oppfattes som følge av spesialetterforskernes stillingskode, fagforeningstilhørighet og behov for at det unntaksvis gis permisjon fra stilling i politiet.

• Spesialenheten synliggjør i for liten grad at habilitet er vurdert.

Klagesporet:

• Utvalget stiller spørsmål ved om alle politidistrikter prioriterer klagesaker høyt nok.

• Det er svakheter i samsvaret mellom klagesaksinstruks og saksbehandlingspraksis. Saksbehandlingspraksisen i politidistriktene varierer med hensyn til rutiner i saksbehandlingen. Dette gjelder særlig oppfyllelse av grunnprinsippene i forvaltningsloven ved at klagere skal opplyses om adgangen til å bringe klagen inn til Politidirektoratet for ny behandling, at det er varierende notoritet og dermed mulighet til å rekapitulere hva som er gjort i den enkelte sak og at politimesterens rolle må styrkes ytterligere.

• Klageinstruksen gir ikke tilstrekkelig veiledning til politidistriktene med hensyn til hvordan klagen skal behandles og avgjøres.

• Klageinstruksen presiserer ikke godt nok hvordan politidistriktene skal registrere og overvåke mulige diskrimineringssaker.

• Desentralisert saksbehandling medfører at Politidirektoratet ikke har god nok oversikt over helheten i politiets klagesaksbehandling.

Problemer mht pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest:

• Nasjonal erfaringslæring er ikke systematisk nok med hensyn til å forebygge dødsfall og helserisiko i arrest.

• Det synes som om medisinsk ekspertise trekkes for lite inn for å vurdere helserisiko ved arrestasjonsteknikker og i arrest.

• Arrestforvarere har ikke obligatorisk grunnutdanning.

• Praksis for når håndjern brukes er ikke i samsvar med reglene.

• Regler for bruk av patruljehund og «torpedering» er mangelfulle.

Problemer mht kommunikasjon med offentligheten:

• Politiledere har problemer med hensyn til å kommentere saker i media som Spesialenheten behandler i frykt for å skade etterforskningen.

• Spesialenheten synliggjør ikke virksomheten tilstrekkelig.

• Spesialenheten profilerer ikke uavhengighet av politiet godt nok.

• Klageordningen og klagesaksinstruksen er i liten grad kjent, også innad i politiet.

• Offentligheten får liten informasjon om resultater av politiets klagesaksbehandling.

• Offentligheten får ingen aktiv og systematisk informasjon om hvordan politiet arbeider for å minimalisere risiko vedrørende pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest.

Problemer mht erfaringslæring

• Politidistriktene har ulik praksis når det gjelder systematisk oppfølging av saker som oversendes til administrativ vurdering.

• Det finnes ikke forpliktende og tydelige tilbakemeldingsrutiner for å styrke erfaringslæringen i saker som Spesialenheten oversender til administrativ vurdering.

• Utvalget stiller spørsmål ved om Spesialenhetens kritikk i saker som ikke oversendes til administrativ vurdering blir godt nok lagt merke til i alle politidistrikter.

• Spesialenhetens mandat er for begrenset når det gjelder å bruke enhetens kompetanse til erfaringslæring for politiet.

• Arkiveringsrutiner skaper gjenfinningsproblemer på saksnivå for politidistriktene for saker oversendt fra Spesialenheten.

• Det er usikkerhet om hva som er et godt system for politiet for å holde oversikt over klager og anmeldelser på personnivå.

• Klagesakene blir i varierende grad brukt som utgangspunkt for lokal og nasjonal erfaringslæring.

• Politidirektoratets rolle som kompetansesenter for norsk politi er ikke konsekvent på de områdene utvalget har evaluert.

For en utdypning av problemene og utfordringene ved dagens kontrollordning som er påpekt av utvalget viser vi til NOUens kapitler 6 – 13.

7.3.1.2 Forventet utvikling på området uten tiltak – basisalternativet

I hovedsak antar utvalget at situasjonen uten tiltak på området vil føre til at problemer som er identifisert ovenfor vil bestå.

Følgende punkter anser utvalget som dekkende for fremtidig utvikling uten tiltak:

• Kontrollmekanismene vil ikke være tilstrekkelig uavhengige.

• Rettssikkerheten vil ikke bli godt nok ivaretatt.

• Helhetlig oversikt og kontroll vil (fortsatt) mangle.

• Erfaringslæring vil ikke bli ivaretatt som en systematisk og offensiv oppgave.

