1 Sammendrag

Utvalgets vurderinger framgår både i de enkelte kapitlene og i en samlet vurdering i kapittel 13.

I kapittel 2 redegjøres det for utvalgets mandat, hvordan dette er konkretisert og hvilke arbeidsmetoder utvalget har benyttet. Det presiseres bl.a. at utvalget ikke har hatt som oppgave å overprøve enkeltsaker, men evaluering av systemer for kontroll.

I kapittel 3, Kontroll av politiet – et overordnet perspektiv, redegjøres det først for en uttalelse fra Europarådets menneskerettskommissær som konkretiserer prinsippene for uavhengig og effektiv kontroll av politiet i overensstemmelse med menneskerettighetene og avgjørelser i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), rapporter utarbeidet av Europarådets torturovervåkingskomité (CPT) og Europarådets kommisjon mot rasisme og intoleranse (ECRI). De fem prinsippene er uavhengighet, tilstrekkelighet, effektivitet, offentlighet og offerinvolvering. I tillegg til Stortingets forutsetninger for opprettelse av Spesialenheten for politisaker og politiets klageordning, har utvalget også trukket inn denne uttalelsen i evalueringen. Deretter beskrives et eksempel på en ordning som ofte framheves som et uavhengig og effektivt kontrollorgan, Independent Police Complaints Commission (IPCC) i England. I den siste delen av kapitlet redegjøres det for nyere forskningslitteratur om kontroll av politiet. Temaene som tas opp er betydningen av å ansvarliggjøre politiet, at fokus i kontrollen dreies mer mot systemer og rutiner og ikke bare mot individuelle tjenestefeil, at rettsapparatets begrensninger når det gjelder å fremme endringer må kompenseres ved politiinterne kontroll- og endringsmekanismer, betydningen av planmessig ledelse i politiet og betydningen av å kontrollere daglig skjønnsutøvelse.

Kapittel 4, Tillit, uavhengighet, effektivitet og kvalitet, redegjør for hvordan utvalget har konkretisert de nevnte begreper. Tillit kan sees både som noe publikum «har» mer eller mindre av og hva tillitsgivere «gir» i form av hvordan praksis samsvarer med fastsatte og erklærte prinsipper. Siden utvalget har vurdert ikke bare Spesialenheten, men også politiet som tillitsgiver, redegjøres det for noen undersøkelser om tillit til politiet. Spørreundersøkelser om tillit til politiet gir i hovedsak et positivt bilde, men det er forskjell i tillit mellom majoritets- og minoritetsbefolkningen. Tillitsundersøkelser kan imidlertid ikke fortelle noe om tilliten til politiets egenkontroll eller tillit til eksterne kontrollmekanismer for politiet. Utvalget har derfor gjennomført en egen undersøkelse om tilliten til kontrollmekanismer for politiet. Undersøkelsen viser at publikums klage- og anmeldelsestilbøyelighet er stor, men tilliten til at man vil få rettferdig behandling ved en klage eller anmeldelse er mindre. Bare 52,3 % trodde de ville få rettferdig behandling hvis de klaget på politiet. Det var 56,2 % som trodde de ville få rettferdig behandling hvis de anmeldte politiet. Undersøkelsen er et tydelig signal om publikumsrapportert usikkerhet og dermed tillitsrisiko. Utvalget konkretiserer deretter hva som legges i begrepene uavhengighet, effektivitet og kvalitet. Uavhengighet konkretiseres i dimensjonene strukturell, juridisk, praktisk, kulturell og symbolsk uavhengighet. Kapitlet avsluttes med en refleksjon om hvor ofte det begås kritikkverdig eller straffbart arbeid i politiets tjenesteutøvelse. Dette vet man ikke, men sammenliknet med de millioner av «politihandlinger» som utføres hvert år, utgjør tilfellene som ender som klager til politiet eller anmeldelser til Spesialenheten et meget lite antall selv om det skulle være en betydelig underrapportering. Problemene trenger imidlertid ikke være omfattende statistisk sett for at samfunnet skal ta i bruk effektive og tillitvekkende kontrollmekanismer overfor politiets myndighetsutøvelse.

