9 Arbeidsrettet bistand i andre land

9.1 Innledning

Tema for dette kapitlet er arbeidsrettet bistand i andre land.1 Hovedproblemstillingen i kapitlet er som følger: Hva kan Norge lære av andre lands tiltak for å fremme sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne? For å besvare dette spørsmålet redegjøres det for de politiske tiltakene for å fremme sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne som står utenfor det ordinære arbeidsmarkedet og erfaringene med disse tilnærmingene i noen utvalgte land: Belgia, Danmark, Nederland, Storbritannia, Sverige, Tyskland og USA. Det gjøres rede for utformingen av arbeidsrettede tiltak i de aktuelle landene og noen forskjeller mellom landene knyttet til tiltak for å fremme inkludering av personer med nedsatt arbeidsevne i arbeidslivet.

I vurderingen av politikkvirkemidler for å fremme sysselsetting blant personer med funksjonsnedsettelser, skilles det mellom tre delsystemer av politiske virkemidler i de aktuelle landene:2

• Inntektssikringssystemet sikter mot å yte inntektssikkerhet for personer som er helt eller delvis uten inntektsgivende arbeid (for eksempel økonomisk sosialhjelp, trygdeytelser eller lønnssubsidier), og kompensere for høyere utgifter (for eksempel til spesialdiett og transport).

• Tjenestesystemet skal gi tilgang til varer og tjenester for å minske utslagene av å ha nedsatt funksjonsevne og sikre behandling og rehabilitering, utdanning og yrkesmessig attføring, tekniske hjelpemidler, personlig assistanse og andre tjenester som kan fremme arbeidsmarkedsdeltakelse.

• Reguleringssystemet sikter mot å påvirke hvordan arbeidsmarkedet fungerer og arbeidsgiveres atferd gjennom lovgivning, økonomiske insentiver og overtalelse, for å fremme sysselsetting.

Lovgivning, økonomiske insentiver og overtalelse bygger på ulike forutsetninger eller antakelser om aktørers beveggrunner. Lovgivning bygger på antakelsen om at aktører kan tvinges til å rette seg etter gitte sosiale standarder selv om de ikke er enige i disse. Økonomiske insentiver bygger på antakelsen om at aktører vil velge de økonomisk mest lønnsomme løsningene. Overtalelse bygger på antakelsen om at aktører vil velge å slutte seg til de sosiale standardene dersom de kjenner grunnene for å innføre dem.

Inntektssikringssystemet og tjenestesystemet sikter mot omfordeling av ressurser mellom befolkningsgrupper, og å utjevne livsvilkår. Siktemålet er å utstyre innbyggerne med ressurser som gjør dem i stand til å delta i arbeidsmarkedet og på andre samfunnsarenaer. Fokuset er her på å tilpasse individet til de samfunnsmessige betingelsene for å lykkes i arbeidsmarkedet og andre samfunnsarenaer. Ytelsene er ofte finansiert ved allmenne skatteinntekter og bidrag fra arbeidsgivere og de forsikrede befolkningsgruppene.

Til sammenligning sikter det sosiale reguleringssystemet mot å påvirke atferden til arbeidsgivere for å sikre inkludering og motvirke negativ og usaklig forskjellsbehandling av personer med nedsatt arbeidsevne. Generelt søker sosial reguleringspolitikk å påvirke hvordan arbeidsmarkedet fungerer, for eksempel ved å vedta lovgivning, innføre økonomiske støtteordninger, eller inngå frivillige avtaler om helse-, miljø- og sikkerhet på arbeidsplassen, ansettelsesvern, ikke-diskriminering og tilrettelegging på arbeidsplassen. Økonomiske insentiver kan gjøre det mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette arbeidskraft med redusert arbeidsevne, eller mer lønnsomt å forebygge sykdomsrelatert fravær. Positive økonomiske insentiver kan ta form av tilskudd, eller skatte/avgiftslette til den som ansetter arbeidskraft med nedsatt arbeidsevne. Negative økonomiske insentiver kan ta form av økonomisk medansvar hvis ansatte blir forbrukere av sykdomsrelaterte offentlige stønader.

Mens inntektssikrings- og tjenestesystemet sikter mot å påvirke tilbudssiden i arbeidsmarkedet og den tilgjenglige arbeidskraften, sikter reguleringssystemet mot å påvirke etterspørselssiden og arbeidsgivere med behov for arbeidskraft.

9.1.1 Avgrensing av målgruppen

Personkretsen for kapitlet er i utgangspunktet avgrenset til personer med nedsatt arbeidsevne. Imidlertid er det problemer knyttet til å sammenlikne Norge og andre lands modeller med utgangspunkt i den administrative kategorien personer med nedsatt arbeidsevne. Et problem er at andre lands offentlige myndigheter bruker andre administrative kategorier enn norske myndigheter. Videre benyttes en annen begrepsbruk av forskere og ansatte i offentlig forvaltning i disse landene. NOVA argumenterer for at en avgrensning av personkretsen eller målgruppen til personer med nedsatt arbeidsevne ville kunne gi en for snever forståelse av hvilke tiltak som bør inngå i beskrivelsen. I tilnærmingen til politikkvirkemidler for å fremme inkludering og hindre utstøting har de derfor benyttet personer med nedsatt funksjonsevne (persons with disabilities) som målgruppe. Personer med nedsatt funksjonsevne er ikke uten videre det samme som personer med nedsatt arbeidsevne. I enkelte tilfeller vil ikke en funksjonsnedsettelse ha noen betydning for vedkommendes arbeidsmarkedsdeltakelse. I andre tilfeller vil ikke en funksjonsnedsettelse ha noen betydning for vedkommendes arbeidsmarkedsdeltakelse dersom de sosiale hindrene for deltakelse er fjernet gjennom, for eksempel, universell utforming eller individuell tilrettelegging på arbeidsplassen.

Etter NOVAs syn er fordelen med betegnelsen personer med nedsatt funksjonsevne (persons with disabilities) at den er internasjonalt anerkjent gjennom FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities).3 Begrepsbruken er etablert i engelsk forskningslitteratur på feltet, og er ikke knyttet opp til et bestemt nasjonalt forvaltnings- eller tiltaksapparat. I praksis brukes persons with disabilities innenfor rammen av alle tre forståelsesformene av funksjonsnedsettelser (medisinsk, relasjonell og sosial). NOVA poengterer midlertid at det kan diskuteres hvor treffende den offisielle norske forståelsen er (personer med nedsatt funksjonsevne).

Målgruppen for utvalgets arbeid er personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalgets mandat tar utgangspunkt i denne administrativt avgrensede gruppen. I dette kapitlet vil derfor personer med nedsatt arbeidsevne være målgruppen. I det norske inntektssikringssystemet er nedsatt arbeidsevne et av tildelingskriteriene for ytelser til livsopphold. Dette omfatter blant annet arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. I det norske tjenestesystemet er nedsatt arbeidsevne definert som et kriterium for tildeling av tiltak med lengre varighet. I det norske reguleringssystemet er kriteriene imidlertid mer sammensatt. Men med bakgrunn i at administrative kriterier kan variere og ha en noe annen betydning enn personer med nedsatt arbeidsevne, benyttes begrepet personer med nedsatt funksjonsevne om innsats knyttet til tjenestesystemet og reguleringssystemet i andre land som er rettet mot denne målgruppen.

9.1.2 Nærmere om valg av land

I dette kapitlet sammenfattes kunnskapsstatusen for arbeidsmarkedspolitikken overfor personer med nedsatt arbeidssevne i Danmark, Norge og Sverige, og sammenlignes med et utvalg andre ikke-nordiske land. De ikke-nordiske landende omfatter Belgia, Nederland, Storbritannia, Tyskland og USA. Til sammen gir de nordiske og de ikke-nordiske landene en oversikt over variasjonen i sentrale politikkvirkemidler og noen tilsiktede og utilsiktede følger, gitt de ulike sammenstillingene av politikkvirkemidler i hvert av de åtte landene.

Valg av land er gjort med bakgrunn i en vurdering av landenes politikktradisjoner og tilnærming til arbeidsmarkedsinkludering. Dels er landene valgt fordi de representerer ulike politikktradisjoner og bidrar til å tydeliggjøre hva som har preget norsk politikk for å fremme inkludering av personer med nedsatt arbeidsevne i arbeidsmarkedet. Dels er landene valgt fordi de er særlig utviklet på enkelte politikkvirkemidler og tilnærmingsmåter som norske myndigheter vil kunne trekke veksler på, og som kan ha overføringsverdi til norske samfunnsforhold.

Sammenligningen av de tre nordiske landene gir anledning til å systematisere hva vi vet om likheter og forskjeller mellom tre land som er antatt like hverandre i politikkutforming, med en hovedprioritering av omfordelingspolitiske virkemidler for å fremme arbeidsmarkedsdeltakelse (most similar case comparisons). De ikke-nordiske landene har blitt valgt fordi de på ulike måter skiller seg fra hovedprofilen i den norske arbeidsmarkedsinkluderingspolitikken. Til sammen har utvalget av ikke-nordiske land gitt mulighet til å analysere i hvilken grad den nordiske gruppen av land skiller seg systematisk fra ikke-nordiske land (least similar case comparison).4

Videre i kapitlet gis en oversikt over inntektssikringssystemene i de aktuelle landene i avsnitt 9.2. Under avsnitt 9.3 redegjøres det for tjenestesystemene, der arbeidsrettede tiltak og program er vektlagt. Videre redegjøres det kort for reguleringssystemene i landutvalget i avsnitt 9.4. I avsnitt 9.5 oppsummeres gjennomgangen i kapitlet.

9.2 Inntektssikringssystemene

Inntektssikringssystemet sikter mot å yte inntektssikkerhet for personer som er helt eller delvis uten inntektsgivende arbeid, og kompensere for høyere utgifter knyttet til nedsatt arbeidsevne og barrierer for deltakelse i arbeidslivet og på andre samfunnsarenaer.5 Ved utforming av inntektssikringssystemet må to ulike hensyn avveies. På den ene siden skal personer uten (tilstrekkelig) inntekt fra lønnsarbeid sikres en viss levestandard og økonomisk trygghet. Ulike land har ulike standarder for hva som anses som rimelig nivå for hvilken grad av økonomisk trygghet offentlige og kollektive inntektssikringsordninger skal garantere, og ulike ordninger for i hvilken grad nivået på ytelsene skal avhenge av tidligere og forutgående lønnsinntekt fra deltakelse i arbeidsmarkedet. På den andre siden skal inntektssikringssystemet bidra til, eller ikke motvirke, at flest mulig i forventet yrkesaktiv alder er økonomisk uavhengige gjennom inntekt fra lønnsarbeid i det ordinære arbeidsmarkedet. Sentrale spørsmål knyttet til inntektssikringssystemene er hvilke følger inntektssikringssystemene har for inntektsfordelingen i befolkningen, og i hvilken grad systemene gir økonomiske insentiver til deltakelse i det ordinære arbeidslivet.