• Informasjonen til offentligheten vil fortsatt være mangelfull.

Punktene som er identifisert karakteriseres som den mest sannsynlige utviklingen over tid med de forutsetninger som ligger til grunn i dag. De er altså basert på skjønnsmessige, og dermed usikre, vurderinger. Øvrige usikkerhetsfaktorer i analysen gjøres rede for i kapittel 6.

7.3.2 Målet med tiltak på området

Målsettinger danner utgangspunkt for 1) arbeidet med den spesifisering av de ulike modellene/ tiltakene i analysen/NOUen og 2) vurderingen av de ulike modellene opp mot hverandre. Utvalget arbeider ut fra følgende målformuleringer:

Økt uavhengighet, herunder:

• Strukturell uavhengighet

• Symbolsk uavhengighet

• Kulturell uavhengighet

Økt effektivitet:

• Bedre forutsetninger for helhetlig oversikt over hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer

• Bedre samvirke mellom saksbehandlingsspor

• Enkel administrasjon/minimering av byråkrati

• Korte ned saksbehandlingstiden for anmeldelser og klager

Økt ansvarliggjøring av politiet:

• Bedre politiets mulighet til å heve kvaliteten på politiarbeidet

Økt vekt på erfaringslæring og forebyggende kontroll

Økt kvalitet:

• Økt rettssikkerhet for politi og publikum

• Økt tilgjengelighet for brukere

Økt offentlig innsyn, særlig i kontrollmekanismer som er tillagt politiet

Økt tillit hos publikum

Økt tillit i politiet

Det vises til de uttalte målformuleringer fra Stortinget for opprettelsen av Spesialenheten for politisaker om et effektivt og uavhengig kontrollapparat med tillit i befolkningen, som vil «styrke politiets rolle» (Jf. NOU kapittel 2.3).

Med dette som utgangspunkt vil vi i neste kapittel spesifisere de ulike alternative modellene for å oppnå disse målsettingene i størst mulig grad.

7.4 Spesifisering av ulike alternative tiltak

Trinn 2 i en samfunnsøkonomisk analyse består av en konkret beskrivelse av de ulike tiltakene som kan bidra til å nå målene som er formulert i foregående kapittel. Utvalget har identifisert fire ulike tiltak, og det er disse vi skal vurdere i analysen. I dette kapitlet vil vi kort beskrive modellene.

I analysen vil vi deretter vurdere fordeler og ulemper (nytte og kostnad) med de ulike tiltakene hver for seg sammenliknet med dagens situasjon og forventet utvikling uten tiltak.

7.4.1 Konkretisering av fire ulike modeller

Utvalget har kommet frem til at det er aktuelt å vurdere fire hovedmodeller for kontroll av politiet, jf. NOU kapittel 13.3:

1. Forbedret tosporsordning.

2. Førsteinstansmodellen

3. Tilsynsmodellen

4. Kommisjonsmodellen

Noen sentrale momenter ved de ulike modellene beskrives nedenfor.

7.4.2 Første overordnede vurdering av de ulike modellene

Under følger en gjengivelse av en «silingsprosess» av ulike dimensjoner ved de fire ulike modellene som ble gjort i arbeidsmøte. SSØ anbefaler 2 at man på et tidlig stadium foretar silingsøvelser på de alternative tiltak ved offentlige prosjekter, for å minimere faren for å evt. utelate hensiktsmessige løsningsalternativ, eller videreføre alternativer som heftes av begrensinger. Som gjengitt i figur 7.2 er det ingen av de fire modellene som det hefter åpenbare begrensinger ved, og som derfor bør utelates fra analysen.

7.5 Spesifisering av virkninger for alternativene

I dette kapittelet drøftes hvilke grupper som vil kunne bli berørt av hvert tiltak og hvilke fordeler og ulemper som kan forventes ved hvert enkelt tiltak. Virkningene i tiltakene sammenholdes opp mot basisalternativet. Dette utgjør trinn tre i den samfunnsøkonomiske analysen, jf. figur 7.1 i kapittel 1.

Vi benytter den nevnte +/- metodikken for de sentrale nytte- og kostnadsvirkninger, jf. avsnitt 1.3.

