3 Kontroll av politiet – et overordnet perspektiv

3.1 Kontrollens formål og former

Hensikten med kontroll er å unngå at feil blir gjort, eller enda mer presist: Å forhindre avvik fra det som er ønsket og/eller akseptert. I politiet vil dette innbære at kontrollordningene først og fremst er rettet inn mot at det ikke skal finne sted avvik fra de formelle og uformelle regler/normer og standarder som gjelder for «godt politiarbeid».

Analytisk kan man først skille mellom ulike former for kontroll etter hvorvidt den er reaktiv (etterfølgende) eller proaktiv (forebyggende).

En reaktiv kontroll baserer seg på en overvåking av atferd (handlinger) og resultater (effekter av handlinger), og at dette settes opp mot regler/normer for hva slags atferd/resultater som er ønsket. Både anmeldelser og klager på politiet vil falle inn under denne typen kontroll.

Proaktiv kontroll baserer seg på å forebygge at avvik finner sted. Dette kan igjen skje på to hovedmåter. Det ene er gjennom opplæring og sosialisering, der den enkelte tjenestemann/kvinne lærer seg og internaliserer standarder for «godt politiarbeid». I slike tilfeller vil den enkelte politimann/kvinne utøve selvkontroll basert på egen oppfatning av hva som er riktig. Den andre hovedmåten er gjennom disiplinering, der utsikter til fremtidige reaksjoner er det som forhindrer en polititjenestemann/kvinne i å gjøre noe som kan være et brudd på regler/normer. Muligheten for å bli kontrollert og å bli «tatt» har i seg selv en preventiv virkning. I tillegg kan reaktive kontrolltiltak integreres i en systematisk erfaringslæring rettet mot å forhindre at uønskede hendelser gjentar seg. Slik kan reaktive kontrollordninger også ha en proaktiv effekt, noe som viser at skillet mellom reaktiv og proaktiv kontroll er flytende.

Videre kan man analysere kontroll ut fra hvor ansvaret for kontrollen ligger. Her går et hovedskille mellom det man kan kalle intern og ekstern kontroll.

Intern kontroll innebærer at det er de som selv utfører aktivitetene som skal kontrolleres – i utvalgets tilfelle det enkelte politidistrikt, eller politiet selv – som står ansvarlig for kontrollen. Slik klageordningen i politiet er organisert i dag, er dette et eksempel på intern kontroll.

Ekstern kontroll betyr at et ytre organ står ansvarlig for kontrollen. Spesialenhetens behandling av anmeldelser mot politiet er en slik ekstern kontrollordning.

Også grensen mellom intern og ekstern kontroll er flytende. I drøfting av ekstern kontroll vil det for eksempel være viktig å diskutere hvor uavhengig en kontrollordning skal være av de som skal kontrolleres. Dette er et sentralt element i utvalgets evaluering og drøfting.

3.2 Menneskerettigheter og forskningslitteratur om kontroll av politiet

Som bakgrunn for de kommende kapitlene vil utvalget redegjøre for menneskerettsprinsippene som nå er utformet som anbefalte retningslinjer for kontroll av politiet. Av særlig betydning er uttalelsen fra Europarådets menneskerettskommissær som ble offentliggjort i mars 2009, «Independent and effective determination of complaints against the police» (Hammarberg 2009). Utvalget mener et menneskerettsperspektiv på kontrollen av politiet både er relevant og nødvendig.

Uttalelsen fra menneskerettskommissæren er et omfattende dokument, med aktiv referanse til relevante dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Uttalelsen peker ikke bare på de grunnleggende prinsipper som bør legges til grunn i kontroll av politiet, men har også anvisninger om hvordan kontroll og saksbehandling rent konkret bør skje. De aktive referansene til dommer fra EMD er uttrykk for at menneskerettskommissæren med denne uttalelsen ønsker å bringe kontrollmekanismenes oppbygging og virkemåte i samsvar med rettspraksis. Uttalelsen har vært et viktig dokument for utvalget, og vil bli trukket inn i utvalgets drøftinger. Slike uttalelser er ikke rettslig bindende, men Norge har som utgangspunkt å tilstrebe at de følges opp så langt som mulig.

Menneskerettighetsprinsippene for kontroll av politiet er ikke abstrakte prinsipper, men viser seg på dette området å ha konkrete konsekvenser for oppbygging av kontrollmekanismer i flere land. Ofte trekkes den engelske ordningen IPCC fram som et foregangseksempel på uavhengig kontroll av politiet. Dette ble også kommunisert i flere av de skriftlige innspillene utvalget mottok. Utvalget anser det derfor som relevant å gi en beskrivelse av hvordan den engelske ordningen er bygget opp. Det er klare paralleller mellom den engelske ordningen og ordningene for eksempel i Irland og Nord-Irland selv om kontrollen av politiet der er organisert gjennom ombudsmenn for politiet og ikke en kommisjon.

Mangfoldet i kontrollsystemer internasjonalt er imidlertid stort. Kontrollmekanismenes oppbygging og virkemåte varierer bl.a. med hensyn til mandat og hvor omfattende saksfeltet er, hvem organet oppnevnes av og rapporterer til og organenes størrelse. Som eksempler på denne variasjonen har utvalget også funnet det relevant å gi en kort beskrivelse av hvordan kontrollmekanismene i Sverige og Danmark er bygget opp.

Det er en nær sammenheng mellom nyere forsk­ning om kontroll av politiet og de prinsipper som nå er nedfelt i uttalelsen fra Europarådets menneskerettskommissær (jf. for eksempel Walker 2005 og Smith 2001, 2003 og 2004). Til slutt vil dette kapitlet derfor gi et kort riss av hva nyere forskning peker på som forutsetninger for og elementer i en virksom kontroll av politiet.

Utvalget refererer til denne forskningen uten, som utvalg, å ha grundig drøftet og tatt stilling til forskningsfunn og argumentasjon i den forbindelse. Utvalget er imidlertid av den mening at det har betydning for synet på kontroll av politiet at offentligheten kjenner til relevante hovedtemaer i denne forskningen.

3.3 Uttalelse fra Europarådets menneskerettskommissær

Europarådet har spilt en sentral rolle i utformingen av prinsippene for hvordan politiet bør kontrolleres i medlemslandene. Bakgrunnen for uttalelsen fra Europarådets menneskerettskommissær er særlig dommer avsagt i Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) og rapporter utarbeidet av The Committee for the Prevention of Torture and Inhuman and Degrading Treatment or Punishment (CPT) og European Commission against Racism and Intolerance (ECRI). (For nærmere beskrivelse av disse organene, se kapittel 5.7).

I mai 2008 arrangerte Europarådet ved menneskerettskommissæren et ekspertseminar i Strasbourg om «Police complaints mechanisms: Ensuring independence and effectiveness» (Strasbourg 26.-27.mai 2008). Ekspertseminaret hadde bred deltakelse fra politiet, kontrollorganer, påtalemyndighet, departementer, nasjonale og internasjonale interesseorganisasjoner, forskere og sekretariatene til EMD, CPT og ECRI. Spesialenheten, som deltok på dette seminaret, informerte tidlig utvalget om arbeidet med å utvikle menneskerettsprinsippene for kontroll av politiet.

