5 Kontrollmekanismer for politiet i Norge

5.1 Mange kontrollmekanismer både innenfor og utenfor politiet

Det er ikke bare Spesialenheten og politiet som kontrollerer norsk politi. Det finnes mange ulike kontrollmekanismer som angår politiet i Norge. Utvalget anser det som viktig å ha et mest mulig dekkende bilde av hvem som har hvilke kontrolloppgaver i forhold til politiet. Utvalget viser derfor en skjematisk framstilling av aktuelle kontrollmekanismer med relevans for Norge.

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å inndele kontrollmekanismene i en firefeltsoversikt (jf. Bayley 1985). Den ene dimensjonen angir om kontrollmekanismen er utenfor eller innenfor politiet. Dette kalles henholdsvis ekstern og intern kontroll og henspeiler på organisatorisk forankring. Hvis kontrollmekanismen organisatorisk er en del av politiets virksomhet, er den intern. Dersom kontrollmekanismen ikke er organisatorisk tilknyttet politiet, er den ekstern.

Den andre dimensjonen er kalt indirekte og direkte kontroll. Direkte kontroll henspeiler på at kontrollmekanismen har som hovedoppgave å kontrollere politiets virksomhet, mens indirekte kontroll dreier seg om at kontroll av politiets virksomhet er én av flere oppgaver.

Utvalget har valgt å bruke «ekstern kontroll» framfor «uavhengig kontroll» i denne oversikten. Uavhengighetsaspektet, bl.a. for Spesialenheten, er et empirisk spørsmål som utvalget har undersøkt og særlig drøfter i kapittel 6.

Hensikten med oversikten er bokstavelig å «tegne kartet», for så å sirkle inn de kontrollmekanismer som utvalget ut fra mandatet har konsentrert seg om. Oversikten er dessuten relevant som bakgrunnsmateriale når det i senere kapitler henvises til kontrollmekanismer som det ikke tillegger utvalget å evaluere, men hvis virksomhet likevel har betydning for de mekanismer som utvalget har hatt i oppdrag å evaluere.

Dette kapitlet skal i hovedsak presentere bakgrunnen for opprettelsen av Spesialenheten og innføring av politiets klageordning. I tillegg presenteres regler for politiets disiplinærsystem og ordningen med sentralt og lokale arresttilsyn.

Til slutt gis det også en kort beskrivelse av hvilke oppgaver noen av de viktigste nasjonale og internasjonale kontrollmekanismene utenfor politiet er tillagt.

5.2 Veien mot Spesialenheten for politisaker og politiets klageordning

Særskilte etterforsknings- og klageorganer for politiet og påtalemyndigheten er forholdsvis nytt, både her i landet og i andre land. Kanskje kan veien mot slike organer ses som en videreutvikling av de tradisjonelle borgerlige rettigheter og rettssikkerhetsidealer vi kjenner fra opplysningstiden, den franske revolusjon og vår egen grunnlov.

Et annet utgangspunkt er at politiets makt har vært og er økende både i omfang, kvalitet og med hensyn til hvilke fullmakter politiet etter hvert har fått. Norsk politi talte i 1982 ca. 8 600 ansatte totalt. I 2008 er det ca. 12 500 ansatte i politiet, og ca. 8 200 av disse var politiutdannete (Politiet mot 2020:25). Politiet har i etterkrigstiden gradvis blitt bedre materielt utstyrt og samtidig fått økte fullmakter, riktignok undergitt rettslig overprøving, eksempelvis adgangen til kommunikasjonskontroll. Særlig de utvidede fullmaktene skaper økt behov for kontrollorganer.

Det er alminnelig enighet om nødvendigheten av uavhengig, effektiv og kvalitetsmessig god kontroll av politiet og påtalemyndigheten. Dette er, slik utvalget har fått et klart inntrykk av, situasjonen både innad i politietaten og i samfunnet for øvrig.

Måten denne kontrollen har vært organisert på har imidlertid tatt flere former. Utvalget vil nedenfor gjennomgå utviklingen fra den første ordningen med settepolitimester til SEFOs opprettelse i 1988 og fram til Spesialenheten ble virksom fra 2005.

5.2.1 Tiden før SEFO 1

Når det gjelder behandlingen av anmeldelser eller saker som gjaldt mistanke om straffbare handlinger begått i tjenesten av ansatte i politiet eller påtalemyndigheten, hadde man før opprettelsen av SEFO i 1988 ingen særskilte organ for dette. Det eneste unntaket gjaldt anmeldelser om ulovlig maktbruk. Riksadvokaten utarbeidet i 1981 retningslinjer for behandling av slike saker. Anmeldelser som gjaldt ulovlig maktbruk skulle oversendes statsadvokaten i Eidsivating og styres direkte derfra, og ansvaret for oppfølgingen var tillagt to spesielt utpekte statsadvokater. Disse sto fritt i å beslutte om det var nødvendig å legge sakens behandling til et annet politikammer eller ikke, med mindre det dreide seg om alvorlige voldssaker. Disse siste ble etterforsket av et settepolitikammer.

Tidlig på 1980-tallet begynte man for alvor å drøfte spørsmålet om opprettelsen av et uhildet organ til å forestå etterforskningen i tilfeller som gjaldt ukorrekt opptreden fra politiets side. I 1981 nedsatte Justisdepartementet et granskningsutvalg som skulle undersøke forekomsten og arten av politivold. Bakgrunnen var særlig en undersøkelse foretatt av Gunnar Nordhus og Edvard Vogt om forekomst av politivold i Bergen på slutten av 1970-tallet (Nordhus og Vogt, 1981). Granskingsutvalget besto av professor Anders Bratholm og høyesterettsadvokat Hans Stenberg-Nilsen. Disse konkluderte i 1982 med at «politivold i Bergen er langt mer utbredt og delvis har et langt mer alvorlig preg enn tidligere alminnelig antatt» (Rønneberg 2001:15).

Nordhus og Vogt la senere i samarbeid med professor Bratholm frem en ny undersøkelse i 1986. Alt vitnemateriale med navngitte personer ble bl.a. oversendt riksadvokaten, som beordret full etterforskning. Etterforskningen endte med at bare én av 260 saker resulterte i positiv påtaleavgjørelse. De øvrige saker ble henlagt.

Politirolleutvalget som ble opprettet i mai 1984 fikk som særskilt oppdrag å vurdere bl.a. hvem som skulle etterforske anmeldelser mot politiet, om disse skulle være plassert i eller utenfor politiet, hvem som skulle lede denne etterforskningen og hvor vedkommende skulle være plassert, om lekmenn skulle ha innsyn i etterforskningen spesielt eller politiets virksomhet generelt og hvor man skulle henvende seg med anmeldelser/klager på politiet.

I november 1984 avga Politirolleutvalget en særlig utredning om etterforskning av polititjenestemenn som er anmeldt for rettsstridig atferd i tjenesten. Utvalget presenterte tre ulike modeller for hvordan etterforskningen kunne organiseres. «Kommisjonsmodellen» innebar en sentral enhet med hele landet som virkeområde og med 3 – 5 medlemmer med og uten faglig bakgrunn. Kommisjonen skulle bare behandle alvorlige saker. De to andre modellene var henholdsvis «Kripos-modellen» og «settepoliti- og settestatsadvokatmodellen». Politirolleutvalget foreslo at dersom en av de to siste modellene ble valgt, burde det opprettes uavhengige kontrollutvalg for å sikre innsyn i politiets og påtalemyndighetens behandling av anmeldelser mot politiet.

Utredningen ble sendt på høring. I en høringsrunde gikk flertallet av de 25 instansene som avga uttalelse inn for settepolitimodellen. I 1985 besluttet regjeringen at behandlingen av disse sakene skulle skje ved settepolitimester oppnevnt av statsadvokaten. Videre gikk man inn for å oppnevne et kontrollutvalg til etterprøving av etterforskningen i disse sakene og eventuelt motta klager. Denne ordningen ble imidlertid aldri iverksatt, men debatten fortsatte.

Våren 1986 gikk justisministeren inn for at et uhildet organ burde legges inn allerede på etterforskningsstadiet. Ledelsen av etterforskningen skulle legges til et organ som var frittstående i forhold til politiet. Selve påtalespørsmålet skulle fortsatt avgjøres av statsadvokaten med klageadgang til riksadvokaten. Justisdepartementet sendte i oktober 1986 på høring et forslag om en modell som resulterte i opprettelsen av SEFO.

5.2.2 Opprettelse av SEFO i 1988

Bakgrunnen for SEFOs opprettelse var ønsket om å bevare full tillit mellom politi og publikum, å lage en ordning hvor etterforskningen både holdt kvalitativt mål og ble gjennomført innen rimelig tid, strafferettslig vern for personer en straffbar handling eventuelt gikk ut over og sikre tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier for den enkelte embets- og tjenestemann/-kvinne som ble anmeldt (jf. Ot.prp. nr. 13 (1986 – 87) Om lov om endring i straffeprosessloven (særskilte etterforskningsorganer)). Departementet understreket at hovedformålet med nyordningen var «å unngå enhver tvil om at etterforskning av handlinger begått av embets- og tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten er like tilfredsstillende som annen etterforskning».

De særskilte etterforskningsorganenes virkefelt skulle være å etterforske saker mot alle ansatte i politi og påtalemyndighet begått i tjenesten og etterforske enhver straffbar handling uavhengig av innhold. Organenes sammensetning ble overlatt til oppnevningsmyndigheten, dvs. Justisdepartementet. Det ble uttalt at organenes leder burde ha høyesterettsdommers kvalifikasjoner og at ett av medlemmene skulle ha etterforskningsbakgrunn. For å understreke organenes «uhildede og uavhengige karakter» og fordi man anså det ønskelig med dommere som ledere, foreslo departementet at verken statsadvokat eller riksadvokat skulle kunne instruere organene i deres arbeid. Organene skulle selv ha kompetanse til å foreta etterforsk­ningsskritt, og selv som hovedregel foreta alle avhør av mistenkte, vitner m.v. For øvrig ble det lagt til grunn at organene ellers skulle ha stort sett samme kompetanse som politimesteren i andre straffesaker. Det ble lagt opp til at organets leder skulle ha mulighet til å sile saker som ga lederen rett til summarisk behandling av anmeldelser om «bagatellsaker og anmeldelser som åpenbart ikke er seriøse». I samtlige saker skulle SEFO/SEFO-leder bare ha innstillingsmyndighet. Alle påtaleavgjørelser skulle foretas av statsadvokaten.