Kapittel 5, Kontrollmekanismer for politiet i Norge, tar for det første opp at det finnes mange ulike slike mekanismer både innenfor og utenfor politiet. Noen er eksempler på direkte kontroll av politiet, som Spesialenheten og arresttilsynene. Andre har kontroll av politiet som én av flere oppgaver, som domstolene, Politidirektoratet og sivilombudsmannen. Også internasjonale kontrollmekanismer er relevante, som Europarådets menneskerettskommissær og FNs torturkomité. Kapitlet beskriver deretter veien fram mot opprettelsen av Spesialenheten og innføringen av politiets klageordning og redegjør for Spesialenhetens organisering i dag. I den tosporete norske ordningen skal klager over kritikkverdig og uheldig tjenesteutøvelse saksbehandles av politiet og anmeldelser etterforskes av Spesialenheten. Spesialenheten igangsetter dessuten automatisk etterforskning når noen dør eller alvorlig skades som følge av politiets tjenesteutøvelse eller mens de er tatt hånd om av politiet. Siden klager på den ene siden og anmeldelser på den annen skilles allerede ved saksinngangen, redegjøres det for en rekke formelle bestemmelser som skal sikre «samvirke mellom spor», også når det gjelder erfaringslæring i politiet. Også reglene for disiplinære og arbeidsrettslige reaksjoner mot tjenestepersoner beskrives, i tillegg til ordningen med sentralt og lokale arresttilsyn.

Kapittel 6, Spesialenheten for politisaker – anmeldelsessporet. Spesialenheten framstår i evalueringen som en administrativt veldrevet organisasjon med hensyn til saksbehandlingsrutiner og notoritet. Det konkluderes med at omorganiseringen fra fem til tre regioner har vært positiv. Rollen til advokater på verv er blitt styrket, noe utvalget mener er meget viktig siden advokater på verv medvirker til å styrke uavhengigheten. Avhøret beskrives og analyseres som Spesialenhetens viktigste arbeidsverktøy. Det kommer fram at Spesialenheten også undersøker saker som henlegges uten at etterforskning er iverksatt. Spesialenheten skal bruke etterforskningsbegrepet slik det er presisert i riksadvokatens rundskriv om etterforsk­ning (nr. 3/1999). Man kan foreta undersøkelser for å bringe på det rene om en sak skal etterfors­kes, men uten at disse undersøkelsene kalles etterforskning. Etter slike undersøkelser kan en sak henlegges med koden «henlagt, ikke rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold». Dette innebærer at saker undersøkes selv om det ikke iverksettes formell etterforsk­ning, noe som kan være noe forvirrende for offentligheten som risikerer å få inntrykk av at saker ikke undersøkes. Etterforskning iverksettes mye oftere i anmeldelser om ulovlig maktbruk enn i andre saker. Utvalget oppsummerer at Spesialenheten oppfyller prinsippet om tilstrekkelighet på en god måte, men reiser spørsmål om enheten bør gjennomføre avhør av anmelder enda oftere enn i dag. Utvalget konkluderer at Spesialenheten ikke er tilstrekkelig dimensjonert for å håndtere både utrykningssaker og «hverdagssaker». Saksbehandlingstiden har stadig gått ned, men problemet med for lang saksbehandlingstid er ikke varig løst. Utvalget legger også vekt på betydningen av kompetansehevende tiltak og organisasjonsutvikling. Vaktordningen må styrkes og utvalget anbefaler flere stillinger til Spesialenheten. Evalueringen gir et positivt bilde av Spesialenheten som tillitsgiver i forhold til uavhengighet, effektivitet og kvalitet. Utvalget framhever imidlertid det grunnleggende dilemma mellom uavhengighet eller oppfatninger om uavhengighet på den ene siden og praktiske løsninger på en rekke enkeltforhold på den andre siden, som behov for praktisk bistand fra politiet, ansettelse av personer med bakgrunn fra politi- og påtalemyndighet og habilitetsvurderinger. Summen av de praktiske eller pragmatiske løsningene som hittil er valgt, innebærer tillitsrisiko fordi Spesialenheten framstår som mindre uavhengig enn enheten bør være og også oppfattes som. Utvalget har derfor flere anbefalinger som vil styrke Spesialenhetens uavhengighet ytterligere, som at nytilsatte i Spesialenheten som kommer direkte fra et ansettelsesforhold i politiet, har 3 måneders lønnet karantene før tiltredelse i stillingen, at Spesialenheten får myndighet til å rekvirere bistand fra særorganer uten å måtte stå i kø, at Spesialenheten prioriterer sonderingene om et skandinavisk samarbeid, at habilitetsvurderinger skriftliggjøres i den enkelte sak, ytterligere styrking av rollen til advokater på verv og at Spesialenheten knytter til seg flere personer på verv som ikke har juridisk bakgrunn bl.a. for å utvikle enhetens arbeid med analyse og erfaringslæring.