3.3.1 Menneskerettsprinsippene

Uttalelsen fra menneskerettskommissæren argumenterer for at kontrollmekanismene for politiet må være bygget på følgende prinsipper:

• Uavhengighet 1

  Et uavhengig klageorgan 2 er en offentlig organisasjon med ansvar for å behandle klager og anmeldelser mot politiet. Organet er ikke en del av politiet og er atskilt fra politiet. Det skal ikke være institusjonelle eller hierarkiske forbindelser mellom etterforskere og anmeldte, og det må også være praktisk uavhengighet i saksbehandlingen. Uavhengighet sikres ved at det finnes et eksternt organ som har overordnet ansvar for saksflyt og helhetlig oversikt over alle forhold som gjelder kontroll av politiet.

  Uavhengighetsprinsippet er spesielt viktig i etterforskning av mulige straffbare forhold. Det pekes på at alvorlighetsgrad er viktig når det gjelder å bestemme hvordan en sak skal behandles. Alvorlighetsgrad sees både i forhold til hva klager oppfatter å ha blitt utsatt for, men også i forhold til hvilke konsekvenser saken kan få for politiet, særlig for politiansatte som blir anmeldt og for offentligheten.

  Menneskerettskommissæren anbefaler at et uavhengig organ bestemmer hvordan en henvendelse skal kategoriseres og hvem som skal behandle saken; politiet eller det uavhengige organet. Dette skal sikre institusjonell og praktisk uavhengig i avgjørelsen om behandlingsmåte.

  I tillegg til at virksomheten til et uavhengig klageorgan må være gjennomsiktig og ansvarlig, berører uttalelsen også hvem som bør oppnevne organet og hvem organet skal stå til ansvar overfor. En ombudsmann for politiet eller en politikommissær bør oppnevnes av og stå ansvarlig overfor en lovgivende forsamling eller en kommisjon av valgte representanter som ikke har et operativt ansvar for polititjenesten.

• Tilstrekkelighet 3

  Saksbehandlingen må kunne avklare om det er begått en straffbar handling og sikre at det framskaffes bevis som bringer den skyldige for retten. Rettssikkerhetsgarantiene forutsetter at undersøkelser og etterforskning mot en politiansatt gjennomføres i overensstemmelse med god påtaleskikk og rettssystemets vanlige virkemåte.

• Effektivitet 4

  Saksbehandlingen skal være omgående og hurtig for å sikre at rettssikkerhetsgarantiene ivaretas. Forsinkelser kan føre til at viktige bevis svekkes og til at etterforskningen blir utilstrekkelig. Dersom etterforskningen ikke gjennomføres på en omgående og hurtig måte, kan det skapes et inntrykk av at det er motvilje mot å etterforske eller at politiansatte som har gjort noe galt, beskyttes. Forsinkelser svekker den anmeldtes rettssikkerhet og kan også føre til at den politiansatte ikke stilles for retten selv om det finnes ubestridelige bevis mot ham eller henne.

• Offentlighet 5

  Saksbehandlingsprosedyrer og vedtak skal være åpne og gjennomsiktige for å sikre ansvarlighet.

• Offerinvolvering 6

  Klageren/anmelderen skal involveres i prosessen slik at vedkommende kan ivareta sine legitime interesser.

  Det skal finnes rutiner som tilrettelegger for offerinvolvering, men ikke på en slik måte at det skader interessene til en politiansatt som er anklaget. Det heter også at det uavhengige organet må ha rutiner for kontakt med sentrale berørte parter, som klagere/klagere og deres støttespillere, politiet og politiets fagforeninger, sentrale og lokale myndigheter som har ansvar for politiet, påtalemakten, frivillige organisasjoner og også enkeltpersoner som har spesiell kompetanse når det gjelder politiarbeid.

  De fem prinsippene opptrer som et samlet knippe forutsetninger som skal oppfylles, og de griper også over i hverandre. Systemet skal være rettferdig, uavhengig og effektivt både for klagere/anmeldere og politiet. Uomtvistet uavhengighet kan ikke gjøre ordningen god nok dersom ikke saksbehandlingen samtidig er effektiv. Selv om saksbehandlingen skulle være meget effektiv ved hjelp av politiinterne kontrollmekanismer, er dette likevel ikke tilstrekkelig – det rettes ganske enkelt helt andre forventninger til hvordan politiet demokratisk skal kontrolleres, ansvarliggjøres, veiledes og utvikles i dag. Kontrollen skal dessuten ha erfaringslæring som et selvstendig siktemål.

  Uttalelsen henviser til at politiet, av hensyn til at tjenesteutøvelsen skal skje på en upartisk og effektiv måte, er gitt vide fullmakter til å utøve skjønn. For å kunne utøve sin samfunnsoppgave har politiet lovlig adgang til å bruke nødvendig makt. Slik publikum må rette seg etter loven, må politiet også gjøre det. Parallelt med at politiet har fått utvidete fullmakter, stilles det også større krav til at politiet skal opptre i samsvar med demokratiske prinsipper og med respekt for menneskerettighetene. Politietikk og retningslinjer for profesjonell tjenesteutøvelse skal sikre at polititjenesten har den høyeste kvalitet.

3.3.2 Ulike land – ulike forutsetninger

Den institusjonelle utforming av uavhengige organer i flere europeiske land har i de senere årene bygget på internasjonalt anerkjente ombudsmanns- eller permanente kommisjonsprinsipper. Det vil imidlertid være ulike historiske forutsetninger som påvirker hvordan landene velger å konkretisere prinsippene, noe uttalelsen også peker på. Hvordan et uavhengig organ skal bygges opp må også sees i forhold til landenes særegne historiske, politiske og kulturelle omstendigheter og politiets oppbygging og virkemåte. Politiet er ikke likt bygget opp i ulike land og i mange land er det flere politistyrker i motsetning til Norge, som har et enhetspoliti.

Uttalelsen anbefaler at prinsippene bør tilpasses nasjonale forutsetninger, som politiets organisering, størrelse, virkemåte og omfanget av allerede eksisterende eksterne og interne kontrollmekanismer. Utvalget legger også til grunn at det er liten tvil om at politiets sivile preg varierer i ulike land. Det kan være spesielle forutsetninger enten av historisk eller nåtidig karakter som har ført til et spesielt konfliktfylt forhold mellom politi og publikum, slik det for eksempel ble lagt vekt på i opprettelsen av ombudsmannsordningen i Nord-Irland og IPCC i England.

3.3.3 Eksemplet England – Independent Police Complaints Commission (IPCC)

Utvalgets opplysninger er hentet fra IPCCs hjemmeside www.ipcc.gov.uk, møte med representanter fra IPCC og Dictionary of Policing (Newburn og Neyroud 2008: 141 – 142).

3.3.3.1 Bakgrunn

IPCC ble vedtatt opprettet med Police Reform Act i 2002, og ordningen trådte i kraft i april 2004. Utviklingen i England viser at kontrollsystemet i løpet av de siste tiårene har fått et stadig mer omfattende mandat og blitt mer uavhengig myndigheter, politisk styring, politiet og ulike interessegrupper. I dag har IPCC klart større uavhengighet og et mer omfattende ansvarsområde enn Police Complaints Board (1977 – 1985) og Police Complaints Authority (1985 – 2004). Utviklingen har gått i retning av et større offentlig innsyn og tilsyn.