Justiskomiteen sluttet seg i sin innstilling (Innst.O. nr. 44 1986 – 87) stort sett til departementets forslag. På ett viktig punkt hadde imidlertid komiteen et annet syn, nemlig når det gjaldt spørsmålet om fullstendig fristilling i forhold til overordnet påtalemyndighet mens etterforskningen pågår. Komiteen la «stor vekt på at de særskilte etter­forsk­ningsorganene i sitt arbeid skal ha en fri og uavhengig stilling vis à vis de personer og de saker som er under etterforskning». Komiteen pekte særlig på at både de som ble etterforsket av organet og den part som påstår seg forulempet ville være tjent med en viss overordnet kontroll og dermed mulighet for klageadgang under etterforsk­ningen. Komiteen gikk derfor inn for at de særskilte etterforskningsorganene skulle være undergitt alminnelig instruksjonsmyndighet av den overordnede ledelse av påtalemyndigheten, nemlig riksadvokaten. Komiteen anså at denne ordningen ville ivareta både uavhengighetshensynet og hensynet til kontroll med organene.

Med denne endringen gikk komiteen enstemmig inn for å opprette særskilte etterforskningsorganer, og ved lov 12. juni 1987 nr. 53 fikk Kongen myndighet til å bestemme at etterforskningen skulle ledes av særskilte etterforskningsorganer i saker hvor embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten er anmeldt for å ha begått en straffbar handling i tjenesten. Det ble opprettet SEFO-organer i tilknytning til alle statsadvokatembeter, ni SEFO-organer i alt. For Oslo ble det etter hvert to SEFO-organer. Hvert SEFO-organ besto av tre medlemmer; en dommer med høyesterettskompetanse, en politietterfors­ker og en advokat.

SEFO-ordningen ble gjenstand for en begrenset evaluering i 1993 (Thomassen 1993). Denne resulterte bl.a. i at man med virkning fra 1.mars 1996 fikk bestemmelsen om at etterforskning alltid skal settes i verk dersom noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse. SEFO-leder fikk dessuten utvidet adgang til å innstille på henleggelse, utvidet adgang til å foreta avhør ved bare ett SEFO-medlem og utvidet adgang til bruk av varamedlemmer. Videre besluttet departementet å endre sin praksis når det gjaldt oppnevning av medlemmer. Heretter skulle det som hovedregel oppnevnes fortrinnsvis to, men minst ett medlem, som ikke tidligere har arbeidet i politi- eller påtalemyndighet.

5.2.3 Rønnebergutvalget

I år 2000 nedsatte riksadvokaten i samråd med justisdepartementet en arbeidsgruppe for å undersøke kvaliteten på SEFOs etterforsking (Rønneberg 2001). Arbeidsgruppen skulle bl.a. vurdere om SEFO iverksatte etterforskning i de rette sakene. Arbeidsgruppen ble også bedt om å vurdere forholdet til publikum og publikums tillit til ordningen, herunder om å komme med forslag til tiltak dersom arbeidsgruppen anså dette nødvendig.

Arbeidsgruppen konkluderte at SEFOs etterforskning i hovedsak var tilfredsstillende. Arbeidsgruppen pekte imidlertid på at fornærmede bare ble avhørt i under halvparten av sakene og at det til dels var store forskjeller mellom de ulike SEFO-organene med hensyn til om etterforskning ble igangsatt, saksbehandlingstid og kvalitet. Arbeidsgruppen foreslo å opprette et eget «Klage- og tilsynsorgan til behandling av klager på politiet». Arbeidsgruppen la til grunn at nærmere 30 % av de anmeldelsene som ble inngitt til SEFO i realiteten var klager over kritikkverdige, men ikke straffbare forhold. På denne måten ønsket arbeidsgruppen at disse sakene både fikk en grundig behandling og at SEFO fikk bedre mulighet til å konsentrere seg om de reelle anmeldelsene. Når det gjaldt et mer rendyrket SEFO-spor, ble det foreslått en rekke tiltak for å styrke publikums tillit til ordningen samtidig som tiltakene skulle bety kvalitetssikring og økt ansvarliggjøring av SEFO.

Rønnebergutvalget foreslo bl.a. at fornærmede alltid skal innkalles til avhør i alle saker, at mistenkte skal innkalles til avhør i alle saker som etterforskes, at SEFO skulle begrunne sine innstillinger som så kunne offentliggjøres etter at påtaleavgjørelsen var tatt og at statsadvokatens påtalekompetanse ble overført til SEFO. Selv om påtalekompetanse ble overført til SEFO, skulle organet fortsatt være underlagt riksadvokatens instruksjonsmyndighet. Det var derfor naturlig at klager over organets vedtak ble behandlet av riksadvokaten. Rønnebergutvalget anbefalte dessuten en karantenetid på minst fem år for advokat- og dommermedlemmer som har bakgrunn i politi- og påtalemyndighet.

Rønnebergutvalgets rapport ble grunnlag for det videre arbeidet fram mot opprettelsen av Spesialenheten for politisaker og også for klageordningen. I odelstingsproposisjon nr. 96 (2002 – 2003) om lov om endringer i straffeprosessloven (ny organisering av et eget etterforskingsorgan for politi og påtalemyndigheten) gikk justisdepartementets inn for at en eventuell overføring av påtalekompetanse skal skje til et sentralisert etter­forsk­ningsorgan. Justisdepartementet begrunnet forslaget bl.a. slik i proposisjonens punkt 4.6:

«En overføring av påtalekompetanse til et slikt sentralisert etterforskingsorgan vil etter departementets syn klargjøre og understreke organets selvstendige stilling. Selvstendig påtalekompetanse for organet vil trolig samsvare godt med allmennhetens oppfatning av et slikt organs funksjoner (…). Erfaringen med tidligere ordninger har vist at publikum ikke har den tilstrekkelige tilliten til at påtalemyndigheten behandler saker som involverer deres «egne» med den nødvendige objektivitet. Derfor foreslår departementet å skape større avstand mellom det organet som etterforsker disse sakene, og politiet og påtalemyndigheten, ikke på grunn av manglende tiltro til dagens saksbehandling, men for å sikre allmennhetens tillit».

Videre foreslo departementet at påtalekompetansen bør tilligge lederen av det sentraliserte organet eller den lederen gir fullmakt, og at det burde legges stor vekt på opplæring og etterutdanning for å sikre organets kompetanse. Dersom det ble etablert regionale avdelinger, anså departementet det som hensiktsmessig at disse avga innstilling i påtalespørsmålet til organets leder eller en annen i organet med juridisk embetseksamen som lederen gir fullmakt.

På bakgrunn av høringsrunden anså departementet det som naturlig at organets ledelse burde aktorere sakene. Departementet foreslo dessuten at det sentrale organs avgjørelser av påtalespørsmålet kan påklages til riksadvokaten. Departementets mente at løsningen innebar en rettssikkerhetsgaranti som er særlig viktig når man løfter påtalekompetansen ut av den ordinære påtalemyndigheten, og at det ble en god sammenheng og klare linjer i påtalesystemet, noe departementet la avgjørende vekt på. Departementet gikk videre inn for at organet skal være undergitt riksadvokatens alminnelige instruksjonsmyndighet ved etter­forsking og påtale. Dette ville sikre at man på en tilfredsstillende måte ivaretar både hensynet til organets uavhengighet og hensynet til kontroll med organet. Departementet uttalte tillit til at riksadvokaten bare vil benytte adgangen til å gripe inn i den enkelte sak når dette anses påkrevd for å gjennomføre etterforskingen på en tilfredsstillende måte.

5.2.4 Endringer i straffeprosessloven §§ 59 a annet ledd og 69 sjette ledd i 2004

Stortinget vedtok ved lov av 5.mars 2004 nr. 13 endringer i straffeprosessloven § 67 og § 59a. Det var Stortingets oppfatning at lovteksten uttrykkelig burde nevne at organet skulle være sentralt. Det ble imidlertid åpnet for regionale kontorer under ledelse av den sentrale enheten. Stortingets vedtak skiller seg her fra departementet ved at departementet foreslo en sentral enhet med regionale avdelinger. Stortingets vedtak var for øvrig i all hovedsak identisk med departementets forslag.

Straffeprosessloven § 59 a annet ledd og § 67 sjette ledd følgende lyder etter lovendringen slik:

§ 59 a annet ledd:

«Vedtak som nevnt i § 67 sjette ledd, kan påklages til riksadvokaten».

§ 67 sjette ledd, flg:

«I saker som gjelder anmeldelse av embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten for å ha begått en straffbar handling i tjenesten, skal etterforskingen foretas og ledes av et eget sentralt organ etter nærmere fastsatte regler. Det samme gjelder når påtalemyndigheten finner at det foreligger mistanke om straffbar handling i tjenesten som tilsier at etterfors­king igangsettes mot noen person som nevnt i første punktum eller når en mistenkt selv begjærer etterforsking. Lederen eller en annen i organet med juridisk embetseksamen som lederen gir fullmakt i henhold til generelle retningslinjer gitt av riksadvokaten, avgjør spørsmålet om tiltale når påtalespørsmålet ikke hører under Kongen i statsråd eller riksadvokaten. I saker der organet avgjør spørsmålet om tiltale, utføres aktoratet av lederen av organet eller av en annen i organet som lederen gir fullmakt. Riksadvokaten kan instruere organet.

Kongen kan bestemme at det etableres regionale kontorer underlagt den sentrale enheten hvor de som utøver etterforsking er ansatte i etterforskingsetaten og uavhengig fra politi- og påtalemyndigheten.

Selv om det ikke er grunn til mistanke om en straffbar handling, kan Kongen bestemme at etterforsking som nevnt i sjette ledd skal settes i verk dersom noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse. Det samme gjelder dersom noen dør eller blir alvorlig skadet mens de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten.

Med tjenestemenn i politiet menes i sjette og sjuende ledd også politihøgskolestudenter som er i praksis, og innkalte mannskaper fra politireserven».