Kapittel 7, Politiets klageordning – klagesporet, redegjør for og drøfter politiets klagesaksbehandling i forhold til klagesaksinstruksen som legger vekt på en betryggende og ensartet behandling av henvendelser om kritikkverdige forhold i tjenesteutøvelsen, hensyn til sakens opplysning, saksbehandlingstid på 1 mnd., at saken skal avgjøres av politimestrene eller sjef for særorgan og at politiets klagesaksavgjørelse kan forelegges Politidirektoratet for ny vurdering. Ordningen trådte i kraft i 2006 og er således nokså ny. Utvalgets evaluering av saksbehandlingen viser at forbedringer er helt nødvendig. Bare i 13 % av det representative utvalg klagesakene fra 2007 som utvalget analyserte, ble det opplyst i svarbrev til klager at klager kunne bringe saken videre til Politidirektoratet. Politimestrene må i større grad framstå for klageren som den som har fattet avgjørelsen. Klager får heller ikke vite hvordan politiet har avgjort saken (om hendelsen ble avgjort å være kritikkverdig, uheldig, men ikke gir grunnlag for kritikk, ikke grunnlag for kritikk, avvist). Utvalget oppsummer at selv om det finnes mange eksempler på god klagesaksbehandling, er det nødvendig med en mer enhetlig og kvalitativt bedre saksbehandlingspraksis på landsbasis. Klageordningen er dessuten lite kjent for offentligheten og til dels for dårlig kjent også innad i politiet. Utvalget påpeker at klagesaksbehandlingen ikke tilrettelegger godt nok for nasjonal erfaringslæring. I forbindelse med utvalgets innhenting av klagesaker, framkom det et behov for bedre arkivsystemer for gjenfinning av saker og bedre notoritet med sikte på rutiner som legger godt til rette for erfaringslæring. Utvalget konkluderer at politiet fortsatt bør saksbehandle klager som gjelder påstått kritikkverdig tjenesteutøvelse, men anbefaler at politimestrenes rolle styrkes, at klagesaksinstruksen gir mer veiledning for å legge bedre til rette for enhetlig og kvalitativt god saksbehandling i politidistriktene, at klager og innklaget må få vite hvordan politiet har avgjort klagen, at politiet bør vurdere større allsidighet i klagesaksbehandlingen som dialogpregete møter og at det utarbeides en «nasjonal sjekkliste» som vil være til hjelp for å sikre en kvalitativt god saksbehandling.

Kapittel 8, Samvirke mellom spor, beskriver og drøfter regler og rutiner for å få sakene i riktig behandlingsspor, samvirke underveis mens Spesialenheten etterforsker en sak og hvordan politidistriktene håndterer avgjørelser fra Spesialenheten som erfaringslæring. Også spørsmål som varsling i ulykkesetterforskning, atskillelse før avhør og suspensjon og skjerming tas opp. Kapitlet peker på en rekke problemer med dagens regler og det praktiske samvirket mellom spor. I meldingsbaserte ordninger som både Spesialenheten og klageordningen representerer, vil publikum være en viktig saksleverandør. Siden man ikke kan forvente at publikum har kjennskap til når et forhold er mulig straffbart og skal til Spesialenheten eller mulig kritikkverdig og skal behandles av politiet, mottar politiet mange saker som vurderes av politiet og deretter oversendes til Spesialenheten. Utvalgets analyse viser at politiet har vært «vurderende postkasse» for 44 % av innkomne saker til Spesialenheten. Utvalget konkluderer at sporet inn til Spesialenheten er et grovmasket spor, også fordi mange saker kommer direkte til Spesialenheten fra publikum. Utvalget mener det er grunn til å oppsummere at det finnes en slags frykt i politisystemet for å bli mistenkt for å beskytte politiet, slik at politiet legger terskelen for oversendelse lavt. Spesialenheten framstår som et lavterskeltilbud, noe som blir resultatet av politiets romslige pretensjonsvurdering. På den annen side, og dette er det overordnete i utvalgets evaluering av samvirket mellom spor, innebærer dagens tosporsordning en risiko for at mulige straffbare forhold ikke kommer til Spesialenheten. Dagens ordning er ikke tilstrekkelig uavhengig. Utvalget er enstemmig i anbefalingen at det må innføres en uavhengig felles mottaks- og silingsmekanisme som vurderer alle publikumshenvendelser om misnøye med politiet og om saken skal behandles av Spesialenheten etter påtaleinstruksen eller politiet etter klagesaksinstruksen. Utvalget har også sett på hvordan Spesialenhetens påtaleavgjørelser i saker som oversendes politimestrene til administrativ vurdering blir brukt som erfaringslæring i kvalitetsforbedrende øyemed. Det finnes ulike lokale praksiser i politidistriktene. Utvalget stiller også spørsmål om hvordan Spesialenhetens kritikk i saker som ikke uttrykkelig oversendes til administrativ vurdering, blir håndtert i politidistriktene. Evalueringen har avdekket at arkivsystemene skaper gjenfinningsproblemer og i noen sammenhenger problemer med å rekapitulere hvordan saken ble vurdert og hva som ble gjort. Utvalget anbefaler derfor at Politidirektoratet utvikler felles arkiveringsrutiner for å løse gjenfinningsproblemer for saker oversendt fra Spesialenheten. Utvalget anbefaler at ordningen med oversendelse til administrativ vurdering brukes oftere for eksplisitt å gjøre politidistriktene oppmerksom på betydningen av å vurdere saken. Utvalget anbefaler videre at Spesialenheten bør ha mulighet til å sende også frifinnende dommer til administrativ vurdering. Berørte instanser må dessuten finne en løsning på problemet med gjenfinning av klager og anmeldelser på personnivå. Utvalget foreslår videre at mistanke om brudd på taushetsplikt alltid skal behandles av Spesialenheten. På ett punkt i dette kapitlet har utvalgsmedlemmene ulike syn; det gjelder spørsmålet om Spesialenheten også bør få mandat til å etterforske mistanke om mulig straffbart forhold begått utenfor tjenesten.