En bestemt hendelse, det rasistisk motiverte drapet på Stephen Lawrence i Sør-London i 1993, var i særlig grad utslagsgivende for opprettelsen av IPCC. The Stephen Lawrence Inquiery, ledet av Sir William Macpherson fra 1997 – 1999, konkluderte bl.a. med at etterforskningen av drapet var inkompetent og et uttrykk for «institusjonell rasisme». Begrepet siktet til hvordan politiets holdninger, atferd og organisasjonsmessig virkemåte førte til diskriminering av etniske minoriteter og i dette tilfellet til at et drap ikke ble etterforsket på en tilfredsstillende måte. Påstanden om institusjonell rasisme vakte sterk debatt, men i 1999 tok politiet i bruk Macphersons definisjon om at «enhver hendelse som oppfattes som rasistisk av offeret eller andre personer, er rasistisk motivert» (Newburn og Neyroud 2008:266). Macphersonkommisjonens belegg for diagnosen «institusjonell rasisme» har imidlertid møtt mye kritikk, også fra akademisk hold. Uansett førte granskningskommisjonens rapport til at politiets håndtering av rasistisk motivert vold ble flyttet fra periferi til sentrum i politiets fokus og arbeid.

3.3.3.2 IPCCs organisasjon

IPCC har en leder, en nestleder og 13 kommissærer som har ansvaret for hver sin IPCC-region med underliggende politidistrikter og politienheter. Disse 15 utgjør IPCC’s ledelse og er kollektivt ansvarlige for IPCCs virksomhet.

Kommissærene fører tilsyn med og har det overordnete ansvaret for IPCC’s undersøkelser og etterforskning, saksarbeid og i arbeidet for å styrke publikums tillit til kontrollordningene. De 15 er ikke selv operative i saksundersøkelser og -etterforskning. Alle er fulltidsengasjert i åremål av fem års varighet etter åpen utlysning og konkurranse.

Ingen av kommisjonens medlemmer kan ha hatt stilling i politiet. Lederen er utnevnt i statsråd etter innstilling fra Innenriksdepartementet. Nestlederen og kommissærene er oppnevnt av Innenriksdepartementet. Den daglige ledelsen ivaretas av en administrerende direktør, en viseadministrerende direktør og ni direktører; fem av disse leder IPCC’s regionkontorer, inkludert saksarbeid og samarbeid med lokale organisasjoner og lokalt politi. Hver annen måned holder Kommisjonen åpne møter der publikum har mulighet til å få innsikt i Kommisjonens arbeid og til å stille spørsmål. Informasjon om noens personlige forhold blir ikke gitt på disse møtene av hensyn til personvernet.

IPCC har i dag ca. 400 årsverk.

3.3.3.3 IPCCs arbeidsoppgaver

Politiet skal oversende alle saker av en viss alvorlighet til IPCC (som hendelser som innebærer død, alvorlige skader, korrupsjon, maktbruk). Politiet kan også på eget initiativ oversende andre typer saker. IPCC har myndighet til selv å velge bestemte saker, for eksempel hendelser som får stor offentlig oppmerksomhet. IPCC vurderer omstendighetene i hver enkelt sak og avgjør hvordan saken skal undersøkes eller etterforskes. IPCC opererer med fire ulike former for utredning/etterforskning:

• Uavhengige undersøkelser: Ansatte i IPCC utreder og etterforsker hendelser som har betydelig samfunnsmessig interesse, risikerer å få stor betydning for lokalsamfunnene og som potensielt har problematiske konsekvenser for politiets omdømme.

• Ledet etterforskning: Utføres av politiet under ledelse av IPCC. IPCC bestemmer etterforsk­ningens rammer, godkjenner hovedetterfors­ker og leder etterforskningen.

• Veiledet etterforskning: Utføres av politiet på betingelser IPCC må samtykke i, og IPCC skal godkjenne etterforskningsplanen og valget av hovedetterforsker.

• Lokal etterforskning: Det lokale politiet kan selv stå for etterforskningen når IPCC bestemmer at saken ikke er alvorlig, har liten offentlig interesse og politiet har nødvendige ressurser og erfaring til å gjennomføre etterforskningen uten ekstern bistand.

IPCC etterforsker selv bare de mest alvorlige anklagene. IPCCs hjemmeside orienterer om at flesteparten av klagene blir tilfredsstillende håndtert av politiet selv.

IPCC er klageorgan når publikum er misfornøyd med hvordan klagen er blitt behandlet av politiet.

IPCC har ikke selvstendig påtalekompetanse. Hvis IPCCs etterforskning konkluderer at politiansatte bør tiltales og straffes, blir saken oversendt påtalemyndigheten til endelig avgjørelse av tiltalespørsmålet.

3.3.3.4 Overordnet kontroll av politiet

IPCC har et generelt samfunnsmandat ut over hva som gjøres i de enkelte sakene. IPCC har ansvar for å opprettholde og styrke publikums tillit til kontrollmekanismene for politiet. Denne «overvåkningsfunksjonen» innebærer å fastsette regler for klageordningen, påse at klagemuligheten er åpen og tilgjengelig og også ivareta læringseffekter.

For å tilrettelegge for læring og endring av politipraksis slik at dette kommer både politiet og samfunnet til gode, er komiteen Learning the Lessons Committe dannet. Komiteen er et samarbeidsprosjekt mellom IPCC, Association of Chief Police Officers, Association of Police Authorities, HM Inspectorate of Constabulary, Home Office og National Policing Improvement Agency.

Komiteen har tilgang til rapporter og informasjon om IPCCs undersøkelser. Komiteen avgjør i fellesskap hvilke rapporter som egner seg for erfaringslæring. IPCC legger vekt på at kontrollmekanismene for politiet skal være et effektivt redskap i arbeidet for å bedre praksis og rutiner, dvs. polititjenestens kvalitet. Betydningen av erfarings­læring kommer til uttrykk i ett av IPCCs mottoer: »‘What can we learn’ is often a more useful ­question than ‘Who is to blame’». Materiale som egner seg for erfaringslæring blir trykket i et nyhetsbrev som utkommer tre ganger i året. Nyhetsbrevet er beregnet på alle politidistrikter og enheter som har politimyndighet. Nyhetsbrevet publiseres på IPCCs hjemmesider slik at også offentligheten har fullt innsyn i komiteens arbeid og anbefalinger.

IPCCs sentrale fokus er på politiets tjenestefeil. Mange av sakene som etterforskes av IPCC er hendelser der det ikke er klaget på politiet, men dødsfall mens noen er i politiets varetekt, skyteepisoder og bilforfølgelser med døden til følge. IPCC håndterer ikke generelle klager på politiets arbeid; dette behandles av politiet lokalt. Eksempler på generelle klager er for eksempel misnøye med at det er for lite patruljerende politi i et nabolag eller politiets responstid.

I 2004 – 2005 mottok IPCC 22 898 klager på politiet. Færre enn 100 politifolk fikk en disiplinær eller strafferettslig reaksjon. I budsjettåret 2006 – 2007 var antallet klager 28 998 (Police Complaints: Statistics for England and Wales 2006/07, IPCC november 2007, http://www.ipcc.gov.uk/index/resources/research/stats.htm). I alt ble 41 548 klager ferdigbehandlet i 2006/2007. 47 % ble løst lokalt av politiet, 30 % ble etterforsket, 12 % ble trukket tilbake og i 10 % av klagene ga IPCC politiet dispensasjon fra å behandle klagen når den var grunnløs eller usaklig.