5.2.5 Påtaleinstruksen kapittel 34

De nærmere fastsatte regler for ordningen som det vises til i § 67 sjette ledd er gitt i påtaleinstruksen kapittel 34, endret ved forskrift 17. desember 2004 nr. 1667, som trådte i kraft 1. januar 2005. Påtaleinstruksen kapittel 34 lyder i sin helhet:

«§ 34 – 1. Spesialenheten for politisaker

I saker som gjelder spørsmålet om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten, skal etterforskingen foretas og ledes av et eget sentralt organ, Spesialenheten for politisaker. Det samme gjelder saker uten mistanke om straffbar handling i tilfeller som nevnt i § 34 – 6 andre ledd. Enheten trer ikke i virksomhet i saker som avgjøres med forenklet forelegg, eller som behandles av Politiets sikkerhetstjeneste, jf. overvåkingsinstruksen gitt ved kongelig resolusjon av 19. august 1994 nr. 1302.

Spesialenheten er riksdekkende etterfors­kings- og påtalemyndighet for saker etter § 34 – 1 første ledd. Enheten ledes av Sjefen for Spesialenheten for politisaker. Etterforskingen utføres av en etterforskingsavdeling, ledet av en etterforskingsleder. Etterforskingslederen skal avgi innstilling til Sjefen for Spesialenheten om hvordan påtalespørsmålet bør avgjøres. Enheten kan knytte til seg personer i form av verv eller ansettelser. For dem som tildeles verv gjelder en karantenetid på to år fra eventuell tidligere ansettelse i politiet eller påtalemyndigheten. For ansettelser i enheten gjelder ikke bestemmelsen om karantenetid. Personer ansatt eller i verv i enheten kan ikke samtidig ha ansettelsesforhold i politiet eller påtalemyndigheten.

Justis- og politidepartementet har det overordnede administrative ansvaret for Spesialenheten.

Med politi menes i dette kapittel også politihøgskolestudenter under praksis og innkalte mannskaper fra politireserven.

§ 34 – 2. Forholdet til påtaleinstruksens øvrige regler

Reglene i straffeprosessloven og i påtaleinstruksen kap. 1 til 30 og kap. 33 får tilsvarende anvendelse i saker der etterforskingen ledes av enheten, så langt de passer eller ikke annet følger av reglene i dette kapitlet.

§ 34 – 3. Påtalekompetanse

Sjefen for Spesialenheten avgjør påtalespørsmålet unntatt når påtalespørsmålet hører under Kongen i statsråd eller riksadvokaten, jf. straffeprosessloven § 67 sjette ledd. Leder av etterforskingsavdeling har påtalekompetanse tilsvarende politimester på etterforskingsstadiet. Sjefen for Spesialenheten og leder av etterforskingsavdeling skal ha juridisk embetseksamen.

Sjefen for Spesialenheten kan delegere sin myndighet til en annen i enheten med juridisk embetseksamen. Tilsvarende kan leder av etterforskingsavdeling delegere sin myndighet til en annen i avdelingen med juridisk embetseksamen.

I saker der enheten tar ut tiltale, utføres aktoratet av Sjefen eller en annen i enheten med juridisk embetseksamen som han eller hun gir fullmakt.

§ 34 – 4. Politimyndighet

Spesialenhetens sjef og personer ansatt eller i verv i enheten kan tildeles politimyndighet, jf. politiloven § 20 andre ledd.

§ 34 – 5. Anmeldelse og mistanke

Anmeldelse av en straffbar handling begått i tjenesten av en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten skjer til Spesialenheten, eller til politiet eller påtalemyndigheten. Spesialenheten skal straks varsles om anmeldelsen, når det ikke er de selv som har mottatt den. Spesialenheten bør gi underretning til berørt politimester, sjef for vedkommende særorgan eller annen rett instans, når anmeldelse er inngitt til Spesialenheten selv og saken ikke vil bli avvist etter tredje ledd.

Får en embets- eller tjenestemann i politiet eller påtalemyndigheten mistanke om at en annen ansatt har begått en straffbar handling i tjenesten, skal Spesialenheten straks varsles, med mindre forholdet er eller kan ventes å bli avgjort ved forenklet forelegg, eller skal behandles av Politiets sikkerhetstjeneste.

Sjefen for Spesialenheten skal avvise saker som faller utenfor enhetens saklige kompetanseområde, for eksempel fordi det anmeldte forhold ikke er straffbart eller er ikke gjenstand for offentlig påtale.

I andre saker hvor det ikke påvises rimelig grunn til å iverksette etterforsking, for eksempel fordi anmeldelsen er åpenbart grunnløs, kan Sjefen for Spesialenheten henlegge anmeldelsen uten at enheten foretar noen nærmere prøving av realiteten.

§ 34 – 6. Generelt om etterforskingen

Sjefen for Spesialenheten treffer beslutning om iverksettelse av etterforsking når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten. Sjefen for Spesialenheten fordeler sakene til de enkelte etterforskingsavdelinger som foretar og leder etterforskingen. Etterforskingsavdelingen kan selv foreta de etterforskingsskritt den mener er nødvendige. Etterforsking skal som regel iverksettes når det begjæres av en ansatt som det er framsatt mistanke mot.

Selv om det ikke er grunn til mistanke om en straffbar handling, skal etterforsking settes i verk dersom noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse, eller noen dør eller blir alvorlig skadet mens de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten.

Leder av etterforskingsavdeling kan beslutte å innhente etterforskingsbistand fra politiet, herunder gi politiet pålegg om iverksetting og gjennomføring av etterforskingsskritt. I sak mot en ansatt i politiet bør slik bistand så vidt mulig innhentes fra et annet politidistrikt enn der mistenkte er ansatt, eller fra politiets særorganer.

Politiet kan på egen hånd foreta etterfors­kingsskritt når opphold vil kunne skade etterforskingen. Så snart som mulig etter at slike skritt er foretatt, skal Spesialenheten varsles om dette.

§ 34 – 7. Innstilling om og avgjørelse av påtalespørsmålet. Underretning. Oppbevaring av dokumenter

Når saken er tilstrekkelig klarlagt, skal etterforskingslederen eller den etterforskingslederen gir fullmakt avgi innstilling til Sjefen for Spesialenheten eller den han eller hun gir fullmakt til å avgjøre påtalespørsmålet. Sakens dokumenter skal følge med innstillingen.

Sjefen for Spesialenheten skal sende saken til berørt politimester, sjef for vedkommende særorgan eller annen rett instans dersom det gjennom anmeldelse eller ved enhetens etterforsking, er kommet frem forhold som tilsier at saken bør vurderes administrativt.

Det skal gis underretning om avgjørelsen av påtalespørsmålet i samsvar med reglene i § 17 – 2.

Dokumenter i saker innenfor enhetens saklige kompetanseområde skal oppbevares ved Spesialenheten. Begjæring om utskrift, utlån eller gjennomsyn av slike dokumenter avgjøres av Sjefen for Spesialenheten eller den han eller hun gir fullmakt.

§ 34 – 8. Klage til riksadvokaten

Spesialenhetens beslutninger kan påklages til riksadvokaten i samsvar med reglene i straffeprosessloven § 59a.

§ 34 – 9. Riksadvokatens instruksjonsmyndighet m.m.

Beslutter enheten å iverksette etterfors­king, skal den straks varsle riksadvokaten om dette.

Riksadvokaten kan gi Spesialenheten pålegg om iverksetting, gjennomføring og stansing av etterforsking.

I saker med to eller flere mistenkte der ikke alle er ansatt i politiet eller påtalemyndigheten, avgjør riksadvokaten om enheten skal lede etterforskingen av hele saken, eller om ledelsen av etterforskingen skal deles. I saker hvor det er mistanke om at en ansatt i politiet og påtalemyndigheten har begått straffbare handlinger både i og utenfor tjenesten, avgjør riksadvokaten om enheten skal lede etterforskingen av hele saken, eller om ledelsen av etter­fors­kingen og avgjørelsen av påtalespørsmålet skal deles».

Det er videre, i straffeprosessloven § 67 sjette ledd bestemt at riksadvokaten 2 kan instruere organet.

5.2.6 Spesialenheten i dag

Ordningen som ble vedtatt innebar opprettelse av et sentralt, riksdekkende organ for etterforsking og påtale av lovbrudd begått i tjenesten, Spesialenheten for politisaker. Spesialenheten er en selvstendig enhet organisert utenfor politiet og den ordinære påtalemyndighet. Enheten er faglig underlagt riksadvokaten og administrativt under justisdepartementet v/Sivilavdelingen. Sjef og assisterende sjef for Spesialenheten er ikke ansatt av justisdepartementet, men er utnevnt ved kongelig resolusjon.

Nedenfor vil utvalget utdype Spesialenhetens nåværende organisering og virksomhet ved å referere til deler av Spesialenhetens egen instruks for behandling av straffesaker. Utvalget gir dessuten faktaopplysninger om enkelte forhold.

5.2.6.1 Ansvarsroller i Spesialenheten og hvilke oppgaver de er tillagt

Spesialenheten ledes av sjefen. Etterforskningen utføres av etterforskningsavdelingene. Spesialenheten er i dag organisert med sentral ledelse på Hamar og tre etterforskningsavdelinger: Etter­forsk­ningsavdeling Øst-Norge lokalisert på Hamar, etterforskningsavdeling Vest-Norge lokalisert i Bergen, etterforskningsavdeling Midt-/Nord-Norge lokalisert i Trondheim. Etterforsk­ningsavdeling Øst-Norge har også et kontor i Oslo. Etterforskningsavdelingene har ansvar for etterforskning av saker i eget geografiske ansvarsområde. Etterforskningen utføres av enhetens spesialetterforskere, jurister og personer på verv.

Det er pr. i dag 29 fast ansatte i Spesialenheten. 16 er på Hamar, fire i Trondheim, fire i Bergen og fem i Oslo. Spesialenheten har i 2009 et budsjett på ca. 30 mill. kr.

Sjefen for Spesialenheten har det overordnete ansvaret for all straffesaksbehandling ved enheten og at det er gode rutiner for straffesaksbehandlingen. Sjefen deltar ikke i etterforskningen, men kan gi direktiver i etterforskningsarbeidet generelt og i enkeltsaker. Det er sjefen som avgjør påtalespørsmålet i alle saker. Avgjørelsen skal være begrunnet. Sjefen har politimyndighet og påtalemyndighet på statsadvokatnivå innenfor Spesialenhetens ansvarsområde. Spesialenheten har også en assisterende sjef.

