11 Kommunikasjon med offentligheten og mediedekning

11.1 Offentlighet og gjennomsiktighet

Utvalget er bedt om å vurdere om Spesialenheten for politisaker kommuniserer med offentligheten på en god måte. Utvalget skal også se på politilederes rolle i kommunikasjon med media og publikum. Utvalget er videre bedt om å uttale seg om hva som bør gjøres for å opprettholde og bedre tilliten til ordningene og hva som kan gjøres for å øke publikums forståelse for kontrollsystemene, deres sammenheng, virkemåte og legitimitet. Utvalget skal i forbindelse med dette vurdere mulighetene for økt åpenhet og øk. Meroffentlighet eller «merinnsyn» som det heter i offentleglova § 11, handler om organets anledning til å gi innsyn på tross av eventuelle unntaksregler som gir organet anledning til å unnta fra innsyn.

11.1.1 Kommunikasjonsklimaet

I tillegg til saksgjennomgang og samtaler med Spesialenheten og politiledere om mediehåndtering og kommunikasjon med offentligheten, bygger dette kapitlet i særlig grad på medieundersøkelsen til Allern og Pollack (jf. vedlegg 5).

Utvalget ønsket å få utført en medieundersøkelse med bakgrunn i antakelsen om at befolkningens tillit til kontrollmekanismer for politiet er påvirket av det medierte bildet. Nyhetsmediene er den fremste informasjonskilden om kriminalitetsutvikling, kriminalpolitikk og politiarbeid og også om kontrollmekanismer for politiet. De medierte virkelighetsbeskrivelsene har derfor stor betydning for hvordan allmennheten oppfatter kontrollmekanismene. Utvalget stilte seg derfor spørsmål som: Hvilke problemstillinger og saker setter media på dagsorden når ansatte i politi og påtalemyndighet anmeldes eller påklages? Hvilket inntrykk formidles av kontrollmekanismene, særlig av Spesialenhetens uavhengighet og effektivitet? Hvilke saker settes i fokus og på hvilken måte? Hvem er kildene og hva er de ulike kildenes budskap? Hvordan dokumenteres kritikk mot kontrollmekanismene og hvordan blir kritikken håndtert? I oppdraget til fors­kerne antydet utvalget at mediedekning av Obiorasaken også kunne være en aktuell case.

Medieundersøkelsen gir et representativt bilde av hvordan avislesere flest møter Spesialenheten i spaltene. Etter utvalgets oppfatning avdekker medieundersøkelsen vesentlig informasjon om «kommunikasjonsklimaet» som både Spesialenheten og politiledere må manøvrere i forhold til. Medieundersøkelsen illustrerer at det har vært skiftende historiske bilder særlig av politiet, men også av Spesialenheten til tross for enhetens korte levetid. Særlig Obioras død framstår som et veiskille. På grunn av nyhetsmedienes sentrale rolle når det gjelder å skape og befeste et kommunikasjonsklima som har betydning for tillit og legitimitet, vil utvalget derfor behandle noen hovedpunkter fra medieundersøkelsen før drøftelser av Spesialenhetens og politiets mediehåndtering og de andre spørsmålene utvalget er bedt om å vurdere.

11.1.2 Andre spørsmål i tilknytning til kommunikasjon med offentligheten

Offentlighetsprinsippet er ett av de grunnleggende prinsippene som nevnes i de internasjonale prinsippene for kontroll av politiet. Saksbehandlingsprosedyrer og vedtak skal være åpne og gjennomsiktige. Tilgjengelighet og synlighet er to ord som menneskerettskommissæren stadig kommer tilbake til i uttalelsen fordi det utgjør viktige elementer i tillitsbyggingen. Ett spørsmål av sentral betydning er behovet for økt åpenhet når det gjelder påtaleavgjørelser og klagesaker. Dette blir tatt opp i slutten av kapitlet.

Offentlighetsprinsippet handler ikke bare om offentlig innsyn i påtaleavgjørelser og klagesaker, og kommunikasjon ikke bare om hvem som uttaler seg i media og rollefordelingen mellom Spesialenheten og politiledere når det gjelder å kommunisere med publikum via media.

Det handler også om hvordan det generelt informeres om kontrollmekanismenes oppgaver og virksomhet og hvilken konkret informasjon potensielle anmeldere og klagere får. Når utvalget bes om å drøfte hvordan publikums forståelse for og tillit til kontrollsystemene kan øke, er det derfor naturlig å se nærmere bl.a. på Spesialenhetens og politiets internettsider og hvordan publikum informeres om retten til å klage og anmelde.

Utvalget mener i tillegg det er spesielt viktig å ta opp statistikk som kommunikasjon. Selv om Spesialenhetens henleggelsesprosent tidligere er behandlet (jf. kapittel 6), vil temaet også berøres her siden utvalget anser kommunikasjon om henleggelsesstatistikken for å være spesielt viktig for kontrollsystemenes legitimitet.

11.2 Spesialenheten og politiet i nyhetsdekningen

11.2.1 Medieundersøkelsens forskningsspørsmål

Forskernes rapport gir bakgrunn for å besvare følgende seks forskningsspørsmål:

• Hvilke mediebilder av politiet er det som tas opp på nyhets- og reportasjeplass i saker der Spesialenheten er involvert?

• Hvor omfattende og systematisk er dekningen?

• Hvilken type «klagere» eller anmeldelser er det som primært får mediedekning når det gjelder politiet?

• Er det først og fremst Spesialenhetens henleggelser og «frifinnelser» som får offentlig oppmerksomhet?

• Hva slags bilde av Spesialenheten som institusjon er det som formidles i nyhetstekstene?

• Hvilke diskurser (eller hovedfortellinger) har preget den offentlige debatten om politigranskninger og Spesialenhetens virksomhet i perioden 2005 – 2008?

Spørsmålene er belyst både gjennom kvantitativ og kvalitativ analyse.

11.2.2 Omfattende, men ikke systematisk nyhetsdekning

Et fritektssøk på «Spesialenheten for politisaker» fra 1.1.2005 til 30.9.2008 i avisarkivet Retriever/A-tekst resulterte i 1 503 treff i papirkilder. Spesialenheten får følgelig relativt mange «nyhetstreff».

For å besvare forskningsspørsmålene har undersøkelsen tatt for seg den samlete dekningen i fire aviser og utvalgte deler av nyhetsdekningen i to fjernsynskanaler. Avisene er VG, Aftenposten, Dagbladet og Adresseavisen. Artiklene som er med i utvalget er ansett å gi et representativt bilde av hvordan avislesere flest har møtt Spesialenheten for politisaker i spaltene. Videre er 19 nyhetsinnslag fra TV2 Nyhetene og 23 fra NRK Dagsrevyen, i hovedsak om Obiorasaken, analysert av forskerne.

Nyhetsartiklene dominerer og det er få featureartikler. Til gjengjeld er featureartiklene ganske store. VG er spesielt nyhetsorientert, mens Dagbladet gir mer rom for debatt. Flerkildejournalistikken er det typiske i de litt større avisene. VG utmerker seg med høyest andel flerkildejournalistikk og Adresseavisen med mest enkildejournalistikk. 10,6 % av artiklene som nevner Spesialenheten havner på førstesiden. Representanter for politi og påtalemyndighet, Spesialenheten og advokater er de mest anvendte kildene. Andelen «grasrotkilder» er normalt høyere i løssalgsaviser og i små lokalaviser enn i de store regionavisene, men det er uvanlig mye at ca. en femtedel av kildene faller i denne kategorien. Dette skyldes et sivilt, folkelig engasjement spesielt knyttet til Obioras dødsfall. Politikere er sjelden kilder, noe som bekrefter inntrykket av at sakene som berører Spesialenheten i all hovedsak ikke er blitt så politisert at nyhetsoppslag trekker inn politikere. Dette gjelder oppsiktsvekkende nok også i Obiorasaken, skriver fors­kerne.

Nyhetsdekningen er omfattende, men ikke systematisk. Undersøkelsen viser at ingen av de undersøkte medieorganisasjonene ser ut til å dekke Spesialenheten regelmessig eller som fast del av et eget «nyhetsbeite». Det kan være tilfeldig om saker som nevnes på etterforskningsstadiet får oppmerksomhet når etterforskningen avsluttes og konkluderes. I noen saker er det bare konklusjonen fra Spesialenheten som omtales. Også her er Obiorasaken et unntak.