3.3.3.5 HMIC

IPCCs virksomhet må sees i sammenheng med mandatet til HMIC (Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary, http://inspectorates.homeoffice.gov.uk/hmic/).

HMIC ble opprettet i 1856 og er uavhengig av både politi og myndigheter. Mandatet er å føre generelt tilsyn og kontroll med politiet i England, Wales og Nord-Irland. Virksomheten skal sikre at vedtatte standarder for politiarbeid blir oppfylt og opprettholdt, at god praksis blir formidlet og tatt i bruk og at politiets arbeid blir bedre. Tilsynsvirksomheten kan være generell eller rettet mot bestemte temaer. En tematisk rapport i 2008 handler for eksempel om «førstelinjeledelse» i ordenstjenesten, og rapporten konkluderer med en rekke tiltak for å forbedre denne delen av politiets virksomhet. (http://inspectorates.homeoffice.gov.uk/hmic/inspections/thematic/Frontline/)

HMIC er innenriksdepartementets viktigste rådgiver i spørsmål som angår politiets arbeid. HMIC gir også råd og støtte til politiet og spiller en viktig rolle i opplæringen av framtidige ledere. Omtrent halvparten av de 130 som arbeider i HMIC er politifolk som har permisjon fra sine ordinære jobber i politiet.

3.3.4 Kontrollmekanismer i Danmark og Sverige

3.3.4.1 Sverige

I Sverige etterforskes anmeldelser mot ansatte i politi og påtalemyndighet av Riksenheten för polismål, som ble opprettet 1. januar 2005 som en landsdekkende operativ enhet innenfor påtalemyndigheten (http://www.aklagare.se/Sok-aklagare/Nationella-aklagarkammare-/Riksenheten-for-polismal). Mens det i Norge og Danmark er integrert påtale, dvs. at påtalemyndigheten er integrert i politiet, er påtalemyndigheten i Sverige atskilt fra politiet. Riksenheten för polismål håndterer i tillegg mistanke om straffbare forhold begått av bl.a. dommere. Riksenheten er inndelt i tre regionale operative avdelinger i Stockholm, Malmö og Göteborg.

Etterforskerne er gruppert i seks etterforskergrupper, som er tilknyttet hvert sitt politidistrikt. Etterforskerne er altså ved seks forskjellige politidistrikter.

3.3.4.2 Danmark

Ordningen i Danmark innebærer at statsadvokatene etterforsker straffesaker mot politiansatte og avgjør tiltalespørsmålet. Statsadvokatene undersøker og avgjør også såkalte atferdsklager, som kan være klage over vold og annen hardhendt behandling, myndighetsmisbruk og annen ukorrekt tjenesteutøvelse. Til hver statsadvokat er det tilknyttet et kontrollorgan som kalles politiklagenemnd. Politiklagenemndene, som oppnevnes av justisministeren, består av en advokat og to legfolk som fører tilsyn med statsadvokatenes behandling av atferdsklager og straffesaker og gir uttrykk for hvordan slike saker etter nemndas oppfatning bør avgjøres. Medlemmenes funksjonstid er 4 år og gjenoppnevning kan bare skje én gang. Legfolkene skal representere offentligheten og ivareta samfunnets interesse i at saker mot politiansatte behandles og avgjøres på en saklig og tillitskapende måte. Politiklagenemnda kan påklage statsadvokatens avgjørelse til riksadvokaten.

3.3.4.3 Debatt og utredninger også i Danmark og Sverige

Også i Danmark og Sverige har kontroll av politiet i de senere årene vært gjenstand for debatt. Debattens temaer er de samme som i Norge; hvordan sikre tillit, effektivitet og kvalitet.

I Danmark ble det i 2006 nedsatt et bredt sammensatt utvalg som fikk i oppgave å gjøre en gjennomgang og vurdering av gjeldende danske ordning. Utvalget offentliggjorde sin betenkning i februar 2009 (Betænkning om behandling af klager over politiet 2009).

Utvalget foreslår at det opprettes en ny selvstendig myndighet, et særskilt undersøkelses- og etterforskningsorgan, som skal undersøke og etterforske klager over politiansattes atferd og straffbare forhold i tjenesten. «Den uafhængige Politiklagemyndighed» skal ha myndighet til å avgjøre atferdsklager. Forslaget innebærer at statsadvokatene (og riksadvokaten) ikke lengre skal ha oppgaver i forbindelse med atferdsklager og etterforskning av anmeldelser mot politiansatte. Tiltalespørsmålet i straffesaker skal imidlertid fortsatt avgjøres av påtalemyndigheten, dvs. statsadvokatene og riksadvokaten og i spesielle tilfeller justisministeren. Politiklagenemndene foreslås nedlagt. Det foreslås at «Den Uafhængige Politiklagemyndighed» skal ledes av et råd (Politiklagerådet) og en direktør. Politiklagerådet skal ha det overordnete ansvaret for Politiklagemyndighedens virksomhet og fastsette overordnete retningslinjer for organets arbeid. I tillegg til en leder som er dommer, skal Politiklagerådet bestå av en advokat, en universitetslærer i rettsvitenskap og to representanter for offentligheten. Utvalget foreslår ikke spesielle regler om personalsammensetningen i Politiklagemyndigheden.

I Sverige førte debatten til at den svenske regjering i 2004 nedsatte et utvalg som fikk i oppgave å undersøke hvordan anmeldelser mot ansatte i politi og påtalemyndighet skulle organiseres. Publikums tillit var av sentral betydning. Utvalget offentliggjorde i januar 2007 betenkningen «Summa Summarum – en friståande myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare?» (SOU 2007:5). Utvalget hadde som oppgave bl.a. å legge fram et forslag om hvordan anmeldelser mot ansatte i politi og påtalemyndighet kunne organiseres i et frittstående og uavhengig etterforskningsorgan. Utvalget beskrev en slik ordning som «Särskilda utredningsmyndigheten» (SUM) som en sentral forvaltningsmyndighet direkte under regjeringen. Ifølge forslaget skulle SUM ledes av en generaldirektør, bistått av en statsadvokat, etterforskere og administrativt personale. Statsadvokaten skulle lede etterforskningen, avgjøre tiltalespørsmålet og aktorere saker i retten. Etter en samlet vurdering anbefalte utvalget at en slik ordning ikke skulle innføres. Utvalget henviste til, at bortsett fra den tillitsskapende effekt som uavhengighet i seg selv kan ha, kunne det ikke påvises gevinster ved å skille «internutredningsvirksomheten» fra politi og påtalemyndighet 7.

3.4 Et nytt syn på kontrollen av politiet?

Det er en internasjonal erfaring at eksterne og mer uavhengige kontrollmekanismer for politiet ikke har vokst fram ved at forskere og andre eksperter har satt seg ved tegnebordet og på fritt grunnlag utformet en måte å kontrollere politiet på som entydig sikrer uavhengighet, effektivitet, offentlig innsyn osv. Resultatet har gjerne vært et kompromiss mellom divergerende synspunkter, der politiets fagforeninger, ulike pressgrupper og politiske partier ofte har representert svært ulike syn. Men retningen er helt entydig: Kontrollmekanismene går stadig mer i retning av eksterne ordninger som er organisatorisk og praktisk uavhengige av politiet og at både eksterne og interne kontrollmekanismer legger større vekt på forebygging og erfaringslæring.