9.2.1 Nærmere om inntektssikringssystemene i landutvalget

Fra flere har det blitt argumentert for at sjenerøse inntektssikringsordninger kan minske insentivene til å søke arbeid.6 Andre har hevdet at de økonomiske disinsentivene er mindre enn forventet i økonomiske modeller fordi de fleste er sosialisert til å verdsette den sosiale betydningen av lønnsarbeid, setter sin ære i lønnsarbeid og på den måten å bidra til samfunnets verdiskaping.7 Forskere som har fremmet teori om demotiverte arbeidere og arbeidssøkere («discouraged workers theory») har argumentert med at personer med liten eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet kan foretrekke å motta offentlig inntektssikring framfor lønnsarbeid, ikke så mye på grunn av de økonomiske disinsentivene, men på grunn av de sekundære gevinstene ved å unngå å utsette seg for nye fornedrelser eller opplevelser av tilkortkommenhet i arbeidsmarkedet, eller antakelser om at det ikke finnes passende lønnsarbeid.8

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) har argumentert for økt vektlegging av økonomiske insentiver for å søke og beholde lønnsarbeid ved utforming av inntektssikringssystemet, både for arbeidstakere, arbeidssøkere og arbeidsgivere.9 Hvis antakelsen om at økonomiske insentiver virker er korrekt, må det for arbeidere og arbeidssøkere med helseproblemer og funksjonsnedsettelser være økonomisk lønnsomt å forbli i lønnsarbeid, øke stillingsprosenten og søke lønnsarbeid. Hver time ekstra i lønnsarbeid må lønne seg sammenlignet med (bare) å motta trygdeytelser. For arbeidsgivere må det være økonomisk lønnsomt å beholde arbeidere med helseproblemer eller funksjonsnedsettelser, og få arbeidstakere raskest mulig tilbake i yrkesaktivitet i samme eller annen stilling, og svare seg økonomisk å ansette personer med (antatt) nedsatt arbeidsevne – for eksempel ved at arbeidsgivere ytes lønnssubsidier for disse arbeiderne. Organisatorisk har OECD argumentert for at portvokterrollene (myndigheter som administrator av inntektssikringsordningene og helsevesenet som utreder av uførhetsgrad/nedsatt arbeidsevne) for innvilgelse av økonomisk inntektssikring bør utformes slik at de ansatte i disse rollene har insentiver til å prioritere utprøving av yrkesdeltakelse framfor å henvise til eller innvilge økonomiske ytelser.10 Andre har argumentert for økte muligheter til å kombinere lønnsarbeid og trygdeytelser og muligheter til å prøve ut lønnsarbeid uten tap av innvilgede trygderettigheter i en prøve- eller overgangsperiode.

På 2000-tallet skilte ikke Norge seg mye fra andre europeiske land når det gjaldt totale utgifter til omfordelingspolitiske tiltak. Dette omfatter økonomiske ytelser og tjenester til befolkningen på alle velferdspolitiske områder.11

Kilde: St.meld. nr. 9 (2008–2009) Perspektivmeldingen 2009, side 77.

Sammenlikninger av offentlige utgifter mellom land målt som andel av BNP kan gi et misvisende bilde av forskjellene i omfanget av velferdsordninger. Det kan blant annet skyldes forskjeller i utformingen av velferdsordningene, herunder om stønader til personer og husholdninger skattlegges eller utbetales netto. Beskatningen av inntektsoverføringer varierer mellom land. I Norge er blant annet arbeidsavklaringspenger beskattet med samme sats som lønnsinntekt, mens mottakere av livsoppholdsytelser betaler redusert eller ingen skatt i andre land. I de nordiske landene, og særlig i Danmark og Sverige, trekker dermed det offentlige en del av overføringene til husholdningene inn igjen i form av inntektsskatt. Bruk av private finansieringskasser medfører at enkelte land får høyere netto utgifter enn brutto utgifter. Velferdstjenester som enten finansieres over budsjettene eller gjennom obligatoriske private finansieringskasser er i ulik grad underlagt beskatning. I enkelte land brukes skattesystemet i større grad enn overføringer for å oppnå omfordeling av inntekt. Inntekts- og skattefradrag erstatter i disse tilfellene utbetaling av stønader.12

Selv om tallene for befolkningsandelen som mottar inntektssikringsytelser relatert til funksjonsnedsettelser (ordninger tilsvarende den norske uføretrygdordningen) er usikre og ufullstendige, antyder tilgjengelige tall at Norge og de andre nordiske landene er blant de OECD-landene med høyest andel personer i forventet yrkesaktiv alder (20–64 år) med offentlig inntektssikring relatert til nedsatt arbeidsevne som viktigste inntektskilde.13 Norge og Sverige skårer høyest med om lag 9–10 prosent av befolkningen i forventet yrkesaktiv alder som mottar inntektssikringsytelser relatert til nedsatt arbeidsevne. Nederland og Danmark ligger i en mellomgruppe (om lag 7–8 prosent). Storbritannia, USA, Belgia og Tyskland har lavere andel av befolkningen på inntektssikringsytelser relatert til nedsatt arbeidsevne (4–7 prosent). Tall for de nordiske landene viser at en større andel kvinner enn menn mottar inntektssikringsytelser relatert til nedsatt arbeidsevne. I Norge mottok om lag 9 prosent av mennene og 12 prosent av kvinnene uføretrygd, i Sverige mottok 6 prosent av mennene og 10 prosent av kvinnene tilsvarende ytelser, og i Danmark mottok i overkant av 6 prosent av mennene og 7–8 prosent av kvinnene slike ytelser.14 Tallene er ikke korrigert for at det er betydelige forskjeller i tidligpensjoneringsordninger mellom landene.

Landene har ulike ordninger for finansiering av inntektssikringssystemene. Det finnes ulike sammensetninger av bidrag fra offentlige myndigheter (ofte finansiert gjennom skatteinntekter), bidrag fra arbeidsgivere og arbeidstakere i kollektive forsikringsfond (regulert gjennom kollektive avtaler) og private forsikringsordninger (regulert i individuelle arbeidskontrakter). Mens de nordiske landene har hatt høy grad av offentlig finansiering, har kontinentale løsninger vært mer korporative (finansiert av arbeidsgivere og arbeidstakere), og anglosaksiske løsninger har vært mer tuftet på private forsikringsordninger.

Omfordelingspolitikken i de nordiske landene har bidratt til mindre inntektsforskjeller og lavere risiko for relativ fattigdom enn i andre land. På 2000-tallet hadde de nordiske landene en jevnere inntektsfordeling enn andre land for befolkningen som helhet: Danmark (gini koeffisient etter skatt: 24,7), Sverige (25) og Norge (25,8) hadde likest inntektsfordeling. De kontinentale landene Tyskland (28,3), Nederland (30,9) og Belgia (33) utgjorde en mellomgruppe. Storbritannia (36) og USA (40,8) hadde størst inntektsforskjeller.15 For befolkningen under ett hadde de nordiske landene og Nederland lavere andel personer i risikosonen for fattigdom (personer med disponibel inntekt under 60 prosent av median inntekt etter overføringer) enn andre europeiske land. Norge hadde lavest andel personer i risikosonen (14,7 prosent), etterfulgt av Nederland (15,1 prosent), Sverige (15,9 prosent) og Danmark (17,4 prosent). Tyskland (20 prosent), Belgia (20,2 prosent) og Storbritannia (22 prosent) hadde en noe høyere andel.16 Flere studier har vist at USA har hatt høyere relativ fattigdom enn europeiske land. Ifølge Luxembourg Income Study var 23,9 prosent av den generelle befolkningen i risikosonen i USA på midten av 2000-tallet.17

På begynnelsen av 2000-tallet var gjennomsnittlig disponibel inntekt for personer med nedsatt funksjonsevne om lag 80–90 prosent av gjennomsnittet for befolkningen i forventet yrkesaktiv alder i de nordiske landene, Belgia, Nederland og Tyskland.18 Storbritannia skåret marginalt svakere, mens USA skåret lavest (60 prosent). En analyse av data for 2004 fra European Union Statistics on Income and Living Conditions antyder at andelen fattige ikke var signifikant større for personer med nedsatt funksjonsevne i de nordiske landene enn for den voksne delen av befolkningen generelt, mens andelen var større i andre europeiske land.19

9.2.2 Oppsummering av inntektssikringssystemene

De nordiske landene bruker en større andel av de totale sosiale utgiftene på økonomiske ytelser og tjenester til personer med nedsatt arbeidsevne. De nordiske landene skiller seg også ut med høy grad av offentlig finansiering av inntektssikringsordningene. Slik sett avtegner det seg en særskilt nordisk modell.

De nordiske landene var også blant de OECD-landene med størst andel personer som mottar inntektssikringsytelser knyttet til nedsatt arbeidsevne. De nordiske landene har oppnådd mindre inntektsforskjeller, lavere forekomst av relativ fattigdom og høyere andel av befolkningen sysselsatt enn mange andre land, mens det er mer omdiskutert hvorvidt de nordiske landene har tilstrekkelige økonomiske insentiver for arbeidsgivere, arbeidstakere og personer utenfor arbeidsmarkedet. NOVA konkluderer med at Nederland er det landet som mest systematisk har gjennomført prinsippet om økonomiske insentiver blant arbeidsgivere, arbeidstakere og personer utenfor arbeidsmarkedet. Nederland har ifølge NOVA lykkes best i å minske antall mottakere av offentlig inntektssikring, men satsingen avspeiles i mindre grad i økt antall sysselsatte.

9.3 Tjenestesystemene

Tjenestesystemet skal gi tilgang til tjenester for å minske utslagene av nedsatt arbeidsevne eller barrierer knyttet til arbeid. Videre skal systemet sikre behandling og rehabilitering, utdanning og yrkesmessig attføring, tilrettelegging, personlig assistanse og andre tjenester som kan fremme arbeidsmarkedsdeltakelse.20 Tjenestene kan være innrettet mot arbeidsgivere, arbeidstakere eller arbeidssøkere. Arbeidsrettede tiltak skal bidra til å øke attraktiviteten på arbeidsmarkedet for personer utenfor det ordinære arbeidsmarkedet som ikke er istand til å oppnå lønnsarbeid eller vende tilbake fra arbeidsledighet til ny ansettelse. Aktive tiltak tar sikte på å tilføre kompetanse eller lette formidlingen til lønnet arbeid. Deltakerne er enten mottakere av offentlig inntektssikring eller individer som har høy sannsynlighet for å bli mottakere av slik inntektssikring.

9.3.1 Tiltaksprofil i landutvalget

De nordiske landene og Nederland har gjennomgående brukt større ressurser på arbeidsrettede tiltak enn andre OECD-land. Arbeidsrettede tiltak omfatter tiltak som skal bidra til økt sysselsetting. Ettersom landene har hatt ulikt arbeidsledighetsnivå, har de hatt ulikt behov for å skyte inn offentlige ressurser på aktive arbeidsrettede tiltak, samtidig som det varierer mellom landene hvor høyt de prioriterer slik innsats. Landene har også ulik prioritering av tiltakstyper.

Norge brukte en større andel av ressursene til arbeidsrettede tiltak på personer med nedsatt arbeidsevne som deltok i arbeidskvalifiserende tiltak, ofte utdanning, mens Sverige og Danmark ga høyere prioritet til økonomiske insentiver til arbeidsgivere for å tilby jobbmuligheter til arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. Dansk politikk er i stor grad tuftet på lønnstilskudd og arbeidsmarkedsopplæring, fortrinnsvis i ordinære bedrifter. Sverige har hatt en større satsning på arbeidsmarkedskvalifisering og sysselsetting i skjermet sektor enn Norge.21 Samtidig har Sverige og Danmark lagt større vekt på arbeidstrening på ordinære arbeidsplasser og lønnssubsidier til arbeidsgivere enn det Norge har gjort.

Tysk sysselsettingspolitikk er preget av utstrakt bruk av kvoter i ordinært arbeidsliv, skjermet sektor og spesialskoleundervisning for å fremme arbeidsmarkedsinkludering av personer med nedsatt arbeidsevne. Nederlandsk og belgisk politikk har i stor grad vært tuftet på ansettelse i skjermet sektor.22 I den grad de har hatt aktive arbeidsrettede tiltak (som del av tjenestesystemet), skåret Storbritannia relativt høyt på arbeidsformidlingsprogrammer og USA relativt høyt på arbeid med bistand.