De fleste lokalaviser ser bare grunn til å dekke slike politisaker når forhold i eget distrikt er oppe til behandling. Selv om Obiorasaken har vakt nasjonal oppsikt, er likevel bare 19 aviser representert i tekstarkivet når hans navn brukes som søkeord .Den selektive medieinteressen dokumenteres også av at hele 58 % av artiklene der Spesialenheten nevnes, finnes i de fire utvalgte avisene. Adresseavisen er publiseringsmessig på topp på grunn av Obiorasaken.

11.2.3 Kritisk vinkling

Allerns og Pollacs rapport viser hvordan nyhetsjournalistiske normer legger til rette for å stille et kritisk søkelys på politiets rolle som offentlig maktutøver. Her blir saker som meldes til Spesialenheten for politisaker et potensielt viktig kildemateriale om overgrep eller problemer. Det er derfor ikke overraskende at artiklene handler om et begrenset og ensidig utsnitt av journalistikken om politiet. Bare ca. en tredjedel av oppslagene inneholder ikke kritikk mot politi og påtalemyndighet. Tydeligst er en kritisk hovedvinkling i løssalgsavisene. Man må forvente en kritisk vinkling, og at overskrift, ingress og bilde innprenter en viss tolkning av sakens karakter og knytter oppslagene til en gjenkjennelig fortelling. Dette vises ikke minst i dekningen av Obiorasaken.

Det er for øvrig ikke typisk at de som «får oppslag» i nyhetsmediene om slike saker selv er i konflikt med rettsapparat eller politi. Undersøkelsen svekker i stor grad en hypotese om at de anmeldelsene som omtales i stor grad er saker knyttet til lovbrytere som er ute etter hevn.

11.2.4 Mest om politiet

Grovt sett er det to sakstyper som dominerer i nyhetsdekningen: Ulykkesetterforskning hvor Spesialenheten har rutinemessig og obligatorisk etterforskningsplikt og saker der politifolk er anmeldt for noe kritikkverdig, for eksempel ulovlig maktbruk, korrupsjon, tyveri, promillekjøring og seksuell trakassering. Noen ganger er det sammenfall mellom ulykkesetterforskning og anmeldelse for straffbart forhold, og tydeligst er dette i Obiorasaken.

Det er sjelden at Spesialenhetens arbeid og avgjørelser er hovedsaken. Det viktigste er politiets handlinger og de klagene på politiet som blir tatt opp. Spesialenheten er, ikke overraskende, synligere i artikler der utgangspunktet er en avgjørelse fra Spesialenheten.

11.2.5 Ikke ett bilde av Spesialenheten

Medieundersøkelsen gir en analyse av hvilke bilder som direkte eller indirekte tegnes av Spesialenheten. I praksis dreier dette seg også om hvordan mediene dekker anklager mot og kritikk av politiet og påtalemyndigheten, og at det derfor er vanskelig å skille bildet som tegnes av Spesialenheten fra bildet som tegnes av politiet. Det framkommer at Spesialenheten kritiseres sjeldnere enn politiet, men i nesten hvert femte oppslag er det en eller annen form for kritikk. Kritikk mot Spesialenheten rettet på nyhetsplass handlet i stor grad om lang saksbehandlingstid og ikke om det arbeidet Spesialenheten gjør – nok en gang med unntak av Obiorasaken.

Forskerne konkluderer at man ikke kan snakke om ett bilde av Spesialenheten. Bildet er delvis nøytralt, dels positivt i den forstand at Spesialenheten framstår som institusjonen som skal rydde opp, har vilje til å ta tak i misforhold og til å forfølge sakene, også gjennom å anke frifinnende dommer. Obiorasaken er også her et unntak, og Spesialenheten blir i mediene framstilt et eksempel på et gammelt problem: Politiet etterforsker seg selv.

11.2.6 Hovedbildet av politiet – enkeltsaker og «råtne epler»

I nyhetsjournalistikkens historie pendler bildet av politiet mellom to ytterpunkter; mellom å kontrollere samfunnsborgerne når atferd defineres som uønsket eller kriminell og å tjene samfunnsborgerne og skape trygghet. Dette har historisk sett ført til svært skiftende bilder av politiet. Et typisk bilde på 1950-tallet var beskrivelsen av politiet som samfunnets dyktige kriminalitetsbekjemper. På 1970-tallet blir bildet mer sammensatt. Politiet framstilles som en slags ressursfattig sosialarbeider, men også som brutal utøver av statlig voldsmakt i forbindelse med varetekt og pågripelser. Journalistikken blir mer kritisk også mot politiets mangler. Etter hvert kommer mediebildene av det utilstrekkelige politiet som ikke evner eller har ressurser til å bekjempe nye og mer internasjonale former for kriminalitet. Kriminalpolitisk er klimaet tøffere, og fra 1990-tallet og framover blir kriminaljournalistikken tydeligere orientert mot ofrenes situasjon. Mediene har både på 1970-tallet og i dag et kritisk blikk på politiet, men innholdet i kritikken har endret seg. På 1970-tallet var kritiske perspektiver først og fremst rettet mot politiet som maktens representant, i dag rettes kritikken mer mot individuelle feiltrinn og «råtne epler» (jf. kapittel 3.4.2).

Samtidig peker rapporten på at det har skjedd store endringer i politiet når det gjelder utdanning og lederskap, noe som også merkes i de medierte bildene av etaten som modernisert og forandringsvillig, med stadig flere kvinner i ledende roller og med lyttende og kommuniserende politiledere som representanter i offentligheten. Desto sterkere blir kontrasten mellom slike nye, institusjonelle trekk og de politibildene av voldsbruk, rasistiske holdninger og regelrett korrupsjon som nyhetsrapportene om Spesialenhetens sakskart formidler.

11.3 Obiorasaken – en symbolsak om rasisme i politiet og Spesialenhetens manglende uavhengighet

11.3.1 Fortellingen om en politi- og politikkskandale

Det mest interessante i undersøkelsen er etter fors­kernes syn at Spesialenhetens avgjørelser rett nok dekkes usystematisk, men at det ikke finnes tegn på noen systematisk «skjevhet» i materialet når man ser på mangfoldet av saker som presenteres. At mange innen politi, påtalemyndighet og etatens fagforeningsapparat kan ha inntrykk at det bare er henleggelsene som nyhetsprioriteres, skyldes sannsynligvis et helt annet forhold: I et svært begrenset antall saker finner mange i offentligheten og i nyhetsmediene grunn til å tro at det som har skjedd er et resultat av grov politibrutalitet. Selv om det er et fåtall nyhetssaker, får det mye større betydning enn sakenes antall skulle tilsi. Problemet dette skaper for tilliten blir enda større hvis det er mistanke om at overgrepet kan knyttes til diskriminering for eksempel på grunn av hudfarge og nasjonal eller etnisk bakgrunn. En slik sak vurderes alltid som en «test-case» i offentligheten og kan i opinionen få langt større betydning for hvordan politiet og Spesialenheten oppfattes enn mange titalls andre avgjørelser og saker. Obiorasaken er i den perioden forskerne har vurdert et helt enestående eksempel på dette.

Obioras død setter et voldsomt preg både på debatten om politiet og Spesialenheten. Saken er blitt en symbolsak for svært ulike syn på hvordan politiet skjøtter sin samfunnsrolle. Den har også ført til kritisk debatt om Spesialenhetens rolle som etterforskningsorgan i nyhetsmediene.

Forskerne oppsummerer hendelsen slik under overskriften «Et dødsfall som har vakt raseri og debatt»:

«Eugene Ejike Obiora (48), var norsk statsborger og hadde da han døde bodd i landet over 20 år. Opprinnelig kom han fra Nigeria. 7. september 2006 oppsøkte han Østbyen servicekontor i Trondheim. Han var der for å klage på et avslag om sosialhjelp, men ble oppfattet som truende av personalet. 1 En ansatt ved servicekontoret tok kontakt med politiet og bad om hjelp til å håndtere en mannlig klient. Da politiet kom satt Obiora i samtale med en saksbehandler inne på publikumsområdet. Etter at polititjenestemennene var kommet snakket Obiora også med en annen saksbehandler, som sa at servicekontoret stod fast ved det vedtaket de hadde truffet. Obiora ble informert om adgangen til å anke.

