19 Tilsyn og sanksjoner

19.1 Innledning

Lovutkastet kap. XII omhandler regler om tilsyn, herunder om forvaltningstiltak, og om sanksjoner, det vil si administrative sanksjoner og straff. Kapitlet består av fire bestemmelser. Når det gjelder de to bestemmelsene om tilsyn og forvaltningstiltak, viser de til skipssikkerhetslovens regler om tilsyn og forvaltningstiltak og gir de fleste av disse reglene tilsvarende anvendelse. Når det gjelder bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff, er bestemmelsen om overtredelsesgebyr ny, mens straffebestemmelsen viderefører den løsningen som ble vedtatt ved lovendring i 2009, men som ikke er satt i kraft.

Tidligere har det i liten grad blitt ført tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår. Sjømannsloven inneholder ikke tilsynsbestemmelser, men ved 2008-lovendringen ble det inntatt et kap. VI (ikke i kraft) om tilsyn og et kap. VII (ikke i kraft) om forvaltningstiltak. Gjennom mønstringsordningen er det ført tilsyn med at ansettelsesavtale foreligger. Denne kontrollen har vært foretatt av A-etat i Norge og på utestasjoner for sjøfolk som mønstrer på i utlandet. Gjennom skipssikkerhetsloven er det ført tilsyn med viktige deler av arbeidsmiljøet om bord, blant annet det fysiske arbeidsmiljøet (lugarer mv., fysiske innretninger, sikkerhetsanordninger), personlig verneutstyr, krav til minstealder, krav til helse og legemidler, hviletid mv.

Sjømannsloven har heller ikke inneholdt regler om administrative sanksjoner og straff. Straffebestemmelser var tidligere inntatt i straffeloven av 1902, men de ble opphevet ved lovendring i 2009 og erstattet med en enkelt straffebestemmelse i sjml. § 54C, som imidlertid ikke er i kraft.

Videre vil utvalget drøfte tilsyn, herunder forvaltningstiltak (punkt 19.2), kommentere forholdet mellom forvaltningstiltak og sanksjoner (punkt 19.3) og vurdere nærmere hjemmel for straff (punkt 19.4) og overtredelsesgebyr (punkt 19.5) ved brudd på skipsarbeidsloven. Det gis også spesielle merknader til lovutkastet kap. XII (punkt 19.6).

Det overordnede formålet med bestemmelsene om tilsyn og sanksjoner er å sikre at skipsarbeidsloven etterleves. Utvalget vil likevel klart understreke at det i første rekke er pliktsubjektene etter loven – arbeidsgiveren og rederiet – som har ansvaret for at lovens krav ivaretas.

19.2 Tilsyn

19.2.1 MLCs krav til tilsyn

En viktig nyskapning ved MLC er at det skal etableres et tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår. ILO-konvensjon nr. 178 innførte riktignok internasjonale krav om tilsyn av arbeids- og levevilkår, men MLC gir i større grad et helhetlig og forpliktende tilsynsregime der også utenlandske skip er omfattet i form av havnestatskontroll.

Flaggstaten skal etablere et effektivt system for inspeksjon og sertifisering av arbeids- og levevilkår for skip som fører dens flagg. Blant annet skal det utarbeides dokumenter til sertifiseringsprosessen, som for eksempel samsvarserklæring (DMLC Part I og Part II) og det skal utpekes og føres tilsyn med anerkjente klassifikasjonsselskaper, med mindre flaggstaten selv velger å foreta sertifiseringen. Flaggstaten skal også etablere rutiner for å behandle klager og følge opp manglende oppfyllelse av konvensjonen.

Etter MLC kap. 5 skal skip i internasjonal fart med bruttotonnasje over 500 sertifiseres, jf. regel 5.1.3. For slike skip utstedes et Maritime Labour Certificate og en Declaration of maritime labour compliance (DMLC Part I og Part II). Konvensjonen angir 14 punkter som skal omfattes av sertifiseringen, blant annet helseerklæring, krav til alder og hviletid. Enkelte andre områder skal inspiseres, men ikke sertifiseres. Øvrige konvensjonsskip skal inspiseres med intervaller på tre år, men her plikter ikke flaggstaten å utstede sertifikat. I utgangspunktet skal det føres tilsyn med de 14 punktene også for skip som ikke er gjenstand for sertifisering.

Inspeksjonene som tilsynet skal utføre faller i to grupper: Kontroll av det fysiske arbeidsmiljøet om bord og kontroll av dokumentasjon på at konvensjonen er tilfredsstilt for så vidt angår lønn, arbeidsavtale, arbeids- og hviletid, alder, helse mv. Inspeksjonene skal utføres med fastsatte intervaller, og sertifikater vil da bli fornyet. For øvrig skal nye sertifikater utstedes blant annet når skipet skifter flagg eller rederi.

MLC introduserer også forvaltningstiltak som skal iverksettes der tilsynet avdekker manglende samsvar med konvensjonen, blant annet tilbakehold av skip.

I tillegg til flaggstatskontrollen fastsetter MLC også havnestatskontroll med fremmede skip. ILO har etter at konvensjonen ble vedtatt utarbeidet detaljerte retningslinjer for både flagg- og havnestatskontroll.

19.2.2 Utvalgets vurdering

Et sentralt element ved MLC er at det skal foretas tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår og at større skip skal være utstyrt med et sertifikat som viser at skipet er i samsvar med konvensjonen. Et effektivt tilsyn med arbeids- og levevilkår vil være den viktigste mekanismen for å avdekke arbeidsforhold som ikke gir sjøfolk det vern konvensjonen oppstiller.

Utvalget har diskutert om det er behov for egne tilsynsbestemmelser i skipsarbeidsloven, eller om skipssikkerhetslovens tilsynsregler vil være tilstrekkelige. Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig med en uttrykkelig hjemmel for tilsyn i skipsarbeidsloven, siden det vil kunne bli fattet vedtak som ledd i tilsynet med basis i den nye skipsarbeidslovens bestemmelser. Et eksempel kan være pålegg om å dokumentere arbeidsavtale for en eller flere arbeidstakere om bord. Ved å lovfeste en bestemmelse om tilsyn vil dessuten viktigheten av å føre tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår bli fremhevet.

Ved lovendringen i 2008 ble det inntatt et kap. VI om tilsyn og et kap. VII om forvaltningstiltak i sjømannsloven, med til sammen 10 paragrafer. Disse to kapitlene samsvarer i det vesentligste med ssl. kap. 7 og 8. Utvalget finner det unødvendig med detaljerte tilsynsregler i skipsarbeidsloven og anser at det er en bedre løsning med en henvisning til tilsynsbestemmelsene i skipssikkerhetsloven. Utvalget foreslår på denne bakgrunn én bestemmelse om tilsyn (§ 12-1) og én bestemmelse om forvaltningstiltak (§ 12-2), der det henvises til de aktuelle bestemmelsene i ssl. kap. 7 og 8. Dette er en lovteknisk forenkling i forhold til det som ble vedtatt i 2008, men er uten materiell betydning.

Utvalget foreslår enkelte tilpasninger i ssl. kap. 7 og 8, slik at bestemmelsene der om tilsyn og forvaltningstiltak også omfatter skipsarbeidsloven. Se nærmere om disse tilpasningene i punkt 20.2 og i spesielle merknader.