Kapittel 9, Politiets opplæring, rutiner og praksis ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest, gir først en beskrivelse av hva særlig klagesaker, anmeldelser og Spesialenhetens ulykkesetterforskning forteller om kritikkverdig og straffbar tjenesteutøvelse. Innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest er i særlig grad områder der tjenestefeil, sviktende rutiner og ikke fullgod praksis risikerer å føre til betydelig helserisiko og død for pågrepne og innbrakte. Innbringelser og pågripelser representerer dessuten en del av politiets tjenesteutøvelse som kan innebære de største rettighetstap. I kapitlet forstås «rutiner» som pålagte og anbefalte framgangsmåter som er fastsatt i lov- og instruksverk, mens «praksis» forstås som den faktiske tjenesteutøvelsen. Når praksis avviker fra rutiner, kaller utvalget dette for «svikt». Utvalget oppsummerer bl.a. at opprettelsen av arresttilsynene var et viktig tiltak for å forebygge helserisiko og hjemmelsbrudd i forbindelse med arrest, og trekker fram arbeidet som både Politidirektoratet og Politihøgskolen gjør i forbindelse med opplæring og utdanning. Kapitlet bør derfor sees i sammenheng med kapittel 12 om erfaringslæring. Dilemmaer som oppstår når hensynet til helse/omsorg skal veies mot sikkerhet/egensikkerhet, må fokuseres tydelig i utdanning, opplæring og i den daglige skjønnsutøvelsen. Utvalget påpeker at praksis for når håndjern brukes, må bringes i samsvar med reglene for håndjernspåsett. Utvalget anbefaler også at det utarbeides regler for bruk av patruljehund og torpedering. Utvalget anbefaler for øvrig innføring av obligatorisk grunnutdanning for arrestforvarere. I forbindelse med etterforskning av dødsfall i arrest har Spesialenheten i flere saker konkludert at tjenestemenn ikke hadde gjort noe straffbart, men at det tydelig er svakheter ved rutiner og organiseringen av arresten. Siden arrestfunksjonen berører helt sentrale menneskerettsspørsmål og Spesialenheten har erfaringer som har betydning for å se svakheter og risikofaktorer ved arrestopphold, anbefaler utvalget at det etableres faste rutiner mellom arresttilsynene og Spesialenheten slik at Spesialenheten kan formidle erfaringer og synspunkter direkte til arresttilsynene. Det foreslås også at det sentrale og de lokale arresttilsyn knytter til seg sakkyndig deltakelse med representanter for det sivile samfunn.