En nestor i amerikansk politiforskning, Samuel Walker, er en av dem som har vært opptatt av at både eksterne, men særlig interne kontrollmekanismer, må bli mer forebyggende og på en bedre måte fremme nødvendige endringer i politiets arbeidsmetoder og yrkeskulturer. På bakgrunn av gjennomgang av en rekke reaktive interne og eksterne kontrollmekanismer i USA, oppsummerer han problemene slik: Etterfølgende og dermed reaktive kontrollmekanismer har ofte ikke klart å trenge dypt nok inn i det daglige politiarbeidets virkemåte til at de grunnleggende problemene endres. Riktignok betydde den amerikanske Høyesteretts prinsippavgjørelser mye for en rekke rettssikkerhetsspørsmål, særlig på 1960-tallet og i årene deretter. Men forskningen er solid når det gjelder å dokumentere at det operative politiet fant nye veier for å omgå regler for å «få gjort jobben» (Walker 2005, jf. også Finstad 2000 kapittel 6).

Det nye synet på kontroll av politiet presenteres både i forskning og av konkrete kontrollorganer i flere andre land som en «pakke» som inneholder flere elementer som må være virksomme samtidig. Dette omfatter særlig et åpent og tilgjengelig system for klager og anmeldelser fra publikum, ordninger for tidlig intervenering for å korrigere problematferd blant politiansatte, at det finnes eksterne organer som kontrollerer politiet og at det foregår en bedre kontroll av det daglige politiarbeidet. Det er i kontrollen av det daglig politiarbeidet at erfaringslæring får spesiell betydning. Her får lederen en betydningsfull rolle som tilrettelegger for refleksjon og endring.

I denne nye tenkemåten om hvordan politiet mest effektivt kan kontrolleres, legges det vekt på at mekanismene må bidra til å ansvarliggjøre politiet, at fokus rettes mer mot «råtne eplekasser» enn «råtne epler», at rettsapparatet har begrensninger med hensyn til endring av yrkesatferd, at ledelse av politiet må være planmessig og ikke hendelsesstyrt og betydningen av kontroll og veiledning av den skjønnspregete tjenesteutøvelsen.

3.4.1 Ansvarliggjøring av politiet

Politiet skal stå til ansvar både som organisasjon og som enkeltansatte. Det er dette som ligger i den engelske termen «police accountability». Når politiet står til ansvar (er «accountable»), betyr det at politiet holdes ansvarlig for de tjenester politiet skal levere: Kriminalitetskontroll, opprettholde lov og orden og yte ulike former for service til lokalsamfunn og borgere. Samtidig ligger det i forventningen om å stå til ansvar at individuelle politiansatte holdes ansvarlig for hvordan de behandler publikum. Dette gjelder særlig med tanke på fysisk maktbruk og andre former for tvangsinngrep, likebehandling og at arbeidet gjøres slik at borgernes verdighet ivaretas. Hovedansvaret ligger hos politiet som forplikter seg overfor samfunnet til å representere profesjonell selvregulering i samsvar med retningslinjer som klargjør politiets samfunnsmandat.

Når det gjelder strategier for å styrke politiets ansvar, har det tradisjonelt vært argumentert for to ulike og konkurrerende kontrollmekanismer. Den ene retningen legger vekt på intern kontroll gjennom for eksempel ledelse, veiledning og disiplinærreaksjoner. Den andre retningen vektlegger eksterne kontrollmekanismer, for eksempel i form av uavhengige etterforskningsorganer og domstolskontroll av politiet. Den nye strategien innebærer å legge bedre til rette for samspill mellom interne og eksterne kontrollmekanismer som tradisjonelt har blitt sett på som konkurrerende alternativer. Både interne og eksterne kontrollmekanismer får en tydeligere rolle i det nye perspektivet på hvordan politiet kan kontrolleres og utvikles.

Forskningen levner liten tvil om at den viktigste kontrollen gjøres av politiet selv – når den gjøres. Politiets egenkontroll framheves som den mest virksomme kontrollen, særlig fordi politiet forventes å profesjonelt vurdere skjønnsutøvelsens kvalitet i det publikumsnære politiarbeidet og sørge for at oppgaveutførelsen gjøres i overensstemmelse med vedtatte regler og demokratiske prinsipper (jf. for eksempel Bayley 1985 og Walker 2005). Det ligger i tilliten politiet er gitt ved å være samfunnets maktapparat, at politiet forventes å opptre ansvarlig og ansvarliggjøre seg selv, enten det er ved reaktive eller forebyggende tiltak.

Når den interne kontrollen fungerer, blir den eksterne kontrollen først og fremst en avvikskontroll som trer i kraft når noe går galt. Eksterne kontrollmekanismer håndterer de hendelsene og sakskompleksene der den interne kontrollen ikke fungerer, fungerer utilfredsstillende eller når det må undersøkes om politiets handlemåter innebærer straffbart forhold.

Erfaringslæring i samvirket mellom interne og eksterne mekanismer trekkes fram som et nøkkelelement for at politiet skal kunne lære av feil. Flere politiforskere har, bl.a. med utgangspunkt i menneskerettighetsprinsippene, etter hvert begynt å se en kritisk hendelse på nye måter. Den nye betraktningsmåten ser en kritisk hendelse som enhver politihandling som potensielt har skadelige eller uheldige konsekvenser for borgernes liv, frihet eller verdighet (jf. Walker 2005:13). Et slikt utvidet syn på hva som er en kritisk hendelse eller krise, kan ha mye for seg. På den annen side kan et utvidet krisebegrep føre til at ordet vannes ut og mister sin betydning hvis «alt» sees på som en kritisk hendelse. Det er unektelig ulike typer kriser som oppstår hvis noen dør eller alvorlig skades som følge av politiets tjenesteutøvelse eller at politiet beskyldes for å ha sett stygt på noen.

3.4.2 Fra fokus på «råtne epler» til «råtne eplekasser»

I nyere internasjonal politiforskning betraktes et ensidig fokus på «råtne epler» som et fokus på symptomer. Er kontrollmekanismene bare ute etter «å ta» enkeltpersoner, risikerer man å miste fokus på systemfeil og behovet for forbedringer i politiorganisasjonen. Uønskete og tragiske hendelser blir redusert til individuelle tjenestefeil. Fokus på «råtten eplekasse» («rotten barrel») er derimot fokus på årsaker som har opphav i organisasjon, ledelse og arbeidskulturer.

Tankegangen i denne måten å vri fokus på, er at det er innarbeidete rutiner og arbeidsmønstre som fører til for eksempel vedvarende bruk av unødig makt eller til om politiet rutinemessig velger å «gå høyt» framfor «lavt» ut i publikumsnære møter. Å dreie fokus mot eplekassen, som er en ledelsesutfordring, handler imidlertid ikke om at det ikke finnes «råtne epler»; politiansatte som stjeler fra beslagsrom, begår korrupsjonsliknende handlinger, utnytter sårbare kvinner seksuelt osv. Det sentrale forebyggende spørsmålet som stilles i denne nye måten å betrakte kontroll av politiet på, er hvorfor organisasjonen tillater at noen får mulighet til å bli «råtne epler». Walker (2005:100) refererer i denne sammenheng til «politiets lille skitne hemmelighet». Den lille skitne hemmeligheten er ikke at noen ansatte gjentatte ganger begår alvorlige tjenestefeil eller brudd mot yrkesetiske retningslinjer, men at kolleger vet eller aner hvem de er og hva de gjør, men uten at noen gjør noe med det.

Teorien om råtne epler har imidlertid betydelig politisk og følelsesmessig kraft sammenliknet med teorien om råtne eplekasser. «Råttent eple»-teorien har vært motiverende for mange pressgrupper fordi den personifiserer kritikkverdige forhold og uforstand i tjenesten og gir det straffbare eller kritikkverdige politiarbeidet «et menneskelig ansikt». Denne forståelsesmåten kritiseres i nyere forsk­ning for å være forenklende og ineffektiv fordi den ikke tar hensyn til de underliggende organisasjons- og yrkeskulturelle grunner som fører til for eksempel vedvarende bruk av unødig makt, gjentatte hendelser med død eller sykdom i arrest eller manglende notoritet 8 ved pågripelser. Vekten på ansvarliggjøring av politiet og arbeidet for økt kvalitet i politiarbeidet innebærer at fokus dreies fra den «gammeldagse» troen på at endringer for det meste skjer ved å fjerne «råtne epler» og til organisasjonsendringer der det handler om å reparere eplekassen.

3.4.3 Rettsapparatets begrensninger når det gjelder å fremme endringer i yrkespraksis

At fokus ønskes dreid fra råtne epler til råtne eplekasser, er også koblet sammen med erfaringer med at rettslig kontroll har begrensninger når det gjelder å endre kritikkverdig tjenesteutøvelse. At noen blir dømt for ulovlig maktbruk eller grov uforstand i tjenesteutøvelsen, fører ikke nødvendigvis til endringer i yrkeskulturer.

Juristen Barbara Armacost har oppsummert at borgerrettsinitiativer fokuserte for mye på «notorious incidents and misbehaving individuals» og ikke tilstrekkelig på «the dysfunctional aspects of police organizations that sustain serious misconduct» (Armacost 2004:455 og Walker 2005:20).

Denne kritikken legger vekt på at et sanksjonssystem som skal påvise individuell skyld vil ha begrensninger når det gjelder å fremme de endringer som grunnleggende etterspørres: Å forebygge tragiske og uønskete hendelser. Dette temaet handler derfor om at det ikke bare må finnes uavhengige og effektive mekanismer som bringer skyldige for retten, men om at det samtidig må bygges opp andre og politiinterne korrigerende mekanismer som fremmer endringer hvis tjenesteutøvelsen er kritikkverdig eller uheldig.

3.4.4 Betydningen av å kontrollere daglig skjønnsutøvelse 9

3.4.4.1 En balansegang mellom effektivitet og legalitet

Hva kan politiet gjøre og med hvilken rett? Dette spørsmålet går til kjernen av politiets samfunnsmandat. Politiet er gitt retten til å utøve makt og myndighet, men har ikke lov til å gjøre det på hvilken som helst måte. Dette ble tidlig i politiforskningen beskrevet som en balansegang mellom legalitet og effektivitet. Klassikeren for denne måten å beskrive dilemmaet på er boka Justice without Trial (Skolnick, 1966). Boka tar særlig opp hvordan balansegangen håndteres i den daglige skjønnsutøvelsen.

Dilemmaets kjerne sett fra politiets ståsted er at politiet forventes å være effektive kriminalitetsbekjempere samtidig som politiet skal leve opp til rettssikkerhetsgarantiene. Skolnick beskriver imidlertid hvordan straffeloven og straffeprosessloven i den daglige skjønnsutøvelsen blir oppfattet som lovgivning på ulike «moralske arenaer». Straffeloven er «jobben» siden politiet skal bekjempe og forebygge kriminalitet, mens straffeprosessloven blir en hindring for at politiet får «gjort jobben». Siden det viktigste er å finne framgangsmåter som «virker», er det effektivt at reglene blir tøyd eller brutt dersom det tjener et kriminalitetsbekjempende formål. Skolnick drøfter derfor spørsmålet om politiet oppfatter seg som «rettslige aktører» eller «håndverkere». Denne balansegangen er også helt sentral for nyere forskning om politiarbeid.

3.4.4.2 Politiskjønnet

Politiskjønnet innebærer at prioritering og avgjørelse ikke er selvsagt og forhåndsbestemt. Regler og målsettinger må tolkes og brukes. I en klassisk beskrivelse av politiskjønnet heter det: «En politibetjent eller en politiorganisasjon utøver skjønn når det ikke finnes klare anvisninger med hensyn til hva som skal gjøres. En person eller en organisasjon står dermed fritt til å velge mellom flere ulike handlingsalternativer. Skjønnsutøvelse innebærer også et valg mellom å gjøre noe eller å la være å gjøre noe» (Davis 1969:4). Beskrivelsen forteller at skjønnet ikke utøves bare av den enkelte politibetjent, men også av politiorganisasjonen.

I nyere nordisk politiforskning har særlig politiets gateskjønn stått i fokus. Et gjennomgangstema er at politifolks evne til å tolke situasjoner og kategorisere er helt avgjørende for tjenesteutøvelsen (se for eksempel Holmberg 1999, Carlström 1999, Ekman 1999, Finstad 2000, Sollund 2007). Skillet mellom «vi» (lovlydige borgere, det alminnelige publikum) og «dem» (kriminelle, potensielle lovbrytere, personer som kan mistenkes for å være lovbrytere) er et annet gjennomgangstema. «Dem» er av en sentral engelsk politiforsker blitt presisert med begrepet «politiets eiendom» (police property, Reiner 2000:93). Begrepet «politiets eiendom» henspiller på personer som ikke er en del av eller har blitt ekskludert fra vanlig samfunnsliv. Reiner nevner grupper som uteliggere, rusmiddelbrukere, arbeidsløse, ungdom med kulturelt avvikende livsstil, etniske minoriteter, homofile, prostituerte og radikale politiske organisasjoner.

Finstad (2000) beskriver politiskjønnet med det generelle begrepet «politiblikket». Mens politiskjønnet tidligere vanligvis ble forstått som resultatet – hva politiet valgte å gjøre i forhold til en bestemt hendelse – innebærer politiblikket at skjønnsutøvelsen starter allerede når politiet begynner å «lese» og fortolke omgivelsene. Ordenstjenesten håndterer både meldinger fra publikum og tar egne initiativer. Politiblikket er særlig viktig når politiet tar egne initiativer, fordi det eksempelvis er medvirkende til hvem politiet stopper og sjekker på mistanke. Hvordan en situasjon eller person blir lest og fortolket, tilrettelegger deretter for hvilken reaksjon som velges og hvilken makt som skal brukes. Selv om politiblikket rommer både mistanke og omsorg, er det i sin kjerne et mistankeblikk som har øye for det som er galt eller kan være galt.

3.4.4.3 Maktanvendelsesstigen

Kjernen i politiets samfunnsmandat er rett og plikt til å bruke makt, også fysisk makt når det er nødvendig. Makt omfatter mange handlemåter, som illustreres i begrepet «maktanvendelsesstigen». Maktanvendelsesstigen eller maktspiralen er et hjelpemiddel for å finne det passende nivået for maktbruk. Maktspiralen «oversetter» generelle retningslinjer som ligger for eksempel i lovgivningens bestemmelser om nødvendighet og forholdsmessighet til bestemte situasjoner som må håndteres med godt politiskjønn.

Beskrivelse av maktanvendelsesstigen er derfor et pedagogisk virkemiddel i politiutdanningen i mange land, men det varierer hvilke maktmidler som er inkludert (for norsk maktanvendelsesstige, se Lie og Lagestad 2007 og Nilstad 2004:320 og 388). Det er vanlig å bruke «politiets tilstedeværelse» som den laveste formen for maktbruk. Den høyeste formen for maktbruk er skytevåpen.

I USA har det i de senere årene også blitt eksperimentert med andre og mer skånsomme verbale maktmidler enn muntlig ordregiving. En populær teknikk som er tatt i bruk flere steder er «verbal judo» (Walker 2005:60 – 61). Dette er en metode for å snakke til borgeren på en måte som reduserer risikoen for konfrontasjon og fysisk maktbruk. Verbal judo bruker prinsippet som ligger i sporten judo: Å bruke den andres energi for å få kontroll over situasjonen. Målet er å få frivillig aksept fra folk som er fiendtlige eller som på andre måter ikke har full selvkontroll, for eksempel i situasjoner når politiet opplever å bli sjikanert eller når politiets tjenesteutøvelse og autoritet trues på andre måter. Verbal judo er en teknikk det gis både teoretisk og praktisk opplæring i flere steder i det amerikanske politiet. Metoden er utviklet som følge av at man satte deeskalering av konfliktsituasjoner med publikum som et overordnet mål i endringsarbeidet.

3.4.4.4 Ulike yrkeskulturer

I politiforskningen har det etter hvert blitt vanlig å snakke ikke om én yrkeskultur, men om flere yrkeskulturer eller politikulturer. Eksistensen av flere politikulturer er meget godt dokumentert både i den internasjonale og nordiske forskningen om politiet (jf. eksempelvis Reuss-Ianni 1993, Manning 1997, Muir 1977, Granér 2004, Finstad 2000, Frantzsen 2005, Gundhus 2006, Glomseth og Gottschalk 2009). Hvilken yrkeskulturell identitet og praksis politiansatte bevisst eller ubevisst utvikler og bærer med seg, er avhengig av mange forhold, som personlige forutsetninger som bakgrunn, alder og kjønn, hva slags arbeidsoppgaver man har i politiet, om man er i lederposisjon eller arbeider som underordnet personell og sosial og geografisk nærhet til dem politiet skal kontrollere.

Granérs studie (2004) av patruljerende politifolks yrkeskultur viste for eksempel at yrkeskulturen avhenger av alder, kjønn, hva man arbeider med og om man arbeider i by eller bygd. I Granérs studie framstår særlig yngre politimenn som aksjonsorienterte kriminalitetskrigere og er langt mindre relasjonsorienterte enn politikvinner og eldre politimenn. Granér skiller mellom den «autonome» og den «legalistiske» yrkeskulturen. Den autonome politibetjent tar gjerne straffeprosessuelle snarveier i kampen mot kriminalitet og lar seg ikke lett styre av overordnete, mens den legalistiske politibetjent er opptatt av og etterlever høy etisk og politifaglig standard i sin skjønnsutøvelse og er lojal overfor vedtatte prinsipper for polititjenesten. Men den autonome og den legalistiske yrkeskulturen handler ikke om enten-eller og om to gjensidig utelukkende kulturer; i svensk politi finnes det parallelt større eller mindre innslag av disse to yrkeskulturene. Granér peker på at den autonome kulturen er dominerende i ordenstjenesten, og mener at den får et rom til å utfolde seg uten å bli sanksjonert av ledere fordi den autonome yrkeskulturen oppfattes som en effektiv yrkeskultur.

Også Frantzsen (2005), i en studie av politikontroll i narkotikamiljøer i København, beskriver den autonome yrkeskulturen som dominerende, men hvor sterk den er avhenger av politiets geografiske og sosiale lokalisering i forhold til grupper som politiet skal kontrollere. Studien viste at hvordan ulike politienheter arbeidet varierte sterkt avhengig av om enheten var orientert mot å straffeforfølge stoffselgere eller om man først og fremst så det som sin oppgave å skape orden, selv om politienhetene hadde samme formål; å stanse stoffhandel og utbredelse av stoffmarkedet. Et forhold av avgjørende betydning for de ulike arbeidsstilene var politienhetenes lokalisering: Politienheten som var lokalisert i nærheten av stoffmarkedet, hadde opparbeidet et slags forhold til rusmiddelbrukerne og opptrådte ikke like kompromissløst som politikollegene som manglet denne geografiske og dermed sosiale nærheten til gruppen de skulle kontrollere.

3.4.4.5 Gatejustis

Både i tidligere og nyere forskningslitteratur om balansegangen mellom effektivitet og legalitet er politiets «street justice» eller «gatejustis» et viktig tema.

Finstad (2000) beskriver for eksempel hvordan straffeprosessloven og andre regler som skal sikre legal skjønnsutøvelse, i en del sammenhenger blir sett på av operative tjenestepersoner som mulighetenes og ikke begrensningens lover. I enkelte situasjoner «tøyes» reglene fordi det oppfattes som effektivt politiarbeid. Dette handler for eksempel om stopp og sjekk på svak mistanke og uanmeldte hjemmebesøk til politiets kjenninger på meget diskutabelt hjemmelsgrunnlag. Andre handlingsmåter er eksempler på politiets oppdragende virksomhet overfor «dem», som å ta med noen inn i arresten selv om situasjonen kunne vært ordnet på stedet, bevisst stramme håndjernene overfor kranglete personer eller ikke ta det så nøye med at 4-timersregelen for innbringelse overholdes. Finstad kaller slike eksempler for «politipedagogiske lærepenger»; hendelsen kommer ikke til å få et rettslig etterspill, men en reaksjon mener politiet at vedkommende uansett må få. I slike tilfeller vil hensikten, enten det er effektivitet eller å gi personer en lærepenge, hellige midlene.

I en annen norsk studie (Høigård 2002) er det ikke politiet som er tett fulgt av forskeren, men en gruppe som inngår i «politiets eiendom»; grafittimalere. Det Finstad kaller «politipedagogiske lærepenger» betegner Høigård som «gatestraff». Denne studien tar opp hvordan ransaking, inntauing på politistasjon, beslag av spraybokser og politiavhør fungerer som et rapp over taggerfingre før sakene henlegges. «Gatestraffen» kommer ikke i tillegg til, men i stedet for anmeldelse og påfølgende formell rettslig avgjørelse og utgjør en selvstendig form for politikontroll.

Eksempler på slik «gatejustis» vil ofte bli oppfattet som trakassering og overgrep av dem som opplever disse arbeidsmetodene. Noen slike hendelser kommer til kontrollmekanismenes kjennskap i form av klager og anmeldelser.

3.4.4.6 Betydningen av førstelinjeledelse

Regelproduksjonen som skal veilede og sette grenser for politiets skjønnsutøvelse er meget omfattende. Forskningslitteratur peker imidlertid på at styring gjennom instrukser og rundskriv har begrenset effekt. En svensk studie blant nærpolitifolk i Stockholm (Ekman 1999) viste for eksempel at «tekster» (virksomhetsplaner, instrukser, rundskriv) i liten grad ser ut til å styre politiarbeidets konkrete utførelse. I denne undersøkelsen om forholdet mellom instrukser og andre retningslinjer på den ene siden og operativ politipraksis på den andre siden, viste det seg at det først og fremst var «småpraten» mellom kolleger som styrte praksis og skjønnsutøvelsen. Det er et gap mellom planer og instrukser og mangfoldet av situasjoner, ofte uventede og krevende situasjoner. Dette tomrommet fylles gjennom et felles fortolkningsarbeid gjennom småpraten. Småpraten skaper en likhet i arbeidsmønstre og yrkesnormer. Noen av mønstrene og normene som danner bakgrunn for publikumsnære møter, er i strid med instrukser og rundskriv. Kollegafelleskapet framstår som den viktigste arena for utvikling og befestelse av operative yrkesnormer.

Også i det nye synet på virksom kontroll av politiet pekes det på at politiansatte risikerer å begå tvilsomme eller diskutable handlinger hvis de mangler god førstelinjeledelse og veiledning i kollegafellesskapet. Hvis politiansatte mangler god veiledning ute i felten når de må bruke skjønn i krevende eller tvetydige situasjoner, er det risiko for at det utvikles arbeidsmetoder som ikke er i samsvar med retningslinjer og idealer for tjenesteutøvelsen. Dersom dette ikke fanges opp av førstelinjeledere, legger politifolk etter hvert til grunn at diskutabel praksis kan godtas som offisiell politikk.

Walker refererer til en studie som avdekket at det fantes fire ulike veiledningsstiler (Walker 2005:25), der den mest problematiske var den støttende veiledningsstilen. Disse førstelinjelederne så som sin hovedoppgave å beskytte politibetjentene mot disiplinære reaksjoner fra overordnet ledelse. Konsekvensene av denne veiledningsstilen var ikke i samsvar med politidistriktets normer for godt politiarbeid, og førte til at også velkvalifiserte politifolk underpresterte stadig mer når det gjaldt korrekt maktutøvelse.

3.4.5 Fra hendelsesstyrt til planmessig ledelse

Nyere forskning understreker at god ledelse på alle nivåer i politiet er avgjørende for tjenesteutøvelsens kvalitet. Walker har gjennomført nærstudier og utviklingsprosjekter i flere politidistrikter i USA i en mannsalder, og har vært spesielt opptatt av dette. Selv om eksemplet nedenfor er betydelig mer dramatisk enn det man opplever i en vanlig norsk politihverdag, tas det likevel med som en illustrasjon av betydningen av planmessig ledelse over tid.

På slutten av 1990-tallet vakte det stor offentlig oppmerksomhet at ansatte ved en politistasjon i Los Angeles ofte var involvert i skarpe situasjoner; mange hendelser med døden til følge. Konklusjonen som politiet trakk, var at det var spesielt farlig for politiet å arbeide i dette området fordi kriminaliteten var mer brutal. Offentligheten satte imidlertid fokus på «råtne epler» og skyteglade politifolk. Samtidig viste det seg at en annen politistasjon i et nabodistrikt med omtrent samme demografiske og sosioøkonomiske kjennetegn bare var involvert i ca. en tredjedel av tilsvarende skarpe hendelser. Ved nærmere analyse viste det seg at forskjellen mellom politistasjonene ikke skyldtes farlige kriminelle eller råtne epler i politiet, men manglende kompetanse, organisering og ledelse. Sammenlikningen viste at «problemstasjonen» hadde lav gjennomsnittsalder. De ansatte i ordenstjenesten hadde minst erfaring av alle. Deres veiledere og innsatsledere var omtrent like unge og uerfarne. Nye ledere ble ansatt, de brukte mer tid ute i felten og ledelsen på ulike nivåer la større vekt på positive enn straffende reaksjoner når noen gjorde feil i tjenesten. Antall skyteepisoder sank dramatisk.

Men dette er bare den første delen av historien. Noen år senere hadde de opprinnelige problemene oppstått på nytt. Noe av årsaken skyldtes at nye ledere ikke i tilstrekkelig grad var klar over bakgrunnen for endringsarbeidet og betydningen av å følge opp over tid. Resultatet var at den gamle praksisen fikk lov til å gjenoppstå, og forholdet mellom politiet og lokalsamfunnet ble stadig forverret.

Historien illustrerer at endringsarbeid er krevende og vanskelig å konsolidere over tid hvis det ikke konsekvent prioriteres. Det er enklere å si opp en politibetjent enn å forandre yrkeskulturer, og særlig de uformelle sidene i en arbeidskultur. Dette innebærer imidlertid ikke at ikke «råtne epler» må fjernes eller korrigeres, og i noen sammenhenger sies opp.

Også verdien av bedre utdanning og skolering begrenses hvis det fremdeles finnes lokale kulturer som ubevisst tillater unødvendig maktbruk. Endringsarbeid må derfor inngå i en overordnet og varig plan. Litteraturen peker på at altfor ofte har utredninger om bestemte alvorlige hendelser ført til tiltak som ikke har blitt iverksatt fullt ut og ikke blitt fulgt opp over tid (Silverman 1999). Etter hvert forvitrer de positive resultatene som ble oppnådd i første omgang. Planmessig ledelse innebærer derfor at tiltak som følge av erfaringslæring må institusjonaliseres som en varig og konsekvent oppgave.

De nordiske studiene av politiarbeid illustrerer, at for å kunne kontrollere, lede og veilede daglig skjønnsutøvelse slik at effektivitet eller oppfatninger om effektivitet blir håndtert på en måte som ikke utfordrer eller overskrider legaliteten, må ledere ha nær kjennskap til yrkeskulturer og arbeidsstiler på sitt ansvarsområde.

Holdningen til hvordan effektivitet og legalitet balanseres, forekomsten av ulike yrkeskulturer og sosialisering i politiet har også betydning for spørsmålet som reises om når eksterne kontrollører med tidligere bakgrunn i politiet, er tilstrekkelig uavhengige. Forskningslitteratur om politiskjønn og ulike yrkeskulturer gir derfor også bakgrunnskunnskap om hvorfor uavhengighet er grunnleggende og gjør at det reises spørsmål om de som skal kontrollere politiet er sosialisert inn i en yrkeskultur som er problematisk i forhold til legal og rettferdig skjønnsutøvelse.

3.5 Uavhengig ekstern kontroll og forebyggende intern kontroll

Både menneskerettighetsprinsippene og nyere forskning om kontroll av politiet er eksempler på internasjonale erfaringer og problemforståelser som utvalget mener det er relevant å ha som bakgrunnsteppe for evaluering av kontrollmekanismer i Norge. Utvalget vil som et generelt utgangspunkt framheve betydningen av at det både finnes uavhengig og effektiv ekstern kontroll og en mer forebyggende og lærende intern kontroll som virker i samspill med hverandre.

Før utvalget vender hovedfokus mot norske kontrollmekanismer, skal det i neste kapittel redegjøres for hvordan utvalget har konkretisert de begrepene som var sentrale da Spesialenheten ble opprettet og politiets klageordning innført.