Bestemmelsene om tilsyn og forvaltningstiltak i lovutkastet og i ssl. kap. 7 og 8 omfatter i prinsippet alle bestemmelsene i skipsarbeidsloven. Utgangspunktet er altså at tilsynsmyndigheten har et tilsynsansvar for hele loven. Dette omfatter et ansvar for informasjon og veiledning, men også et ansvar for håndheving av lovens krav, om nødvendig ved hjelp av pålegg, tvangsmulkt mv. Når det gjelder håndhevingskompetansen – kompetansen til å treffe vedtak om pålegg, tvangsmulkt mv. – legger utvalget likevel til grunn at den må tolkes innskrenkende, slik at det bare blir snakk om å håndheve bestemmelser av «offentligrettslig karakter». Hvilke bestemmelser dette er, beror på om de er forutsatt å skulle håndheves av offentlig myndighet, og på om vedkommende myndighet finner det hensiktsmessig å benytte kompetansen. Utvalget finner det vanskelig å foreta en konkret klassifisering av lovutkastets bestemmelser før man har fått erfaring med tilsynet. Utvalget vil derfor ikke foreslå at man på det nåværende tidspunkt avgrenser håndhevingskompetansen til konkrete bestemmelser i loven. Utvalget viser i denne forbindelse til at håndhevingskompetansen etter arbeidsmiljøloven av 1977 etter ordlyden omfattet hele loven, men at dette ble forstått slik at kompetansen kun gjaldt for lovens bestemmelser med en offentligrettslig karakter. Hvilke bestemmelser som dermed var omfattet, ble i første omgang fastlagt blant annet gjennom tilsynsmyndighetenes praksis. Først ved arbeidsmiljøloven av 2005 ble grensedragningen ansett tilstrekkelig klar til å kunne knyttes til konkret angitte bestemmelser.

Utvalget nøyer seg derfor med å trekke opp noen retningslinjer for avgrensningen. Formålet med de nye kap. VI og VII om tilsyn og forvaltningstiltak, som ble innført i sjømannsloven i 2008, var å gjennomføre tilsyn etter MLC. Tilsynsmyndighetens håndhevingskompetanse etter skipsarbeidsloven må derfor som et minimum omfatte de områdene som MLC krever tilsyn med, og som ikke er forutsatt omfattet av skipssikkerhetsloven, dvs. arbeidsavtale, utbetaling av lønn og feriepenger, landlov, fri hjemreise, omsorgsplikt ved sykdom/skade, rederiets ansvar for yrkesskade mv., system for klagebehandling, samt arbeidsformidling.

I tillegg kommer bestemmelser i skipsarbeidsloven som ikke er omfattet av MLC, men som må anses godt egnet for offentlig håndheving og kontroll. Utvalget peker særlig på krav om kollektiv informasjon og drøfting i utkastet § 3-4 fjerde ledd, § 5-1 annet ledd og kap. XI, der tilsynsmyndigheten er forutsatt å kunne kontrollere at drøfting er gjennomført. Grensedragningen som er gjort i bestemmelsen om overtredelsesgebyr gir også veiledning om hvilke bestemmelser som egner seg for offentligrettslig håndheving. Utvalget vil imidlertid understreke at tilsynsmyndighetens ansvar for informasjon og veiledning omfatter alle lovens krav, og ikke bare bestemmelser der tilsynsmyndigheten har håndhevingskompetanse.

Lovutkastet § 2-4 første ledd fastsetter en overordnet påse-plikt for rederiet. I påse-plikten ligger et krav om at rederiet har etablert de nødvendige rutiner og systemer for å undersøke og følge opp om arbeidsgiver etterlever sine plikter, se nærmere i punkt 9.3.3. Som nevnt der utgjør rederiets system for klagebehandling etter § 9-7 en viktig del av et slikt system. Siden rederiets påse-plikt etter utvalgets oppfatning er av offentligrettslig karakter, forutsetter utvalget at tilsynsmyndigheten kan reagere med pålegg mv. mot rederier som ikke har etablert nødvendige rutiner og systemer, herunder et system for klagebehandling.

Det følger av det som nå er sagt, at utvalget legger til grunn at håndhevingsansvaret må være noe videre enn det som var forutsatt ved lovendringen i 2008. Utvalget understreker likevel at Sjøfartsdirektoratet som tilsynsorgan i en viss periode fremover vil ha omfattende oppgaver med å implementere og følge opp de tilsynsoppgaver som følger av MLC, og at det virker urealistisk å forvente at direktoratet fra dag én vil kunne ivareta håndhevingsansvaret fullt ut for øvrige deler av skipsarbeidsloven. Bruk av klageretten etter utkastet § 9-7 vil imidlertid gi direktoratet et inntrykk av om og eventuelt hvor raskt det kan være behov for å håndheve bestemmelser ut over det MLC krever. Det samme kan stikkprøvekontroller og MLC-tilsynet gjøre, ved at det avdekkes uheldige og lovstridige forhold som går ut over sjekklistens innhold. Utvalget antar for øvrig at det vil være naturlig med evaluering av lovtekst og håndhevingspraksis om noen år, for å bringe på det rene om tilsynet fungerer etter hensikten eller om det er nødvendig med utfyllende regler.

19.3 Forholdet mellom forvaltningstiltak og sanksjoner

Sjømannsloven, slik den er i kraft i dag, inneholder verken bestemmelser om administrative sanksjoner eller straff. Straffeloven av 1902 inneholder imidlertid en rekke straffebud for overtredelse av sjømannsloven. I forbindelse med den nye straffeloven (straffeloven av 2005) ble det i 2009 også vedtatt endringer i spesiallovgivningen. Bruken av straff for overtredelse av sjømannsloven ble her vesentlig redusert ved at de fleste straffebud rettet mot sjøfolk ikke ble videreført. Straff ved overtredelse av sjømannsloven fremgår nå av én bestemmelse, ny sjml. § 54C. Endringen er ikke satt i kraft og dette vil først skje når straffeloven av 2005 trer i kraft, trolig om noen år.

Mens sjømannsloven ikke inneholder administrative sanksjoner, ble det ved vedtakelsen av skipssikkerhetsloven i 2007 etablert et system med overtredelsesgebyr. Overtredelser av deler av loven gir tilsynsmyndigheten (Sjøfartsdirektoratet) rett til å ilegge overtredelsesgebyr mot enkeltpersoner eller rederier på nærmere angitte vilkår.

I det følgende vurderer utvalget behovet for sanksjonsbestemmelser i skipsarbeidsloven. Ved vurderingen er et viktig element forskjellen mellom forvaltningstiltak og sanksjoner. Mens forvaltningstiltak har til hensikt å tvinge frem en oppfyllelse av loven og således er «fremtidsrettede», er sanksjoner – enten de er av administrativ karakter eller utgjør straff – først og fremst «tilbakeskuende» og av «pønal» karakter og tar sikte på å ramme overtredelser som har funnet sted. Dette tilsier en generell tilbakeholdenhet i bruken av sanksjoner og en overgang fra straffereaksjoner til administrative sanksjoner som overtredelsesgebyr. Utvalget har i sine vurderinger sett hen til skipssikkerhetslovens regler om overtredelsesgebyr, de vedtatte endringene i straffeloven og sjømannsloven i 2009, samt reguleringen av sanksjoner i arbeidsmiljøloven og tilstøtende lovgivning.