Etter dette bad polititjenestemennene Obiora forlate lokalet, noe han nektet. Han ble da fjernet med makt. Etter det som i medierapportene er kalt et ‘basketak’ med fire politimenn, ble han lagt ned på bakken på trappeavsatsen utenfor servicekontoret og iført håndjern. Bruk av et farlig nakkegrep og plassering i mageleie står sentralt i beskrivelsen av faremomentene i aksjonen. Når det gjelder antallet grep om nakken som ble tatt, er det strid mellom polititjenestemennenes framstilling og enkelte vitneutsagn.

Obiora fikk under pågripelsen pustevansker, mistet bevisstheten og ble, fortsatt med håndjern, lagt inn i politibilen og kjørt til sykehus. Ifølge vitneutsagn fra sykepleiere som møtte opp da politibilen kom lå han da i mageleie. Plassen bak i bilen var dessuten så trang at beina hadde blitt bendt opp mot bakdøra for at han skulle få plass. På sykehuset ble han etter flere gjenopplivingsforsøk erklært død. Om dødsårsaken heter det i obduksjonsrapporten at det «er ikke mulig å fastslå nøyaktig dødstidspunkt, men det må likevel anses som mest sannsynlig at sirkulasjonsstans var inntrådt ved ankomst til sykehuset kl. 14.25, muligens allerede før transport til sykehuset fant sted».

Eugene Obiora fikk et navn og ansikt i offentligheten etter noen dager. I media så man en kamp om virkelighetsbeskrivelsen, der «nødvendig vold» og «unødvendig politibrutalitet» støtte sammen som forklaringer. I offentligheten etablerte det seg imidlertid raskt en oppfatning om at nasjonal bakgrunn og hudfarge hadde spilt en rolle for politiets håndtering. Forskerne undersøkte hvor ofte saken ble «rammet inn» som eksempel på rasisme og/eller diskriminering av minoriteter i artikler der både Obiorasaken og Spesialenheten ble omtalt. I telling av alle saker som bare inneholder artikler der denne tolkningsrammen er helt eksplisitt, er det påstand om rasisme/diskriminering i 23 % av alle oppslag. Høyest antall representerer Dagbladet, der 42 % av sakene har denne vinklingen og minst i Adresseavisen med 14 %. I praksis er rasismediskursen enda mer dominerende fordi «lenkingen» til andre saker styrker dette bildet. «En sak om politivold vil alltid bringe fram minner om tidligere eksempler på det samme», skriver fors­kerne. Dette gjelder saker som tidligere har vært medieomtalt i større eller mindre grad, og som nå tas fram igjen: Baidoosaken, «hettesaken», tegningen i kantina på Trondheim politistasjon, Ali Farah-saken. Fors­kerne konkluderer at samlet sett er det ingen tvil om at disse «lenkene» til tidligere og samtidige saker bidro til å befeste rasismediskursen i opinionen. Når en tolkningsramme blir dominerende, blir det i den videre nyhetsdekningen lagt vekt på opplysninger som bekrefter den rammen som er valgt. Det er dette som utgjør den gjenkjennelige fortellingen.

Obiorasaken hadde fra første stund kimen i seg til å bli noe mer enn en isolert politiskandale, dvs. en hendelse som først og fremst berører involverte parter og personer innen politiet som institusjon. Men den truet også med å bli en politikkskandale, dvs. et eksempel på et normbrudd som kunne knyttes til politiske myndigheters manglende kontroll med tendenser til institusjonell rasisme i det offentlige liv. Spesielt farlig for tilliten er det hvis politiet settes på opinionens tiltalebenk.

Obiorasaken ble mediert som en politikkskandale. En skandales første fase starter med en medieramme for hendelsen, ofte knyttet til en kjent kulturell fortelling. «I dette tilfellet ga det nærmest seg selv: Politimennene var skurkene, Obiora var offeret», skriver forskerne. Neste fase gir rom for svar og tilsvar, krav og motkrav; det foregår en dragkamp om kontrollen over opinionsbildet. Tredje akt i en mediert skandale er vanligvis en utløsning ved dom, skyldfordeling og soning. Spesialenhetens påtalevedtak i mai 2007 tenner imidlertid en ny brann. Først da tar den offentlige debatten om Obiorasaken av for fullt i leserspaltene og på kommentarplass i avisene. I denne saken blir derfor tredje akt ikke en avslutning, men en fortsettelse og intensivering av dramaet.

11.3.2 To ulike virkelighetsbilder i media og i anmeldelser og klagesaker

Mediedekningen av Obiorasaken utgjør et slagkraftig bilde. Tillit skapes eller svekkes i stor grad gjennom media. Det er derfor neppe tvil om at Obiorasaken har hatt negative konsekvenser både for Spesialenhetens og politiets omdømme. Den omfattende mediedekningen og lenkingen til tidligere hendelser gir et utgangspunkt for å fastslå at den tragiske hendelsen i stor grad har påvirket opinionens bilde av politiets og Spesialenhetens virksomhet. Det er også sannsynlig at nye hendelser som inneholder diskrimineringspåstander, rimeligvis vil lenkes til Obiorasaken på senere tidspunkter.

Når man setter mediedekningen på den ene siden og saksporteføljen i begge spor på den andre siden opp mot hverandre, framkommer det totalt forskjellige virkelighetsbilder. Anmeldelser og klagesaker gir inntrykk av lite diskriminering, selv om tallene ikke kan tolkes som om diskriminering er fraværende der diskriminering ikke eksplisitt påstås. Omfanget av saker som inneholder diskrimineringspåstander kan heller ikke tolkes slik at de nødvendigvis handler om diskriminering som nevnt i kapittel 10. Vi vet dessuten lite om mulig underrapportering når det gjelder publikums opplevelse av diskriminering. Kartleggingen av diskriminering i statlig sektor vitner, som nevnt i kapittel 10, om et betydelig sprik mellom hvordan statlig sektor selv oppfatter diskrimineringssituasjonen og hvordan etniske minoriteter selv opplever den ( Kartlegging av diskriminering i statlig sektor – første trinn?).

Det er alltid en potensiell mulighet for at diskriminering kan forekomme. Enkelte undersøkelser tyder på at etnisk diskriminering ikke er fraværende, heller ikke i politiet (Berg m.fl. 2007, Sollund 2007). Mediebildet tegner imidlertid et helt annet virkelighetsbilde enn sakene, ved at den hendelsen som får aller størst oppmerksomhet i opinionen blir linket til visshet om etnisk diskriminering. Denne kontrasten har problematiske konsekvenser for publikums, og særlig minoritetsgruppers, tillit til Spesialenheten og politiet.

Utvalget vil imidlertid presisere at analysen av hvordan Spesialenheten fremstilles i media er basert på relativt tradisjonelle kanaler, det vil si aviser og landsdekkende TV. I de senere år er medieutviklingen kjennetegnet ved en fragmentering og en overgang til mer nettbaserte medier. Fragmenteringen gir seg utslag i et stadig voksende tilbud av aviser, magasiner, TV- og radiokanaler for spesielle grupper, også etniske og religiøse. Avisopplaget faller stadig, og det er de unge leserne som faller fra. Det kan være grunn til å anta at etniske minoriteter, og spesielt de unge i disse minoritetene, ikke i særlig grad forholder til de tradisjonelle media som danner grunnlaget for den tidligere analysen. Dette innebærer også at hvis Spesialenheten gjennom sin mediepolitikk skal nå disse gruppene, så må den aktivt forholde seg til mediekanaler som når spesifikke grupper man er interessert i å nå.

Medieundersøkelsen viser uansett betydningen ikke bare av at Spesialenheten og politiet utvikler en mediepolitikk som forholder seg aktivt til denne skarpe kontrasten, men også at kontrollmekanismene er avhengig av å ha teoretiske og praktiske redskaper for å overvåke mulige diskrimineringsproblemer slik det ble drøftet i kapittel 10.

