21 Økonomiske og administrative konsekvenser
21.1 Innledning
Utvalget står samlet om de fleste forslag til ny skipsarbeidslov. Utvalget har i henhold til mandatet foretatt en fullstendig revisjon av sjømannsloven og utarbeidet utkast til en ny tidsriktig lov, tilpasset dagens forhold, herunder konvensjonen om sjøfolks rettigheter (MLC). Lovutkastet har samtidig en innebygget fleksibilitet for å kunne ivareta fremtidige endringer som følge av utviklingen i skipsfarten. Utvalget har klargjort og forenklet forholdet mellom en ny skipsarbeidslov og skipssikkerhetsloven, og foreslått en videreføring av de prinsippene for lovens anvendelse på NIS-skip som er nedfelt i NIS-lovens § 8 første ledd. Utvalget har vært opptatt av å fjerne ulikheter i reguleringen av stillingsvern mv. i arbeidsmiljøloven og ny skipsarbeidslov, samtidig som lovutkastet søker å ivareta de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i skipsfart.
Stortinget vedtok i 2008 endringer i sjømannsloven med sikte på å kunne ratifisere MLC når denne konvensjonen trer i kraft. Det er nå på det rene at MLC vil tre i kraft 20. august 2013. Sjøfartsdirektoratet arbeider for tiden med forskriftsendringer som vil være nødvendige for å kunne sette 2008-endringene i kraft. Utvalget har lagt til grunn at 2008-endringene vil tre i kraft fra samme tidspunkt som MLC, med mindre det viser seg mulig å ha en ny skipsarbeidslov på plass og i kraft per dette tidspunkt.
Endringene i 2008 innebar bare en delvis revisjon av sjømannsloven. Endringene etterlot en viss spenning i regelverket, fordi begrepsbruken i gjeldende sjømannslov og i 2008-endringene ikke var samstemt, se punkt 7.5.4.
21.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige
21.2.1 Konsekvenser for myndighetsfordelingen
Utkastet til ny skipsarbeidslov bygger på en opprettholdelse av gjeldende myndighetsfordeling og får ingen konsekvenser for denne fordelingen. Nærings- og handelsdepartementet, med Sjøfartsdirektoratet som underliggende etat, vil være overordnet myndighet vedrørende de forhold loven regulerer.
21.2.2 Konsekvenser i forhold til gjennomgang av regelverket
De administrative konsekvensene for det offentlige som følge av en ny skipsarbeidslov, ligger på flere plan. Forskrifter hjemlet i sjømannsloven og i andre lover som berøres av revisjonen, må gjennomgås. En ny skipsarbeidslov vil dessuten medføre behov for enkelte nye forskrifter. Samtidig er det grunn til å merke seg at 2008-endringen av sjømannsloven har nødvendiggjort et omfattende forskriftsarbeid fra Sjøfartsdirektoratets side for å klargjøre for gjennomføringen av MLC. En betydelig del av dette forskriftsarbeidet vil kunne anvendes også i tilknytning til en ny skipsarbeidslov.
I dag administrerer Sjøfartsdirektoratet ca. 10 forskrifter knyttet til sjømannsloven. I tillegg kommer 47 forskrifter knyttet til ssl. kap. 4 om personlig sikkerhet. Disse forskriftene må gjennomgås for å se hvilke modifikasjoner og tilpasninger som må gjøres. Endel av forskriftene vil kunne videreføres uten særlige endringer; det vil være tilstrekkelig å endre hjemmelshenvisningen og foreta visse tillempninger i virkeområdet. For en rekke av forskriftene vil det være nødvendig å endre ansvarsbestemmelsene, og eventuelt innarbeide straffebestemmelser og regler om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.
De økonomiske konsekvensene som følge av gjennomgangen av regelverket vil knytte seg til lønnskostnader i forbindelse med en midlertidig styrking av denne arbeidsoppgaven i Nærings- og handelsdepartementet og Sjøfartsdirektoratet. Nærings- og handelsdepartementet har opplyst at det antagelig vil være behov for å tilføre et halvt årsverk forut for ikrafttreden av loven. Sjøfartsdirektoratet har opplyst at det for direktoratet vil bli en del merarbeid knyttet til gjennomgangen av forskriftsverket, men uten at dette vil ha budsjettmessige konsekvenser.