MLC art. V forutsetter at flaggstaten sanksjonerer brudd på konvensjonen i sin lovgivning, uten å angi nærmere hvordan dette skal skje. Utvalget legger derfor til grunn at loven bør inneholde sanksjonsbestemmelser i en eller annen form. Samtidig minner utvalget om at skipssikkerhetsloven gjennomfører en rekke av MLCs regler, som regler om det fysiske arbeidsmiljøet og om helse og sikkerhet, og at det der finnes et nyansert sanksjonssystem. Videre viser utvalget til at straffesaker etter arbeidsmiljøloven i det alt vesentlige gjelder grove overtredelse av helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmelser, forhold som til sjøs reguleres av skipssikkerhetsloven og ikke av skipsarbeidsloven. Utvalget antar derfor at det vil være et mindre behov for bruk av straff og sanksjoner på skipsarbeidslovens område. Det kan imidlertid tenkes så alvorlige overtredelser at en straffereaksjon er et hensiktsmessig virkemiddel. Utvalget viser i så måte til den nye straffebestemmelsen i sjml. § 54C (ikke i kraft), som foreslås videreført. Det kan også være nødvendig å reagere med overtredelsesgebyr der sentrale plikter som skal sikre et godt arbeidsmiljø mv. blir overtrådt.

19.4 Straff

19.4.1 Gjennomgang av straffetruslene i straffeloven av 1902

I forarbeidene til ny straffelov ble det foretatt en fullstendig gjennomgang av straffetruslene knyttet til brudd på sjømannsloven i straffeloven 1902.1 Disse straffebudene ble i all hovedsak vedtatt opphevet i sammenheng med vedtakelsen av ny straffelov i 2009. Som en delvis videreføring av strl. § 414 første ledd ble det imidlertid vedtatt en ny § 54C i sjømannsloven. Ettersom ny straffelov foreløpig ikke er trådt i kraft, er straffebudene i straffeloven av 1902 fremdeles gjeldende, og sjml. § 54C er ikke satt i kraft.

Vurderingen bak de vedtatte endringene beskrives kort her, dels for å belyse lovhistorikken og dels som et utgangspunkt for utvalgets vurderinger.

En første gruppe er straffetruslene i strl. §§ 307 og 308, som gjelder behandling av medfarende. Departementet anså det ikke hensiktsmessig å straffesanksjonere denne type adferd og viste særlig til at straffereaksjoner er lite formålstjenlige i tillegg til de erstatnings- og oppreisningsregler som gjelder.2

En annen type straffetrusler er strl. §§ 310, 311 og 417, som rammer ulike former for ulydighet i tjenesten. Departementet foreslo ikke å videreføre straffetruslene og begrunnet dette primært med at slik adferd i tilstrekkelig grad er omfattet av straffetruslene i ssl. kap. 10.3 I tillegg vil sivilrettslige virkemidler kunne være aktuelle.

Videre setter bestemmelsene i strl. §§ 421, 426 og 301 straff for ulike andre disiplinærbrudd, blant annet å skjule blindpassasjer, ordrenekt og usømmelig opptreden. Heller ikke disse straffetruslene ble foreslått videreført, dels fordi arbeidsrettslige sanksjoner ble ansett mer egnet, dels fordi andre eller mer generelle straffebestemmelser ville kunne anvendes.4

Departementet drøftet særskilt straffesanksjonen i strl. § 417 nr. 1 mot skipsfører som bryter sine plikter etter sjml. § 49 når det begås alvorlige forbrytelser om bord, og § 417 nr. 2, som setter trussel om straff overfor fører av skip som unnlater å ta om bord personer som den norske stat plikter å dra omsorg for. Ingen av disse ble foreslått videreført. Departementet viste til at det i liten grad synes å forekomme slike pliktbrudd og at overtredelser uansett ikke er av en slik karakter at straff er egnet.5

19.4.2 Nytt straffebud i sjømannsloven § 54C

Strl. 1902 § 414 første ledd setter trussel om straff for den som overtrer bestemmelser om hyrekontrakt, avregningsbok, anmeldelse, frammøte, bevisopptak, eller forskrifter gitt i medhold av loven, samt overtredelse av bestemmelser om legeundersøkelse og mønstring. Også her la departementet til grunn at det i utgangspunktet er sivilrettslige virkemidler og forvaltningstiltak som er de best egnede reaksjonsformer.6 Som et ledd i arbeidet for å motvirke sosial dumping gikk departementet likevel inn for en delvis videreføring ved en ny bestemmelse om straff i sjml. § 54C.

Departementet la til grunn at straffetrusselen for det første burde ramme mangler ved ansettelsesavtalen som sådan, herunder fravær av avtale, samt ansettelsesavtaler som oppstiller kontraktsvilkår, herunder lønnsbetingelser, som er i strid med lov, forskrift og tariffbestemmelser. Straffetrusselen ble imidlertid avgrenset mot manglende oppfyllelse av ansettelsesavtalen. Departementet begrunnet dette slik:

«Oppfyllelse av lønn, godtgjørelser mv. som følger av ansettelsesavtalen er naturligvis av avgjørende betydning for den enkelte sjømann. Departementet mener likevel ikke denne type forhold bør sanksjoneres med straff. For det første vil en sjømann som ikke får utbetalt hyre eller annen godtgjørelse, ha sjøpanterett i skipet (jf. sjøloven § 51 første ledd), samtidig som det finnes lønnsgarantiordninger ved arbeidsgivers insolvens også for sjøfolk på norske skip som ikke er trygdet i Norge, som i sum medfører at sjømannen har effektive sanksjonsmidler både for sikring og oppfyllelse av sine krav. Forslagene i Ot.prp. nr. 70 (2007-2008) styrker sjøfolks rettigheter ytterligere i så måte. For det andre vil det kunne fremstå som urimelig å straffeforfølge rederiet/arbeidsgiveren i de tilfeller hvor lønnen uteblir på grunn av manglende betalingsevne.»7

I tråd med departementets forslag ble det i 2009 vedtatt følgende bestemmelse, som altså ikke er i kraft:

§ 54C Straff

Med bøter eller fengsel inntil 6 måneder straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt lar en sjømann være ansatt på vesentlig andre vilkår enn de som fremgår av loven, forskrifter gitt i medhold av loven eller tariffavtale som gjelder for sjømannen.

Ved vurderingen av om en overtredelse av første ledd er vesentlig, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld.

Bestemmelsen inneholder et vesentlighetskriterium for å markere at ikke ethvert avvik i ansettelsesavtalen fra lov, forskrift eller tariff skal være straffbart. Om vesentlighetskriteriet uttalte departementet:

«For at straff skal komme til anvendelse, bør det foreligge grov tilsidesettelse av lov- eller tariffbestemmelser om ansettelsesforhold som innebærer at en sjømann er ansatt på vesentlig andre vilkår enn vedkommende har krav på. Det vil særlig være grunn til å reagere med straff dersom overtredelsen gjelder flere sjøfolk, om proforma avtaler er inngått for å dekke over de reelle kontraktsvilkårene, eller graden av utvist skyld ellers må karakteriseres som grov. Bestemmelsen vil ramme både overtredelser ved inngåelse av ansettelsesavtalen, så vel som ved senere endringer av den.»8

19.4.3 Utvalgets vurdering

Lovendringen i 2009 innebar både en betydelig opprydding og en avkriminalisering av overtredelser av sjømannslovens bestemmelser. Det var ingen vesentlige innsigelser mot lovendringen, noe som innebærer at berørte private og offentlige aktører anså den som omforent for bare tre år siden. Utvalget slutter seg til vurderingene som lå til grunn for straffetrusselen i sjml. §54C og foreslår en videreføring av bestemmelsens materielle innhold i lovutkastet § 12-4.