Leder av etterforskningsavdeling skal være ansatt jurist eller advokat på verv. Lederen har politimyndighet og påtalekompetanse på politimesternivå innenfor enhetens ansvarsområde. Lederen skal oversende ferdig etterforskede saker med innstilling til sjefen. Lederen har ansvar for at avdelingens straffesaksbehandling har god kvalitet, god framdrift og er i samsvar med instrukser og målsettinger. Lederen har ansvar for at sjefen snarest mulig varsles om anmeldelser eller hendelser av stor allmenn interesse, saker med alvorlig skade eller dødsfall, siktelser, rettergangsskritt og bruk av ekstraordinære etterforskningsmetoder under etterforskningen og andre saker og spørsmål av viktighet.

Lederne for etterforskningsavdelingene Vest-Norge og Midt-/Nord-Norge er pr. i dag advokater på verv. Leder for etterforskningsavdeling Øst-Norge er fast ansatt.

Spesialetterforskerne har ansvar for taktisk og teknisk etterforskning i tildelte saker og skal holde etterforskningsansvarlig/påtaleansvarlig i sak orientert om saker til behandling. Spesialetterfors­kerne har politimyndighet innenfor enhetens ansvarsområde.

Jurister hos sjefen (dvs. i sjefens stab på Hamar) kan gis kompetanse til å avgjøre påtalespørsmålet i straffesaker. Jurister ved etterforsk­ningsavdelingene kan gis kompetanse til å utøve påtaleansvar på etterforskningsstadiet og avgi innstilling. Det er ni fast ansatte jurister fra 2009.

5.2.6.2 Personer på verv

Spesialenhetens straffesaksinstruks fastsetter at etterforskningsavdelingene skal ha et tilstrekkelig antall personer på verv. Disse kan være advokater og andre profesjoner. Advokat på verv kan ved konkret delegering gis påtalemyndighet. Personer på verv kan tildeles politimyndighet innenfor enhetens ansvarsområde. Det er pr. i dag 11 personer på verv, 10 advokater og én psykolog.

5.2.6.3 Påtaleinnstilling og påtaleavgjørelse – en organisasjon i to nivåer

Spesialenheten er en organisasjon i to nivåer. Alle saker i Spesialenheten behandles i to nivåer og av flere personer.

Når den regionale etterforskningsavdelingen har undersøkt eller etterforsket en sak ferdig, skriver enten en fast jurist eller en advokat på verv i regionen en påtaleinnstilling (dvs. forslag) til sjefen om hvordan saken bør avgjøres. Innstillingen skal normalt inneholde hva som anmeldes, når og hvordan Spesialenheten har mottatt anmeldelsen, nærmere beskrivelse av sakens faktum, rettslige vurderinger og forslag til påtaleavgjørelse. Dersom det innstilles på straffereaksjon, skal det utarbeides siktelse, forslag til straff og vurdering av om det bør påstås tap av stilling.

Sjefen og hans medarbeidere vurderer deretter saken på nytt før det treffes en endelig påtaleavgjørelse. Sjefen avgjør påtalespørsmålet på bakgrunn av sakens dokumenter og innstilling fra etterforsk­ningsavdelingen. Avgjørelsen skal være begrunnet. Anmelder og anmeldte kan anke påtaleavgjørelsen til riksadvokaten som avgjør det endelige påtalevedtaket. I saker der Spesialenheten tar ut tiltale, utføres aktoratet av sjefen, assisterende sjef eller en annen i enheten med juridisk embetseksamen som sjefen gir fullmakt. Sjefen har også ansvar for fullbyrdelsen av straffesaker med dom.

Spesialetterforskerne avgjør aldri en sak og skriver aldri påtaleinnstillinger eller påtaleavgjørelser.

5.2.6.4 Saksbehandlingsregler

Instruksen fastslår at ingen som ønsker å anmelde et forhold skal avvises. Sjefen skal imidlertid avvise saker som faller utenfor enhetens saklige kompetanseområde. Enheten er tilgjengelig på felles telefonnummer for alle etterforskningsavdelinger.

Når anmeldelsen er registrert, bekreftes det snarest mulig at anmeldelsen er mottatt i eget brev til anmelder. Samtidig sender sjefen saken til rette etterforskningsavdeling for vurdering av om det skal iverksettes etterforskning. Regionleder delegerer saker til etterforskerne og setter frist for saker. Regionleder har en viktig rolle i å prioritere saker og hvordan både fast ansatte og advokater på verv skal brukes.

For å avgjøre beslutning om iverksettelse av etterforskning, skal etterforskningsavdelingen innhente relevante dokumenter fra «speilsaker» 3, utskrifter fra politiets oppdragslogg, STRASAK, SSP OG BOT 4. Beslutning om etterforskning treffes når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om ansatte i politiet eller påtalemyndigheten har begått straffbar handling i tjenesten. Det heter også i straffesaksinstruksen at det ikke skal stilles strenge krav til å iverksette etterforskning. Et viktig moment i vurderingen er allmennhetens tillit til kontroll med politiets makt- og metodebruk. Når etterforskning besluttes iverksatt, skal riksadvokaten straks underrettes. Politimester, sjef for vedkommende særorgan eller annen rett instans skal normalt gis kopi av underretningen til riksadvokaten.

Formålet med etterforskningen er å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for avgjørelsen av spørsmålet om tiltale og tjene som forberedelse for sakens behandling ved retten. Følgende saker skal prioriteres: saker som gjelder alvorlig personskade eller død, saker hvor tjenestemann er suspendert, saker hvor det vurderes varetektsfengsling, saker som med sannsynlighet vil føre til straffe­reaksjon, saker med påstand om rasisme og andre saker med stor allmenn interesse eller mistanke om alvorlig kriminalitet.

Dersom det antas å ha betydning for den pågående etterforskningen, skal det innhentes informasjon om tidligere straffesaker mot mistenkte og fornærmede i saken. Spesialenheten kan benytte alle lovlige etterforskningsmetoder.

Straffesaksinstruksen fastsetter at når det er besluttet å iverksette etterforskning, bør anmelderen i alminnelighet innkalles til avhør eller gis tilbud om å forklare seg med mindre anmelderen allerede har gitt en fyldig forklaring i forbindelse med anmeldelsen. Det samme gjelder tjenestemenn eller andre ansatte som etterforskningen retter seg mot. I saker hvor fornærmede har rett til bistandsadvokat, skal det informeres om dette. Avhør gjennomføres i henhold til straffeprosess­lovens og påtaleinstruksens bestemmelser om avhør, jf. påtaleinstruksen kap. 8. Telefonavhør kan benyttes når det anses forsvarlig. Avhør skal gjennomføres av etterforsker, jurist eller person på verv. Når sakens alvor og/eller karakter tilsier det, skal mistenkte, fornærmede og andre sentrale vitner avhøres av to personer fra Spesialenheten. Om anmeldte skal ha status som mistenkt eller vitne, må avklares før avhør. I alvorlige saker og i saker av stor allmenn interesse skal avhør gjennomføres med lyd og bilde.

5.2.6.5 Endringer 2005 – 2009

Spesialenheten har gjennomgått flere viktige endringer i løpet av enhetens fire første virkeår, bl.a. med hensyn til regionalisering og dimensjonering, noe som det tilligger utvalget å evaluere. Dette blir beskrevet og drøftet i kapittel 6.

5.2.7 Den administrative klageordningen

5.2.7.1 Rønnebergutvalgets forslag

Rønnebergutvalget var ikke bare forløper for Spesialenheten, men også for det som senere endte i politiets administrative klageordning. Siden arbeidsgruppen kom fram til at så mye som ca. 30 % av SEFOs saksportefølje i realiteten var klager over kritikkverdige, men ikke straffbare forhold, foreslo utvalget derfor at det ble opprettet et særskilt organ for behandling av klager mot politiet og tilsyn med politiet.

Departementet kommenterte forslaget i Ot.prp. nr. 96 (2002 – 2003) uten å fremme noe forslag om hvordan klageordningen konkret skulle utformes. Det heter i proposisjonens punkt 8.1:

«I Rønnebergutvalgets rapport om SEFOs etterforsking, er det på side 104 flg. foreslått at det etableres et eget Klage- og tilsynsorgan til behandling av klager på politiet. Det vises til at nærmere 30 % av de anmeldelsene som inngis til SEFO i realiteten er klager over kritikkverdige, men ikke straffbare forhold, begått av politiet. Disse anmeldelsene hører med andre ord ikke hjemme i straffesakssystemet («SEFO-sporet»), og sakene vil ofte bli henlagt uten nærmere etterforsking. I en del tilfeller ligger sakene imidlertid slik an, at det kunne ha vært på sin plass med en nærmere gjennomgang av politiets eller påtalemyndighetens handlemåte. Dagens system kan gi feil signaler i den forstand at en henleggelse lett vil oppfattes som at det ikke har vært noe å bemerke til politiets eller påtalemyndighetens opptreden. Dette til tross for at henleggelsen kun er uttrykk for at det ikke er grunnlag for å reagere eller etterforske nærmere med henblikk på en straffereaksjon.

Departementet vil arbeide videre med forslaget fra utvalget for så vidt gjelder spørsmålet om opprettelse av et eget klageorgan for behandling av klager mot politiet. I denne sammenheng er det naturlig å innhente informasjon om hvordan noen andre land har løst dette og drøfte spørsmålet med berørte instanser og organisasjoner. Gjennom dette arbeidet vil departementet søke å avklare hvilke typer saker som vil være egnet for behandling i et slik klageorgan og hvordan dette organet skal være organisert og sammensatt.

Her vil det være en rekke vanskelige avveininger, blant annet opp mot statsrådens konstitusjonelle ansvar og opp mot arbeidsgiveransvaret som ligger hos Politidirektøren og den enkelte politimester. Det vil også være nødvendig å foreta avgrensinger mot saker som skal behandles av det fremtidige etterforskningsorgan for politi- og påtalemyndigheten.