Med bakgrunn i at deltakelse i arbeidslivet har blitt en arbeids- og sosialpolitisk målsetting for mottakerne av arbeids- og sykdomsrelaterte stønader, har spørsmålet om hvordan forvaltningen av innsatsen skal samordnes blitt en politisk utfordring. Aktiveringsinnsatsen i arbeids- og sosialpolitikken kan stå overfor både horisontale og vertikale samordningsproblemer:

• Horisontal samordning dreier seg om samarbeidet mellom offentlige etater som har ansvar for arbeids- og sykdomsrelaterte stønader. Når sysselsetting blir et mål overfor mottakerne av alle typer stønad, øker behovet for å samordne innsatsen mellom etater som administrerer ulike stønader. Man kan dels stå overfor en kasteballproblematikk, det vil si at brukere i gråsonen sendes rundt mellom offentlige etater uten at noen tar et overordnet ansvar. Man kan også stå overfor et innelukkingsproblem, det vil si at brukere ikke videresendes til etater med et mer relevant sett av tiltak (gitt brukerens problemer), men behandles av den etaten vedkommende først kom i kontakt med.

• Vertikal samordning dreier seg om samordning av tjenestene for å fremme sysselsetting (arbeidstiltakene) mellom stat, region og kommune. Også her øker behovet for samordning hvis aktivering er et mål på alle forvaltningsnivåer. Ved siden av mulig kasteballproblematikk og innelukkingsproblemer kan det også oppstå et kostnadsoverveltningsproblem. Hvis ulike forvaltningsnivåer har budsjettansvaret for ulike stønader og tiltak, kan de se seg tjent med at brukerne benytter stønader og tiltak som budsjettmessig hører hjemme på andre forvaltningsnivåer.

Organisatoriske reformer for å oppnå bedre horisontal og vertikal samordning av aktiveringspolitikken er et omfattende tema i seg selv.23 Økt fokus på sysselsetting av personer som mottar offentlig inntektssikring eller som står utenfor arbeidsmarkedet har skapt noen hovedmønstre knyttet til den indre organiseringen av offentlige etater. Et hovedmønster er økt bruk av mål- og resultatstyring i den offentlige forvaltningen i enkelte land. Et annet aspekt ved organiseringen berører selve tjenesteytingen. Eksterne aktører involveres som underleverandører eller som samarbeidspartnere. Bruk av eksterne aktører som underleverandører er et eksempel på styring gjennom økonomiske insentiver: myndighetene antar at konkurranse mellom tilbydere skal føre til bedre kvalitet og/eller lavere pris. Blant virkemidlene som har blitt benyttet for å sikre større samsvar mellom behov og ressursbruk i offentlig sektor er konkurranseutsetting, stykkprisfinansiering og betaling etter oppnådde mål. Etablering av samarbeidsrelasjoner er mer et eksempel på styring gjennom diskusjon og drøftelser om bruk av rammebevilgninger. Her er målet å motivere private aktører til å drive effektive arbeidstiltak eller å sikre en friksjonsfri arbeidsdeling mellom offentlige og private tjenesteytere.

9.3.2 Belgia

Den belgiske sysselsettingspolitikken for personer med nedsatt arbeidsevne kan spores tilbake til 1963 med iverksetting av lov om rehabilitering. Hovedprinsippet i denne loven var at personer med nedsatt arbeidsevne skulle kvalifiseres til deltakelse i det ordinære arbeidsmarkedet og bare unntaksvis ansettes i skjermet sektor.24

Mens føderale myndigheter hovedsaklig har ansvar for inntektssikringsordningene, har regionene og språksamfunnene ansvar for inkludering og tilbakeføring av personer med nedsatt arbeidsevne til arbeidslivet gjennom arbeidsmarkedskvalifiserende tiltak. Regionene Brussel, Flandern og Vallonia har ansvar for lønnssubsidier og drifter kontorer for arbeidsutplassering. Videre har språksamfunnene (flamsk, fransk og tysk) egne organisasjoner som drifter arbeidsmarkedsopplæring og vernede bedrifter. Belgisk sysselsettingspolitikk for personer med nedsatt arbeidsevne har i stor grad vært tuftet på ansettelse i skjermet sektor, men særlig Flandern har gjenomgått reformer for å inkludere personer med nedsatt arbeidsevne i de alminnelige arbeidsrettede tiltakene og fremme sysselsetting i ordinære virksomheter.25

Innholdet i arbeidsrettede tiltak for å fremme deltakelse i det ordinære arbeidsmarkedet er i hovedsak det samme i de tre regionene, grunnet en langvarig føderal fellespolitikk (1963–1990). Men i Flandern er personer med nedsatt arbeidsevne inkludert i de generelle arbeidsmarkedstjenestene (VDAB). Det skal gjøre tjenestene lettere tilgjengelige og mindre stigmatiserende eller segregerende.

Kombinasjoner av spesialrådgivere, spesielle vurderingssentre, opplæring (til dels i ordinære virksomheter), tilrettelegging på arbeidsplassen og lønnssubsidier, skal etter intensjonen gjøre det mulig å skreddersy tiltak som er effektive for at den enkelte skal bli inkludert i det ordinære arbeidsmarkedet. Erik Samoy (2005) mener at lønnssubsidier er spesielt effektive for å beholde personer med nedsatt funksjonsevne i lønnsarbeid (også når de pådrar seg nedsatt arbeidsevne etter ansettelse), men at systemet svikter når det er behov for personlig assistanse eller oppfølging på arbeidsplassen over tid.26

Vernede bedrifter er den vanligste organisasjonsformen for skjermet sektor i Belgia og anvendes særlig for personer med omfattende arbeidsevnenedsettelser. Vernede bedrifter er organisert som ikke-kommersielle virksomheter og finansieres av regionale og føderale myndigheter. Hovedaktivitetene er delproduksjon for ordinære bedrifter (subkontraktering), men vernede bedrifter er i ferd med å utvide sitt virkeområde. Det er svært lite overgang fra vernede bedrifter til ordinært arbeidsliv (< 1 prosent). De ansatte har normale ansettelseskontrakter og betales minstelønn eller høyere. De fleste ansatte har mildere utviklingshemminger.

Vernede bedrifter er den eldste virksomhetsformen i skjermet sektor, men Flandern har fra slutten av 1990-tallet etablert andre typer virksomheter innrettet mot langtidsarbeidsledige med lav utdanning og sosiale og/eller helseproblemer. I disse virksomhetene er om lag 20 prosent av de ansatte personer med nedsatt arbeidsevne. Denne siste typen skjermet virksomhet er underlagt andre typer regulering og mottar ikke samme grad av økonomisk støtte. Det sittende flamske politiske styret søker å utvikle felles regulering om «skreddersydde virksomheter og arbeid» som vil omfatte vernede bedrifter, annen skjermet virksomhet og lønnssubsidiert arbeid.

Historisk har det blitt kanalisert mest offentlige midler til vernede bedrifter for sysselsetting av personer med arbeidsevnenedsettelser. Andelen av de offentlige utgiftene har sunket ettersom flere tjenester har blitt utviklet for å øke inkluderingen i det ordinære arbeidsmarkedet. Antallet personer ansatt i vernede bedrifter og annen skjermet virksomhet øker fremdeles, men saktere enn før finanskrisen. Hovedutfordringen er angivelig å få kontrakter med belgisk industri som er i nedgang og derfor i mindre grad utkontrakterer deler av produksjonen. Dette er angivelig mest problematisk for de vernede bedriftene. De andre skjermede virksomhetene har i større grad utviklet andre tjenester. Det har de siste ti årene vært forslag om at virksomheter i skjermet sektor også skal bistå personer med nedsatt funksjonsevne i det ordinære arbeidslivet, men forslaget har foreløpig ikke blitt gjennomført. Med andre ord synes det å være en viss bevegelse i retning av mer inkludering i det ordinære arbeidslivet, men fremdeles synes mye av innsatsen å være innrettet mot skjermet sektor.

9.3.3 Danmark

Siden 1997 har Arbejdsmarkedsstyrelsen administrert egne program for å fremme sysselsetting blant personer med nedsatt funksjonsevne. Kommunene har etter reformen i 2007/2009 fått fullt ansvar som offentlig myndighet for finansiering av tjenester overfor personer med nedsatt funksjonsnevne. Kommunene har også overtatt oppgaver som tidligere var underlagt amterne (regionene).

Arbeidsformidlingen ble desentralisert, og i august 2009 ble de statlige jobbsentrene overført til kommunene. Jobbsentrene vektlegger rådgivning og informasjon. Staten har fortsatt det finansielle ansvaret for innsatsen overfor forsikrede ledige, mens kommunene har det finansielle ansvaret for de øvrige målgruppene (med differensiert statlig refusjon).

I Danmarker arbeidslivets parter representert i Beskæftigelsesrådet, som er rådgivende organ for beskæftigelsesministeren. På det regionale nivået er det etablert regionale arbeidsmarkedsråd, som prioriterer og dimensjonerer den statlige regionale arbeidsmarkedsinnsatsen innenfor sentralt fastsatte rammer. På lokalt nivå er det i kommunal regi opprettet sosiale koordineringsutvalg med deltagelse fra blant annet arbeidslivets parter.

Lov om kompensation til handicappede i erhverv m.v regulerer ansettelse på alminnelige vilkår. Loven har til formål å styrke og stimulere mulighetene for sysselsetting blant personer med nedsatt funksjonsevne. Loven regulerer tilgang til teknologiske hjelpemidler, personlig assistent, tilpasning av arbeidmiljøet og tilskudd til arbeidsgivere. Loven administreres av jobbsentrene.

Lov om aktiv beskæftigelsesindsats regulerer ansettelse på særskilte vilkår. Lov om aktiv beskæftigelsesindsats regulerer tjenestene til arbeidssøkere, arbeidsgivere og personer som på grunn av nedsatt arbeidsevne har særlige behov for hjelp til å få lønnet arbeid. Loven regulerer også spørsmål om konkurransevridning ved ansettelse av personer med lønnstilskudd (§ 48–50).

Fleksjobsordningen ble innført i 1998. Lov om aktiv beskæftigelsesindsats av 1998 (sist endret 2009) regulerer fleksjobs (kap 13).27 Fleksjobs tilbys personer under 65 år som ikke allerede mottar uførepensjon, og som ikke kan oppnå eller fastholde arbeid på normale vilkår. Kommunen administrerer lønnstilskuddet til arbeidsgiveren. Fleksjob kan tilbys når alle relevante tilbud, inkludert omplassering på arbeidsplassen, har vært forsøkt, unntatt i de tilfellene slike forsøk åpenbart ikke er hensiktsmessige. Søkers arbeidsevne skal være varig begrenset. Fleksjobber kan også gis til selvstendig næringsdrivende, i form av et tilskudd slik at de kan forbli sysselsatt i egen virksomhet. Fleksjobordningen innebærer at offentlige myndigheter subsidierer 50 eller 65 prosent av lønnen til personer med arbeidsevnenedsettelser, avhengig av graden av nedsatt arbeidsevne. Tilskuddet kan ikke overstige 50 prosent eller 65 prosent av minstelønn på det aktuelle ansettelsesområdet, eller den lønn som sedvanlig gjelder for tilsvarende arbeid. Som hovedregel skal det tilbys fleksjobs på heltid. Mens alle inntektssikringsordninger ble gjort til et kommunalt ansvar, delfinansierer staten 35 prosent av utgiftene til førtidspensjon, 50 prosent av utgiftene til sosialhjelp og 65 prosent av utgiftene til fleksjobs. Etter reformen i 2006 kan jobbsentrene fra 2007 også trekke inn andre aktører i fleksjobinnsatsen.28

Reformen ble gjennomført for å minske bruken av inntektssikringsordninger og øke sysselsettingen blant personer med nedsatt arbeidsevne. Vurderingene av reformen er delte. Det har blitt hevdet at mange som blir ansatt i fleksjobs kunne ha fått arbeid på ordinære vilkår. Den danske arbeidsgiverforeningen har framholdt at fleksjobordningen brukes for sjenerøst. Det har blitt hevdet at kommunene tidvis har gjort vedtak om fleksjob på utilstrekkelig grunnlag. Discus (2010) mener å finne at fleksjobordningen gjør at tekniske hjelpemidler, tilrettelegging på arbeidsplassen, personlig assistent o.l. brukes i tillegg, og ikke som et alternativ til fleksjob, og at andre alternativer ofte ikke har vært forsøkt før fleksjob, at ansatte i fleksjob ikke utvikler seg i arbeidet, og at ordningen ikke gir insentiver til å vende tilbake til ordinært arbeid dersom arbeidsevnen blir bedre.29 Andre har vist til at økningen i antallet ansatte på fleksjobs ikke har blitt fulgt av en tilsvarende nedgang i antallet mottakere av uførepensjon.30