Sjml. § 54C sanksjonerer vesentlige overtredelser av lov- og tariffbestemte vilkår for ansettelse, herunder lønn, feriepenger, ulovlig midlertidig ansettelse mv. Utvalget er enig i realiteten i bestemmelsen. Når det gjelder formelle endringer, foreslås det at ordet «sjømann» erstattes med «arbeidstaker», i tråd med lovens terminologi for øvrig. Etter ordlyden rammer sjml. § 54C personer hos arbeidsgiver, rederi og eventuelt andre, jf. «den som». Utvalget foreslår en presisering i lovteksten slik at straffebudet bare rammer «den som på vegne av arbeidsgiveren eller rederiet». En slik formulering stemmer med tilsvarende formuleringer i skipssikkerhetslovens straffekapittel.

19.5 Overtredelsesgebyr

19.5.1 Innledning

Ved lovrevisjonen i 2009 ble det ikke innført administrative sanksjoner, som for eksempel overtredelsesgebyr, slik det er gjort i skipssikkerhetsloven. Selv om utvalget er enig i den betydelige avkriminaliseringen som fant sted i 2009, kan det likevel reises spørsmål om ikke visse brudd på loven burde kunne sanksjoneres med et overtredelsesgebyr.

I det følgende beskrives hovedtrekkene i sanksjonsutvalgets vurdering (punkt 19.5.2), før det gjøres kort rede for bruk av overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven (punkt 19.5.3) og for forslag om innføring av overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven (punkt 19.5.4). Deretter presenteres utvalgets forslag til bestemmelse om overtredelsesgebyr i skipsarbeidsloven (punkt 19.5.5).

19.5.2 Sanksjonsutvalgets vurdering

Sanksjonsutvalget la i 2003 frem sin rapport NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Formålet med utredningen var å utarbeide forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser, som skulle gi et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff.

Utredningen drøftet fordeler og ulemper med administrative sanksjoner sammenlignet med straff, og pekte på at særlig hensynet til å begrense bruken av straff, hensynet til effektiv håndhevelse og ønsket om et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem talte for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn i dag. Mothensynet var først og fremst kravene til rettssikkerhet.

Sanksjonsutvalget la til grunn at en forutsetning for å innføre administrative sanksjoner på nye områder er at det finnes et forvaltningsorgan som fører tilsyn med den aktuelle særloven og som det kan legges sanksjonskompetanse til.

I utredningen er det også pekt på at det må være opp til forvaltningsorganets skjønn om det skal ilegges en administrativ sanksjon når det er konstatert en overtredelse, og at det altså ikke skal oppstilles en plikt.

Utredningen foreslo at alminnelige bestemmelser om administrative sanksjoner ble inntatt i forvaltningsloven.

Sanksjonsutvalgets utredning er ennå ikke fulgt opp helhetlig fra Justis- og beredskapsdepartementets side. På enkelte områder, blant annet i skipssikkerhetsloven, er imidlertid sanksjonsutvalgets vurderinger og føringer lagt til grunn.

19.5.3 Overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven

Ssl. kap. 9 (§§ 55 til 57) inneholder regler om overtredelsesgebyr. Fordi sanksjonsformen var ny, og sanksjonsutvalgets utredning ikke var fulgt opp med generelle endringer i forvaltningsloven, var det nødvendig å ta inn bestemmelsene om overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven. I NOU 2005: 14 punkt 6.9 og 7.9 er det gitt en utførlig begrunnelse for forslaget, og dette ble fulgt opp av departementet.9

Etter skipssikkerhetsloven kan det ilegges overtredelsesgebyr mot enkeltpersoner så vel som mot foretaket (rederiet). Etter ssl. § 55 kan tre kategorier fysiske personer ilegges gebyr: Den som handler på vegne av rederiet (i rederiadministrasjonen), skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord (mannskapet for øvrig). Bestemmelsen angir spesifikt hvilke bestemmelser i loven som må være overtrådt. Til sammen er omkring 15 paragrafer i loven sanksjonert med overtredelsesgebyr.

Av ssl. § 55 fjerde ledd fremgår at overtredelsesgebyr enten utmåles for det enkelte tilfelle eller etter faste satser. I sistnevnte tilfelle skal disse fremgå av forskrift. Anvendes ikke faste satser skal det angis en maksimumssats. Oppfyllelsesfristen er fire uker fra vedtak ble truffet.

Etter ssl. § 56 kan det ilegges gebyr mot rederiet (ISM-selskapet) dersom noen enkeltpersoner som nevnt i § 55 har begått overtredelsen. For rederiet er ansvaret objektivt, idet anonyme og kumulative feil også rammes av bestemmelsen. Av forarbeidene fremgår det at bestemmelsen ikke kan anvendes for overtredelser som er utenfor rederiets kontroll.

I ssl. § 56 annet ledd angis en ikke uttømmende liste over momenter det skal legges vekt på ved avgjørelsen om det skal ilegges gebyr og størrelsen på gebyret. Blant annet skal det legges vekt på overtredelsens alvorlighet, om den er begått for å fremme rederiets interesser, om det foreligger gjentakelse og rederiets økonomiske evne. Av tredje ledd fremgår at rederiet er solidarisk ansvarlig for gebyrer som ilegges skipsføreren eller andre som har sitt arbeid om bord.

I ssl. § 57 er det fastsatt at overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg og at ssl. § 48 annet ledd om Statens innkrevingssentral sin adgang til utleggstrekk og til å stifte utleggspant for tvangsmulkt, også gjelder for overtredelsesgebyr.

I medhold av loven har Sjøfartsdirektoratet fastsatt forskrift om fastsettelse og gjennomføring av overtredelsesgebyr .10 Det er ikke oppstilt faste satser for overtredelsesgebyr, slik loven gir adgang til, da erfaringen hittil har vært at sakene er såpass sammensatte at det er nødvendig å foreta en konkret helhetsvurdering av gebyrets størrelse. For enkeltpersoner er det angitt en sats på mellom 0,2 og 0,6 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). For selskaper er minimumssatsen 0,6 G, uten angivelse av en øvre sats.

Ordningen med ileggelse av overtredelsesgebyr ble iverksatt i 2009 og Sjøfartsdirektoratet har dermed fått en viss erfaring med ordningen. I 2011 ble det fattet 62 vedtak om overtredelsesgebyr mot enkeltpersoner og foretak. De aller fleste gebyrer som ilegges skjer mot foretak, noe som også er i tråd med lovgivers intensjoner. For foretak har gebyrenes størrelse variert fra minimumssatsen til hele kr. 1 800 000,-. Gjennomsnittlig ligger imidlertid gebyrene til foretak på rundt kr. 100 000,-. Det er både direktoratets og departementets inntrykk at ordningen med overtredelsesgebyr har fungert positivt som et adferdskorrigerende virkemiddel, noe som også har gitt seg utslag i en nedgang i antall varsler om overtredelsesgebyr i den senere tid.

19.5.4 Forslag om overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven mv.

I desember 2011 sendte Arbeidsdepartementet ut et høringsnotat hvor det ble foreslått å innføre overtredelsesgebyr for brudd på blant annet arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Høringssvarene er for tiden til behandling i Arbeidsdepartementet.

I høringsnotatet peker Arbeidsdepartementet på at brudd på de offentligrettslige delene av arbeidsmiljøloven egner seg godt for forvaltningsmessige reaksjoner i form av pålegg, tvangsmulkt eller andre forvaltningstiltak. Som eksempel på slike brudd nevnes manglende utbedring av det fysiske arbeidsmiljøet og manglende oppfølging av systematisk gjennomføring av helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Ifølge departementet er det ofte ikke tale om akutt fare for liv og helse ved denne type lovbrudd. Er det overhengende fare, skal arbeidet stanses av Arbeidstilsynet.