11.4 Spesialenhetens kommunikasjon med offentligheten

11.4.1 Retningslinjer i riksadvokatens rundskriv

Spesialenhetens forhold til mediene er beskrevet i riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006. Siden ett av formålene med opprettelsen av Spesialenheten var å styrke publikums tillit til samfunnets evne og vilje til å etterforske og forfølge straffbare forhold begått av ansatte i politiet og påtalemyndigheten, betones viktigheten av at enheten etablerer en åpen og positiv kommunikasjon med mediene. Dette gjelder både i enkeltsaker og om virksomheten generelt. Forventningen er at saklig og riktig informasjon vil gjøre det lettere å forstå og godta Spesialenhetens standpunkter og avgjørelser.

Når det gjelder enkeltsaker, krever omtale av disse i følge riksadvokatens rundskriv «en gjennomtenkt strategi og bevissthet om hvilke opplysninger en kan eller bør gi i den aktuelle situasjonen». På etterforskingsstadiet vil bl.a. reglene om taushetsplikt sette grenser for hva som kan gis av informasjon. Også personvernhensyn, hensynet til oppklaring av saken og taktiske vurderinger må inngå i vurderingen. Rundskrivet påpeker også at uttalelser tidlig i etterforskingen som for eksempel kan oppfattes som en stillingtaken til skyld eller om det er noe å bebreide politiet eller ikke, kan svekke tilliten til enhetens arbeid.

11.4.2 Inntrykk av mediedekningens omfang ut fra saksanalyse

Utvalgets gjennomgang av et representativt antall påtaleavgjørelser viser som nevnt at diskrimineringspåstandene på ingen måte har samme sentralitet slik det framkommer i medieanalysen. For det andre viser saksgjennomgangen at det også finnes to ulike bilder av Spesialenhetens kontakt med media.

I forbindelse med gjennomgang og analyse av et representativt utvalg påtaleavgjørelser, registrerte utvalget om det ut fra sakspapirene kunne leses om saken hadde fått medieomtale. Bare i 13 av 191 saker viste sakspapirene at saken hadde blitt omtalt i media. I mange saker var det klart at media ikke hadde omtalt saken, men det er også rimelig å regne med at ikke all medieomtale ble registrert i sakspapirene til den enkelte sak. Det framgikk heller ikke om Spesialenheten eller andre hadde sendt ut pressemelding i forbindelse med saken. Bare i to av sakene som utvalget gjennomgikk, kom det fram i sakspapirene at Spesialenheten hadde uttalt seg til media. Like sjelden var det at politimester eller politidistriktet uttalte seg i sakene.

Saksgjennomgangen kunne derfor i svært liten grad illustrere omfanget av Spesialenhetens og politiets kommunikasjon med offentligheten gjennom media, og utvalget må derfor bygge på andre kilder – samtaler med Spesialenheten, politiet og medieanalysen – for å ha et utgangspunkt for å drøfte mediehåndteringen.

11.4.3 Spesialenhetens mediehåndtering

I en periode hvor Spesialenheten undersøkte henvendelser til sentralbordet, viste det seg at 13 % av henvendelsene var fra media. Media har en åpen kanal til Spesialenheten, både sentralt og regionalt, og enheten bestreber seg på å være tilgjengelig. Journalister som ber om det, får innsyn i anonymiserte vedtak.

Det er vanligvis regionledere og faste jurister som uttaler seg til media i konkrete enkeltsaker i sitt geografiske område, mens sjefen og assisterende sjef på Hamar i tillegg håndterer prinsipielle og generelle spørsmål om Spesialenhetens virksomhet. I enkeltsaker bekrefter regionen at man har fått en anmeldelse, og vurderer deretter konkret underveis hvor mye detaljer som skal gis i en sak som undersøkes eller er under etterforskning. Man trekker ikke konklusjonen, men beskriver arbeidsmetoden, for eksempel om det er foretatt beslag og antall avhør som er foretatt. Spesialenhetens mediehåndtering framstår for utvalget som å være i samsvar med riksadvokatens rundskriv. Utvalget kommer nedenfor tilbake til om Spesial­enhetens mediehåndtering bør være mer aktiv.

Et kritisk offentlig søkelys på Spesialenhetens virksomhet er naturlig og nødvendig, og slik oppfattes det også av Spesialenheten selv. Et offentlig søkelys signaliserer at Spesialenhetens virksomhet oppfattes som viktig, og dette er i seg selv motiverende for de ansatte. Kommunikasjon med offentligheten om vedtak i saker som har stor offentlig oppmerksomhet, som er kompliserte og innebærer vanskelige avveininger i påtalevedtaket, er imidlertid spesielt krevende. Risikoen for å bli misforstått er til stede, ved at en henleggelse som inneholder kritikk, likevel kan bli oppfattet som et forsvar for politiet. Det finnes også eksempler på at det presenteres feilaktige bilder i media av et sakskompleks som følge av at Spesialenheten ikke er blitt kontaktet.

Spesialenhetens mediehåndtering har hittil i stor grad vært hendelsesstyrt, etter at mediene har tatt kontakt i forbindelse med konkrete saker. Spesialenheten tar også selv enkelte initiativer overfor journalister for å informere, noe som har skjedd flere ganger når en ulykkesetterforskning er avsluttet. Om Spesialenheten skal være offensive ved for eksempel å sende ut pressemelding, vurderes fra sak til sak. Pressemeldinger anses som en praktisk måte å ta eget initiativ på, og enhetens ledelse er i slike tilfeller tilgjengelig både umiddelbart og senere. Et generelt tema det pekes på i denne forbindelse, er at media gjerne ønsker eksklusivitet.

Spesialenheten har i forbindelse med årsmeldingen for 2008 i større grad enn før inntatt en offensiv holdning når det gjelder å beskrive egen virksomhet og forklare Spesialenhetens rolle. Særlig kommunikasjon om vurderinger som ligger bak en henleggelse anses som viktig. Utvalget er enig i at dette er viktig og bør videreutvikles med sikte på å skape større forståelse for Spesialenhetens virksomhet. Et mer offensivt informasjonsarbeid, både i årsmeldingene og ellers, er en utvikling som utvalget mener er helt nødvendig for Spesialenheten. Utvalget anser Spesialenhetens årsmelding for 2008 som et spennende og viktig skritt i denne retning. Enheten bør også på andre måter forsøke å legge til rette for bedre systematikk i medias arbeid. Et aktuelt tiltak kan for eksempel være pressemøte i forbindelse med offentliggjøring av årsmeldingen og mer aktiv bruk av pressemeldinger, særlig når en sak som har fått en viss medieoppmerksomhet i starten, er avgjort.

Særlig viktig er det at Spesialenheten er i forkant ved potensielle «skandaler», ved å informere aktivt om at Spesialenheten har saken uten å vente på at media «oppdager» saken først. Samtidig er det viktig å være klar over at de aller fleste saker Spesialenheten behandler, i liten grad har slike elementer i seg at de vil kunne utvikle seg til skandaler.

11.4.4 Betydningen av at Spesialenheten profilerer seg som uavhengig politiet

Ansatte i Spesialenheten erfarer bl.a. på bakgrunn av kontakt med anmeldere og sivile vitner, at det er en utbredt oppfatning at Spesialenheten er en del av politiet. Utvalget har notert seg at det ikke er uvanlig at Spesialenheten fremdeles omtales som SEFO i nyhetsmedia, og omtalen av Spesialenheten som SEFO forekommer også hos ansatte i politiet. Selv om Spesialenheten internt har utviklet en «spesialenhetsidentitet», ser det ikke ut til at dette har befestet seg godt nok i media og antakeligvis heller ikke i opinionen. Det er rimelig å minne om at Spesialenheten bare er fire år, og at det tar tid å bygge opp en offentlig identitet der navnet i seg selv er nok til at folk forstår Spesialenhetens rolle, uten å måtte ty til omstendelige forklaringer. Men det ser også generelt ut til at man står overfor en situasjon der publikums manglende tillit til politiet, «smitter over» på tilliten til politiets kontrollorganer.