Larsen, Schademan og Høgelund mener imidlertid å finne at de fleste av deltakerne ikke ville ha vært i arbeid uten ordningen.31 Høgelund og Larsen mener å finne at ansatte i fleksjobs har like store arbeidsevnenedsettelser som personer med nedsatt arbeidsevnesevne som ikke blir ansatt overhodet. Ansatte i fleksjob har vesentlig større arbeidsevnenedsettelser enn personer med nedsatt arbeidsevne som er ansatt i ordinært arbeid. Mange av de som står utenfor arbeidsmarkedet, som ikke er ansatt i fleksjobs og ikke mottar førtidspensjon, synes å ha andre tilleggsproblemer enn bare funksjonsnedsettelse: sosiale problemer, manglende stabilitet, manglende selvtillit, lav utdanning og manglende yrkeserfaring.32

Sysselsetting i skjermet sektor eller beskyttet beskæftigelse er plassert i gråsonen mellom et sosialt tiltak og sysselsetting. Ordningen administreres fremdeles av Velfærdsministeriet, ikke Beskæftigelsesministeriet, og reguleres av Lov om social service (§§ 103, 104). Med reformen i 2007 har kommunene overtatt de fleste «beskyttede værksteder». Kommunene bruker ikke bare sine egne plasser (om lag 1/2), men kjøper også plasser fra andre kommune eller regioner (1/3) og private tilbydere (1/3). Det finnes om lag 200 verksteder med til sammen om lag 8000 ansatte. De fleste har utviklingshemminger, men et stigende antall har psykiske helseproblemer. Noen av verkstedene har også botilbud og ligner derfor på institusjoner som en avviklet på 1980-tallet. Bare 1/6 av kommunene sikter mot å få de ansatte tilsatt ved en alminnelig arbeidsplass. Kun 23 prosent av kommunene utprøver arbeidsutplassering før tildeling av plass i beskyttet verksted. De største verkstedene synes å ha best ressurser for å skape overgangsordninger til alminnelige arbeidsplasser, som ved bruk av jobbveileder (jobcoaching).33

Den danske regjeringen la i desember 2010 fram forslag til reformer i førtidspensjon (uførepensjon) og fleksjobordningen, spesielt for å redusere antallet personer under 40 år på førtidspensjon.34 Forslaget innebærer at fleksjobs gjøres om til en midlertidig ytelse, og personkretsen skal innskrenkes eller endres til «personer med færrest ressurser». Personer under 40 år skal bare unntaksvis innvilges førtidspensjon.

9.3.4 Nederland

I Nederland har Sosial- og arbeidsdepartementet (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, SZW) det overordnede ansvaret for arbeidsmarkedsinkludering av personer med nedsatt arbeidsevne (http://english.szw.nl/). Den nasjonale trygdeetaten, UWV, administrerer bruken av langtidsytelser for personer med nedsatt arbeidsevne og har en portvokterfunksjon, regulert i lov av 2002 (Wet Verbeterde Poortwachter). UWV administrerer inntektssikringsordningene og iverksetter sanksjoner ved manglende eller utilstrekkelig jobbsøking. Center for werk en inkomen (CWI) tilbyr hjelp med jobbsøking og opptrer som portvokter ved å plassere nylig registrerte arbeidsledige i ulike aktiveringskategorier, avhengig av antatt risiko for langtidsledighet. Samarbeidet mellom CWI, UWV og kommunene varierer og er i hovedsak begrenset til samarbeid om å kontrollere tilveksten av nye mottakere av inntektssikringsytelser.35

Den korporative orienteringen i nederlandsk arbeidsliv avspeiles i hvordan arbeidslivets parter og funksjonshemmedes organisasjoner er trukket inn i arbeidet. Det sosialøkonomiske rådet (Sociaal ecomische Raad, SER) består av arbeidsgivere, ansatte og uavhengige rådgivere. Arbeiderstiftelsen (Stichting van de Arbeid, STAR) består av arbeidsgivere og ansatte. SER og STAR utvikler generell enighet om politikk for inkludering av funksjonshemmede i arbeidslivet. Klientrådene (Clientenraad) fungerer som forum for funksjonshemmedes organisasjoner (www.cg-raad.nl). Det er 11 lokale og ett sentralt klientråd som fungerer som diskusjonspartner for styret i UWV. Hvert råd har 16 medlemmer og er rådgivende. Rådet består av brukere av UWVs tjenester som har nedsatt arbeidsevne, er arbeidsledige og/eller er registrert som arbeidssøkere. Medlemmer av klientrådene nomineres av industriorganisasjoner og klientorganisasjoner, inkludert funksjonshemmedes organisasjoner.

Eksisterende tiltak for å fremme sysselsetting blant personer med nedsatt funksjonsevne er hjemlet i Rehabiliteringsloven (REA):

• prøveperioder

• ingen risiko for funksjonshemmede når de ansettes av ny arbeidsgiver

• lønnssubsidier

• unntak fra plikten til å betale normal lønn eller lovbestemt minimumslønn

Nederland har flere varianter av subsidiert arbeid. Melkertbaan ble etablert i 1995 for å ansette langtids arbeidsledige, og ble senere erstattet av ID for langtidsledige og WIW for nykommere på arbeidsmarkedet. Skjermet sysselsetting er hjemlet i Lov om skjermet arbeid (Wet sociale werkvoorzieninge, WSW) og hadde 96 000 deltakere i 2003. WSW er innrettet mot personer med delvis nedsatt arbeidsevne. Mens WIW hadde en overgang til arbeidsmarkedet på 21 prosent, hadde WSW en overgang til arbeidmarkedet på kun 1 prosent.36

Tidligere vurderte CWI arbeidssøkere ut ifra et poengsystem (chance-meter) som skulle avspeile jobbsøkernes vansker med å oppnå lønnet arbeid. Arbeidssøkere ble inndelt i fire kategorier. Hver av kategoriene var forbundet med særskilte aktiveringsstrategier og visse aktiveringsprogram som arbeidssøkere hadde adgang til. Ordningen innebar at arbeidssøkere bare hadde tilgang til de tiltak som hørte til den administrative kategorien søker var innplassert i, selv om andre tiltak skulle vise seg å være mer relevante. Systemet var imidlertid lite treffsikkert og det ble anslått at det ble foretatt riktig plassering bare i 60 prosent av tilfellene.37 I tillegg foretok UWV og kommunene deres egne vurderinger av arbeidssøkere som ble henvist til private leverandører av arbeidstiltak. Dette skapte betydelig gjentakelse av administrativt arbeid som allerede hadde blitt foretatt av andre etater. For å effektivisere vurderingen av arbeidssøkere har regjeringen minsket antallet administrative kategorier fra fire til to: Alle anses å være i stand til å søke arbeid (gruppe A) med mindre arbeidssøkers situasjon forhindrer umiddelbar jobbsøking (gruppe B). Arbeidssøkere i gruppe B har generelt behov for arbeidstiltak.38

OECD-økonomen Ekkehardt Ernst (2008) argumenterer for at inndeling av arbeidssøkere i ulike kategorier er utilstrekkelig for å oppnå treffsikre arbeidsmarkedstiltak. I stedet burde arbeidstiltak velges ut ifra hvilke programmer som i størst grad bidrar til at arbeidssøkere får lønnet arbeid. Dette skulle bety at alle arbeidstiltak burde vurderes og at bare de tiltak med størst grad av måloppnåelse velges. Ved å gå bort fra innledende klassifisering av arbeidssøkere ville en, ifølge Ernst, unngå at enkelte arbeidssøkere utelukkes fra arbeidstiltak i utgangspunktet.39 En omfattende internasjonal litteratur om iverksetting av arbeidsrettede tiltak viser imidlertid at førstelinjetjenesten uansett må vurdere hvem som skal delta i ulike arbeidstiltak (kjente strategier har blitt omtalt som fløteskumming, brannslukking og parkering), men kanskje på mindre kategorisk grunnlag enn det som synes å ligge til grunn for det nederlandske systemet.40

UWV er lovpålagt å utkontraktere arbeidsrettede tiltak (regulert i lov om implementeringsstruktur for arbeid og inntekt – Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen, SUWI).41 Den lovpålagte utkontrakteringen har ført til et marked med mer enn 1800 leverandører av arbeidsmarkedtiltak. Innføringen av et marked for arbeidsrettede tiltak skal ha bidratt til å minske arbeidsledigheten på en kostnadseffektiv måte. Imidlertid har det blitt argumentert for at det er rom for forbedringer i systemet. Anskaffelsene gjøres av 467 kommuner. Det har ikke eksistert klare vurderingskriterier, noe som har bidratt til mangel på etterprøvbarhet av kommunens valg, og en risiko for at enkelte kommuner låser seg til enkelte foretrukne leverandører.42 I fravær av nasjonale standarder, innebærer anskaffelsene betydelige transaksjonskostnader ved utformingen av anskaffelsesdokumenter, kontrakter, tildelingskriterier og overvåking. I tillegg skal minimumskriteriene for måloppnåelse hos leverandørene ha blitt satt svært lavt.43

Både private og offentlige arbeidsgivere kjøper rehabiliteringstjenester fra private tilbydere. Reintegrering av syke ansatte i arbeidslivet innebærer en blanding av tjenester levert av anskaffer selv og utkontraktering. Arbeidsgivere trekker i stor grad veksler på sin helse-, miljø- og sikkerhetstjeneste (arbodienst). HMS- tjenestene tilbyr arbeidsgivere juridisk ekspertise og fagkunnskap om arbeidsevnevurdering. Denne tjenesten tilkalles som rådgiver i spørsmål om sykefravær og reintegrering, og kan gi råd om innleie av ekstern ekspertise. I mange tilfeller brukes ikke andre kommersielle tjenester enn HMS- lege. En tredjedel av arbeidsgiverne leier et reintegreringsfirma til å levere primærtjenester. To tredjedeler av arbeidsgiverne leier et reintegreringsfirma til å levere sekundærtjenester. Arbeidsgivere leier i mindre grad utplasseringsfirmaer og formidlingsbyråer.

Ifølge RWI framstår arbeidsrettede tiltak overfor personer med sammensatte problemer, omfattende helseproblemer, ufaglærte og eldre som mindre vellykkede. I slike tilfeller er den ansatte ofte ikke i stand til å administrere eget tiltak. Forholdet mellom ansatte og arbeidsgiver er ofte blitt problematisk. Bruken av faglig hjelp er ikke tilstrekkelig samordnet eller effektiv. Ofte venter arbeidsgiver for lenge med å bestille ekstern faghjelp, eller arbeidsgiver og ansatt forventer at den innleide hjelpen skal løse problemene for dem.

Samlet synes markedet for leverandører å minske. Krympingen av det private markedet skyldes dels at offentlige myndigheter i større grad leverer tjenestene selv, og dels nedgang i antall reintegreringstiltak. Angivelig skyldes nedgangen reduksjon i behov på grunn av færre arbeidsledige og færre mottakere av uføreytelser. Markedet har minsket ytterligere etter at regjeringen i 2008 valgte å gå bort fra målet om at alle skulle tilbys reintegreringstiltak innen ett år.44

Det nederlandske sosial- og arbeidsdepartementet mente i 2008 å finne at et økende antall tiltaksdeltakere fikk lønnet arbeid (inkludert deltidsarbeid) innen 24 måneder etter start av arbeidsrettet tiltak (angivelig økning fra 26 prosent i 2004 til 50 prosent i 2007). Ifølge RWI har gruppen uten lønnet arbeid og uten offentlig inntektssikring så langt fått lite oppmerksomhet.45 Kommunene har mottatt økonomisk støtte fra staten for å igangsette arbeidsrettede tiltak for denne gruppen. For hver person kommunen får hjulpet i lønnet arbeid i mer enn seks måneder, kan kommunen bruke 12 000 euro på sosial deltakelse (for eksempel for ungdom under 18 år som ikke går på skole og ikke har arbeid). Ordningen skal gi økonomisk insentiv for kommunene til å satse mer på denne gruppen.