Dersom det fremsettes klage mot polititjenestemenns tjenesteutøvelse, politiets håndtering av en konkret sak eller det for øvrig fremsettes systemkritikk mot politiets virksomhet, vil det kunne være flere mottakere av en slik klage:

• Politimesteren/sjefen for vedkommende særorgan

• Politidirektoratet

• Justisdepartementet på overordnet nivå for alle underliggende ledd

• Stortingets EOS-utvalg for så vidt angår PST-relaterte spørsmål

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Det er viktig å understreke at det er politisjefene som har ledelsesansvaret, herunder også arbeidsgiveransvaret for etatens ansatte og deres virksomhet. Dette ledelsesansvaret er en sentral forutsetning for styringen av norsk politi. Selv om det blir etablert et særskilt klageorgan for behandling av klager mot politiet, bør man søke å ivareta dette som et hovedprinsipp, slik at ordningen ikke griper inn i eller utydeliggjør politisjefens ledelses- og arbeidsgiveransvar.

Dersom en tjenestemann ilegges straff for en straffbar handling begått i tjenesten (etter etterforsking av SEFO) eller mottar kritikk for sin tjenesteutøvelse (etter klagebehandling i politidistriktet/Politidirektoratet) kan det føre til arbeidsrettslige eller disiplinære reaksjoner mot vedkommende. Regler om dette er gitt i blant annet tjenestemannsloven og personal- og disiplinærreglementer. I de alvorligste tilfellene kan det bli reist sak om avskjedigelse eller oppsigelse. Ved krav om avskjed kan det være aktuelt med suspensjon. Ved mindre alvorlige forgåelser kan det være aktuelt med ordensstraff, som kan ilegges både ved overtredelse eller unnlatelse av å oppfylle tjenesteplikter og ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten. I disse sakene har tilsettingsrådet en sentral rolle.

En opprettelse av et eget klageorgan for behandling av klager mot politiet vil trolig nødvendiggjøre endringer i regelverket. Det er en rekke spørsmål som må utredes og vurderes før departementet kan fremme forslag om opprettelse av et slikt klageorgan for politisaker. Et slikt forslag krever også en grundig høringsprosess. Departementet vil komme tilbake til saken så raskt som mulig».

5.2.7.2 Justiskomiteens syn

Justiskomiteen påpekte i Innst. O. nr. 15 (2003 – 2004) «at det er ønskelig med størst mulig forvaltingsmessig sluttbehandling av klager, og at politimestrenes arbeidsgiveransvar må fremheves i denne sammenheng. Man har størst mulighet for å følge opp og endre kritikkverdige forhold ved en slik ordning».

Justiskomiteen uttalte også at det er viktig at klager mot ansatte i politi- og påtalemyndighet for urettmessig opptreden får en mer grundig behandling enn tilfellet var på dette tidspunktet. Komiteen anså dette som svært uheldig i forhold til allmennhetens tillit til politi og påtalemyndighet at klagesaker som innkom til SEFO ofte ble henlagt under nærmere undersøkelser.

Komiteen understreket ønskeligheten av en størst mulig forvaltningsmessig sluttbehandling av klager. Politimestrenes arbeidsgiveransvar ble framhevet som en forutsetning for muligheten til å følge opp og endre kritikkverdige forhold. Komiteen foreslo derfor at det ble åpnet for en saksbehandling hvor reelle klager «sluses» ut av etterforskningsenheten og til administrativ sluttbehandling i politiet med ankeadgang til Politidirektoratet.

Komiteen la også til grunn at Spesialenheten skulle pålegges å oversende saker til forvaltningsmessig klagebehandling dersom enhetens etterforskning avklarer kritikkverdige forhold. 5 Komiteen påpekte at dette ville klargjøre det linjeledelsesansvaret som gjelder i politiet og at ansvaret derav ligger på flere nivå. Komiteen henviste videre til at Rønnebergrapporten foreslo at klager behandles av et eget klage- og tilsynsorgan, men understreket at også andre modeller burde utredes av departementet.

Komiteen pekte på at en alternativ modell ville være at det nye etterforskningsorganet for politiet og påtalemyndigheten også behandlet klagesakene fullt ut. En begrunnelse for dette var at publikum ville kunne henvende seg ett sted uavhengig av om klageren visste om forholdet var en ulovlig handling eller ikke. Uansett mente komiteen at klage­saksbehandlingen måtte bli mer omfattende enn at det kun var den ansattes overordnete som behandlet klagen, selv om overordnedes synspunkter også måtte vektlegges ved klagebehandlingen.

Komiteen foreslo at Stortinget skulle be Regjeringen gi regler om behandling av klagesaker på embets- og tjenestemenn i politi og påtalemyndighet.

5.2.7.3 Den sentrale instruks for politiets klagebehandling

Det ble deretter gjort en utredning om spørsmålet om hvordan klageordningen skulle organiseres, og utredningen ble sendt på høring. På bakgrunn av høringsuttalelsene fastsatte justisdepartementet 21. november 2005 «Instruks for behandling av henvendelser om kritikkverdige forhold utført i tjeneste i politi- og lensmannsetaten».

Instruksen trådte i kraft 16. januar 2006. Beskrivelsen nedenfor bygger, i tillegg på selve instruksen, også på Justisdepartementets oversendelsesbrev til Politidirektoratet og riksadvokaten.

Instruksen fastsetter hovedlinjene i behandlingen av slike henvendelser, der formålet er å sikre en ensartet og betryggende behandling av kritikkverdige forhold, samt å styrke borgernes rettssikkerhet (§2). Ordningen skal sikre at politiet utnytter den mulighet til en bedre polititjeneste som kan ligge i slike henvendelser og øke publikums tillit til etaten.

Instruksen regulerer behandling av henvendelser om påståtte kritikkverdige forhold i utført tjeneste i politi- og lensmannsetaten, men følgende forhold omfattes ikke av klageinstruksen (§ 1):

• Tjenesteutøvelse hvor det hevdes at en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått straffbare forhold. Slike saker skal behandles av Spesialenheten. Instruksen gjelder likevel for behandling av saker oversendt fra Spesialenheten for politisaker i medhold av påtaleinstruksen § 34 – 7 annet ledd for administrativ vurdering.

• Straffeprosessuelle avgjørelser og annen tjenesteutøvelse av straffeprosessuell karakter. Dette hører under påtalemyndigheten. Dette gjelder for eksempel anførsler knyttet til etterforskning og iretteføring av straffesak, som når det hevdes at saker etterforskes for sent, på en uheldig måte eller at det hefter andre feil og mangler ved etterforskningen eller den påtalemessige behandlingen. Det er bare spørsmål om hvorvidt det er begått en feil under utøvelsen av denne tjenesten og eventuelle tiltak av straffeprosessuell karakter i den aktuelle saken som hører under påtalemyndigheten. Hvilke tiltak som eventuelt for øvrig skal iverksettes, hører under politimesteren som administrativt ansvarlig med Politidirektoratet som overordnet. Saker som hører under påtalemyndigheten behandles på vanlig måte av politimesteren i første hånd dersom henvendelsen gjelder vedkommendes underordnete eller politidistriktet generelt. Klager på politimesterens avgjørelse og klager mot politimesteren personlig skal behandles av statsadvokaten. Dersom overordnet påtalemyndighet konstaterer at det er begått en feil, returneres saken til politimesteren, eventuelt Politidirektoratet, for vurdering av hvilken virkning feilen skal få, dvs. om det er grunnlag for en tjenstlig reaksjon, for kompetansehevende tiltak eller for å gjøre organisatoriske endringer.

• Forvaltningsmessige avgjørelser.

• Saker som behandles av Politiets Sikkerhetstjeneste. Dette ivaretas av Stortingets kontrollutvalg for etterretning-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget).

Instruksens § 3 klargjør retningslinjer for saksbehandling. Under behandlingen av saken skal det om nødvendig innhentes supplerende opplysninger fra klageren, berørte tjenestepersoner eller andre slik at saken er så godt opplyst som mulig. Som hovedregel skal saken være ferdigbehandlet innen 1 måned etter at politiet mottok den. Dette tilsvarer forvaltningslovens bestemmelser. Hvis dette ikke er mulig, skal klageren få skriftlig informasjon om dette og opplyses om når saken antas å være ferdigbehandlet.

Klageren skal gis underretning om sakens utfall. Hvis klager henvender seg muntlig, skal politiet sørge for å få den skrevet ned. Telefonhenvendelser kan for eksempel være praktisk når den som henvender seg har problemer med å uttrykke seg skriftlig eller hvor det er lang vei til nærmeste politistasjon. Saken avgjøres av politimester eller sjef for særorganet, og avgjørelsen kan forelegges Politidirektoratet for ny vurdering. Dette synliggjør at oppfølgingen av berettigede henvendelser er en viktig del av politimesterens/særorgansjefens leder- og arbeidsgiveransvar. Forberedelse og behandling av saken kan likevel skje på driftsenhetsnivå. Hvis henvendelsen gjelder politimesteren eller sjefen for særorganet, behandles og avgjøres saken av Politidirektoratet. I slike tilfeller kan saken legges fram for Justisdepartementet for ny vurdering.

§ 4 omhandler registrering av henvendelser, og politiet skal sørge for at alle henvendelser blir registrert. Registrering skal gjøres på en slik måte at det enkelt kan framskaffes statistiske opplysninger.

Rapportering blir beskrevet i § 5. Politidistriktene og særorganene skal rapportere årlig til Politidirektoratet om saksbehandlingen, som antall henvendelser, hva som var gjenstand for henvendelsen og utfallet av saksbehandlingen. I tillegg skal det gjøres rede for hvilke tiltak som ble satt i verk for å hindre kritikkverdige forhold. Politidirektoratet skal årlig avgi tilsvarende rapport til Justisdepartementet. Dette kalles «nasjonal klagerapportering».

Senere er retningslinjer for klageordningen presisert av Politidirektoratet i rundskriv om klage­behandling, bl.a. om arkiv- og saksbehandlings­messige forhold (Klageordningen 13.12.2006). Detaljer i denne forbindelse blir tatt opp i kapittel 7.

5.3 Regler for samvirket mellom straffesaksspor og klagespor

Den norske tosporsordningen ble opprettet for å rendyrke både anmeldelsessporet og klagesporet. Publikum skal inngi anmeldelser til Spesialenheten og klager til politiet. Av særlig betydning for samvirket mellom spor er derfor det som kalles vurdering av pretensjon.