Surveyen gjennomført om IPCC (Inglis og Shepard 2008, jf. kapittel 4.2) spurte et representativt utvalg i befolkningen om kontakten med politiet, tilbøyeligheten til å ville klage og motforestillinger for å gjøre det, om måter som publikum ønsket å klage på og i hvilken grad de hadde kjennskap til IPCCs virksomhet. Surveyen viste at det generelt er en stor vilje til å klage og at kjennskapen og tilliten til IPCC var god. Men noen grupper skilte seg ut ved å ha mindre tillit til kontrollsystemet. Dette var personer med fersk og negativ erfaring med politiet, etniske minoriteter, personer med lav sosio-økonomisk status og ungdom. Grupper som hadde hyppigst og mest motsetningsfylt forhold til politiet, hadde minst tillit til kontrollmekanismene for politiet. De som hadde minst erfaring og problemfylt kontakt med politiet, hadde størst tillit.

Det er grunn til å tro at de samme tendensene vil finnes i Norge. Medieanalysen påpeker at det er vanskelig å skille bildet som tegnes av Spesialenheten fra bildet som tegnes av politiet. Særlig Obiorasaken er et kraftfullt eksempel. I motsetning til SEFO opptrer Spesialenheten aldri sammen med politiet når en sak kommenteres, og Spesialenheten er svært varsomme med å trekke konklusjoner underveis, også dette i motsetning til enkelte hendelser i SEFOs tid. Spørsmålet som bør reises, er imidlertid hva Spesialenheten bør gjøre for ikke bare å være, men også framstå som, en selvstendig enhet uavhengig av politiet. Dette er særlig viktig for grupper som har et kritisk og anstrengt forhold til politiet og dermed trolig også til Spesialenheten.

Et mer offensivt informasjonsarbeid må ta hensyn til betydningen av at Spesialenheten profilerer seg mer uavhengig av politiet. Slik utvalget ser det, er målet for en videreutvikling av mediestrategien ikke nødvendigvis å framstå mer i folks oppmerksomhet, men i større grad framstå som en rettssikkerhetsgarantist uavhengig av politiet. Spesialenhetens årsmelding for 2008 er et viktig skritt i denne retningen.

Slik IPCCs undersøkelse fikk konsekvenser for dette organets kommunikasjonsstrategi og tillitsskapende arbeid, bør Spesialenheten dessuten vurdere å opprette liknende systematisk kontakt med det sivile samfunn som man i dag har med politimestrene i forbindelse med politisjefmøtene. Utvalget ser det som viktig at Spesialenheten utvikler den direkte kontakten med borgerne, og ikke bare gjennom media. Dette kan for eksempel skje i form av åpne informasjonsmøter for allmennheten.

Spesialenheten legger mye arbeid i å skrive innstillinger og påtalevedtak. Enheten stiller selv spørsmålet om vedtakene blir lest og forstått av alle anmeldere. En aktuell idé slik utvalget ser det, er at Spesialenheten jevnlig tar stikkprøver ved å kontakte anmeldere og anmeldte for å få systematisk tilbakemelding om sine vedtak. Spesialenheten kan også vurdere å gjennomføre en grundig og omfattende brukerundersøkelse. Dette vil kunne gi nyttige tilbakemeldinger om oppfatninger av Spesialenhetens arbeid blant både anmeldere og anmeldte. Dessuten er brukerundersøkelser i seg selv et signal om at de involvertes erfaringer er viktige.

11.5 Politilederes mediekommunikasjon

11.5.1 I saker som Spesialenheten behandler

Riksadvokatens rundskriv angir at når en hendelse skal etterforskes av Spesialenheten, bør politiet og påtalemyndigheten være varsomme med å beskrive eller kommentere offentlig de faktiske forhold som etterforskingen skal klarlegge. Den som uttaler seg bør heller ikke gi uttrykk for egne rettslige vurderinger av tjenestehandlingen som skal etterforskes.

Politilederes mediehåndtering framstår som eksempler på ulike avveininger og praksiser. På den ene siden ønsker politiet å tilstrebe åpenhet overfor publikum og være synlige i media, også i saker som Spesialenheten etterforsker. Politiledere har dessuten et arbeidsgiveransvar i forhold til involverte tjenestemenn, men skal ikke forstyrre etterforskningen. På den andre siden forventer media og særlig politiansatte at arbeidsgiver skal uttale seg. Politiansatte kan også forvente støtte for sine handlinger. Når politiledere uttaler seg til media, skimter utvalget et mønster der arbeidsgiver gir støtte til de involverte på det menneskelige plan, men unngår å ta standpunkt til sakens realiteter. Dette gjelder spesielt i startfasen når hendelsesforløpet er uklart og man ikke har forutsetninger til å uttale seg om sakens faktum.

Utvalget har notert seg at vanskelige balanseganger skaper usikkerhet, og kanskje også tilbøyelighet til å uttale seg minst mulig av risiko for å si noe galt. Politilederes medietaushet blir på den annen side en belastning for de ansatte som forventer støtte fra arbeidsgiver når det gjelder å presentere «rene fakta» for å stoppe spekulasjoner. Særlig oppfattes hel eller delvis medietaushet som en belastning hvis saken trekker ut i tid, og heller ikke Spesialenheten uttaler seg om saken. En annen problemstilling utvalget har blitt gjort kjent med, er at politiet ikke alltid får komme til orde med korrigeringer i saker som gjenfortelles, komprimeres og framstilles på en måte det ikke er faktamessig dekning for.

Politiledere må forholde seg til mange aktører og flere hensyn; publikum, pårørende, ansatte, media. Hva som er «rene fakta» er ikke gitt; det kan faktisk handle om selve etterforskningen som politiledere ikke skal kommentere. Konsekvensene av å ikke håndtere balansegangen kan være store, både innad i politiet og i offentligheten. Hvis man ikke behersker media, kan det skapes inntrykk av at man heller ikke behersker jobben.

Utvalget er kjent med at riksadvokaten har anbefalt politimestrene å være noe mer synlige, men samtidig forsiktige. Politiledere må uttale seg slik at det ikke gir inntrykk av at politiet beskytter sine egne og skal ha hensynet til publikums tillit for øye.

Men selv om politiledere blir mer synlige i media i forbindelse med saker Spesialenheten etterforsker, framstår det for utvalget som at politiledere samtidig etterlyser et mer aktivt informasjonsarbeid fra Spesialenhetens i de konkrete sakene som enheten undersøker og etterforsker.

Utvalget vil oppsummere at politiledere har en vanskeligere balansegang å håndtere i forhold til media enn Spesialenheten har. Politilederes rolle i denne forbindelse er ikke godt nok tydeliggjort, og rollefordelingen mellom politiledere og Spesialenheten når det gjelder mediehåndtering framstår som problematisk og noe uklar.

Ved utvalgets sammenlikning mellom de lokale klagesaksinstruksene i noen politidistrikter, framkommer også andre variasjoner med hensyn til mediehåndtering. I en instruks heter det at henvendelser fra media om mottatt klage og saksavgjørelse skal besvares av vedkommendes driftsenhetsleder, og denne skal umiddelbart orientere politimester og informasjonsrådgiver dersom saken antas å bli belyst i media. I en annen instruks blir det bare beskrevet at sakene skal registreres slik at det bl.a. gir grunnlag for å kunne besvare forespørsel fra media. Utvalget antar det er en fordel at politidistriktene også i forbindelse med utforming av lokale instrukser legger til grunn «beste praksis» når det gjelder ansvarsfordeling i mediehåndteringen når det gjelder saker Spesialenheten etterforsker.

11.5.2 I klagesaker

I forbindelse med utvalgets gjennomgang av 218 klagesaker fra 2007, ble det registrert om sakspapirene inneholdt opplysninger om saken har vært gjenstand for medieomtale. Utvalgets oppsummering om dette bygger kun på det som kan leses ut av sakspapirene, og noe underrapportering kan derfor forekomme.

I kun seks saker var det opplyst at saken hadde vært viet interesse fra media, i fire av disse tilfellene var interessen kommet fra lokale medier. Kun i tre saker er det ut fra sakspapirene mulig å se at politidistriktet har uttalt seg til media, og det går ikke fram av sakspapirene om politiet eller andre har sendt ut pressemelding om saken. Selv om utvalget tar hensyn til at det kan være underrapportering, er det rimelig å oppsummere at mediedekningen i klagesakene er forsvinnende liten. Utvalget mener det er viktig for publikums tillit til politiets klagesaksbehandling at dette arbeidet synliggjøres i betydelig større grad.