9.3.5 Storbritannia

I Storbritannia har Department for Work and Pensions (DWP) det overordnede ansvaret for arbeidsmarkedsinkludering av funksjonshemmede. Office for Disability Issues (ODI) arbeider for like muligheter for deltakelse for personer med funksjonsnedsettelser. ODI er et offentlig kontor som arbeider sammen med regjeringsdepartementene, funksjonshemmede og en rekke eksterne grupper. ODI utvikler råd og analyser, bidrar til opplæring av ansatte i departementene og er et uavhengig forvaltningsorgan, men administrativt underlagt DWP. Equality and Human Rights Commission (EHRC) er et uavhengig forvaltningsorgan opprettet i 2007 og tok over ansvaret fra det tidligere Disability Rights Commissioner. Kommisjonen har ansvar for å fremme og håndheve likestillings- og ikke-diskrimineringslovgivning i England, Skottland og Wales.

Employer’s Forum on Disability (EFD) er en medlemsorganisasjon for britisk næringsliv. EFD tilbyr tjenester som skal gjøre det lettere for arbeidsgivere å rekruttere og beholde personer med funksjonsnedsettelser. To av de største organisasjonene av og for personer med nedsatt funksjonsevne er Royal Association for Disability Rights (RADAR) og Disability Alliance.

I løpet av 2011 vil et nytt arbeidsprogram «The Work Programme» bli etablert. Programmene Work Choice og Access to Work vil fortsette. Det nye arbeidsprogrammet dekker alle utenfor arbeidsmarkedet, inkludert personer med nedsatt arbeidsevne. I tilegg vil innsatsen knyttet til Jobcentre Plus Disability Employment Advisers fortsette:

• Jobcentre Plus Disability Employment Advisers: Disability Employment Advisers er spesielt opplærte ansatte på arbeidssentrene. De tilbyr spesialisthjelp til personer på sykelønn og jobbsøkere med spesielle helsebehov. De kan tilby arbeidsevnevurdering, henvisning til rådgiver for Pathways for Work, og henvisning til arbeidsrettet tiltak som Work Choice og Access to Work, henvisning til arbeidspsykolog for mer inngående arbeidsevnevurdering og arbeidsformidling.

• Work Choice (fra oktober 2010): Programmet har erstattet tidligere WORKSTEP, Work Preparation og Job Introduction Scheme. Work Choice skal hjelpe personer med nedsatt funksjonsevne som ikke kan hjelpes gjennom andre arbeidsrettede tiltak eller tilpasninger på arbeidsplassen. Tiltaksdeltakerne kan ha behov for mer spesialisert hjelp til å finne egnet arbeid eller å beholde arbeid.

• Access to Work (innført i 1994)er et program som dekker utgifter til tilpasninger og tjenester for å sikre personer mulighet til å ta eller beholde lønnet arbeid. Programmet tilbyr rådgivning, vurderer behovene til ansatte med nedsatt funksjonsevne og kan gi økonomisk støtte til å dekke tilrettelegging på arbeidsplassen. Programmet kan dekke merutgifter arbeidsgiver normalt ikke vil forventes å dekke. For å benytte tiltaket må mottaker enten være i lønnet arbeid, arbeidsledig og i ferd med å begynne i jobb eller arbeidsutprøving, være selvstendig næringsdrivende, eller være tillatt arbeid uten å miste rett til inntektssikring (permitted work).46 En persons funksjonsnedsettelse eller helsetilstand må forhindre personen fra å utføre deler av arbeidsoppgavene, og tilstanden må ha en sannsynlig varighet på 12 måneder eller mer. Tiltak som kan dekkes er: Fysiske tilpasninger, kommunikasjonshjelp i intervjusituasjoner, reise til og i jobben, tekniske hjelpemidler og personlig assistanse på arbeidsplassen. Ordningen har blitt vurdert som hovedsaklig vellykket.47

Det nye arbeidsprogrammet vil fra medio 2011 erstatte brorparten av arbeidsrettede tiltak for arbeidssøkere. Prinsippet bak det nye programmet er å tilby individuell hjelp uavhengig av hva slags type inntektssikring personen mottar. Nye stønadsmottakere vil få hjelp fra jobbsentrene i inntil de første 12 måneder med stønadsmottak. Deretter vil de bli overført til ekstern leverandør av arbeidsrettede tiltak. Leverandøren skal være i privat eller frivillig sektor. Leverandøren vil stå fritt til å levere tjenestene slik de ønsker. Han vil bli betalt noe for å registrere en ny klient, men andre betalinger vil knyttes til å beholde personer i arbeid. Dette skal innebære mer satsing på å hjelpe mottakere inn i langvarige arbeidsforhold og ikke (bare) kortsiktige plasseringer.

Regjeringen har innført økonomiske insentiver for personer med nedsatt funksjonsevne til å ta lønnet arbeid: skattelette for lavtlønnede arbeidere og økte muligheter til lønnsinntekt uten avkorting i inntektssikringsordninger (income support, housing benefit, incapacity benefit). Mottakere av incapacity benefit kan motta inntil GBP 95 i uken uten avkorting i ytelsene (i hht regler om «permitted work»). Gjennom ordningen Return to Work Credit kan mottakere av incapacity benefit motta GBP 40 skattefritt som tilleggsytelse hvis de arbeider 16 timer eller mer pr. uke. Dette må ses i sammenheng med varslet omlegging av inntektssikringssystemet (innføring av Universal Credit til erstatning for tax credit, income support, housing benefit og incapacity benefit).

Kane og Gooding skiller mellom tre typer av subsidiert arbeid (supported employment): subsidiert arbeid i ordinært arbeidsliv, skjermet arbeid på subsidiert arbeidsplass og sosiale virksomheter:48

• Subsidiert arbeid i ordinært arbeidsliv: Subsidiert arbeid oppstod i Storbritannia på 1980-tallet for personer med læringsvansker og representerte et brudd med tidligere satsing på vernede bedrifter. Fra 1990-tallet har også personer med andre typer funksjonsnedsettelser blitt omfattet av ordningene, spesielt personer med psykiske helseproblemer. For personer med psykiske helseproblemer har det blitt utviklet en egen metodikk: Individuell plassering og støtte (Individual Placement and Support).49

• Skjermet arbeid på subsidiert arbeidsplass: Remploy er et statseid selskap som tilbyr arbeid og arbeidsutplassering for personer med nedsatt funksjonsevne. Remploy er en hovedleverandør av spesialiserte arbeidsrettede tjenester for personer med nedsatt funksjonsevne og personer som erfarer store hindre mot arbeidsdeltakelse. Remploy sysselsetter 2800 ansatte med funksjonsnedsettelser i 13 sektorer fordelt på deres 54 bedrifter.50

• Sosiale virksomheter (social firms): Virksomhetene skiller seg fra vernede bedrifter ved at de både har funksjonshemmede (minst 25 prosent) og ikke-funksjonshemmede ansatte. Vanligvis mottar de noe offentlig støtte, har minst 50 prosent av inntektene fra salg av varer og tjenester, betaler ansatte markedslønn og reinvesterer utbyttet for å skape flere arbeidsplasser. Særlig organisasjoner for psykisk helse og veldedige foreldreorganisasjoner har arbeidet fram denne modellen. Det finnes mer enn 100 sosiale virksomheter (Social Firms UK, 2010).51

En evaluering av resultatbasert finansiering i tiltaket Provider-led Pathways to Work (avviklet 31. mars 2011) viste at kontraktene ofte ikke var tydelige på hvilke forventninger myndighetene hadde til leverandørene når det gjaldt tiltak overfor mer krevende målgrupper. Leverandørene var forventet å levere fem arbeidsfokuserte intervjuer og helsetiltaket Condition Management Programme. Det var lagt opp til fire modeller for bruk av underleverandører: underleverandører leverte alle tjenester for visse målgrupper, underleverandører leverte spesialiserte tjenester, avtale om henvisning til tjenester som ikke finansieres av Provider-led Pathways to Work, og uformell henvisning til andre tjenester.52 Ofte var det ikke klare avtaler og rutiner for bruk av underleverandører.

9.3.6 Sverige

I Sverigehar samarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet vært en integrert del av den svenske sysselsettingsmodellen siden 1950- tallet. Som i de andre nordiske landene har arbeidsmarkedspolitikken i stor grad blitt utformet i samarbeid mellom partene i arbeidslivet og offentlige myndigheter, både nasjonalt og lokalt.

Försäkringskassene og Arbetsmarknadsverket innledet et tettere samarbeid om arbeidsrettet rehabilitering i 2003. I 2004 fikk försäkringskasse, länsarbetsnämnd, landsting og kommune utvidet mulighet til å drive finansiell samordning på lokalt og regionalt nivå. I 2005 ble de 21 frittstående forsäkringskassene og Riksförsäkringen erstattet av én ny statlig etat: «Försäkringskassan». Begrunnelsen for organisasjonsendringen er at administrasjonen skal bli mer effektiv, at styring skal bli enklere, og at praksis skal bli mer enhetlig.53

Arbetsmarknadsverket ble opprettet i 1948. Arbetsmarknadsverket ble gjort om til Arbetsförmedlingen i 2008, og ble da en enhetlig myndighetsorganisasjon. Arbetsmarknadsstyrelsen og länsarbetsnämnderna ble avviklet som egne myndigheter.54 Mer sentralisering skulle bidra til bedre dialog med arbeidsgivere og arbeidssøkere, og bedre samordning av tiltaksleverandører. Arbetsförmedlingen har de oppgavene som framgår av blant annet forordning (2007:1030) med instruksjon for Arbetsförmedlingen og forordning (2000:628) om den arbeidsmarkedspolitiske virksomheten.55 Arbetsförmedlingen skal prioritere de som befinner seg langt fra arbeidsmarkedet.56Förordningen (SFS 2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga regulerer arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne.

Jobb- og utviklingsgaranti er det programmet som volummessig har størst omfang. Programmet er innrettet mot personer som har vært lenge borte fra arbeidslivet. I 2010 deltok knapt 78 000 personer i tiltaket. Personer med nedsatt funksjonevne er overrepresentert i tiltaket. Innledningsvis deltar de fleste i jobbsøking under veiledning, både individuelt og i grupper. Arbeidsrettede tiltak under garantien er arbeidspraksis, arbeidstrening, forsterket arbeidstrening, arbeidsmarkedsutdanning, start av næringsvirksomhet, praktisk kompetanseutvikling og Lyft.57 Når det gjelder skjermet arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne, har Sverige fire typer subsidiert arbeid:

1. Lönebidrag kan ytes i inntil fire år, og bare i særskilte tilfeller bevilges utover de fire årene etter individuell vurdering. Tilskuddet fastsettes etter grad av nedsatt arbeidsevne og kan utgjøre inntil 80 prosent av lønnskostnaden, men med en øvre grense for lønnsnivå som inngår i beregningsgrunnlaget.

2. Offentlig skyddad anställning (innført i 1986) er en type skjermet arbeid i offentlig sektor for personer med sosialmedisinsk funksjonsnedsettelse, arbeidsledige som kvalifiserer til støtte i hht. Lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade (LSS), og personer som på grunn av langvarige og alvorlige psykiske helseproblemer har stått utenfor arbeidslivet. Arbeidsgiver tilstås støtte som for lønnsbidrag. Tidligere var kompensasjonen alltid 100 prosent av lønnskostnadene. Ansettelse kan ikke gjøres i konkurranseutsatt sektor. Det synes å være underforstått at slik ansettelse er tidsubegrenset, men mindre tilrettelagt og mindre skjermet for arbeidskrav enn ved Trygghetsanställning eller ansettelse i Samhall.