5.3.1 Vurdering av pretensjon

Spesialenheten behandler alle saker hvor det pretenderes at ansatte i politiet eller påtalemyndigheter har begått straffbart forhold i tjenesten.

Avklaring av pretensjon vil særlig handle om saker som kommer direkte fra publikum, enten saken sendes direkte til Spesialenheten eller via politiet. I riksadvokatens rundskriv (nr. 3/2006) presiseres avklaring av pretensjonen slik (pkt. 1.2):

«I mange tilfeller vil det være tvil om en står overfor en ordinær anmeldelse eller om henvendelsen mer er å oppfatte som en beklagelse over tjenestemannens opptreden under utførelsen av en tjenestehandling. Den som mottar en slik henvendelse (vanligvis en politimester eller Spesialenheten) skal anmode om at vedkommende klargjør sin henvendelse. Fastholder anmelderen at han mener at det er begått et straffbart forhold i tjenesten, må saken behandles i det strafferettslige sporet av Spesialenheten.

Bekrefter avsender at det dreier seg om en tjenstlig/administrativ klage, behandles denne av politimesteren, sjefen for særorganet eller annen rett myndighet. Gjelder henvendelsen forhold utenfor påtalemyndighetens ansvarsområde, behandles saken etter Justisdepartementets «Instruks for behandling av henvendelser om kritikkverdige forhold utført i tjeneste i politi- og lensmannsetaten» fastsatt 21. november 2005».

Det heter videre (pkt. VI om «Behandling av anmeldelser»):

«Faller det pretenderte forholdet utenfor Spesialenhetens virkeområde, skal sjefen for Spesialenheten avvise saken fra enheten, jf. påtaleinstruksen § 34 – 5 tredje ledd. 6 Anmelderen må underrettes om beslutningen og at den ikke innebærer noen realitetsvurdering, samt gjøres kjent med hvem som eventuelt har ansvaret for videre behandling av saken».

5.3.2 Formelle rammer for iverksettelse av etterforskning der noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiet eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse (ulykkesetterforskning)

Ulykkesetterforskning skal obligatorisk og automatisk utføres av Spesialenheten. I riksadvokatens rundskriv (pkt. 2.2 om «Ulykkesetterforskning») beskrives de formelle prosedyrene slik:

«Dersom noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse, skal det automatisk settes i verk etterforskning jf. straffeprosessloven § 67 åttende ledd og påtaleinstruksen § 34 – 6 annet ledd. Dette er saker som ofte blir gjenstand for stor oppmerksomhet, og som vekker reaksjoner, uavhengig av om det er grunn til mistanke om noe straffbart. Etterforskningsplikten er begrenset til de hendelsene hvor tjenesteutøvelsen har resultert i død eller alvorlig skade. I tillegg til skadens omfang kan det ved vurderingen av om skaden skal anses som alvorlig, også tas hensyn til hvordan den er inntruffet og omstendighetene ellers (…). Når det ikke har inntrådt slike følger som nevnt i påtaleinstruksen § 34 – 6 annet ledd, vil det normalt ikke foreligge noen etterforskningsplikt. Spesialenheten er ikke, og skal ikke være, et alminnelig kontrollorgan for politiets generelle metodebruk eller virksomhet. Har politiet skadet noen ved bruk av skytevåpen, bør det imidlertid gjennomgående settes i verk etterforskning uavhengig av anmeldelse.

Dersom noen dør eller blir alvorlig skadet mens de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten, foreligger også en ubetinget etterforskningsplikt, jf. straffeprosessloven § 67 åttende ledd og påtaleinstruksen § 34 – 6 annet ledd. Bestemmelsen tar særlig sikte på tilfeller av dødsfall eller alvorlig skade under arrest eller varetekt».

5.3.3 Ulykker der polititjenestemenn alvorlig skades eller omkommer i tjenesten

Riksadvokatens rundskriv som presiserer prosedyrer ved ulykkesetterforskning angir at Spesialenheten ikke har et alminnelig ansvar for etterforskning av alle alvorlige ulykker i tjenesten der polititjenestemann alvorlig skades eller omkommer. Dette utledes av straffeprosessloven § 67 åttende ledd og påtaleinstruksen § 34 – 6 annet ledd i riksadvokatens rundskriv:

«Dersom det etter anmeldelse, henvendelse fra Arbeidstilsynet, eller av andre årsaker er rimelig grunn til å etterforske om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten (herunder politidistriktet som sådan) har gjort seg skyldig i straffbart forhold i forbindelse med ulykke hvor en tjenestemann skades eller omkommer, skal saken likevel etterforskes av Spesialenheten.

Også begrunnede anmodninger som fremsettes overfor politiet eller Den høyere påtalemyndighet, og hvor det pretenderes at det kan være begått straffbart forhold i tjenesten i anledning en ulykke hvor en tjenestemann har blitt alvorlig skadet eller har omkommet, sendes i alminnelighet til Spesialenheten for vurdering av om saken skal etterforskes i medhold av straffeprosessloven § 67 åttende ledd, jf. påtaleinstruksen § 34 – 6 annet ledd».

Det kan også være aktuelt å forelegge saken for statsadvokaten for oppnevnelse av settepolitimester. Skjer etterforskingen i eget distrikt, bør vanligvis ikke tjenestemenn som selv har vært involvert i hendelsen, delta.

Rundskrivet fastsetter dessuten at de enheter som skal forestå etterforskning etter foranstående regler, må underrette øvrige etater som er involvert, også Arbeidstilsynet.

5.3.4 Formelle rammer for trafikksaker

Når ansatte i politiet eller påtalemyndigheten har vært involvert i trafikkuhell eller farefulle trafikksituasjoner, skal politimesteren i hvert enkelt tilfelle vurdere om saken skal oversendes Spesialenheten til etterforskning. Dette framgår av riksadvokatens rundskriv pkt. 2.4 om «Trafikksaker».

Er situasjonen den at tilsvarende forhold forøvet av en sivilperson ikke ville gi grunnlag for å åpne etterforskning, bør saken ikke oversendes Spesialenheten. Trafikksaker skal heller ikke oversendes enheten dersom formålet utelukkende er å få klarlagt hendelsesforløpet av hensyn til etterfølgende forsikrings- og erstatningsoppgjør.

Hvorvidt saker om bruk av tjenestebiler for fysisk å stanse en annen bil («torpedering») og lignende tjenestehandlinger skal oversendes enheten, følger i utgangspunktet de alminnelige regler (om det foreligger anmeldelse, om noen er død eller utsatt for alvorlig personskade etc.). Riksadvokaten angir at det kan være grunn til å følge en relativt liberal praksis med hensyn til oversendelse av slike saker, særlig dersom det er framkommet alvorlig kritikk av politiets handlemåte eller det har oppstått personskade.

5.3.5 Formelle rammer for rapporteringsplikt i politiet og påtalemyndigheten

Påtaleinstruksen § 34 – 5 annet ledd inneholder bestemmelsen om rapporteringsplikt for embets- og tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten som har betydning for saker til Spesialenheten som politiet selv melder:

«Får en embets- eller tjenestemann i politiet eller påtalemyndigheten mistanke om at en annen ansatt har begått en straffbar handling i tjenesten, skal Spesialenheten straks varsles, med mindre forholdet er eller kan ventes avgjort ved forenklet forelegg, eller skal behandles av Politiets sikkerhetstjeneste».

I riksadvokatens rundskriv presiseres bestemmelsen slik (pkt. VI om «Behandling av anmeldelser»):

«Dersom et politidistrikt eller et særorgan selv får mistanke om at det kan være begått straffbart forhold i tjenesten, kan det foreta noen enkle undersøkelser for å bringe på det rene om det er grunnlag for å sende saken til Spesialenheten. Regulær etterforskning skal overlates til Spesialenheten».

Politiinstruksen § 6 – 2 om rapporteringsplikt fastslår at:

«Dersom en politimann kommer til kunnskap om at en annen politimann har begått en ulovlig handling i tjenesten, skal han uten opphold melde dette til sin foresatte. Enhver politimann er på forlangende av sin foresatte pliktig til å gi forklaring om andre politimenns forhold, med mindre bestemmelsene om fritak for vitneplikt i straffeprosessloven kan påberopes».

5.3.6 Spesialenheten etterforsker bare anmeldelser av handlinger begått i tjenesten

Et hovedskille mellom sporene er at Spesialenheten bare skal etterforske handlinger som er begått i tjenesten. Riksadvokaten beskriver hva som er «i tjenesten» slik (IV. Spesialenhetens virkeområde pkt. 3):

«Spesialenheten skal bare etterforske handlinger som er begått i tjenesten. Det avgjørende er at handlingen skjer innenfor rammene av det som naturlig betegnes som tjenesteutøvelse, det kreves ikke nødvendigvis at det er en tjenestehandling. Forhold som underslag av beslag, seksuell trakassering, overlevering av taushetsbelagte opplysninger til utenforstående eller falsk forklaring i forbindelse med tjenesten høres således under enheten. Det samme gjelder uriktige opplysninger i en sykmelding, reiseregning eller andre dokumenter som berører tjenestestedet.

Det er heller ikke avgjørende om handlingen skjer i tjenestemannens arbeidstid. Etter politiinstruksen § 6 – 2 har en tjenestemann i visse tilfeller handleplikt på sin fritid. Straffbare forhold begått under utøvelse av slik myndighet, faller inn under Spesialenhetens kompetanse.

Ett av de spørsmål som har kommer opp i praksis, er om handlinger knyttet til kjøring til eller fra tjenesten omfattes. Benyttes tjenestebil, vil en normalt si at handlingen er forøvet i tjenesten. Også hvor forholdet finner sted innenfor arbeidstiden, eller vedkommende er på vei til møte/tjenesteoppdrag hvor det er hans tjenesteplikt å møte, hører etterforskningen under Spesialenheten.

I praksis vil det fortsatt oppstå tilfeller hvor det er tvil om forholdet er begått i eller utenfor tjenesten. Slike spørsmål kan forelegges riksadvokaten i medhold av påtaleinstruksen § 34 – 9. 7 I medhold av samme bestemmelse tar riksadvokaten stilling til plasseringen av etterforsk­ningsansvaret i de såkalte ‘sammensatte’ sakene, jf. påtaleinstruksen § 34 – 9 tredje ledd».