Kapittel 10, Diskriminering, klager og anmeldelser, oppsummerer at saker som påstår diskriminering på etnisk eller annet grunnlag er sjeldne både i anmeldelses- og klagesporet. Inntrykket man får av diskrimineringstemaets omfang er imidlertid totalt forskjellig når man trekker inn resultater fra en medieanalyse som utvalget tok initiativ til å få gjennomført. Obiorasaken representerer et veiskille. Dette innebærer, slik utvalget ser det, at det vil være av stor betydning framover med hensyn til tilliten til kontrollmekanismene, hvordan Spesialenheten og politiet håndterer diskrimineringspåstander og særlig påstått etnisk diskriminering. Utvalget stiller spørsmål om dagens verktøy er gode nok, og anbefaler at klageinstruksen konkretiseres med bakgrunn i diskrimineringsloven. Utvalget peker på behovet for oversikt og analyse av klager og anmeldelser som inneholder mulig diskriminering, og at politiet må holde oversikt over om det finnes problematiske mønstre i politiets tjenesteutøvelse. Anmeldelser og klager som inneholder diskrimineringspåstander må bli grunnlag for nasjonal erfaringslæring. Utvalget anbefaler også at politiet og Spesialenheten videreutvikler det konsultative samarbeid med organisasjoner og myndigheter som arbeider med spørsmål i tilknytning til diskriminering og menneskerettigheter, for å styrke samfunnsdialogen og erfaringslæringen.

Kapittel 11, Kommunikasjon med offentligheten og mediedekning, tar utgangspunkt i medieundersøkelsen som viser at nyhetsdekningen om Spesialenhetens virksomhet er omfattende, men ikke systematisk. Det er først og fremst ulykkesetterforsk­ning og saker der politiansatte er anmeldt for noe kritikkverdig, som ulovlig maktbruk, korrupsjon, tyveri, promillekjøring og seksuell trakassering som dominerer. Noen ganger er det sammenfall, og tydeligst er dette i Obiorasaken. Det er sjelden at Spesialenhetens arbeid og avgjørelser er hovedsaken, det viktigste er politiets handlinger og anklager mot politiet. Fokus rettes i stor grad mot individuelle feiltrinn og «råtne epler» i politiet. Spesialenheten kritiseres sjeldnere enn politiet, men i nesten hvert femte oppslag er det en eller annen form for kritikk. Kritikken mot Spesialenheten rettet på nyhetsplass handler i stor grad om lang saksbehandlingstid og ikke om Spesialenhetens arbeid, men også i denne sammenheng med unntak av Obiorasaken. Medieundersøkelsen konkluderer at man ikke kan snakke om ett bilde av Spesialenheten. Bildet er delvis nøytralt, dels positivt i den forstand at Spesialenheten framstår som institusjonen som skal rydde opp, har vilje til å ta tak i misforhold og til å forfølge sakene, også gjennom å anke frifinnende dommer. Også her er Obiorasaken et unntak, og Spesialenheten blir framstilt som eksempel på et gammelt problem: Politiet etter­fors­ker seg selv. Obiorasaken er en symbolsak om rasisme i politiet og Spesialenhetens manglende uavhengighet. Medieundersøkelsen gir en helt annen virkelighetsbeskrivelse enn det som framkommer ved gjennomgang av anmeldelser og klagesaker, slik at dette kapitlet må sees i sammenheng med kapittel 10. Kapitlet tar også opp at politiledere har problemer med å uttale seg i saker som Spesialenheten etterforsker i frykt for å skade etter­forsk­ningen, og oppsummerer det generelle problemet at offentligheten har liten innsikt i kontrollmekanismenes eksistens og virkemåte. Utvalget har flere anbefalinger for å styrke både Spesialenhetens og politiets kommunikasjon med offentligheten, bl.a. at innsynsrett som hovedprinsipp bør gjelde i påtaleavgjørelser og at regelen om økt åpenhet når det gjelder klage- og disiplinærsaker må praktiseres liberalt. Utvalget anbefaler at Spesialenheten profilerer seg tydeligere som rettssikkerhetsgarantist uavhengig av politiet og styrker kommunikasjonen med offentligheten både generelt og på saksnivå, og at politiet må gi mer aktiv informasjon om klagesaksbehandling og saksbehandlingsresultater.