3. Utvecklingsanställning innebærer ansettelse hos offentlig eller privat arbeidsgiver i inntil 12 måneder i tilpasset arbeid. Ansettelsen kan forlenges ytterligere 12 måneder dersom det foreligger særskilte grunner. Arbeidsgiver kompenseres tilsvarende lønnsbidrag og derutover inntil SEK 130 pr. dag for tilpasninger på arbeidsplassen (særskilte utgifter).

4. Trygghetsanställning er ansettelse hos arbeidsgiver som ikke inngår i Samhallkonsernet. Det synes å være underforstått at slik ansettelse er tidsubegrenset, men Arbetsförmedlingen skal i prinsippet medvirke til at ansatte går over til annet arbeid. Kompensasjonsgraden skal vurderes minst hvert fjerde år, for å vurdere om kompensasjonen til arbeidsgiver står i forhold til graden av nedsatt arbeidsevne. Ordningen kan ikke kombineres med arbeid med bistand (personlig assistent på arbeidsplassen).

Alle ordningene, unntatt sysselsatte med lønnsbidrag, har økt i antall deltakere i perioden 2006–2010. Antallet ansatte i Trygghetsanställning har økt med nesten 40 prosent fra 2009 til 2010. Andelen ansatte som har gått over til ordinært arbeid uten støtte og andelen ansatte som har gått over til andre typer arbeid med støtte er lav i hele perioden.

Samhall ble opprettet i 1980 og er et statlig heleid selskap med formål å skape meningsfylt og utviklende arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne. Arbetsförmedlingen har ansvar for å henvise til skjermet ansettelse i Samhall AS. Regjeringen har forutsatt at minst 40 prosent av de som ansettes ved Samhall skal komme fra prioriterte grupper som Arbetsförmedlingen og Samhall har blitt enige om: personer med utviklingshemming og neuropsykologisk funksjonsnedsettelse som medfører omfattende nedsettelse av arbeidsevnen. Samhall har en utførerrolle og Arbetsförmedlingen kjøper plasser av Samhall. Utover dette skal Samhall ha egne inntekter fra produksjon og omsetning av varer og tjenester i markedet.

Samhall har om lag 20 000 medarbeidere fordelt på 240 virksomheter. På det meste hadde Samhall over 30 000 medarbeidere (i 1989–90). Det er et mål at minst seks prosent av de ansatte skal gå over til ordinært arbeidsliv hvert år. Til og med 2011 var målsettingen en overgang på fem prosent. Arbetsförmedlingen kjøper forsterket arbeidstrening og utdypet arbeidsevnevurdering fra Samhall for om lag 2000 personer årlig. I 2010 fikk om lag 20 prosent av dem lønnet arbeid etter tiltaket.

Samhall har avviklet drift av egne verksteder fordi arbeid hos ordinære arbeidsgivere blir ansett som mer utviklende og dels fordi markedsgrunnlaget for verkstedproduksjon har minsket. Ved utplassering i ordinære virksomheter har Samhall personalansvaret og tar hånd om tilrettelegging på arbeidsplassen, mens den ansatte arbeider ute hos ordinære arbeidsgivere. Samhall har fremdeles noe produksjon i egne lokaler, men dette synes å være avtagende. Det synes å være et anliggende at myndighetene ønsker å få flere sysselsatt i ordinært arbeidsliv og hindre at Samhall virker konkurransevridende i markedet. Målet om at ansatte skal utvikle seg har innebåret at Samhall har lagt opp til jobbrotasjon, men krav fra kunder til de tjenestene som leveres har ført til at Samhall har måttet minske bruken av jobbrotasjon for å sikre kvalitet på tjenestene som selges.

Samhall synes å være under politikk press. Det blir vist til at mange personer med nedsatt funksjonsevne står utenfor arbeidslivet og ikke dekkes av det Samhall kan tilby.58 Fordi enklere arbeidsoppgaver har forsvunnet er det flere som ikke lengre kan tilbys arbeid gjennom Samhall og det skal ha blitt vanskeligere å få arbeid i Samhall. Dette henger trolig sammen med, og kan ses som en tilpasning til, økte resultatkrav om overføring til ordinært arbeidsliv. En analyse av rekrutteringspraksis og insentivstrukturer ved Samhall antyder at det skjer en viss prioritering av personer med mindre grad av nedsatt arbeidsevne.59 Der Samhall har nedlagt verksteder skal angivelig andre aktører har opprettet nye verksteder. Dels blir det krevd at Samhall må skape flere arbeidsplasser, dels at det åpnes for at private foretak kan levere arbeidsrettede tiltak og typer av skjermet ansettelse.

9.3.7 Tyskland

Tysk sysselsettingspolitikk er preget av bruk av kvoter i ordinært arbeidsliv, skjermet sektor og spesialskoleundervisning for å fremme arbeidsmarkedsinkludering av personer med funksjonsnedsettelser. Det har det siste tiåret vært foretatt noen grep for å øke inkluderingen i det ordinære arbeidsmarkedet.

Antallet ansatte i skjermet sektor er forholdsvis stort og det er en tendens til økende sysselsetting i skjermet sektor, tross økonomisk vekst. I 2002 var 840 000 personer med omfattende funksjonsnedsettelser ansatt i det ordinære arbeidsmarkedet, og 227 000 i skjermet sektor. I 2006 var 930 000 personer med omfattende funksjonsnedsettelser ansatt i det ordinære arbeidsmarkedet, og i 2007 var 275 492 ansatt i skjermet sektor.60 Om lag 90 prosent av alle elever med kognitive funksjonsnedsettelser blir senere ansatt i skjermet sektor.

Det er betydelig variasjon mellom de føderale statene i organiseringen av arbeidsmarkedskvalifiserende tiltak, men det er på nasjonalt nivå vedtatt rammelovgivning som angår opplærings- og bistandsmuligheter for personer med funksjonsnedsettelser.

I tillegg til det alminnelige utdanningssystemet finnes det et system av spesialskoler (Sonderschulen/ Förderschulen). Historisk har skolene blitt stiftet for å tilby læringsmiljø tilpasset ulike typer funksjonsnedsettelser. Spesialskolene skal i prinsippet tilby samme utdanningsnivå som de ordinære skolene. Føderale skolemyndigheter tar endelig beslutning om utdanningspolitikk for barn med funksjonsnedsettelser. Utdanning ved spesialskoler er fremdeles dominerende. Det antas at mindre enn 16 prosent av alle elever med funksjonsnedsettelser har tilgang til ordinær utdanning.

I de senere årene har Tyskland foretatt flere grep for å forbedre de arbeidsmarkedskvalifiserende tiltakene for personer med funksjonsnedsettelser. Alle programmer eller tiltak har som offisielt mål å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i yrkeslivet. Mange av tiltakene sikter på inkludering i det ordinære arbeidsmarkedet. Nye tiltak inkluderer arbeid med bistand (Unterstützte Beschäftigung) på ordinær arbeidsplass og overgangsordninger til ordinært arbeid. De fleste tiltakene legger opp til individuell tilpasning av tiltakene. Det mangler imidlertid evalueringer av de nye arbeidsrettede tiltakene.

I 2006 ble det vedtatt ny lov om attføring for personer med omfattende funksjonsnedsettelser (Gesetz zur Förderung der Ausbildung und Beschäftigung schwerbehinderter Menschen). Målgruppen er hovedsaklig ungdom med omfattende funksjonsnedsettelser. Subsidier betales til arbeidsgivere som tilbyr yrkestrening (attføring). Loven krever også tettere samarbeid mellom Integrationssfachdienste og Integrationsämter.

I 2008 ble det vedtatt ny lov om arbeid med bistand (Sozialgesetzbuch IX Unterstützte Beschäftigung). Hovedprinsippet er utplassering før kvalifisering.Personer med nedsatt funksjonsevne kan få jobb i privat virksomhet som passer vedkommendes kvalifikasjoner og utdanning. Den som blir ansatt vil først få individuell opplæring i inntil to år (i enkelte tilfeller 3 år) og deretter hjelp så lenge som nødvendig fram til alle parter enes om at det kan inngås en arbeidskontrakt. Under den individuelle opplæringen skal det oppnevnes en mentor eller jobbveileder. Målgruppene er personer med nedsatt funksjonsevne som trenger annen hjelp enn det som tilbys i skjermet sektor, blant annet voksne som har blitt funksjonshemmede i løpet av (yrkes)livet og ungdom med funksjonsnedsettelser som har avbrutt skolegang før fullført utdanning. Arbeid med bistand skal ikke være en erstatning for yrkesopplæring og utdanning, men være en sekundær løsning.61

9.3.8 USA

I USA er yrkesmessig rehabilitering organisert som partnerskap mellom føderale myndigheter (gjennom Rehabilitation Services Administration, Department of Education) og statlige kontorer for rehabilitering og deres lokale partnere. Det offentlige programmet for rehabilitering støttes med tre milliarder dollar årlig i overføringer fra føderale myndigheter. Statene skal bidra med halvparten av finansieringen fra statlige fond eller andre ikke-føderale finansieringskilder. Alle stater har et kontor for yrkesmessig rehabilitering som skal bistå personer med nedsatt funksjonsevne med å oppnå deres yrkesmål. Kontorene bistår enkeltpersoner med å forberede til, beholde og vende tilbake til ansettelse. I enkelte stater tilbys blinde tjenester knyttet til yrkesmessig rehabilitering gjennom eget statlig kontor for blinde.

Amerikanske myndigheter forvalter en rekke programmer som dekker utgifter til yrkesmessig rehabilitering, inkludert arbeidstrening og utplassering gjennom samarbeidet mellom føderale og statlige myndigheter om yrkesmessig rehabilitering og gjennom underleverandører (kontraktører) til den nasjonale trygdeadministrasjonen (Social Security Administration) under ordningen Ticket to Work.62 Programmene er begrensede i omfang. Opplæringen fokuserer på yrkeskompetanse og holdninger, mens den substansielle kunnskapen må tilegnes gjennom det ordinære utdanningssystemet.

I 2001 endret USA forholdet mellom arbeid med bistand (supported employment) og sysselsetting i skjermet sektor (sheltered employment). De nye forskriftene tillot ikke lenger State Vocational Rehabilitation agencies (VR) å betrakte sysselsetting i vernet bedrift som passende arbeid for personer med funksjonsnedsettelser.63 Passende arbeid ble nå definert som heltids- eller deltidsarbeid i det ordinære arbeidsmarkedet, arbeid med bistand, arbeid som selvstendig næringsdrivende eller arbeid gjennom telekommunikasjon. De nye forskriftene skulle bidra til økt inkludering i det ordinære arbeidslivet og bedre rapportering fra VR-ansatte. Kritikere innvendte at de nye forskriftene innskrenket jobbmulighetene for personer med funksjonsnedsettelser og begrenset adgangen til VR-systemet for personer med omfattende hjelpebehov, og fjernet eksisterende vernede bedrifter.64

Betegnelsen sheltered employment brukes om en rekke segregerte yrkesrettede og ikke-yrkesrettede tiltak: vernede bedrifter (sheltered workshops), aktivitetssentere for voksne (adult activity centres), arbeidsaktivitetssentere (work activity centres) og dagsentere (day treatment centres). Liksom i Norge brukes betegnelsen skjermet sektor (sheltered employment) både om tiltak som skal bidra til opplæring og trening i atskilte omgivelser slik at deltakerne skal kvalifisere til deltakelse i ordinært arbeidsmarked (transitional employment programs), og om langvarig eller varig plassering i skjermede tiltak som gjør det mulig å tjene en viss lønn. Den nye forskriften fra 2001 tillot tiltak i vernede bedrifter dersom tiltaket bidro til overganger til ordinært arbeidsliv (an interim step in the rehabilitation process), men vernede bedrifter skulle ikke anses som et mål i seg selv.