21.2.3 Konsekvenser ved omorganisering av tilsynet
Lovutkastet innfører regler om tilsyn som stemmer med de reglene som ble tilføyd ved endring av sjømannsloven i 2008 (ikke i kraft). Om disse endringene uttalte departementet:
«Noreg som flaggstat vil få større skyldnader til å følgje opp sjøfolks arbeids- og levevilkår om bord, inkludt utferding av sertifikat (Maritime Labour Certificate), umelde tilsyn og kontroll med framande skip som kjem til norske hamner. Men sertifiseringa vil i stor grad bli delegert til klassifikasjonsselskapa, og dette vil bli reflektrt i klasseavtalene. Klassifikasjonsselskapa må vise at dei tilfredsstiller krava i konvensjonen, før dei kan godkjennast av norske styresmakter. Denne godkjenninga vil kunne gjennomførast som ein revisjon.
Dei økonomiske konsekvensane for Sjøfartsdirektoratet gjeld tilsyn med skip som ikkje er delegerte til klassifikasjonsselskapa. Det inneber truleg en meirbelastning på ca 3,5 årsverk og ein kostnad på til saman ca kr 1.750.000, som inkluderer førstegangsutferdingar, umelde tilsyn og hamnestatkontroll. Departementet legg til grunn at desse kostnadene skal takast innanfor gjeldande budsjettrammer.»1
Utvalgets forslag innebærer i seg selv ingen endring i disse synspunktene når det gjelder administrative og økonomiske konsekvenser.
21.2.4 Konsekvenser i forhold til reaksjonsmidler
Etter lovutkastet kap. XII om tilsyn og sanksjoner gis tilsynsmyndigheten blant annet hjemmel for å ilegge arbeidsgiveren og rederiet tvangsmulkt. Gjeldende sjømannslov har ikke regler om forvaltningstiltak, men bestemmelsen er en oppfølgning av den endring av sjømannsloven som skjedde i 2008 (ikke i kraft). Det er derfor vanskelig å se at utkastet § 12-2 om forvaltningstiltak vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser ut over det som ble lagt til grunn i 2008.
I samme kapittel gir utkastet § 12-3 tilsynsmyndigheten hjemmel til i visse tilfelle å ilegge arbeidsgiveren eller rederiet et overtredelsesgebyr, dersom noen som handler på vegne av dem overtrer angitte bestemmelser i lovutkastet. Dette er nytt i forhold til dagens lov. Utarbeidelse og inndrivelse av overtredelsesgebyr vil kunne medføre noe økt administrasjon for Sjøfartsdirektoratet. De økonomiske konsekvensene ved innføring av overtredelsesgebyr har både en utgifts- og en inntektsside. Det vil føre til økte utgifter for Sjøfartsdirektoratet å utstede overtredelsesgebyr, men utvalget antar at det vil dreie seg om relativt beskjedne utgifter, ikke minst siden et overtredelsesgebyr ofte vil komme som en reaksjon på et allerede utført tilsyn eller ilagt pålegg. Overtredelsesgebyr vil imidlertid også gi Sjøfartsdirektoratet inntekter. Til sammenligning nevner utvalget at direktoratets inntekter i 2011 av overtredelsesgebyr ved brudd på skipssikkerhetslovens bestemmelser utgjorde i underkant av kr. 6 mill. Iallfall i en overgangsfase er det ikke grunn til å vente like store inntekter ved brudd på bestemmelser i skipsarbeidsloven.
Videre legger lovutkastet § 12-4 opp til mindre bruk av straff enn etter gjeldende regler. De foreslåtte regler stemmer med vedtatte endringer i sjømannsloven i 2009 (ikke i kraft). Det er naturlig å vente at endringene vil lede til mindre arbeid for Sjøfartsdirektoratet og påtalemyndigheten.
21.2.5 Andre konsekvenser
En ny skipsarbeidslov vil trolig føre til behov for informasjon og veiledning fra det offentlige om hvordan det nye regelverket er å forstå. Dette vil imidlertid kunne skje relativt enkelt gjennom informasjonshefter, tilpasning av myndighetenes hjemmesider og ved seminarer for næringen. Det vil også være et visst opplæringsbehov i Sjøfartsdirektoratet. Utvalget anslår at utgiftene til slike tiltak vil være marginale. Sjøfartsdirektoratet vil i tillegg måtte endre visse av sine maler som har henvisninger til lovbestemmelser som berøres av lovforslaget. Utvalget anslår at dette ikke vil medføre betydelig merarbeid.