Arbeidsdepartementet drøfter deretter områder hvor forvaltningstiltak alene ikke anses tilstrekkelig og hvor det kan være aktuelt med administrative sanksjoner alene eller i tillegg til forvaltningstiltak. Brudd på arbeidstidsreglene brukes som eksempel. Dette vil ofte avdekkes etter at lovbruddet har funnet sted, og hvor det ikke er et forhold som kan kreves rettet opp. Andre regler i arbeidsmiljøloven hvor overtredelsesgebyr kan være aktuelt er ikke nevnt, men det pekes på at gjentatte brudd på sikkerhetsbestemmelser er et område hvor det kunne være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr. Den foreslåtte bestemmelsen er imidlertid vid og omfatter overtredelse av hele loven, med unntak av kap. 14 og 15 om stillingsvern. I høringsutkastet er det foreslått at både fysiske personer og virksomheter kan ilegges overtredelsesgebyr og det er satt en maksimal sats på 15 G. Gebyret skal ikke gis etter faste satser, men etter en individuell helhetsvurdering. Bestemmelsen svarer i det alt vesentlige til ssl. §§ 55 og 56. Arbeidsdepartementet har derimot ikke foreslått en bestemmelse tilsvarende ssl. § 57 om inndrivelse. Arbeidsmiljølovens regler om overtredelsesgebyr er forutsatt gitt tilsvarende anvendelse i allmenngjøringsloven og utlendingsloven.

19.5.5 Utvalgets vurdering

19.5.5.1 Innledning

Utviklingen i det offentligrettslige regelverket har i de senere år gått i retning av stadig flere lovbestemmelser om administrative sanksjoner. I tillegg til i skipssikkerhetsloven, er sanksjoner inntatt i blant annet havne- og farvannsloven, akvakulturloven, plan- og bygningsloven, personopplysningsloven og konkurranseloven. Det er også grunn til å anta at arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven vil få slike bestemmelser på bakgrunn av det igangsatte lovarbeidet. Selv om sanksjonsutvalgets innstilling som sådan ikke er fulgt opp, blant annet ved endringer i forvaltningsloven, har innstillingen lagt et godt utgangspunkt for innføring av sanksjonsbestemmelser i spesiallovgivningen.

I sanksjonsutvalgets innstilling er det i tillegg til overtredelsesgebyr foretatt en vurdering av en rekke administrative sanksjoner som administrativ inndragning, administrativt rettighetstap og tap av offentlig ytelse. Mønsterbestemmelser for dette er også utarbeidet. Skipsarbeidslovutvalget ser imidlertid ikke at det kan være aktuelt å innføre andre sanksjoner enn overtredelsesgebyr på lovens område. I det følgende er det derfor bare overtredelsesgebyr som drøftes.

19.5.5.2 Relevante sanksjonsområder i loven og prinsipielle betraktninger

Utvalget mener det vil være for omfattende med en generell adgang til å sanksjonere brudd på hele loven og legger derfor til grunn at det bare kan bli snakk om overtredelsesgebyr på bestemt angitte områder av loven. Dette er i tråd med sanksjonsutvalgets føring, som fraråder overtredelsesgebyr som en generell sanksjon.

Sanksjonsutvalget har i sin innstilling også pekt på at en forutsetning for overtredelsesgebyr må være at dette er nødvendig for å oppnå tilstrekkelig etterlevelse av handlingsnormen.

Etter skipsarbeidslovutvalgets oppfatning bør det ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal innføres på et område i loven for det første ses hen til regelens karakter, om den først og fremst er av privatrettslig eller offentligrettslig karakter. For brudd på privatrettslige regler bør tilsynsmyndigheten generelt være forsiktig med å ilegge overtredelsesgebyr. Skal en regel ikke være gjenstand for tilsyn, slik at brudd på den ofte ikke vil bli avdekket, bør det også utvises tilbakeholdenhet med å ilegge overtredelsesgebyr. Håndhevelsen kan ellers lett utvikle seg i en tilfeldig retning. Det er derfor bestemmelser i loven som er gjenstand for offentlig kontroll og sanksjoner som er egnet til å kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Ved privatrettslige tvister mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er det lite ønskelig at tilsynsmyndigheten griper inn med et overtredelsesgebyr. En reaksjon fra tilsynsmyndigheten – eller manglende reaksjon for den saks skyld – kan lett gi inntrykk av myndighetenes støtte til en av partene. I tillegg kan en senere dom med et motsatt utfall enn vurderingen som dannet grunnlag for overtredelsesgebyret, medføre erstatningsansvar for staten.

For det andre bør det tas hensyn til i hvilken grad andre tiltak vil være vel så egnet til å sikre etterlevelse av loven. Utvalget antar at forvaltningstiltak som pålegg, tvangsmulkt mv. på flere områder av loven vil være en tilstrekkelig reaksjonsform. Ettersom hjemlene for forvaltningstiltak ikke er i kraft, er det vanskelig å vite hvordan praktiseringen vil bli. For eksempel vil pålegg, eventuelt fulgt opp med en tvangsmulkt, være den mest effektive reaksjonsformen mot et pågående lovbrudd. Det må også tas hensyn til adgangen til å ta sivilrettslige skritt som søksmål, oppreisning mv. Overfor arbeidstakere som har opptrådt på vegne av arbeidsgiver, vil for eksempel advarsel, oppsigelse eller andre reaksjonsformer gjerne være en mer adekvat reaksjon enn et overtredelsesgebyr.

For det tredje bør det tas hensyn til i kompleksiteten i saksområdet. Et viktig formål med å innføre overtredelsesgebyr som et alternativ til straff, er hensynet til en effektiv reaksjonsform. De fleste lovbrudd som sanksjoneres med overtredelsesgebyr på skipssikkerhetslovens område gjelder forholdsvis lett konstaterbare overtredelser som utgåtte sertifikater, manglende kvalifikasjoner, overskridelse av fartsområde etc., hvor handlingsnormen er utførlig beskrevet i forskrift.

I det følgende foretas en gjennomgang av lovens kapitler med henblikk på om overtredelsesgebyr kan være en hensiktsmessig reaksjonsform. Utvalget vil imidlertid presisere at det på nåværende tidspunkt kan være vanskelig å ha absolutte oppfatninger ettersom det verken har vært gitt forvaltningsreaksjoner eller administrative sanksjoner på området tidligere. Departementet og tilsynsmyndigheten bør derfor ta sikte på å evaluere ordningen etter en stund. Utvalget vil også oppfordre Nærings- og handelsdepartementet og Arbeidsdepartementet med underliggende instanser til å samarbeide om utviklingen av et hensiktsmessig sanksjonsopplegg for skipsarbeidsloven og arbeidsmiljøloven. Utvalget antar at det her vil være mange parallelle problemstillinger.

Lovens kap. I, XII og XIII er det av naturlige grunner overflødig å behandle.

I kap. III om ansettelse mv. mener utvalget det vil være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for manglende skriftlig arbeidsavtale, jf. § 3-1 første og annet ledd. Det tenkes da først og fremst på brudd som fremstår som systematiske og alvorlige. For et enkeltstående brudd vil et pålegg og eventuelle ytterligere forvaltningsreaksjoner være mer adekvat. Ved mangler ved avtalen kan det på den annen side som utgangspunkt ikke være aktuelt med overtredelsesgebyr. Brudd på § 3-1 tredje ledd om rett til å la seg bistå av tillitsvalgt mv. kan danne grunnlag for å reagere med et overtredelsesgebyr, særlig der arbeidsgiver aktivt og systematisk søker å forhindre dette. De øvrige delene av kapitlet er stort sett bestemmelser av privatrettslig karakter som det neppe vil være hensiktsmessig for tilsynsmyndigheten å sanksjonere. Utvalget mener likevel at det kan være behov for å sanksjonere systematiske eller gjentatte brudd på informasjons- og drøftingsplikten i henholdsvis §§ 3-3 og 3-4 fjerde ledd, samt manglende overholdelse av bestemmelser gitt om bruk av arbeidsformidlingsvirksomhet, jf. § 3-9.