Lovregulering av vernede bedrifter (sheltered workshops/ work activity centres) ligger i hovedsak til den enkelte stat. Føderale myndigheter bidrar med å gi føderale kontrakter til skjermet sektor. Offentlige myndigheter anskaffer bestemte varer på kontrakt fra NGO-er hvor funksjonshemmede ansatte utgjør minst 75 prosent av arbeidsstyrken. Ordningen reguleres av Javits-Wagner-O’Day Act. Ordningen er kontroversiell fordi mange av de ansatte mottar mindre enn minimumslønn og har små utsikter til å oppnå ansettelse i det ordinære arbeidsmarkedet. Fair Labor Standards Act (FLSA) fra 1938, tillater arbeidsgivere å betale under nasjonal minstelønn til personer med nedsatt funksjonsevne hvis produksjonsevne nødvendigvis vil være under forventede krav i arbeidslivet. De fleste ansatte som betales under minstelønn i USA med henvisning til FLSA er ansatte i skjermet sektor.65

Det har vært flere mislykkede forsøk fra funksjonshemmedes organisasjoner på å forbedre eller fjerne bestemmelsene i FLSA. Det har imidlertid vært noe endring i praksis med mer vekt på overføring fra skjermet sektor til skreddersydd sysselsetting (customized employment).66 Skreddersydd sysselsetting innebærer tilpasning av arbeidsbetingelser og støttetjenester for å tilrettelegge for full utnyttelses av funksjonshemmedes produksjonsevne. Slike tiltak kan omfatte oppstart av egen bedrift.

Vernede bedrifter blir generelt oppfattet av funksjonshemmedes organisasjoner og forskere som en ikke-ideell løsning av flere grunner: Løsningen bidrar ikke til å minske forekomsten av fattigdom blant funksjonshemmede, vernede bedrifter bidrar angivelig i liten grad til å heve arbeidskompetansen og fungerer ikke som springbrett til ordinært arbeidsliv og ansettelse i vernede bedrifter gir angivelig få utviklingsmuligheter og fremmer ikke økonomisk og sosial selvstendighet.

Jobbveiledere brukes gjennom programmet arbeid med bistand (supported employment). Ordningene brukes typisk for personer med omfattende funksjonsnedsettelser, oftest utviklingshemmede som har behov for oppfølging på arbeidsplassen. Programmet søker å finne arbeid over minimumslønn og tilby framtidige karrieremuligheter. Supported employment ble innført i 1986 som del av samarbeidet mellom statlig og føderal myndighet om yrkesmessig attføring (Vocational Rehabilitation). Ordningen skal ha blitt den foretrukne løsningen for personer med kognitive funksjonsnedsettelser.

9.3.9 Oppsummering av tjenestesystemene

De nordiske landene og Nederland har brukt større ressurser på arbeidsrettede tiltak enn andre OECD-land. Bruken av ansettelser i skjermet sektor er sterkt varierende, men hovedtendensen er at nasjonale myndigheter forsøker å orientere seg vekk fra varig skjermet arbeid til tiltak som skal bidra til større grad av inkludering i det ordinære arbeidslivet. Det har også vært en økende bekymring for at bruk av lønnstilskudd skal fortrenge ansettelse på alminnelige vilkår (Danmark og Sverige).

På 2000-tallet var det en rekke organisatoriske reformer i de nordiske landene for å bedre samordningen både mellom offentlige etater og mellom forvaltningsnivåer. Arbeidsdelingen mellom offentlige og private produsenter av aktiveringstjenester er også gjenstand for reformer. Oppsummert har Norge og Danmark gått langt i å samle de fleste stønadene og aktive tiltakene i én etat og på ett forvaltningsnivå (i Norge: statlig nivå, i Danmark: kommunalt nivå). Sverige har satset mer på klarere arbeidsdeling kombinert med samarbeid mellom etater, og ikke gått like langt i å samle hovedansvaret ett sted.

I økende grad har New Public Management gjort seg gjeldende i administrasjonen av arbeidstiltak. De landene som har mest erfaring med utkontraktering av arbeidsrettede tiltak synes å ha vekslende erfaringer med denne tilnærmingen. Erfaringer fra Nederland og Storbritannia antyder at utkontraktering stiller embetsverket overfor nye utfordringer knyttet til å dokumentere resultater og eventuelle effekter av innsatsen. Landenes egne vurderinger antyder at tilnærmingen kan være mindre hensiktsmessig overfor tjenestemottakere som står langt fra arbeidsmarkedet. Landene har søkt å utforme offentlige anskaffelser slik at de sikrer større grad av individuell tilpasning. Offentlige myndigheter har også utkontraktert deltjenester, samtidig som de har levert andre deltjenester selv. Framveksten av slike former for blandingsadministrasjon skal ha gitt bedre mulighet for å styre innholdet i tjenestene, men samtidig ikke løst systembehovene for å dokumentere de langsiktige virkningene av enkelttiltak og kombinasjoner av slike enkelttiltak.

9.4 Reguleringssystemene

I dette avsnittet redegjøres det for reguleringssystemene i de enkelte landene.67 De skandinaviske landenes reguleringspolitikk (Danmark, Norge, Sverige) sammenliknes med politikktradisjonene i de andre landene. Ordningene omfatter diskrimineringsvern, kvoteordninger og ansettelsesvern for personer med nedsatt funksjonsevne. I avsnittet diskuteres også virkningene av ulike reguleringspolitiske virkemidler for inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet.

9.4.1 Reguleringspolitikk i Norden

Nordisk reguleringspolitikk har siden 1970-tallet innbefattet lovbestemmelser som gir arbeidsgivere noe større grad av plikter overfor ansatte med funksjonsnedsettelser, slik som styrket oppsigelsesvern i den generelle arbeidsmiljølovgivningen. Mens Sverige har hatt et av de sterkeste arbeidsrettslige vernene, har Danmark vært blant de OECD-landene med svakest arbeidsrettlig vern og forpliktelser for arbeidsgivere.68 Norge har vært i en mellomposisjon. Trolig har Sverige også praktisert den strengeste håndhevingen av arbeidsgiveres plikt til tilpasning på arbeidsplassen.69

Selv om de nordiske landene har lagt størst vekt på inkludering gjennom omfordeling av ressurser, har selv de nordiske landene siden midten av 1990-tallet i økende grad innført ikke-diskrimineringsbestemmelser inspirert av amerikansk lovgivning for å sikre interessene og behovene til personer med funksjonsnedsettelser. Nyere sosial reguleringspolitikk søker å motvirke diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse gjennom egen lovgivning. Framfor å tilføre enkeltpersoner med nedsatt funksjonsevne tilgang til ressurser som skal gjøre dem i stand til å delta i arbeidslivet og på andre samfunnsområder, er prinsippet i den nye tilnærmingen å sikre likebehandling av alle borgere uavhengig av hvorvidt de har funksjonsnedsettelser eller ikke.

I tråd med de betydelige forskjellene i arbeidsrettslig vern mellom de nordiske landene vant denne politikkendringen først oppslutning i Sverige. Sverige innførte i 1999 lov om ikke-diskriminering av funksjonshemmede i yrkeslivet. Sverige (2002) har også innført diskrimineringsvern på grunn av funksjonsnedsettelse i grunnloven, men slik lovgivning har hovedsaklig symbolsk betydning.70 Senere har Norge innført bestemmelser om ikke-diskriminering og tilgjengelighet i arbeidslivet, dels inspirert av Sverige, og dels for å sikre samme grad av vern som i EUs rammedirektiv om likebehandling med hensyn til sysselsetting og arbeid (EF/2000/78). Danmark har framstått som mer skeptiske til sosial regulering av markedet gjennom lovgivning. Særlig Danmark har foretrukket frivillige overenskomster under henvisning til at det angivelig er mer effektivt enn lovregulering.71 Danmark (2005) har innført minimumsbestemmelser om ikke-diskriminering i arbeidslivet for å imøtekomme kravene fra EU (rammedirektiv EF/2000/78).

9.4.2 USA

USA har blitt ansett som et foregangsland når det gjelder diskrimineringsvern og aktivitetsplikt for arbeidsgivere. De føderale lovene Rehabilitation Act av 1973 og Americans with Disabilities Act (ADA) av 1990 (endret 2008) har som formål å sikre like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne til å delta i arbeidsmarkedet ved å beskytte kvalifiserte personer med nedsatt funksjonsevne mot diskriminering. Lovgivning på statsnivå er ofte parallell til, eller implementerer, de føderale ordningene. Justisdepartementet og Arbeidsdepartementet tilbyr informasjon og rådgivning til arbeidsgivere som er pålagt, eller ønsker, å rekruttere og beholde arbeidstakere med funksjonsnedsettelser.

Rehabilitation Act av 1973 pålegger føderale myndigheter plikt til å iverksette tiltak for å fremme rekruttering og forfremmelse av kvalifiserte personer med funksjonsnedsettelser. Arbeidsgivere generelt kan ikke diskriminere i sin ansettelsespolitikk som omfattes av Rehabilitation Act og Americans with Disabilities Act (ADA). Skattelette gis til arbeidsgivere i privat sektor for å subsidiere lønnsutgifter til ansatte med funksjonsnedsettelser i de to første årene av ansettelsen. Ordningen omfatter ansatte som har fullført attføringstiltak eller nylig har mottatt visse offentlige hjelpeytelser.

ADA og Rehabilitation Act krever generelt at arbeidsgivere sørger for rimelig tilrettelegging for ansatte som erverver en funksjonsnedsettelse og som fortsatt er kvalifisert for jobben, slik at den ansatte kan fortsette å utføre hovedoppgavene tilhørende stillingen (essential functions). Family Medical Leave Act gir generelt ansatte med alvorlige helseproblemer, og som ikke kan utføre stillingens hovedoppgaver, anledning til å ta ubetalt permisjon i 12 uker uten å miste retten til å vende tilbake til stillingen.72

Flere forhold har hindret de amerikanske politikkvirkemidlene fra å ha full effekt:

• Amerikanske domstoler har vært sene i å virkeliggjøre og håndheve intensjonen i ADA, og har i praksis innskrenket personkretsen som beskyttes av diskrimineringsvernet i ADA. ADA Amendments Act 2008 adresserer dette problemet direkte ved å tilsidesette en tidligere høyesterettsavgjørelse som begrenset definisjonen av funksjonshemming (disability) slik at mange personer i praksis ikke ble omfattet av rettsvernet i eksisterende lovgivning.

• Finansering av attføring og medisinsk hjelp til personer med nedsatt funksjonsevne er fortsatt begrenset og synkende på mange områder i kjølevannet av finanskrisen.73

• Borgerrettigheter som skal beskytte mot diskriminering og er nedfelt i føderal lovgivning kan ikke alltid realiseres uten offentlige velferdsytelser eller andre finansieringskilder til å dekke tilpasninger på arbeidsplassen. Arbeidsgiver er generelt ikke ansvarlig for tilrettelegging som representerer en uforholdsmessig økonomisk belastning. USA mangler mekanismer for å sike at kostnader med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet ikke belastes arbeidere med funksjonsnedsettelser eller små bedrifter.

9.4.3 Storbritannia

Den britiske Equality Act fra 2010 pålegger arbeidsgivere plikter og gir rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne når det gjelder rekruttering og ansettelsesvern. Loven gir også rettigheter til pårørende for personer med nedsatt funksjonsevne. Det er også forbud mot diskriminering på grunn av uriktig antakelse om at en person har nedsatt funksjonsevne. Under Equality Act er arbeidsgivere i offentlig sektor pålagt særskilte plikter knyttet til aktivt å fremme inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne.