7.5.1 Berørte grupper

De berørte aktørene er identifisert og kartlagt i arbeidet med analysen og NOUen. Det er i hovedsak de samme institusjonene eller gruppene som blir berørt av alle de fire ulike tiltakene i analysen. Disse er:

• Anmeldere og klagere

• Anmeldte og innklagete i politi og påtalemyndighet

• Det generelle publikum (inkl. potensielle anmeldere og klagere)

• Ansatte i politi og påtalemyndighet (inkl. potensielle anmeldte og innklagete)

• Ansatte som har kontrollfunksjoner (Spesialenheten og ansatte i politiet som har oppgaver mht å kontrollere politiets virksomhet, inkl. politimestrene)

• Ansatte i Politidirektoratet

• Ansatte i andre kontrollmekanismer og organisasjoner som har kontroll av politiet som én av flere oppgaver

Spørsmålet om hvorvidt enkeltgrupper kan komme uforholdsmessig skjevt ut som følge av noen av tiltakene (fordelingsvirkninger) tas kort opp i kapittel 6. Videre i dette kapittelet tar vi for oss de enkelte virkningene, og deretter hvordan de varierer mellom de ulike modellene. Dersom ulike aktører i særlig grad berøres ift virkninger tas dette løpende.

7.5.2 Nyttevirkninger av de ulike tiltakene

De mest sentrale nyttevirkningene er:

• Uavhengighet

• Effektiv og god oppgaveløsning

• Erfaringslæring

• Ansvarliggjøring av politiet

• Rettssikkerhet for publikum

• Rettssikkerhet for politiet

• Bedre saksbehandlingskvalitet

• Offentlig innsyn – «publikumskontroll»

• Tilgjengelighet for klagere og anmeldere

• Tillit hos publikum

• Tillit i politiet

• Kostnadsbesparelser: sparte årsverk/ ressurser i postmottak/vurdering i politiet mht publikumshenvendelser

7.5.2.1 Nærmere om nyttevirkningene

Ved vurdering og beregning av nyttevirkninger i en samfunnsøkonomisk analyse skal disse verdsettes i kroner og tallfestes i fysiske størrelser så langt det er mulig (SSØ 2006a). Av de identifiserte nyttevirkningene i denne analysen er det kun gevinsten «kostnadsbesparelser: sparte årsverk/ ressurser i politiet» som følge av evt. ny ordning som er mulig å verdsette. På analysens tidspunkt har det vist seg vanskelig, bl.a. på bakgrunn av ressurshensyn, å fremskaffe relevant materiale for å verdsette eller tallfeste denne gevinsten. Det anbefales imidlertid at dette gjøres dersom det skal utredes et fullstendig beslutningsgrunnlag for implementering av ett av tiltakene. Ved beregning av den kvantifiserbare nytten vil beslutningsgrunnlaget bli mer robust, samtidig som det tilrettelegges for realisering av kostnadsbesparelser i etterkant.

Tabellen i figur 7.3 viser utvalgets vurdering av de ikke-verdisatte nyttevirkningene ihht. de alternative tiltakene i den samfunnsøkonomiske analysen. Samlet sett synes de mest betydningsfulle nyttevirkningene å være knyttet til uavhengighet, rettssikkerhet og offentlig innsyn. Det er hovedsakelig tiltak 2 (førsteinstansmodellen) og tiltak 4 (kommisjonsmodellen) som har størst positivt utslag på gevinster, mens tiltak 3 (tilsynsmodellen) viser svakere forventet utslag for nytteeffekter. Dette kan forklares med at modellen primært har karakter av en tilleggsordning, jf. punkt 3.1. Tiltak 1 (forbedret tosporsordning) er den modellen hvor det forventes lavest nytte ift. dagens situasjon, noe som kan forklares med at dette er en modell som nettopp går ut på en forbedret versjon av dagens klage- og anmeldelsesordning (tosporsordningen).

7.5.3 Kostnadsvirkninger av de ulike tiltakene

Når det gjelder kostnadssiden, skiller vi i en samfunnsøkonomisk analyse gjerne mellom kostnader som kommer på relativt kort sikt og bærer preg av å være investerings- og omstillingskostnader, og økte kostnader på varig basis som driftskostnader. Det er identifisert følgende kostnadsvirkninger felles for alle de fire tiltakene:

• Økte driftskostnader (herunder lønnsutgifter)

• Investeringskostnader (Nytt utstyr, nye IKT-løsninger, herunder ressurser til databaser, informasjonsmateriell med mer.)