Kapittel 12, Kunnskapsbasert erfaringslæring, framhever at anmeldelser og klager er viktig informasjon for politiet i det kvalitetsforbedrende arbeidet, og ikke bør sees som «fiendtlige handlinger» mot politiet. Utvalget slutter seg til uttalelsen fra menneskerettskommissæren at man kan lære noe av alle politiklager, og ikke bare de mest alvorlige. Klager, anmeldelser og ulykkesetterforskning er generelt et viktig materiale for at politiet lærer av feil og forebygger nye alvorlige og uønskete hendelser. Utvalget understreker betydningen av å utvikle politiet som en lærende organisasjon, og at man legger til grunn at erfaringslæring som regel ikke skjer bare ved hjelp av nye instrukser og rundskriv. Kapitlet framhever at Spesialenheten i løpet av få år har opparbeidet betydelig kompetanse ikke bare om straffbar, men også om kritikkverdig og uheldig tjenesteutøvelse. Spesialenheten er derfor et viktig «kompetansesenter» som politiet har bruk for i det kvalitetsforbedrende arbeidet. Utvalget anbefaler at denne rollen framheves og presiseres i Spesialenhetens mandat, og at enheten gis ressurser til å utvikle seg videre som et slikt kompetansesenter. Også Politidirektoratet har metodikk og erfaring med erfaringslæring, men her understreker utvalget at direktoratets rolle må styrkes slik at nasjonal erfaringslæring blir mer systematisk. Som tilsynsmyndighet for politiet har Politidirektoratet en særlig viktig rolle i nasjonal erfaringslæring. Utvalget anbefaler dessuten at Spesialenhetens og klagebehandleres kompetanse i å fremme «god politiskikk» utnyttes bedre i politiutdanningen, og at det opprettes en elektronisk og søkbar kunnskapsbank for Spesialenhetens avgjørelser som kan ha interesse ut over den foreliggende sak, for eksempel på Lovdata.

Kapittel 13, Samlet vurdering og forslag til endringer, innleder med å påpeke den tillitsrisiko som finnes ved dagens ordninger for behandling av klager, anmeldelser og erfaringslæring. Kontrollmekanismene er ikke og framstår ikke som tilstrekkelig uavhengige. Dette skyldes særlig at tosporsordningen ikke sikrer en uavhengig og rettssikker behandling av om en sak skal behandles av Spesialenheten eller politiet. Det er videre ingen instans, verken eksternt eller internt, som har oversikt over hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer som helhet. Dessuten omsettes hendelsesstyrt og reaktiv kontroll i for liten grad til nasjonal erfaringslæring og forebyggende kontroll. Offentligheten har mangelfull kunnskap om kontrollmekanismene for politiet, og særlig gjelder dette politiets interne kontrollmekanismer. På bakgrunn av denne tillitsrisikoen drøfter utvalget deretter fire ulike alternativer for kontroll av politiet. «Forbedret tosporsordning» bygger på dagens ordning, men inneholder en rekke forslag til forbedringer. Utvalget kan ikke anbefale at dagens ordning videreføres uten endringer hvis denne modellen blir valgt. «Førsteinstansmodellen» innebærer at Spesialenheten utvikles til å bli en uavhengig vurderings- og silingsmekanisme, som mottar, registrerer og vurderer alle politiklager og avgjør om saken skal behandles av politiet i henhold til klageinstruksen eller Spesialenheten i henhold til påtaleinstruksen. «Kommisjonsmodellen» innebærer opprettelse av en politiklagekommisjon etter mønster fra Independent Police Complaints Commission (IPCC) i England. Det fjerde alternativet er «tilsynsmodellen», som innebærer opprettelse av et uavhengig polititilsyn. Alle alternativene vurderes i forhold til uavhengighet, effektivitet, kvalitet og dermed tillit. Utvalget anbefaler at «førsteinstansmodellen» velges. «Førsteinstansmodellen» vil etter utvalgets vurdering klart sikre den uavhengighet som menneskerettsforpliktelsene forutsetter.

Kapittel 14, Administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets anbefalinger, tar særlig opp at «førsteinstansmodellen» i en viss forstand vil innebære en sentralisering og et noe forflyttet tyngdepunkt i forholdet mellom politidistriktene og Spesialenheten og mellom politidistriktene og Politidirektoratet. Utvalget har i flere av de foregående kapitlene lagt vekt på at Politidirektoratet må ta en mer aktiv rolle, ikke minst når det gjelder erfaringslæring. Utvalget konkluderer at Politidirektoratets rolle som kompetansesenter for norsk politi og en styrking av direktoratets rolle på de områder utvalget har evaluert, ikke innebærer en uheldig sentralisering, men derimot en styrking av Politidirektoratets støttende tiltak som både politidistriktene og publikum vil ha betydelig nytte av. Kapitlet angir videre de ressursbehov som «førsteinstansmodellen» innebærer. Til slutt i kapitlet følger en oppsummering av de regelendringer som er nødvendige dersom utvalgets anbefalinger tas til følge.