Britiske Equality and Human Rights Commission har mandat til å vurdere i hvilken grad myndighetene har etterlevd plikten, anbefale forbedringer og utstede kunngjøring om manglende overholdelse av plikten dersom myndigheten ikke følger opp anbefalingene. Manglende oppfølging gir kommisjonen anledning til å be alminnelig domstol om å kreve oppretting slik at myndighetene etterlever anbefalingene. Plikten til aktive tiltak omfatter også offentlige anskaffelser, men potensialet i disse ordningene er ikke fullt utnyttet.74

9.4.4 Nederland

Lov om likebehandling av personer med nedsatt funksjonsevne og kroniske sykdommer (Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, WGBH-CZ) ble vedtatt i 2002 og trådte i kraft i 2003. Loven omfatter bestemmelser om rimelig tilrettelegging, tilsvarende rådsdirektiv EF/78/2000.75 Pr. 2010 kan inntil 100 prosent av arbeidsgivers utgifter til tilrettelegging dekkes av offentlige myndigheter når den ansatte har vært tilsatt i minst seks måneder. Det skilles mellom faste installasjoner og portable tekniske hjelpemidler som ansatte kan ta med til annen arbeidsgiver. Utgifter til portable hjelpemidler må den ansatte søke refundert fra UWV (den nasjonale trygdeetaten).

9.4.5 Tyskland

Sozialgesetzbuch IX har en antidiskrimineringsklausul som dekker ansettelsesforhold for personer med omfattende funksjonsnedsettelser. En allmenn antidiskrimineringsbestemmelse ble tatt inn i grunnloven i 1994. I 2002 trådte det i kraft ny lov om like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne (Gleichstellungsgesetz für behinderten Menschen). Loven fokuserer på barrierefri tilgang til offentlige tjenester. I 2006 ble det vedtatt antidiskrimineringslov som implementerer EUs rådsdirektiv om likebehandling i arbeidslivet (EF/78/2000) (Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz).

Waldschmidt og Lingnau argumenterer for at Tyskland skårer lavere på borgerrettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne enn Sverige og Storbritannia, og at kontinentale velferdsregimer generelt skårer lavere på antidiskrimineringsvern enn både skandinaviske og anglosaksiske velferdsregimer.76

Tyskland synes å ha det mest omfattende kvoteordningssystemet i ordinært arbeidsliv, og har samtidig en høy andel sysselsatte i skjermet sektor.77 Mellomkrigstiden (1920–1930 årene) var formativ for hovedtrekkene i tysk sysselsettingspolitikk for å sikre ansettelsesvern og hjelp til inkludering i arbeidsmarkedet.

I 1917 vedtok den tyske regjeringen at virksomheter over en viss størrelse skulle ansatte minst en krigsveteran for hver 50. ansatte. Etter hvert vokste det fram en ordning med avgifter og bøter for å ikke oppfylle de obligatoriske kvotene. Sanksjonene ble regulert i lov om alvorlig skadde personer i 1953. I 1974 ble det vedtatt lov om personer med omfattende funksjonsnedsettelser (SDPA) som utvidet arbeidsgivers forpliktelser til å omfatte alle personer med nedsatt funksjonsevne, uavhengig av funksjonsnedsettelsens art eller opprinnelse. Loven innebar en forpliktelse for alle arbeidsgivere med mer enn 16 ansatte til å ansette minst 6 prosent ansatte med omfattende funksjonsnedsettelser. Arbeidsgivere som ikke oppfylte kvoten skulle bøtelegges.

Systemet ble endret i 2000 med lov om bekjempelse av arbeidsledighet blant funksjonshemmede (Gesätz sur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter). Den nye loven minsket kvotekravet til 5 prosent ansatte med omfattende funksjonsnedsettelser og hevet terskelen for virksomheter til å bli omfattet av kravet fra 16 til 20 ansatte. Fra 2001 reageres det mildere i de tilfellene hvor arbeidsgiver delvis oppfyller sine forpliktelser og strengere i de tilfellene der arbeidsgiver overhodet ikke oppfyller noe av kvoten: 105 euro for oppfylt kvote høyere enn 3 prosent, men lavere enn 5 prosent, 180 euro for oppfylt kvote høyere enn 2 prosent, men lavere enn 3 prosent, og 260 euro for oppfylt kvote inntil 2 prosent.78

Endring til et differensiert avgiftssystem skyldtes at de fleste arbeidsgivere ikke oppfylte kvoten og i stedet valgte å betale avgift.79 Den gjennomsnittlige ansettelseskvoten gikk ned fra 1982 (5,9 prosent) til 2000 (3,7 prosent). Etter 2000 har oppfyllelsen av kvoten økt, men endringene i kvoteordningen har gått sammen med andre politiske reformer og konjunkturendringer i arbeidsmarkedet. Det er derfor vanskelig å tilskrive økningen (utelukkende) til endringer i kvotesystemet.

9.4.6 Belgia

Belgia har hatt antidiskrimineringslovgivning på føderalt og regionalt nivå siden 2002, men lovgivningen har angivelig hatt liten betydning for sysselsettingen. En mulig forklaring er svakheter i lovbestemmelsene. En annen mulig forklaring er svakheter i håndhevingen av lovgivingen. Kommisjonen for likebehandling (Commissie Gelijke Behandeling, CGB) har en ombudfunksjon for flere grupper. De kan gi anbefalinger om praksis, men ikke sanksjonere brudd på lovbestemmelser.80 Kommisjonen er ombud for loven som implementerer rådsdirektiv EC/78/2000 i nederlandsk rett. Kommisjonen gir gratis rådgivning til begge parter i en sak. Den enkelte som mener seg diskriminert må eventuelt føre en sak for de alminnelige domstoler som kan be kommisjonen om uttalelse. Domstolene kan idømme erstatning til fornærmede og oppretting av diskriminerende forhold. En tredje mulig forklaring er at den øvrige politikken overfor personer med nedsatt funksjonsevne veier forholdsvis mye tyngre og motvirker formålet med diskrimineringsvernet (inkludering i det ordinære arbeidslivet).

Belgia har innført en moderat form for kvotering. Til forskjell fra den tyske kvoteordningen, har den belgiske ordningen ikke blitt iverksatt med full kraft. Den belgiske Lov om rehabilitering for funksjonshemmede av1963 inneholder også bestemmelser om kvoter, men ble aldri iverksatt i privat sektor og bare i begrenset grad i offentlig sektor. Ingen myndigheter oppfyller plikten helt, og brudd på plikten medfører ingen sanksjoner.

9.4.7 Oppsummering av reguleringssystemene

Av de nordiske landene har Sverige gått lengst i å pålegge arbeidsgivere plikter, og Sverige har vært blant OECD-landene med et av de sterkeste arbeidsrettslige vernene. Danmark har vært blant OECD-landene med svakest ansettelsesvern og forpliktelser for arbeidsgivere. Norge har vært i en mellomposisjon.

Nederland har innført betydelige økonomiske plikter (negative økonomiske insentiver) for arbeidsgivere i inntektssikrings- og tjenestesystemet. Dette kombinert med en høy grad av handlefrihet for arbeidsgivere innenfor reguleringssystemet. Belgia har hatt antidiskrimineringslovgivning på føderalt og regionalt nivå siden 2002, men lovgivningen har angivelig hatt liten betydning for sysselsettingen. Tyskland har i reguleringssystemet lenge hatt et kvotesystem som pålegger arbeidsgivere klare forpliktelser til inkludering av ansatte med nedsatt funksjonsevne. USA har blitt ansett som et foregangsland når det gjelder diskrimineringsvern og aktivitetsplikt for arbeidsgivere. Storbritannia og USA har gått lengst i å utvikle det sosiale reguleringssystemet i form av diskrimineringsvern, men virkningene av tiltakene er omdiskuterte.

Danmark og Nederland har framstått som de klareste eksemplene på europeiske land som har søkt å kombinere høy grad av økonomisk trygghet med fleksibilitet eller høy grad av handlingsfrihet for arbeidsgivere. Slik sett avtegner det seg i mindre grad en klar «nordisk» modell når det gjelder reguleringspolitikk.

9.5 Oppsummering

De nordiske landene, Storbritannia, Belgia, Nederland, Tyskland og USA er systematisk forskjellige i sine prioriteringer av politiske virkemidler. Landene har forskjellige tilnærminger til mulighetene for arbeidsmarkedsdeltakelse overfor personer med nedsatt arbeidsevne og ulike pakker av tiltak. Mens landene deler mange av de samme målsettingene om å øke sysselsettingen for personer med nedsatt arbeidssevne, har landene utviklet ulike kombinasjoner av politikkvirkemidler for å oppnå disse målene.

Bruken av arbeidsrettede virkemidler i Sverige og Danmark har i betydelig grad benyttet økonomiske insentiver til arbeidsgivere gjennom lønnstilskudd. Dansk politikk er i tillegg tuftet på arbeidsmarkedsopplæring, fortrinnsvis i ordinære bedrifter. Sverige har hatt en større satsing på arbeidsmarkedskvalifisering og sysselsetting i skjermet sektor.

Av de ikke-nordiske landene har Belgia hatt en særlig satsing på arbeidsrettede tiltak i skjermet sektor hvor overføring til ordinært arbeidsliv i liten grad er et mål og en meningsfylt hverdag for deltakerne har vært hovedmålet. Tyskland har hatt en særlig satsing på kvoteordninger i det ordinære arbeidslivet. Nederland har blant annet benyttet økonomiske insentiver rettet mot både brukere og arbeidsgivere, for å legge til rette for sysselsetting og motvirke tidlig avgang fra yrkeslivet for personer med nedsatt arbeidsevne. Storbritannia og USA har i større grad enn andre land i utvalget hatt en hovedinnretning mot diskrimineringsvern i arbeidslivet. Storbritannia har også gjennomført større reformer i arbeidsinkluderingspolitikken i forbindelse med endringer i inntektssikringssystemene, for å øke de økonomiske insentivene til å ta lønnet arbeid.

Det er en gjennomgående tendens at landene har søkt å utvikle arbeidsrettede tiltak som skal bidra til inkludering i det ordinære arbeidsmarkedet, og da i størst mulig grad på ordinære ansettelsesvilkår. Bruken av ansettelser i skjermet sektor er sterkt varierende, men hovedtendensen er at nasjonale myndigheter forsøker å orientere seg mot tiltak som skal bidra til større grad av inkludering i det ordinære arbeidslivet. Det har vært en diskusjon knyttet til at bruk av lønnstilskudd kan fortrenge ansettelse på alminnelige vilkår, for eksempel ved å virke konkurransevridende eller føre til danning av A- og B-lag innen arbeidsstyrken. Andre har argumentert for at bruk av lønnstilskudd bidrar til at personer som ellers ville stått utenfor arbeidsmarkedet får ansettelse på ordinære vilkår gjennom lønnstilskudd.

I økende grad har reformer inspirert av New Public Management blitt satt ut i livet i administrasjonen av arbeidsrettede tiltak. De landene som har mest erfaring med utkontraktering av arbeidsrettede tiltak synes å ha vekslende erfaringer med denne tilnærmingen. Erfaringer fra Nederland og Storbritannia antyder at utkontraktering stiller embetsverket overfor nye og krevende utfordringer knyttet til å dokumentere resultater og eventuelle effekter av innsatsen. Landenes egne vurderinger antyder at denne tilnærmingen kan være mindre hensiktsmessig overfor tjenestemottakere som står langt fra arbeidsmarkedet. Landene har søkt å utforme offentlige anskaffelser slik at de sikrer større grad av individuell tilpasning. Offentlige myndigheter har også utkontraktert deltjenester samtidig som de har levert andre deltjenester selv. Framveksten av slike former for blandingsadministrasjon skal ha gitt bedre mulighet for å styre innholdet i tjenestene, men ikke løst systembehovene for å dokumentere de langsiktige virkningene av enkelttiltak og kombinasjoner av slike enkelttiltak.