Når et mulig straffbart forhold skjer utenfor tjenesten, skal politidistriktet der vedkommende er ansatt anmode statsadvokaten om å oppnevne et settepolitidistrikt som så etterforsker saken.

5.3.7 Saker oversendt fra Spesialenheten til politimestere med anmodning om administrativ vurdering

I påtaleinstruksen § 34 – 7 annet ledd heter det:

«Sjefen for Spesialenheten skal sende saken til berørt politimester, sjef for vedkommende særorgan eller annen rett instans dersom det gjennom anmeldelse eller ved enhetens etterfors­king, er kommet frem forhold som tilsier at saken bør vurderes administrativt».

Denne regelen gir Spesialenheten kompetanse til å oversende saker som blir henlagt fordi forholdet ikke er straffbart, til politiet når Spesialenheten vurderer forholdet som kritikkverdig eller uheldig.

5.4 Disiplinære og arbeidsrettslige reaksjoner

Avskjed, oppsigelse, suspensjon og ordensstraff faller innenfor kategorien arbeidsrettslige eller disiplinære reaksjoner. Man kan også tilføye skriftlig advarsel. Fellesnevneren er således at dette er en del av reaksjonssystemet etter tjenestemannsloven og personalreglementet. Unntaket er «skjerming» som ikke er lovregulert, men basert på avtale. Skjerming er ikke en disiplinærreaksjon, og behandles i kapittel 8.

Reaksjonene kan utløses på flere måter enn gjennom saker til etterforsking av Spesialenheten eller klager. Ordrenekt eller ren udugelighet i utførelse av tjenesten som registreres av kolleger eller ledelse vil kunne resultere i personalsak.

De materielle reglene finnes i tjenestemannsloven. Avskjed er regulert i § 15 og vil blant annet kunne skje ved grov uforstand i tjenesten eller hvor tjenestemannen viser seg uverdig til stillingen ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten. Oppsigelse er regulert i loven § 9 og § 10. Ett av flere oppsigelsesvilkår er at vedkommende viser seg varig uskikket for stillingen.

Suspensjon er omhandlet i loven § 16. Suspensjonsvilkåret er at det er grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i forhold som kan føre til avskjed. Ordensstraff kan, i henhold til loven § 14, ilegges ved mislighold av tjenesteplikter og ved utilbørlig atferd i og utenfor tjenesten som skader tilliten som er nødvendig for stillingen. Straffen vil her være irettesettelse, tap av ansiennitet eller degradering. Anmerkning av ordensstraff i personalmappen slettes etter 5 år.

De formelle reglene for saksbehandling finnes i forvaltningsloven og personalreglementet. Gjeldende personalreglement trådte i kraft 1. august 2005. Kompetansen til å ilegge reaksjoner er lagt til ansettelsesrådene i politidistriktene og for embetsmenn til Kongen i statsråd og Justisdepartementet. Ansettelsesrådene har fem medlemmer, to fra administrasjonene, to fra tjenestemennene og dessuten deltar politimesteren. Videre finnes et sentralt ansettelsesråd som er klageorgan for vedtak fra de lokale ansettelsesråd. Det sentrale ansettelsesråd har tre medlemmer. Politidirektoratet oppnevner lederen. Dessuten er administrasjonen og tjenestemennene representert. Partene har vanlig innsynsrett i sakens dokumenter, uttalerett og klagerett etter forvaltningsloven. Ved sak om arbeidsrettslig reaksjon eller disiplinærstraff har den ansatte en særlig rett til å møte for organet og gi muntlig forklaring, jf. personalreglementet § 30.

Publikums innsynsrett er ikke direkte regulert i reglementet. Det følger av § 29 at de vanlige regler om taushetsplikt i forvaltningsloven gjelder. Praksis er at personalsaker ved anmodning offentliggjøres i anonymisert form.

Politidistriktene utarbeider lokale instrukser, som «Rutine saksbehandling ved disiplinærsaker».

Disiplinærsaker tilligger politimestrenes arbeidsgiveransvar, men Politidirektoratet skal ha underretning om og oppdateres om disiplinærreaksjoner. Det er ikke rapporteringsplikt til Politidirektoratet når det gjelder administrative reaksjoner. Dersom en tjenestemann for eksempel får en skriftlig advarsel, arkiveres dette i vedkommendes personalmappe på vedkommendes tjenestested. Muntlige advarsler nedtegnes og legges også i personalmappen. Ordensstraff slettes etter 5 år.

Politidirektoratet har ikke instruksjonsrett når det gjelder å bestemme hvordan en politimester skal reagere i en disiplinærsak, men bistår med råd og veiledning bl.a. når det gjelder vanskelige personalsaker som det er viktig å håndtere på korrekt måte. Politidirektoratets rolle er å være rådgivere for politimestrene, siden direktoratet har spisskompetanse som det er vanskelig å opparbeide i samme grad på lokalt nivå. Politidirektoratet har opplyst til utvalget at direktoratet konsentrerer seg om å gi opplæring i de sentrale lovene, som forvaltningsloven, tjenestemannsloven, likestillingsloven. Politidirektoratet driver også opplæring av lokale ansettelsesråd og arrangerer samlinger for ledere med personalansvar. Nyansatte med oppgaver i personalforvaltning i politidistriktene, som politimester, administrasjonssjef og personalsjef, inviteres til å hospitere i direktoratet for en periode, både som et kompetansehevende tilbud og for at det senere skal bli enklere å ta kontakt ved behov.

5.5 Sentralt og lokalt arresttilsyn

I 2006 ble det utarbeidet en forskrift om bruk av politiarrest (Forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006, nr. 749). Bakgrunnen var uttalelser fra sivilombudsmannen, Den europeiske torturovervåkingskomiteen, etterforskning av dødsfall i arrest og et politiarrestprosjekt i regi av Politidirektoratet som undersøkte dødsfall og helserisiko i arrest med sikte på å avdekke årsaker og finne hensiktsmessige forebyggende tiltak. I forskriften framgår det at det skal etableres tilsynsordninger både på sentralt og lokalt nivå. For ytterligere detaljer om regelfesting og tilsynenes praksis henvises det til kapittel 9.

5.5.1 Sentralt arresttilsyn

Det sentrale tilsynet utføres av et tilsynsutvalg som har som sin viktigste oppgave å etterse at politiarrestene innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk og bidra til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av arrestfunksjonen i politiet. Tilsynet er ett av flere virkemidler som alle har som formål å forhindre at personer som er i politiets varetekt kommer i livstruende situasjoner, blir påført skade, fratas muligheten for nødvendig helsehjelp, utsettes for rettighetskrenkelser eller på annen måte lider unødig overlast. Tilsynsutvalget skal løse sine oppgaver både gjennom kontroll og ved å gi informasjon og veiledning og bidra til gode holdninger hos arrestforvarere og politifolk.

Det sentrale tilsynsutvalget består av representanter for Politidirektoratet og den lokale statsadvokat, som etter det tosporede systemet i utgangspunktet har ansvar for ulike deler av politiets virksomhet. Drift og kontroll av politiarrestene faller i utgangspunktet i det vesentlige utenfor påtalemyndighetenes ansvarsområde. Tilsynsutvalget må likevel etablere seg som enhet hvor samtlige medlemmer har ansvar for hele kontrollvirksomheten, men kan fordele oppgaver mellom seg. Utvalget har en fast leder fra Politidirektoratet siden størstedelen av tilsynet gjelder forhold under direktoratets ansvarsområde og fordi direktoratets representanter utgjør det faste element i utvalget. Det er lederen som skal legge opp en plan for tilsynet. Forskriften angir at statsadvokatene bør ha oppmerksomhet mot forhold som gjør det særlig aktuelt med tilsyn og melde fra om dette til direktoratet, med gjenpart til riksadvokaten.

Sentralt arresttilsyn skal altså etterse at politiarresten innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk, samt å bidra til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av politidistriktenes arrestfunksjon. Tilsynet skal påse at politiarrestene er i samsvar med gjeldende lover, forskrifter, retningslinjer og lokale instrukser, at overføring fra politiarrest til fengsel skjer i samsvar med nærmere angitte bestemmelser i forskriften, at politiarrestenes lokaler, utstyr mv. er i samsvar med gjeldende krav, at det utføres inspeksjoner av arrestene i henhold til gjeldende regelverk og instrukser, herunder journalføring, rapportering mv., at eventuell bruk av tvangsmidler skjer i henhold til regelverket og at politiarrestene har tilfredsstillende ordning for helsetjeneste i arrestene, herunder omfang, metode, journalføring mv.

Etter at tilsyn er gjennomført, skrives en rapport som er offentlig. Tilsynet kom i gang fra 2007 og skal gjentas annet hvert år. Det sentrale tilsynet er nå i sin første runde av gjennomføring av arresttilsyn. Tilsynsrapportene skal brukes i drøftingsmøter i forbindelse med Politidirektoratets etatsledelse.

5.5.2 Lokale arresttilsyn

Alle politidistrikter skal ha et lokalt arresttilsyn. Det lokale tilsynet hører under politimesteren som skal sørge for at det foretas tilsyn og inspeksjoner av politiarrestene under hans/hennes ansvarsområde, samt bruken av disse. Videre skal det føres tilsyn med at innsatte orienteres om sine rettigheter som er gitt i arrestforskriften, jf. forskriften § 4 – 1. Politimesteren skal rapportere til det sentrale tilsynsutvalget en gang i året om bruken av politiarrest, jf. arrestforskriften § 4 – 3 første ledd.