• Omstillingskostnader (opplæring, endringsmot­stand, stress)

• Spredning av faglige ressurser (særlig viktig ift valg om å bygge på eksisterende ordninger eller foreslå noe helt nytt)

• Økt byråkrati

Implementering av de ulike kontrolltiltakene vil innebære både investerings- og driftskostnader. Det var på arbeidets tidspunkt vanskelig å fremskaffe realistiske estimater på aktuelle kostnadsvirkninger, og det er derfor vurdert kvalitativt de mest aktuelle kostnadsvirkningene som påregnes, og +/– metodikken benyttes også her for å synliggjøre og vurdere sannsynlige variasjoner ihht. de alternative tiltak. Det vises for øvrig til vurderinger i NOUen kapittel 14 hvor det fremkommer anslag på ressurskrav /årsverk som er nødvendige ifm. å oppnå meroffentlighet, ressurser til informasjonsarbeid og kompetanse/erfaringslæring.

Tabellen i figur 7.4 viser utvalgets vurdering av de ikke-verdisatte kostnadsvirkningene ift. de fire modellene. Generelt antas det at kostnadsvirkningene kan bli betydelige for både tiltak 3 (tilsynsmodellen) og tiltak 4 (kommisjonsmodellen), men her kommer kommisjonsmodellen noe bedre ut hva gjelder virkningen av økt byråkrati og faren for endringsmotstand. Også her forventes det minst utslag i tiltak 1, som jo er en forbedret modell av dagens tosporsordning og derfor kan påregnes lavere eller ingen kostnader, spesielt ifm. virkningen endringsmotstand i politiet.

7.6 Sammenstilling

7.6.1 Oppsummering av ikke-verdsatte virkninger

Tabell 7.2 gir en samlet oversikt over de vurderte nytte- og kostnadsvirkningene ihht. de fire ulike tiltakene slik de er vurdert av utvalget. Tiltak 4 (kommisjonsmodellen) sammen med tiltak 2 (førsteinstansmodellen) slår kraftigst ut på identifiserte nyttevirkninger. Samtidig er det identifisert høyt utslag av kostnadsvirkninger for tiltak 4. De to første modellene viser i noen grad et felles mønster når det gjelder forholdet mellom nytte- og kostnadsvirkninger, gitt at virkningene veies likt i forholdt til hverandre.

7.7 Vurdering av usikkerhet og fordelingsvirkninger

I dette kapitlet drøftes virkninger som er usikre, og som kan slå ut annerledes enn det som beregningene i analysen ovenfor skulle tilsi, jf. trinn 5 i en samfunnsøkonomisk analyse (se figur 7.1 kapittel 1). Utvalget har særlig sett på endringer som medfører mindre gunstige resultater enn forventet.

Med fordelingsvirkninger menes hvorvidt visse grupper kommer dårlig ut ift. tiltakene, uavhengig av hvorvidt et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Både usikkerhet og fordelingsvirkninger er sentrale elementer i en samfunnsøkonomisk analyse. Dersom slike forhold varierer betydelig mellom tiltakene, kan dette ha innvirkning på hvordan beslutningstager vurderer alternative tiltak opp mot hverandre. I tillegg er det viktig å ha synliggjort risikofaktorer og ugunstige fordelingsvirkninger fordi det gir grunnlag for å vurdere risikoreduserende og kompenserende tiltak ifm. evt. implementering av tiltak.

7.7.1 Usikre forutsetninger

Følgende usikkerhetsmomenter i analysen er identifisert og vurdert av utvalget:

• Mer kostbart/ressurskrevende enn forventet å implementere tiltaket

• Risiko for feil spor i saksbehandlingen (gjelder særlig tiltak 1, forbedret tosporsordning)

• Risiko for ineffektiv saksbehandling

• Risiko mht. nødvendig anerkjennelse hos publikum

• Risiko mht. nødvendig anerkjennelse i politiet

• Større endringsmotstand i politiet enn forventet

• Risiko for svekket ansvarliggjøring av politiet

Hver usikkerhetsfaktor er kvalitativt vurdert og klassifisert som lav, moderat, høy eller kritisk i alle de fire modellene, jf. inndeling som anbefales i SSØ (2006b). Desto større risiko, desto viktigere vil det være å evt. følge opp med risikoreduserende tiltak, jf. avsnitt 6.2.