21.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for næringen
21.3.1 Implementering av internasjonale forpliktelser
De materielle endringene som utvalget har foreslått faller i to grupper. Én gruppe er de endringene som knytter seg til gjennomføringen av MLC. Disse endringene ble i det alt vesentlige vedtatt ved endringen av sjømannsloven i 2008 (ikke i kraft). Om disse endringene uttalte departementet:
«Reiarlag med norskregistrerte skip over 500 bruttotonn i internasjonal fart vil få krav om eit Maritime Labour Certificate. For å få dette må reiarlaget fylle ut eit såkalla Declaration of Maritime Labour Compliance, som skal gjere greie for dei tiltaka reiarlaget har vedteke å setje i verk for å gjennomføre konvensjonskrava om bord. Såleis ventar ein at reiarlaget må kunne dokumentre prosedyrar på 14 område, og inspektøren må kunne verifisere om desse prosedyrane leier til oppfylling av krava. Sertifikatet vil måtte fornyast kvart femte år, med ei mellomliggjande synfaring to til tre år etter utferdinga. For skip som ikkje treng eit slikt sertifikat, er det meininga å utvide det såkalla fartssertifikatet.
Talet på kontrollpliktige skip er vurdert til 1458. Dette fordeler seg på 681 skip som er delegerte til klassifikasjonsselskapa, og 777 som ikkje er delegerte, slik at Sjøfartsdirektoratet må gjere dei nødvendige inspeksjonane og utferdingane. Førstegangsutferding av Maritime Labour Certificate vil totalt gi utgifter på ca kr 25.000.000, og av dette vil ca kr 20.000.000 tilfelle delegerte skip. For delegerte skip er dette ca kr 30.000 per skip. For ikkje-delegerte skip vil utgiftene komme på ca kr 6.000 per skip. For delegerte skip vil dei godkjende klasseselskapa krevje inn betalinga for arbeidt sitt, mens ikkje-delegerte skip vil få fastsett eit gebyr til dekning av utgifter.»2
Utvalget har i sitt arbeid videreført 2008-endringene. Samtidig har utvalget lagt vekt på å tilpasse MLCs regler til en tradisjonell norsk modell, uten å komme i strid med Norges internasjonale forpliktelser, se punkt 7.5.6. Selv om det i utvalget har vært en viss uenighet om de konkrete justeringene som dette har medført, er det i hovedsak enighet om at disse justeringene ikke er betydelige hva gjelder administrative og økonomiske konsekvensene for næringen.
For så vidt angår fiskefartøyer har utvalget i tråd med mandatet lagt opp til at en ny skipsarbeidslov skal kunne medføre at ILO-konvensjon nr. 188 (ikke i kraft) om arbeidstakere på fiskefartøyer skal kunne ratifiseres. I tråd med Nærings- og handelsdepartementets syn har utvalget lagt til grunn at den någjeldende sjømannslov er i samsvar med konvensjonen, se punkt 11.3. Utvalget legger også til grunn at utkastet til ny skipsarbeidslov er i samsvar med konvensjonen. Utvalget kan dermed ikke se at ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 188 i seg selv vil påføre næringen økte omkostninger.
21.3.2 Andre endringer foreslått i ny skipsarbeidslov
Utvalget har i tråd med mandatets retningslinjer vurdert og til dels innført endringer i skipsarbeidsloven som er inspirert av tilsvarende regler i arbeidsmiljøloven. Utvalget antar at enkelte av disse endringene vil kunne medføre økte administrative og økonomiske belastninger for arbeidsgiverne og rederiene, uten at det er mulig å angi utgiftenes størrelse nærmere.
Samtidig innebærer utvalgets revisjon av sjømannsloven at man har fått en mer strømlinjeformet skipsarbeidslov, som rydder opp og forenkler et til dels komplisert og uoversiktelig regelverk. Selv om arbeidsgiverne og rederiene ved lovens ikrafttreden vil få økte belastninger og utgifter ved å gjøre seg kjent med et nytt regelverk, antar utvalget at dette er et overgangsfenomen, og at deres utgifter knyttet til administrasjon av regelverket etter hvert vil kunne stabilisere seg på et lavere nivå.
Når det spesielt gjelder skip registert i NIS, har utvalget vært enige om og lagt vekt på at en ny skipsarbeidslov ikke i særlig grad skal påvirke registerets internasjonale konkurransedyktighet, samtidig som Norge oppfyller sine internasjonale forpliktelser i henhold til MLC. De muligheter for fravik som ligger i dagens sjømannslov er derfor videreført.