11.6 Informasjon på hjemmesidene

I vår tid er offentlige institusjoners hjemmesider det autoriserte ansikt utad og det praktiske bindeleddet mellom institusjonen, brukere og øvrig publikum. Når det gjelder klager og anmeldelser på politiet, trenger publikum informasjon og veiledning. Utvalget har ikke analysert verken politiets eller Spesialenhetens hjemmesider detaljert. Det som trekkes fram nedenfor er derfor bare noen utvalgte forhold som utvalget mener det er grunn til å nevne i denne forbindelse fordi det har betydning for tillit og legitimitet.

11.6.1 Spesialenhetens hjemmeside – www.spesialenheten.no

Spesialenhetens hjemmesider gir nøktern og oversiktlig informasjon om enhetens virksomhet. Opplysningene finnes imidlertid bare på norsk. Spesialenhetens hjemmesider bør videreutvikles ved at informasjon blir tilgjengelig på flere språk, inkludert samisk.

Under «Aktuelt» på Spesialenhetens hjemmeside vises nyhetsklipp der Spesialenheten er omtalt. Programmet genererer automatisk nyhetsartikler og annet mediestoff hvor Spesialenheten nevnes. Tjenesten er publikumsvennlig for den som ønsker oppdatert informasjon om når og hvordan Spesialenheten er nevnt i mediebildet. Tjenesten inneholder ikke et søkbart arkiv, noe som det nok kan være et behov i flere sammenhenger, enten det er journalister, andre interesserte eller politiledere som ønsker innblikk i hvordan andre politiledere har blitt sitert i media.

Spesialenhetens hjemmeside har hittil vært avpersonifisert i den forstand at det bare er informert om navn på sentral og regional ledelse og hvordan disse kan kontaktes. Med årsmeldingen for 2008 har Spesialenheten tatt et nytt og aktivt initiativ for å profilere enhetens virksomhet, også ved at sentral og regional ledelse er tydelige nøkkelpersoner. Det at ledere og sentrale aktører framstår med bilde og kort informasjon om profesjonell utdannelse og bakgrunn er med hell brukt på hjemmesidene til bl.a. IPCC og ombudsmannen i Nord-Irland. Hensikten er å styrke kontrollorganenes uavhengige identitet tydeligere for offentligheten ved at de mest sentrale aktører profileres og blir synlige som viktige rettssikkerhetsgarantister og samfunnsaktører. Hvis det betyr noe for publikums tillit å vite hvem som leder slike organer – noe utvalget regner med at det gjør – er Spesialenhetens siste årsmelding et skritt i denne retning. En viss personifisering av institusjonen kan være gunstig for tillitsbyggingen selv om utvalget er av den mening at det er institusjonen som sådan som skal presenteres på en slik måte at det er tillitvekkende.

Utvalgets gjennomgang av påtaleavgjorte saker viser at mye av Spesialenhetens virksomhet ikke blir synliggjort. Utvalget er kjent med at Spesialenheten er i ferd med å legge om sine hjemmesider og kommunikasjonsprofil, og siste årsmelding er som tidligere nevnt et eksempel på dette. I denne sammenheng vil utvalget særlig peke på betydningen som statistikk har som kommunikasjon om de avveininger om rettslige standarder Spesialenheten foretar i saksbehandlingen. Spesialenheten bør derfor i større grad beskrive hva som ligger til grunn for de ulike henleggelseskategoriene. Her vil utvalget legge til grunn ett av funnene i medieanalysen.

Medieanalysen viser, noe overraskende, at nyhetsoppslag om konkrete henleggelser finnes i et relativt begrenset omfang. Inntrykket av at det er omtale av henleggelser som dominerer, skyldes et annet forhold: I et svært begrenset antall saker finner mange i offentligheten og i nyhetsmediene grunn til å tro at det som har skjedd er et resultat av grov politibrutalitet. Enda verre blir det hvis det er mistanke om at hendelsen er knyttet til ulike former for diskriminering. Spesialenheten bør derfor kommunisere enda tydelig at det som ikke er straffbart, ikke nødvendigvis handler om foretrukket politipraksis. Spesialenheten har i siste årsmelding en egen artikkel bl.a. om den såkalte maglitesaken som illustrerer denne grenseoppgangen (se også omtale av denne saken i medieanalysen, fotnote 1 og kapittel 9). Utvalget er av den oppfatning at Spesialenheten med den siste årsmelding er på meget god vei både når det gjelder å profesjonalisere kommunikasjonen med offentligheten og å synliggjøre mye av det arbeidet enheten gjør som hittil ikke har kommet til offentlighetens kunnskap, inkludert kommunikasjon om straffbarhetskrav fastsatt av lovgiver og rettspraksis.

Utvalget legger til grunn at Spesialenheten må ha ressurser for å ivareta den viktige rollen som informatør om enhetens virksomhet og også når det gjelder å være deltaker i samfunnsdebatten på andre måter for å styrke tilliten til enhetens arbeid. Spesialenheten må dimensjoneres også for dette viktige informasjonsarbeidet, og ikke bare for sine umiddelbare kjerneoppgaver. Kommunikasjons- og informasjonsoppgaver kan ikke gjøres som skippertaksarbeid, men må være en permanent og ordinær del av Spesialenhetens virksomhet. Spesialenheten bør dimensjoneres deretter.

11.6.2 Politiets hjemmeside – www.politiet.no

Politiets hjemmeside opplyser på første side «Hva kan vi hjelpe deg med?» Anmeldelse og klage kommer opp som et førstevalg. Denne knappen leder publikum enkelt til informasjon om at hvis man er misfornøyd med hvordan man er blitt behandlet av politiet, eller mener politiet har gjort en feil, har man tre muligheter – klage på politiets tjenesteutøvelse, anmeldelse av ansatte i politiet eller påtalemyndigheten eller klage på etterforskning av straffesaker. Informasjonen er tilgjengelig på 13 språk, inkludert samisk, i tillegg til bokmål og nynorsk. Politiets hjemmeside opplyser ikke om Spesialenhetens telefonnummer eller hjemmeside, og er ikke oppdatert om Spesialenhetens omorganisering fra fem til tre regioner. Politiets instruks for behandling av klager om kritikkverdige forhold er heller ikke tilgjengelig på politiets hjemmesider. Denne instruksen må man til Spesialenhetens hjemmeside for å få tilgang til.

Utvalget mener i tillegg at det med fordel kan informeres mer brukervennlig om hva publikum kan forvente om hvordan en klagesak behandles. Politiets interne kontrollmekanismer er generelt i liten grad kjent for offentligheten, slik det også ble tatt opp i kapittel 7 og 9. Dette er et problem, siden manglende informasjon, åpenhet og gjennomsiktighet om regler, saksbehandlingsprosedyrer og resultater, kan føre til skepsis og svekke tilliten. Utvalget vil særlig trekke fram betydningen av at Nasjonal klagerapportering gjøres offentlig, med den omarbeiding av dagens rapportering fra Politidirektoratet til justisdepartementet som anses nødvendig. Det bør også være i politiets interesse å gi mer informasjon slik at publikum får et mer fullstendig bilde. Dette er også i overensstemmelse med den opprinnelige klagesaksinstruksen fastsatt av justisdepartementet, der det i oversendelsesbrevet til Politidirektorartet bl.a. heter at «Justisdepartmentet vil understreke betydningen av at ordningen formidles ikke bare til politidistriktene, men også til publikum. Dette er en forutsetning for at instruksen vil kunne fungere etter sin hensikt og dermed bidra til økt publikumstillit og være et ‘verktøy’ for å kunne gi en bedre politietat». Utvalget har registrert at enkelte politidistrikter har unntatt den lokale instruksen fra offentlighet. Dette har trolig skjedd «av gammel vane». Utvalget mener at det ikke bør være noe i veien for at slike instrukser er offentlige og aktivt brukes for å informere publikum om klageordningen i sitt politidistrikt.

Utvalget har fått opplyst at Politidirektoratet arbeider med omlegging av politiets hjemmesider. I den forbindelse mener utvalget det er naturlig at direktoratet gjennomgår hvordan det også bør være et informasjonsmessig samvirke mellom klagebehandling og etterforskning, ikke bare på landsbasis, men også i det enkelte politidistrikt. Eksempelvis kunne de enkelte lokale politidistriktene henvise på sine hjemmesider til det av Spesialenhetens regionkontorer som håndterer anmeldelser mot politidistriktet. I forbindelse med en utvikling av hjemmesidenes brukervennlighet kan internettkommunikasjon i andre land brukes som inspirasjon, eksempelvis fra England og USA. Man vil også se at politiet mange andre steder ikke bare gjør det opplysende og enkelt for publikum å uttrykke misnøye gjennom internett, men også gi politiet anerkjennelse for godt utført arbeid.