7.7.2 Risikoreduserende tiltak

Det bør vurderes behovet for risikoreduserende tiltak i en samfunnsøkonomisk analyse for å unngå eller redusere risiko og usikkerhet i de ulike alternative tiltakene. Fremstillingen i avsnitt 6.1 viser at det er særlig er tiltak 3 (tilsynsmodellen) som antas å innebære risikofaktorer vurdert til høyt og kritisk nivå. Dersom tiltak 1 (forbedret tosporsordning) eller tiltak 2 (førsteinstansmodellen) velges, vil det ikke i samme grad være nødvendig å hensynta risiko og risikoredusering. Generelt sett er de mest sentrale risikoene mht. utslag knyttet til nødvendig anerkjennelse av en nyklageordning for politiet, herunder både hos politiet selv og hos publikum. Denne risikoen vil kunne korrelere blant annet med målsettingen om økt tillit til klageordningssystemet, og bør i tilfelle om mulig hensyntas dersom dette er en målsetting som skal veie tungt for beslutningen.

Identifiserte usikkerhetsfaktorer kan håndteres på ulike måter. Risikoreduserende tiltak vil også kreve ressurser, og det eksisterer ingen garanti for at ønsket effekt oppstår (redusert risiko). Det anbefales derfor å foreta en avveining av kostnadene ved å bære en risiko opp mot kostnadene ved å sette i gang et risikoreduserende tiltak.

7.7.3 Fordelingsvirkninger

De viktigste gruppene/aktørene som vil berøres av et tiltak på området er allerede identifisert i trinn 3 av analysen (se avsnitt 4.1). Når det gjelder aktører som kommer dårligere ut som følge av noen av de alternative tiltakene, er det i arbeidet identifisert at ansatte i politiet/Spesialenheten som har kontrolloppgaver, samt enkeltansatte i Politidirektoratet vil komme noe dårligere ut sammenlignet med dagens situasjon i tiltak 3 (tilsynsmodellen) og tiltak 4 (kommisjonsmodellen), blant annet som en følge av bortfalte arbeidsoppgaver og mulig oppsplitting av fagmiljøer.

Tiltakene kan likevel ikke regnes å innebære fordelingsvirkninger i samfunnsøkonomisk forstand da dette som regel dreier seg om mer tungtveiende hensyn for særlig utsatte grupper. Det er derfor ikke vurdert evt. kompenserende tiltak for noen av de alternative modellene i analysen. For mer om fordelingsvirkninger, se bl.a. Finansdeparte­mentet (2005).

7.8 Beslutningsgrunnlag og sentrale forutsetninger for realisering av gevinstene

Til slutt i en samfunnsøkonomisk analyse gjøres en samlet vurdering mht. valg av tiltak. De samlede funn som fremkommer av den samfunnsøkonomiske analysen utgjør ofte ett av flere innspill til det samlede beslutningsgrunnlaget. I den samlede vurderingen bør det tas hensyn til alle trinn i den samfunnsøkonomiske analysen, verdsatte og ikke-verdsatte virkninger, samt usikkerhetsvurderinger og eventuelle fordelingsvirkninger. Ved gjennomføring av en samfunnsøkonomisk analyse bør virkninger og usikkerhet i analysen verdsettes så langt det er forsvarlig. I dette tilfellet har vi behandlet virkninger hvor det hovedsakelig ikke har vært faglig eller praktisk mulig å verdsette i kroner. Like fullt må det foretas en samlet vurdering av de ikke-verdsatte virkningene og den kvalitative vurderingen av usikkerhet for de ulike tiltakene.

Til slutt nevner vi her at enhver samfunnsøkonomisk analyse bør følges opp ved at det etableres en plan for gevinstrealisering for det valgte tiltaket, for å legge grunnlaget for at de identifiserte nyttevirkningene kan hentes ut. En plan for gevinstrealisering tar utgangspunkt i de sentrale gevinstene og konkretiserer aktiviteter, tidsfrister og ansvar for uthenting av de ulike gevinstene.

Det bør også fastsettes et tidspunkt for evaluering av den nye ordningen, for å vurdere i hvilken grad man har oppnådd de ønskede effekter og målsettinger med endringen.

7.9 Referanser

Finansdepartementet (2005). Veileder i samfunns­økonomiske analyser. http://odin.dep.no/filarkiv/266324/Veileder_i_samfunnsok_analyse_trykket.pdf

Senter for statlig økonomistyring (2006a) veileder i samfunnsøkonomiske analyser og gevinstrealisering av IKT-prosjekter

Senter for statlig økonomistyring (2006b) Veileder. Behandling av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser

NOU 2009:12 : Et ansvarlig politi: åpenhet, kontroll og læring. Oslo: Departementenes servicesenter.

Arbeidsdokument fra møter mellom Senter for statlig økonomistyring og utvalgsrepresentanter høsten/vinteren 2008 (ikke offentlig).