I kap. IV Lønn mv. legger utvalget til grunn at det ikke er nødvendig å sanksjonere manglende utbetaling av lønn og feriepenger i seg selv. Her er det en rekke andre mekanismer så som solidaransvar, lønnsgarantiordninger, sjøpanterett mv. som vil være effektive for arbeidstakeren og hvor det ikke skulle være grunn til å reagere med overtredelsesgebyr i tillegg. Når det gjelder § 4-3 om trekk i lønn og feriepenger har arbeidstakersiden i utvalget gitt uttrykk for bekymring for at trekkadgangen misbrukes og at en bestemmelse om overtredelsesgebyr kan virke preventivt, se punkt 11.5. Utvalget mener tilsynsmyndigheten bør være varsom med å sanksjonere en bestemmelse om trekk i lønn som gjelder et privatrettslig forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Imidlertid ser utvalget at en trussel i loven om overtredelsesgebyr ved brudd på drøftelsesplikten i § 4-3 tredje ledd kan virke avskrekkende og foreslår på denne bakgrunn at brudd på bestemmelsen kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Med hensyn til kapitlets øvrige bestemmelser, som i stor grad er av privatrettslig art, har utvalget vanskelig for å se at bruk av overtredelsesgebyr vil være hensiktsmessig.

Overtredelse av kap. V Opphør av arbeidsforhold mener utvalget generelt at er lite egnet å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Ved påstander om brudd på kapitlet vil saken bli behandlet etter kap. VI Tvister om arbeidsforhold, og det er vanskelig å se at et overtredelsesgebyr skulle ha noen hensiktsmessig funksjon. Det gjelder likevel ett unntak. Arbeidstakeren har etter § 5-16 første ledd rett til attest ved fratreden etter lovlig oppsigelse. Mot brudd på denne bestemmelsen bør det etter utvalgets syn kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Bestemmelsene om permisjon i kap. VII kan sies å ha et visst offentligrettslig preg og utvalget vurderer det slik at overtredelser av disse, i første rekke systematiske og gjentatte overtredelser, kan sanksjoneres med et overtredelsesgebyr.

I kap. VIII Rederiets og skipsførerens omsorgsplikter er det utvalgets vurdering at brudd på enkelte av bestemmelsene kan være egnet til å sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Men også her kan det lett tenkes at en forvaltningsreaksjon vil være en mer hensiktsmessig reaksjonsform. Får for eksempel arbeidstakeren ikke den omsorgen vedkommende har krav på, fremstår et pålegg og en eventuell tvangsmulkt som mer effektivt for å oppnå dette enn et etterfølgende overtredelsesgebyr.

Brudd på de bestemmelsene i kap. IX Skipstjenesten som gjelder forhold av utpreget privatrettslig karakter, anser utvalget det som hovedregel ikke relevant å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Utvalget foreslår derimot at at det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på drøftingsplikt etter § 9-1 annet ledd vedrørende gjennomføring av kontrolltiltak, ved brudd på plikten i § 9-6 om bestemmelser som skal være tilgjengelige om bord og ved unnlatelse av å etablere prosedyrer for behandling av klager, jf. § 9-7 annet ledd.

Når det gjelder brudd på kap. X Vern mot diskriminering mener utvalget at det ikke bør være aktuelt å sanksjonere overtredelser med overtredelsesgebyr. Kapitlet gir arbeidstaker rett til oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers eller rederiets skyld, samtidig som brudd på reglene kan bringes inn for likestillings- og diskrimineringsapparatet, se punkt 17.5. Likestillings- og diskrimineringsombudet kan gi uttalelse om hvorvidt et forhold er i strid med forbudet, og skal søke å oppnå at partene frivillig retter seg etter uttalelsen. Dersom frivillig ordning ikke oppnås, kan ombudet forelegge saken for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda kan treffe vedtak om det foreligger brudd på diskrimineringsbestemmelsene. Nemnda kan pålegge stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at diskriminering, trakassering, instruks eller gjengjeldelse opphører og for å hindre gjentakelse. Utvalget viser også til begrunnelsen for ikke å straffesanksjonere overtredelse av diskrimineringsbestemmelsene i 2009, se punkt 19.4.1. Selv om dette ikke utelukker en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved lovbrudd, mener utvalget at de hensyn departementet pekte på, også har vekt i forhold til spørsmålet om overtredelsesgebyr.

Overtredelse av kap. XI Informasjon og drøfting anser utvalget det er behov for å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr. Utvalget har som nevnt ovenfor foreslått mulighet for overtredelsesgebyr ved brudd på andre bestemmelser som inneholder en plikt til drøfting. Etter utvalgets oppfatning kan en trussel om overtredelsesgebyr være et effektivt virkemiddel for å sikre at nødvendige drøfting gjennomføres.

19.5.5.3 Adressaten for overtredelsesgebyr

Etter skipssikkerhetsloven kan det ilegges overtredelsesgebyr overfor enkeltpersoner i rederiadministrasjonen, skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord, jf. ssl. § 55. I tillegg kan rederiet ilegges gebyr etter ssl. § 56. I praksis er det som regel rederiet som får overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven og departementet er ikke kjent med at enkeltpersoner i rederiadministrasjonen er blitt ilagt gebyr.

Skipsarbeidsloven oppstiller i svært begrenset omfang plikter for skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord. Pliktene etter loven er i all hovedsak lagt til arbeidsgiveren og rederiet. Utvalget ser ikke et behov for å kunne ilegge andre enn arbeidsgiveren og rederiet overtredelsesgebyr. Reaksjoner fra arbeidsgiver/rederi vil være tilstrekkelig overfor arbeidstakere som bryter loven. Etter utvalgets oppfatning vil det heller ikke være aktuelt å ilegge personer i administrasjonen hos rederiet/arbeidsgiver overtredelsesgebyr. Når dette er gjort i skipssikkerhetsloven, skyldes det blant annet at personer i rederiadministrasjonen, for eksempel «utpekt person» (designated person), er pålagt særskilte plikter knyttet til sikkerhetsstyringen. Tilsvarende plikter er ikke oppstilt i eller i medhold av utkastet til skipsarbeidslov.

19.5.5.4 Forslag til lovbestemmelse

Utvalget foreslår en bestemmelse om overtredelsesgebyr i loven. Bestemmelsen angir konkret de begrensede områder hvor et overtredelsesgebyr vil være aktuelt gjennom henvisning til spesifikke lovbestemmelser. Bestemmelsen retter seg bare mot arbeidsgiver eller rederi, og bør etter utvalgets mening for øvrig innholdsmessig tilsvare ssl. § 56. Utvalgets lovutkast er derfor i det vesentlige i samsvar med denne bestemmelsen.

Selv om det ikke blir foreslått at enkeltpersoner skal kunne ilegges gebyr, bør deler av ssl. § 55 også inntas i skipsarbeidsloven. Det gjelder for det første bestemmelsen i ssl. § 55 fjerde ledd, som slår fast at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfellet. Skal det anvendes faste satser, må disse fremgå av forskrift gitt i medhold av loven. Er det ikke aktuelt med faste satser, må det i forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen, og det skal fastsettes et maksimum. Fjerde ledd fastslår også at oppfyllelsesfristen for overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble truffet. I tillegg er det naturlig å innarbeide forskriftsadgangen i ssl. § 55 femte ledd i skipsarbeidsloven.