Utvalget er av den mening at politiets kommunikasjon med offentligheten når det gjelder håndtering av publikums misnøye, enten den uttrykkes i klager eller anmeldelser, med fordel kan trekke lærdom av hva Spesialenheten har begynt å gjøre i forbindelse med enhetens siste årsmelding.

11.6.3 Annen informasjon til publikum fra Spesialenheten og politiet

Utvalget legger til grunn at det for mange skal mye til for å klage på eller anmelde politiet. For andre synes det å være lite som skal til før man klager på eller anmelder politiet, noe utvalgets gjennomgang av klagesaker og anmeldelser også illustrerer. Utvalgets prinsipielle syn er at terskelen for å anmelde og klage på politiet må være lav. Informativ og tilgjengelig informasjon er derfor en nødvendig forutsetning, og må også ta hensyn til at ikke alle har tilgang til internett for å søke informasjon.

Brosjyren om klageordningen foreligger som trykksak, i tillegg til at den, som nevnt, er tilgjengelig på politiets hjemmeside. I forbindelse med enkelte stikkprøver ved lokale politistasjoner har utvalget notert seg at klagebrosjyren ikke er synlig tilgjengelig på de besøkte politistasjoner. Utvalget antar at det ikke er fast praksis ved landets politistasjoner at klagebrosjyren er lett tilgjengelig i likhet med annen informasjon om politiets og andre offentlige institusjoners virksomhet. Slik informasjon må være rutinemessig tilgjengelig. Utvalget er kjent med det mangfold av brosjyrer som politiet har og som i prinsippet skal presenteres på samme måte. Utvalget ser derfor faren for at brosjyrer om klageordningen forsvinner i mangfoldet.

Spesialenheten har hittil ikke utarbeidet eget informasjonsmateriell til utdeling annet enn det som finnes på enhetens hjemmeside. Dette innebærer at informasjon om Spesialenheten ikke finnes skriftlig på landets politistasjoner eller andre steder der publikum ferdes.

Utvalget mener at informasjon til publikum må videreutvikles og settes i bedre system i overensstemmelse med de internasjonale prinsippene for kontroll av politiet. Menneskerettskommissærens uttalelse (pkt. 42 – 44) peker på at politiet og et uavhengig kontrollorgan har et felles ansvar for å gjøre kontrollmekanismene godt kjent og tilgjengelig. Utvalgets inntrykk er at heller ikke politiets ansatte synes godt kjent med klageordningen og klageinstruksen. Siden politiet har hyppig publikumskontakt, har politiet et spesielt godt utgangspunkt når det gjelder informasjon til publikum. Politiet må bruke egne ordinære informasjonskanaler til å informere om muligheten til å anmelde og klage, bl.a. på politistasjoner, ved at ansatte på sentralbord og i politivaktene får opplæring i å gi korrekt informasjon og at tjenestepersoner har med seg en enkel brosjyre som kan deles ut til den som måtte være misfornøyd med politiets tjenesteutøvelse. Det anbefales også at informasjon må være tilgjengelig på andre offentlige kontorer, rettshjelpstiltak og hos ideelle organisasjoner.

Det vil dessuten alltid være grupper som systematisk står dårligere rustet enn andre, kanskje på grunn av språk, livssituasjon eller andre forhold. Dette må det tas hensyn til i informasjonsarbeidet. Utvalget går ikke inn i ytterligere detaljer om hvordan politiet og Spesialenheten bedre kan informere publikum, men nøyer seg med å henvise til at det finnes en rekke gode forslag til tiltak i menneskerettskommissærens uttalelse.

11.6.4 Behov for økt innsyn

Offentleglova har meroffentlighet som hovedregel og utgangspunkt, og det skal mye til for å unnta fra offentlighet. Offentlighet dreier seg i utgangspunktet både om rett til innsyn for parter og rett til innsyn for andre. Partsoffentlighet er en del av saksbehandlingsreglene og skal ivareta andre hensyn enn offentlighet for andre. Dette er behandlet under punktene. Offentlighet for publikum dreier seg først og fremst om medias rett til innsyn. Men også interesseorganisasjoner, politikere, vitenskapelige institusjoner og andre vil ha nytte av en innsynsadgang. Det er hensiktsmessig å drøfte større åpenhet ved å skille mellom påtaleavgjørelser og klagesaker.

11.6.5 Spesialenhetens avgjørelser

I riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006 heter det at offentliggjøring av påtaleavgjørelser, og på hvilken måte dette bør skje, må bero på en konkret vurdering. Påtaleavgjørelser eller innstillinger må ikke offentliggjøres før de berørte parter er underrettet, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 1/1981.

I rettspleien omfatter reglene om offentlighet både adgangen til å overvære rettsforhandlinger og innsyn i sentrale dokumenter. Når det gjelder Spesialenheten, vil spørsmålet om rett til innsyn gjelde adgangen til å gjøre seg kjent med dokumenter og rett til muntlig informasjon.

Systemet er i dag slik at det i all hovedsak ikke er adgang til dokumentinnsyn mens saken er under etterforsking. Muntlig informasjon på dette stadium gis etter Spesialenhetens skjønn i det enkelte tilfellet. Reglene finnes særlig i påtaleinstruksen og riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006.

Når etterforskingen er avsluttet, gjelder i hovedsak de samme regler. I saker som blir undergitt rettslig behandling vil imidlertid tiltale/forelegg være offentlig. I saker som behandles rettslig vil media eller tilhørere bli kjent med den bevisføringen som framlegges og dermed også innholdet i dokumenter, vitneforklaringer med mer. Dessuten praktiseres i dag en viss offentlighet ved at begrunnete påtaleavgjørelser med stor allmenn interesse gjøres offentlige i anonymisert form.

Spesialenheten har opplyst at det på forespørsel fra media gis innsyn i påtalevedtak i anonymisert form. Utvalget begrenser seg til å vurdere om det bør gjøres endringer når det gjelder retten til innsyn i tiden fra påtaleavgjørelse foreligger. Dette skjæringspunkt finnes riktig fordi etterforsking da i hovedsak vil være avsluttet. Med påtaleavgjørelse siktes her til påtalevedtak fra det kompetente organ. Skjæringstidspunktet bør være ved utløpet av partenes klagefrist.

De dokumenter det fremstår som aktuelt å vurdere nærmere er innstillingen fra etterforskings­avdeling til Spesialenhetens sjef, beslutningen fra sjefen, eventuell klage til riksadvokaten og klageavgjørelsen.

Annen informasjon, som opplysninger mens en sak er under etterforskning, hva åstedsundersøkelser viser, hva vitner har forklart osv., går ikke utvalget i denne sammenheng nærmere inn på. Det innebærer at offentlighet utover dette må avgjøres av Spesialenheten i hvert enkelt tilfelle etter en konkret vurdering.

Påtaleavgjørelser er vanligvis ikke begrunnet. For Spesialenheten er dette annerledes, se riksadvokatens rundskriv nr. 3/2006 og kapittel 6. Dette er en forutsetning for at offentlighetsspørsmålet vedrørende disse avgjørelsene har slik betydning og interesse som utvalget mener det har. Det er derfor viktig at denne tradisjonen fastholdes.

Argumentene for innsyn er i konsentrert og generell form uttrykt i formålsbestemmelsen i § 1 i offentleglova. Det heter her: «(…) for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Loven skal og leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon».Loven gjelder ikke for påtalemyndigheten ved at straffesaker er unntatt, men prinsippene har tilsvarende betydning ved påtaleavgjørelser. Særlige hensyn tilsier, slik utvalget ser det, offentlig innsyn i avgjørelser innenfor Spesialenhetens felt. Det vises her til at dette gjelder forhold begått i tjeneste innenfor maktorganer, hvor innsyn er viktig.

Utvalget er kommet til at de nevnte avgjørelser bør være undergitt offentlig innsyn i anonymisert form som hovedregel, det vil si hvor ikke taushetsplikt tilsier noe annet.

Etter påtaleinstruksen er en tiltalebeslutning som hovedregel offentlig for pressen når den er forkynt for tiltalte. Den blir da ikke anonymisert. De påtaleavgjørelsene denne drøftelsen gjelder, omfatter også henleggelser. Utvalget er kommet til at offentliggjøring bør skje i anonymisert form, både av denne grunn og fordi den begrunnelse som gis går inn i saksdetaljer som ikke omtales i en tiltalebeslutning. Det innsyn som gis når det reises tiltale og denne er forkynt, ser ikke utvalget grunn til å gå inn på. Her vil påtaleinstruksen gjelde.

Utvalget foreslår etter dette endring i påtaleinstruksen slik den framkommer til slutt i dette kapitlet.

Å offentliggjøre flere, kanskje de fleste påtalevedtak, vil gi et mer fullstendig innblikk i anmeldte forhold og Spesialenhetens bevismessige vurderinger. Samtidig vil utvalget peke på at det samtidig vil være behov for tematiserende sammenstillinger av sammenfallende sakskomplekser, som redigerer problemstillingene for offentligheten, dette som videreutvikling av Spesialenheten praksis i forbindelse med årsmeldingen for 2008.

11.6.6 Klagesakene

Spørsmålet er ikke omtalt i justisdepartementets instruks av 21.11.2005 . Politidirektoratet uttaler i sitt rundskriv om klageordningen av 13.12.2006 at begjæringer om innsyn må vurderes opp mot offentlighetsloven for hvert enkelt dokument. Dessuten gis det en nærmere redegjørelse for hvordan skjerming bør foretas i den offentlige journalen.

Innsynsretten for klagesaker reguleres i offentleglova. Utgangspunktet er innsynsrett. Loven inneholder imidlertid unntak. Det mest praktiske unntaket for klagesakene gjelder taushetsbelagte opplysninger, lovens § 13. I disse sakene vil det kunne forekomme opplysninger om «noens personlige forhold», se forvaltningsloven § 13. Slike opplysninger omfattes av taushetsplikt.

Dette vil noen ganger kunne gjelde opplysninger om den som klager, for eksempel ved uttrykning i forbindelse med husbråk som resulterer i klage mot personalet som deltok i uttrykningen. Det som framkommer i en klage om innklagete kan også være av en slik art at taushetsplikt oppstår og unntak fra innsyn derved inntrer. Dette vil kunne være tilfelle hvor klagen inneholder alvorlige og belastende påstander om innklagetes opptreden. En etterfølgende disiplinærsak mot innklagete som følge av klagen vil også være unntatt innsyn.

Det er adgang til delvis innsyn og dette skal vurderes ved en begjæring om innsyn. Etter omstendighetene vil det kunne være aktuelt å gi innsyn i klagesaken, men slik at klager og innklagede anonymiseres.

Disse reglene følger som nevnt direkte av loven. Det er viktig at reglene praktiseres korrekt og i henhold til lovens formål. Innsynrett er, slik utvalget vurderer det, særlig viktig innenfor dette området, som dreier seg om et tungt maktorgans utøvelse av myndighet. Dette tilsier en liberal praktisering av regelen om merinnsyn i lovens § 11. Utvalget foreslår at dette presiseres i klagesaksinstruksen, jf. forslag til slutt i dette kapitlet.

Klagekorrespondansen føres i åpen postjournal og skjermes slik at klagerens navn ikke vises. Det gis rutinemessig innsyn etter begjæring for eksempel til journalister etter offentlighetslovens bestemmelser. Unntak praktiseres hvis saken gjelder taushetsbelagte opplysninger eller hvis innsyn kan være inkriminerende for den som klager. Dokumenter blir anonymisert når det gjelder personlige opplysninger.

Utvalget legger i tillegg til grunn at det er behov for mer offentlig informasjon om politiets klagesakshåndtering. Den beste måten synes å være at Politidirektoratet videreutvikler «Nasjonal klagerapportering» slik at rapporten kan gjøres allment tilgjengelig på internett. En annen mulighet er at det enkelte politidistrikt tar opp klager i årsmeldingen, for slik å tydeligere for det lokale publikum at politidistriktet tar klager alvorlig og hvordan de behandles. Mange klagesaker kan framstå som bagatellmessige for politiet, men for publikum som klager er det ofte ikke bagatellmessig. En landsdekkende oversikt over for eksempel hvordan politiet behandler klager på «atferd», kan tenkes å være et bidrag til tillitsbygging.

11.6.7 Disiplinærsaker

Media viser interesse for visse disiplinærsaker. Politidirektoratet gir alltid innsyn i anonymisert sak der sted og navn er slettet. Direktoratet legger vekt på at det er positivt at det kommer fram at det reageres disiplinært, dette for å unngå spekulasjoner både internt og eksternt. Politidirektoratet ser ingen grunn til å endre praksisen for innsyn i disiplinærsaker, og det gjør heller ikke utvalget.

Utvalget mener imidlertid det er aktuelt å nevne at dansk politi har en mer offensiv informasjonspraksis i slike saker. Rigspolitiet i Danmark utarbeider årlig et sammendrag av innmeldte og avgjorte disiplinærsaker som publiseres på hjemmesiden til dansk politi (www.politi.dk/da/ompolitiet/disciplinaersager/). Sammendragene er korte for å ivareta personvernhensyn, men likevel informative for offentligheten. Utvalget anbefaler at Politidirektoratet vurderer å innføre samme praksis.

11.7 Anbefalinger

Utvalget framhever betydningen av informasjon og kjennskap til kontrollmekanismenes virkemåte som betingelser for tillit. Det er imidlertid ingen automatisk årsakssammenheng mellom kunnskap og tillit, slik at økt kunnskap nødvendigvis fører til økt tillit. Utvalget har imidlertid tro på at informasjon uansett alltid har en egenverdi. Utvalget har følgende anbefalinger:

• Riksadvokaten bør gi bedre avklaring med hensyn til arbeids- og rollefordeling mellom Spesialenheten og politiledere når det gjelder kommunikasjon med offentligheten gjennom media i de saker Spesialenheten behandler.

• Spesialenheten må tydeligere profilere seg som rettssikkerhetsgarantist uavhengig av politiet og følge opp en bredere og mer systematisk kommunikasjon med offentligheten også på saksnivå.

• Spesialenheten bør styrke kontakten med det sivile samfunn på andre måter enn gjennom media, for eksempel med åpne informasjonsmøter og med spesielle tiltak for å nå grupper som har minst tillit til kontrollmekanismene for politiet, noe som kan føre til underrapportering.

• Informasjon om Spesialenheten må foreligge på flere språk.

• Innsynsrett bør gjelde som hovedprinsipp i påtaleavgjørelser. Utvalget foreslår følgende tillegg i påtaleinstruksen § 34 – 7 nytt siste ledd: « Påtalevedtakene i anonymisert form skal være åpne for innsyn når klagefristen er utløpt, med mindre det er sannsynlig at en eventuell sak for domstolene helt eller delvis vil bli ført for lukkede dører. Opplysninger som er undergitt taushetsplikt er unntatt fra innsyn».

• Regelen om økt åpenhet når det gjelder klage- og disiplinærsaker må praktiseres liberalt. Utvalget foreslår følgende presisering av klageinstruksen: « Klagesakene er åpne for innsyn i henhold til offentleglova. Lovens § 11 om mer­inn­syn bør anvendes i størst mulig utstrekning».

• Politidirektoratet bør vurdere årlig offentliggjøring av sammendrag av avgjorte disiplinærsaker på politiets hjemmeside.

• Politiet må gi mer aktiv informasjon om klagesaksbehandling og saksbehandlingsresultater.

• Informasjon på politiets hjemmesider nasjonalt og lokalt om ordninger for klager og anmeldelser og politiets håndtering av anklager mot politiet, må bli mer fullstendig, oppdatert og brukervennlig.

• Som en generell anbefaling har utvalget det syn at Spesialenheten må ha økonomiske ressurser til å engasjere ekstern mediefaglig og annen bistand slik at enheten og enhetens arbeid kan profileres enda mer systematisk av ledelse og aktuelle ansatte.