5.6 Politidirektoratet, Politihøgskolen og riksadvokaten

5.6.1 Politidirektoratet

Justisdepartementet har det øverste ansvaret for politiets virksomhet, og legger rammene med sine planer, mål og bevilgninger. Departementet har delegert store deler av ansvaret til Politidirektoratet. Politidirektoratets hovedoppgaver er faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og politiets særorganer. Direktoratet er politidistriktenes og særorganenes overordnede myndighet og nærmeste støttespiller. Direktoratet har også en sentral rolle i innsatsen mot internasjonal og organisert kriminalitet. Direktoratet har ca. 120 ansatte. Oppgavene deres fordeler seg på samordning av politidistriktenes og særorganenes mål, planer og arbeid, ledelse av etaten, personal- og organisasjonsutvikling, støtte- og tilsynsoppgaver, beredskap, forvaltningsoppgaver og behandling av klagesaker. Politidirektøren har en ledergruppe med seks avdelingsdirektører som har ansvaret for Politidirektoratets avdelinger og fagseksjoner som har sine spesielle arbeidsområder: Avdeling for etatsledelse og tilsyn (Politiberedskap og Juridisk seksjon), Politifagavdeling (Organisert kriminalitet, Analyse og forebygging og Internasjonalt politisamarbeid), Personalavdeling (HMS, Personalforvaltning og Organisasjonsutvikling), Administrasjonsavdeling (Økonomi, IKT og Dokumentforvaltning) og Stab for informasjon og samfunnskontakt (http://www.politi.no).

Politidirektoratet har følgelig en helt sentral rolle i kontroll og utvikling av politiet.

5.6.2 Politihøgskolen

Politihøgskolen er den sentrale utdanningsinstitusjonen for politi- og lensmannsetaten og er underlagt Politidirektoratet. Politihøgskolen gir både grunnutdanning for tjeneste i politi- og lensmannsetaten og etter- og videreutdanning innen ulike deler av politifaget. Politihøgskolen driver også forskning, utviklings- og opplysningsarbeid innenfor sine fagområder. Politihøgskolen skal styrke og utvikle kunnskapene, ferdighetene og holdningene som politirollen krever slik at politi- og lensmannsetaten sikres kvalifisert personell for de arbeidsoppgaver den er tildelt (http://www.phs.no).

Politihøgskolen har derfor en viktig kontrollfunksjon gjennom å sikre både opplæring og videreopplæring innenfor bl.a. politioperative fag.

5.6.3 Riksadvokaten

Riksadvokaten er leder for påtalemyndigheten i Norge. Påtalemyndigheten er organisert med tre nivåer: Riksadvokaten, statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet. Den høyere påtalemyndighet brukes som en fellesbetegnelse på de to øverste nivåene. Riksadvokaten har den overordnede ledelse av straffesaksbehandlingen, herunder ansvar for fastsettelse av mål og prioriteringer og for å gi instrukser og følge opp straffesaksbehandlingen ved statsadvokatembetene og i politidistriktene. I forhold til det enkelte politidistrikt ivaretas påtalemyndighetens fagledelse av statsadvokaten i regionen (http://www.riksadvokaten.no/).

Som nevnt tidligere i kapitlet, er Spesialenheten for politisaker faglig underlagt riksadvokaten. Riksadvokaten behandler og avgjør klager på Spesialenhetens avgjørelser.

5.7 Andre relevante kontrollmekanismer

Utvalget vil kort beskrive noen sentrale nasjonale og internasjonale organer som har betydning for kontroll av politiet i Norge.

5.7.1 Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen kontrollerer forvaltningen. Kontrollen utføres på grunnlag av klager fra borgerne om urett og feil som måtte være gjort av offentlig forvaltning. Ombudsmannen behandler klager som gjelder både statlig, kommunal og fylkeskommunal forvaltning. Ombudsmannen kan også ta opp saker av eget tiltak. Opplysninger fra publikum kan være en viktig kilde for dette arbeidet (http://www.sivilombudsmannen.no/).

5.7.2 Likestillings- og diskrimineringsombudet

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal bekjempe diskriminering og fremme likestilling uavhengig av blant annet kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse, språk, religion, seksuell orientering og alder. Ombudet er faglig uavhengig, men administrativt underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Ombudets pådriverarbeid skal bidra til økt likestilling i samfunnet som helhet. Ombudets lovhåndheverrolle innebærer å avgi uttalelser i klager om brudd på lover og bestemmelser under ombudets virkeområde, og å gi råd og veiledning om dette regelverket. Alle som mener seg diskriminert skal kunne legge fram saken for Ombudet, som vil be om opplysninger fra begge parter, foreta en objektiv vurdering av saken og avgi en uttalelse om hvorvidt diskriminering har foregått. Ombudets uttalelse kan klages inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda (http://www.ldo.no).

5.7.3 EOS-utvalget

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) er et kontrollorgan som er oppnevnt av Stortinget for å føre kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utøves av eller på vegne av offentlige myndigheter til beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget utfører sitt arbeid uavhengig av Stortinget, men rapporterer hvert år til Stortinget gjennom en årsmelding. Utvalgets oppgave er å føre løpende kontroll med de såkalte EOS-tjenestene. Disse består i dag av Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetstjeneste (FOST). Også etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utføres eller styres av andre offentlige myndigheter, faller inn under kontrollområdet. Utvalgets kontroll er uavhengig av EOS-tjenestene og forvaltningen for øvrig. Utvalget foretar regelmessige inspeksjoner av tjenestene, både sentralt og på lokale tjenester. Utvalget behandler klager fra enkeltpersoner og setter i verk undersøkelser av eget tiltak. Kontrollen er innrettet mot individuell rettssikkerhet, men omfatter også en generell kontroll med at EOS-tjenestene holder sin virksomhet innenfor de rammer som er fastsatt i lover og annet regelverk (http://www.eos-utvalget.no/).

5.7.4 Gjenopptakelseskommisjonen

Gjenopptakelseskommisjonen er et uavhengig organ som skal ta stilling til om en domfelt med en rettskraftig dom, skal få ny behandling av sin sak i retten. Dersom kommisjonen beslutter en sak gjenåpnet, skal saken henvises til ny behandling ved en annen domstol enn den som avsa gjeldende dom (http://www.gjenopptakelse.no/).

5.7.5 CPT

European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment overvåker medlemslandenes oppfølging av Den europeiske konvensjonen mot tortur og annen umenneskelig og nedverdigende behandling. CPT besøker medlemslandene periodisk eller ad hoc for å føre tilsyn med behandlingen av personer som er fratatt sin frihet. Målet er å forebygge brudd på EMK, som forbyr tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Komiteen besøker bl.a. fengsler, politiarrester, psykiatriske institusjoner og mottakssentre for immigranter hvor disse er fratatt sin frihet. Komiteen skal ha fri tilgang til de aktuelle stedene og mulighet til å ha fortrolige samtaler med de frihetsberøvede. Komiteen er også i regelmessig dialog med myndighetene i medlemslandene (http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/regpubl/stmeld/2007 – 2008/stmeld-nr-26 – 2007 – 2008-/3/4.html?id=512303 og http://www.cpt.coe.int/en/about.htm).

5.7.6 Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD)

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (European Court of Human Rights) ble opprettet i 1959 innenfor rammene til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Etter en omorganisering 1998 er menneskerettighetsdomstolen slått sammen med den europeiske menneskerettighetskommisjon. Domstolens kompetanse omfatter tvister om forståelsen og anvendelsen av den europeiske menneskerettighetskonvensjon (http://www.snl.no/article.html?id=535075&o=1&search=Den %20europeiske %20menneskerettighetsdomstol og http://www.echr.coe.int/echr/).

5.7.7 Europarådets menneskerettskommissær

Europarådets menneskerettskommissær (The Commissioner for Human Rights) er en uavhengig institusjon innenfor Europarådet, med oppgaven å fremme bevissthet om og respekt for menneskerettighetene i medlemslandene. Menneskerettskommissæren har bl.a. mandat til å bistå medlemslandene i å implementere Europarådets menneskerettsprinsipper, identifisere aktuelle svakheter i menneskerettslovgivning og praksis, tilrettelegge for arbeidet som gjøres av nasjonale menneskerettsinstitusjoner og andre organisasjoner som arbeider for menneskerettighetene og gi råd og informasjon om hvordan menneskerettighetene skal beskyttes og ivaretas. Menneskerettskommissæren behandler ikke individuelle klager, men kommissæren kan trekke konklusjoner og ta prinsipielle initiativer på grunnlag av dokumentert informasjon om menneskerettsbrudd som rammer enkeltpersoner (http://www.coe.int/t/commissioner/Activities/mandate_en.asp).

5.7.8 ECRI

European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) er et uavhengig overvåkningsorgan innenfor Europarådet med særlig fokus på menneskerettigheter, fremmedfiendtlighet, antisemittisme, rasisme og intoleranse. Medlemmene av ECRI er valgt ut på bakgrunn av sin ekspertise på områdene. ECRI gjennomgår medlemsstatenes lovgivning, politikk og eventuelle andre felt innenfor kommisjonens ansvarsområde. Etter å ha analysert situasjonen i hvert av medlemslandene, fremmes forslag til tiltak på lokalt, nasjonalt og europeisk nivå, det formuleres generelle anbefalinger for medlemslandenes politikk på området og det vurderes om internasjonale rettslige redskaper kan være anvendelige (http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/regpubl/stmeld/2007 – 2008/stmeld-nr-26 – 2007 – 2008-/3/6.html?id=512305) og http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/default_en.asp).

5.7.9 FNs torturkomité (CAT)

Ifølge FNs torturkonvensjon skal konvensjonspartene rapportere hvert fjerde år til torturkommisjonen The Committee Against Torture om hvordan de gjennomfører konvensjonen (Convention against torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment). Rapportene blir eksaminert av torturkomiteen som består av 10 uavhengige eksperter, som velges av konvensjonspartene (de stater som har undertegnet torturkonvensjonen). Norge ser på denne typen eksaminasjoner som en viktig del av FNs overvåkning av hvordan statene etterlever menneskerettighetene. Eksaminasjonene er også en dialog med ekspertene hvor man mottar råd og anbefalinger. http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/aktuelt/nyheter/2007/fn_eksaminasjon.html?id=489187 og http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/index.htm

5.7.10 Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) har status som Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (Nasjonal institusjon). Nasjonal institusjon arbeider for å fremme gjennomføringen av de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene i Norge. Nasjonal institusjon arbeider med forskning og utredning, overvåkning, rådgivning, utdanning og informasjon rundt menneskerettighetssituasjonen i Norge. Overvåkningen skjer særlig gjennom høringsuttalelser og kommentarer til Norges rapportering til internasjonale organer (http://www.humanrights.uio.no/nasjonal-institusjon/).