Utvalget mener også det vil være hensiktsmessig å gi ssl. § 57 om inndrivelse tilsvarende anvendelse.

19.6 Spesielle merknader til kapittel XII

Til § 12-1 Tilsyn og sertifisering

Bestemmelsen er ny, men viderefører det materielle innhold som ble vedtatt i 2008 som nytt kap. VI i sjømannsloven (ikke i kraft).

Første ledd slår fast at det føres tilsyn med loven etter bestemmelsene i tredje ledd, hvilket i realiteten innebærer etter tilsynsreglene i skipssikkerhetsloven. For skip som omfattes av MLC er det en uttrykkelig tilsynsplikt innenfor avgrensede områder av loven, se punkt 19.2.1.

Annet ledd bestemmer at Kongen skal utpeke hvem som har tilsynsmyndighet etter loven. Bestemmelsen tilsvarer ssl. § 41 første ledd. Sjøfartsdirektoratet er utpekt som tilsynsmyndighet etter skipssikkerhetsloven og det samme vil være naturlig etter en ny skipsarbeidslov.

Tredje ledd fastslår hvilke bestemmelser i skipssikkerhetsloven om tilsyn og sertifisering som skal gjelde tilsvarende for skipsarbeidsloven. For det første er den sentrale sertifikatbestemmelsen (ssl. § 13) gjort gjeldende, med den følge at det i medhold av skipsarbeidsloven foreligger hjemmel til å utstede MLC-sertifikat om arbeids- og levevilkår. Sertifikat vil bli utstedt til de skip konvensjonen krever sertifikat for, det vil si skip med en bruttotonnasje på over 500 i utenriks fart. For andre skip er det forutsatt at arbeids- og levevilkår skal omfattes av fartssertifikatet.

Tredje ledd gir dessuten bestemmelsene i ssl. § 41 annet og tredje ledd anvendelse. Det vil dermed være adgang til å delegere tilsynet til anerkjente klassifikasjonsselskaper ved en utvidelse av klasseavtalene i forbindelse med gjennomføringen av MLC.

I skipssikkerhetslovens tilsynskapittel er §§ 43 til 46 og 48 gitt tilsvarende anvendelse ved tilsyn etter skipsarbeidsloven. Når §§ 42 og 47 ikke er gjort gjeldende gjennom § 12-1, skyldes det at § 42 omhandler sikkerhetsstyringssystem, som ikke er aktuelt i skipsarbeidsloven, mens § 47 om rapportering gjelder forhold som ikke er relevante for skipsarbeidsloven.

Bestemmelsen inneholder ingen forskriftsfullmakt, siden de bestemmelsene det vises til i skipssikkerhetsloven allerede inneholder forskriftsfullmakter. Forskrifter om tilsyn og sertifisering i sammenheng med skipsarbeidsloven vil således forankres i utkastet § 12-1, jf. den aktuelle forskriftshjemmel i ssl. §§ 13, 41, 43 til 46 og 48.

Til § 12-2 Forvaltningstiltak

Bestemmelsen er ny, men viderefører det materielle innhold som ble vedtatt i 2008 som nytt kap. VII i sjømannsloven (ikke i kraft).

Bestemmelsen slår fast at for forvaltningstiltak gjelder det som er bestemt i ssl. §§ 49 til 52. Når tilsynsmyndigheten treffer et forvaltningstiltak i medhold av skipsarbeidsloven, må det således hjemles i § 12-2, jf. den aktuelle bestemmelsen i skipssikkerhetsloven.

Det er ikke vist til ssl. § 53 (stansing og bording av skip i fart) og § 54 (nektelse av adgang til norsk sjøterritorium). Det er tvilsomt om brudd på skipsarbeidsloven gir norske myndigheter rett til å iverksette denne typen tiltak overfor utenlandske skip. Det anses uansett ikke å være et praktisk behov for slike regler i skipsarbeidsloven.

Til § 12-3 Overtredelsesgebyr

Bestemmelsen er ny, men bygger langt på vei på tilsvarende bestemmelser i ssl. §§ 56 til 57, se også § 55.

Første ledd gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å ilegge arbeidsgiveren overtredelsesgebyr dersom noen som har handlet på vegne av arbeidsgiveren har overtrådt en eller flere av de angitte bestemmelsene. Etter utkastet § 12-1 annet ledd fastsetter Kongen hvem som skal ha tilsynsmyndighet etter loven. Utvalget behøver derfor ikke å ta stilling til hvem som skal ha den personellmessige kompetansen til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr.

Hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr er etter første og annet ledd av fakultativ karakter; tilsynsmyndigheten «kan» ilegge overtredelsesgebyr. Tilsynsmyndigheten må altså selv avgjøre om det er hensiktsmessig med en slik reaksjon. Gjennom bruken av ordet «kan» uttrykkes også at tilsynsmyndigheten må velge spor der det både er hjemmel for administrativ sanksjon og straff. Tilsynsmyndigheten må således bestemme seg for om den vil forfølge saken forvaltningsrettslig gjennom vedtak om overtredelsesgebyr eller påtalerettslig. Valget er endelig; tilsynsmyndigheten kan ikke forfølge saken med et overtredelsesgebyr der overtredelsen er anmeldt til politiet og politiet velger å henlegge saken.

Første ledd bruker uttrykket «noen som har handlet på vegne av arbeidsgiveren». Overtredelsen må følgelig være begått av noen som har opptrådt «på vegne av» arbeidsgiveren. Vedkommendes hjemmel for å handle kan følge av lov, forskrift, sedvane, stilling, verv eller avtale. Hvem som er arbeidsgiver fremgår av § 2-1.

Bestemmelsene nevnt i første ledd er de bestemmelser hvor utvalget har funnet det hensiktsmessig med overtredelsesgebyr, se nærmere i punkt 19.5.5.2. Også for overtredelse av forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene vil tilsynsmyndigheten ha hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Når det spesielt er henvist til § 2-2 første ledd, er det for å understreke at de angitte bestemmelsene er det arbeidsgiveren som har plikt til å sørge for blir overholdt.

Annet ledd gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å ilegge rederiet overtredelsesgebyr. Hvem rederiet er fremgår av § 2-3. Slikt gebyr kan pålegges rederiet i to litt ulike situasjoner. For det første kan overtredelsesgebyr ilegges rederiet hvor noen som har handlet på vegne av rederiet har overtrådt bestemmelsene i § 9-1 annet ledd eller § 9-7. Dette er bestemmelser som rederiet selv har en plikt til å sørge for blir overholdt, jf. henvisningen til § 2-4 annet ledd. For det annet kan overtredelsesgebyr også pålegges rederiet der en bestemmelse som nevnt i første ledd er overtrådt av noen som har handlet på vegne av rederiet. Bestemmelsene nevnt i første ledd har rederiet ikke en plikt til å sørge for at blir overholdt; denne sørge for-plikten ligger på arbeidsgiveren, jf. første ledd. Men rederiet har i medhold av § 2-4 første ledd en plikt til å påse at disse bestemmelsene blir overholdt overfor arbeidstaker som har sitt arbeid på skipet. Det er brudd på denne påse-plikten fra noen som har handlet på vegne av rederiet som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr mot rederiet, jf. henvisningen til § 2-4 første ledd i annet ledd.

Overtredelsen skal være begått av noen som har «handlet på vegne av» rederiet. Uttrykket tar primært sikte på personer ansatt i rederiet, som administrerende direktør og andre personer i rederiadministrasjonen. Men uttrykket vil også kunne ramme personer som opptrer på vegne av rederiet uten å være ansatt i rederiet, som innleide arbeidstakere eller selvstendige oppdragstakere. Ansatte i et managementselskap eller lignende, som er engasjert av rederiet for å utføre visse oppdrag eller tjenester for rederiet, er eksempler på dette.

Tredje ledd fastslår at det kan ilegges overtredelsesgebyr mot arbeidsgiveren eller rederiet etter første og annet ledd, selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Det betyr at det er snakk om en sanksjon som ilegges arbeidsgiveren eller rederiet på objektivt grunnlag. Det kan følgelig treffes vedtak om overtredelsesgebyr for arbeidsgiveren eller rederiet både for anonyme og kumulative feil. Med anonyme feil siktes det til tilfeller hvor noen har opptrådt uaktsomt, men hvor gjerningspersonen ikke kan utpekes. Kumulative feil innebærer at flere personer kan ha utvist feil uten at den enkelte kan sies å ha opptrådt uaktsomt, men hvor uaktsomhet foreligger når feilene legges sammen. Men ansvaret rekker enda lenger. Med unntak for hendelige uhell og force majeure-tilfeller er ansvaret således objektivt. Om det er utvist skyld og graden av denne vil imidlertid ha betydning ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen av gebyrets størrelse, se fjerde ledd bokstav a.

Fjerde ledd angir hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved avgjørelsen av om arbeidsgiveren eller rederiet skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen av gebyret. Oppregningen er ikke uttømmende, jf. uttrykket «særlig». Av momenter som ikke er omfattet av oppregningen vil særlig overtredelsesgebyrets preventive virkning være relevant.

Bokstav a fastslår at det skal legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er. Det må ses hen til overtredelsens omfang og virkninger, og til den utviste skyld. Flere av bestemmelsene som det kan ilegges overtredelsesgebyr for skal sikre en bestemt opptreden fra arbeidsgiverens eller rederiets side, slik at arbeidstakerne får de rettighetene som lov og forskrift gir. Gjentatte brudd på slike bestemmelser tyder på manglende respekt for reglene, og vil etter omstendighetene kunne gi grunnlag for overtredelsesgebyr.

Bokstav b fastsetter at det kan ilegges overtredelsesgebyr der overtredelsen kunne ha vært forebygget gjennom interne systemer eller ved instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak. Bestemmelsen understreker viktigheten av at både arbeidsgiveren og rederiet har et opplegg for å sikre etterlevelse av de plikter som påhviler dem.

Bokstav c fremhever som et vesentlig moment om overtredelsen er begått for å fremme arbeidsgiverens eller rederiets interesser. Har arbeidsgiveren eller rederiet tatt «snarveier» for å unngå utgifter, vil dette måtte tillegges betydelig vekt ved spørsmålet om de skal ilegges overtredelsesgebyr.

Bokstav d fastslår at det skal være et relevant moment om rederiet eller arbeidsgiveren har eller kunne oppnådd en fordel av overtredelsen. Det behøver ikke å være en økonomisk fordel. Bestemmelsen står nært bokstav a, men bokstav d ser isolert på fordeler og trekker ikke inn de samlede konsekvenser for arbeidsgiver og rederi.

Bokstav e gjør gjentakelse til et relevant moment. At overtredelsen ikke er en engangsforeteelse, men gjentas en eller flere ganger, tyder på at arbeidsgiveren eller rederiet ikke har gode nok rutiner, eventuelt at de ikke tar den relevante bestemmelsen alvorlig. Gjentakelse kan derfor være et skjerpende moment.

Bokstav f peker på arbeidsgiverens eller rederiets økonomiske evne som et relevant moment. Momentet vil først og fremst ha betydning ved utmålingen av et eventuelt overtredelsesgebyr. Skal gebyret ha den tilsiktede preventive virkning, må sanksjonen være følbar. Samtidig må den ikke oppfattes som urimelig eller uforholdsmesig. Ved vurderingen av økonomisk evne må både driftsinntekter og resultat, men også egenkapitalen hos arbeidsgiver eller rederi, kunne tillegges vekt.

Femte ledd gir bestemmelser i skipssikkerhetslovens kapittel om overtredelsesgebyr tilsvarende anvendelse. Det er for det første snakk om ssl. § 55 fjerde ledd, som fastsetter at gebyret kan fastsettes til faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle. Uavhengig av hvilket alternativ som velges, skal det i forskrift gis nærmere regler. Bestemmelsen fastslår også at oppfyllelsesfristen for et overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble truffet.

For det annet er det snakk om ssl. § 55 femte ledd, som henviser til departementets hjemmel til å gi nærmere forskrift om ilegging av overtredelsesgebyr og angir hva forskriften blant annet kan omhandle.

For det tredje gjelder det ssl. § 57, som gir regler om inndrivelse av overtredelsesgebyr, og herunder fastslår at overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

Til § 12-4 Straff

Bestemmelsen tilsvarer sjml. § 54C (ikke i kraft), med en liten endring. Når det gjelder bakgrunnen for bestemmelsen og de overveielser som ble gjort ved vedtagelsen av sjml. § 54C, viser utvalget til punkt 19.4.

Sjml. § 54C straffer den som på vegne av rederiet forsettlig eller grovt uaktsomt lar en arbeidtaker være ansatt på vesentlig andre vilkår enn dem som fremgår av loven, forskrifter gitt i medhold av loven eller tariffavtale som gjelder for arbeidstakeren. Etter utvalgets forslag er det arbeidsgiveren, og ikke rederiet, som har den primære plikten til å sørge for gjennomføring av forhold knyttet til arbeidsavtalen. Utvalget foreslår derfor at straffebudet også rammer overtredelse av fastsatte bestemmelser fra noen på vegne av arbeidsgiveren. Siden rederiet har en omfattende påse-plikt i forhold til de relevante bestemmelsene i henhold til § 2-4 første ledd, er det imidlertid nødvendig at bestemmelsen fortsatt rammer overtredelse av fastsatte bestemmelser fra noen på vegne av rederiet.

Straffebestemmelsen vil først og frem ramme det forhold at det er mangler ved arbeidstakerens arbeidsavtale, herunder at det ikke foreligger avtale overhodet. Men bestemmelsen vil også ramme arbeidsavtaler som oppstiller kontraktsvilkår, herunder lønnsbetingelser, som er i strid med lov, forskrift eller tariffbestemmelser som gjelder for vedkommende arbeidstaker. Manglende oppfyllelse fra arbeidsgiverens/rederiets side av en arbeidsavtale som det i seg selv ikke er mangler ved, vil derimot ikke rammes av bestemmelsen. Dette stemmer med hvordan sjml. § 54C er forstått.11

På samme måte som sjml. § 54C opererer bestemmelsen med et vesentlighetskrav. Det må følgelig foreligge et ikke ubetydelig avvik i arbeidsavtalen fra lov, forskrift eller tariffavtale for at forholdet skal være straffbart. Det vil særlig være grunn til å reagere med straff der overtredelsen gjelder flere arbeidstakere, der proforma avtaler er inngått for å dekke over de reelle kontraktsvilkårene, eller der graden av skyld må karakteriseres som grov.

Skyldkravet er som i sjml. § 54C satt til forsettlig eller grov uaktsom overtredelse, og strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder.