14 Roller og ansvarsdeling mellom Arbeids- og velferdsetaten, tiltaksbedrifter og andre aktører

14.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes både Arbeids- og velferdsetatens rolle knyttet til den arbeidsrettede bistanden samt arbeidsfordelingen mellom etaten og de andre aktørene på området.

Organiseringen av den arbeidsrettede bistanden til personer med nedsatt arbeidsevne har vært et viktig tema i utvalgets drøftinger. Det er Arbeids- og velferdsetaten som har det overordnede ansvaret. Arbeids- og velferdsetaten har likevel ikke mulighet til å utføre dette arbeidet uten samarbeidspartnere. Dels dreier dette seg om samarbeid med andre myndigheter som har betydning for brukerne, for eksempel utdanningsmyndighetene, helsemyndighetene og kommunene. I tillegg er mye av den praktiske oppfølgingen satt ut til tiltaksbedrifter som finansieres av arbeidsmarkedsmyndighetene.

Utvalget har observert at mange av Arbeids- og velferdsetatens oppgaver knyttet til avklaring og oppfølging av brukere med behov for arbeidsrettet bistand anskaffes fra eksterne tiltaksarrangører. NAV-reformen ser så langt ut til å ha forsterket denne tendensen. Utvalget har drøftet om Arbeids- velferdsetaten bør gjennomføre en større del av disse oppgavene selv. Det synes likevel klart at Arbeids- og velferdsetaten er avhengig av samarbeid med eksterne tjenesteleverandører. I dag er tiltaksarrangørene som regel private selskaper eller aksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet (attføringbedrifter og vekstbedrifter). Utvalget har drøftet fordeler og ulemper ved kjøp av tjenester fra de ulike typene aktører. Samtidig drøftes de kravene i forskriften som definerer skjermede virksomheter, blant annet kravet om kommunal aksjemajoritet. Drøftingen foregår blant annet i lys av utvalgets konklusjon i kapittel 12 om at det ønskelig å vri tiltaksinnsatsen i retning av mer bruk av ordinære virksomheter som arena for arbeidsrettede tiltak.

Endelig drøftes samordningen mellom arbeidsmarkedsmyndighetene, helsemyndighetene og utdanningsmyndighetene. God koordinering mellom disse ulike myndighetene anses å være av stor betydning for å gjennomføre en effektiv arbeidsrettet bistand. Etter anmodning fra utvalget har Arbeidsdepartementet bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet om innspill knyttet til erfaringer med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og kjøp av tjenester etter anbud, samt hva Arbeids- og velferdsdirektoratet mener er fordeler og ulemper ved de ulike innkjøpsformene.

14.2 Nærmere om roller og ansvarsfordeling knyttet til arbeidsrettet bistand

En hovedintensjon med NAV-reformen har vært at forvaltningen samlet sett skal bli mer arbeidsrettet. Reformen var i stor grad begrunnet i et ønske om å forsterke arbeidslinja. En forutsetning for å oppnå dette er at NAV-kontorene – dvs. den samlede førstelinjen fra de tre tidligere etatene – samlet sett bruker mer tid og blir mer kompetente på kjerneområder som avklaring, oppfølging, utplassering, arbeidsmarked og arbeidsliv.

Dette reiser spørsmål om hva som er en gunstig oppgavedeling mellom NAV-kontorene (og dels andre enheter i NAV som Arbeidsrådgivningskontorene, NAV intro mv.) på den ene siden, og det tiltaksbedriftene og ande tjenesteleverandører utfører av arbeidsrettede tiltak og tjenester på bestilling fra NAV på den andre. Et viktig spørsmål er om Arbeids- og velferdsetaten i for stor grad kjøper tjenester som var tenkt utført av den nye, brukerrettede førstelinjen ved NAV-kontorene.

14.2.1 NAV-reformen og strategier for å styrke inkluderingen i arbeidslivet

Med virkning fra 1. juli 2006 ble tidligere Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten i kommunene slått sammen til arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsforvatningen er et samlebegrep som omfatter både den statlige Arbeids- og velferdsetaten og de delene av kommunens ansvar som inngår i de felles lokale kontorene.

Det overordede ansvarsområdet til Arbeids- og velferdsetaten er regulert i arbeids- og velferdsforvaltningsloven.1 Av loven fremgår det at Arbeids- og velferdsetaten har

«ansvaret for gjennomføringen av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, med unntak av kapittel 5, og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. Etaten skal stimulere den enkelte stønadsmottakeren til arbeidsaktivitet der dette er mulig, og gi råd og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere for å hindre sykefravær og utstøting fra arbeidslivet.»

Arbeids- og velferdsetaten har med andre ord to hovedoppdrag, ett relatert til forvaltning av folketrygdens ytelser og ett knyttet til å bistå personer som har utfordringer med å få eller beholde arbeid. Når det gjelder forvaltning av ytelser, utfører Arbeids- og velferdsetaten i hovedsak alle oppgaver internt, mens tjenester knyttet til avklaring og oppfølging av brukere med behov for arbeidsrettet bistand i noen grad blir kjøpt fra eksterne leverandører.

Det lokale NAV-kontoret er førstelinjen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er her brukerne skal henvende seg og få en avklaring av hvilket behov de har for bistand fra forvaltningen. NAV-kontoret er inngangsdøren til de ulike tjenester og ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen. NAV-kontoret skal være brukernes fysiske lokale kontaktsted. Førstelinjetjenesten omfatter ikke bare de tjenester som ligger til en front eller til et mottak, men også tjenester som er knyttet til hele den brukerrettede prosessen med behovsavklaring, veiledning, planlegging, vedtak om tjenester og oppfølging. I de politiske føringene ble det lagt vekt på å etablere en felles førstelinjetjeneste som skulle fremstå som brukernes dør inn til alle tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen.2 Førstelinjen skal ha et kompetansenivå og et beslutningsansvar som gjør disse kontorene til et sted der folk reelt opplever å få den veiledning og bistand de har behov for i størst mulig grad uten å måtte henvises til andre kontorer, instanser og «dører». Gjennom førstelinjen skal brukerne sikres helhetlig avklaring og et samordnet tjenestetilbud.

Arbeids- og velferdsetaten er organisert slik at oppgaver som krever brukernærhet er lagt til NAV-kontorene, mens forvaltningsoppgaver som i mindre grad krever nærhet til brukerne, ivaretas gjennom fylkesvise forvaltningsenheter håndtert regionalt eller av landsdekkende enheter. Hensikten med denne organiseringen er å styrke arbeids- og velferdsforvaltningens arbeid direkte mot bruker.

Parallelt med den organisatoriske reformen ble det også lagt frem strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet eller er i ferd med å falle ut av det, jf. St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering (heretter kalt AVI-meldingen). Som en oppfølging av AVI-meldingen, er det blitt iverksatt en rekke tiltak. Nedenfor er de mest sentrale tiltakene:

• Med virkning fra 1. mars 2010 ble arbeidsavklaringspenger innført. Formålet er å sikre inntekt for mottakere mens de får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Mottakerne skal følges opp jevnlig av Arbeids- og velferdsetaten.

• Med virkning fra 1. februar 2010 har alle som henvender seg til NAV-kontoret og som trenger bistand for å komme i arbeid, rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering. De som har fått fastslått at de har et bistandsbehov, har rett til å delta i utarbeidelsen av en konkret plan for hvordan de skal komme i arbeid (aktivitetsplan).

• Med virkning fra 1. januar 2009 ble det innført en ny forskrift om arbeidsrettede tiltak. Sentralt i forskrift av 2009 om arbeidsrettede tiltak var at tiltak skulle tildeles etter individuelle behov og ikke etter for eksempel hvilken inntektssikring man hadde eller hvilken målgruppe man tilhørte.

• I 2007 ble det innført et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd, jf. forskrift av 5.3.2007. Forsøket ble gjort landsdekkende i 2008.

• Med virkning fra november 2007 ble kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad innført. Det var knyttet en spesiell utfordring til de som hadde ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden, og som stod i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter.

Disse tiltakene utgjør, sammen med endring i organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-reformen), en omfattende reform av politikken på arbeids- og velferdsområdet.

De lokale NAV-kontorene har altså fått nye og sentralt utviklede virkemidler og verktøy i arbeidet med å få flere inn i, eller til å bli værende i arbeidslivet. Innføring av arbeidsevnevurdering innebærer en endring i arbeidsmåtene i NAV. Metoden skal sikre en mer målrettet, arbeidsrettet og individuelt tilrettelagt bistand til brukerne, samtidig som de skal sikre systematikk, faglighet og likebehandling i avklarings- og oppfølgingsarbeidet, samt i saksbehandlingen av søknader om livsoppholdsytelser. Vurderingene skal gi et grunnlag for å prioritere hvem som skal få tilbud om tiltak og tjenester i regi av arbeids- og velferdsforvaltningen, og angi hovedretningen på den bistanden som skal gis.

Proba Samfunnsanalyse har på oppdrag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomført en evaluering av innføringen av arbeidsevnevurderinger som metodikk i forvaltningens arbeid med oppfølging av brukerne.3 I rapporten konkluderer Proba med at metoden gir gode muligheter til å målrette innsatsen til brukernes behov og sikre brukermedvirkning. Det er imidlertid store variasjoner i praksis og kvalitet i arbeidet. For at metoden skal ha de ønskede effekter, må praksis for gjennomføring av arbeidsevnevurderinger innebære en tilstrekkelig stor endring i arbeidsmåtene i NAV. Selv om arbeidsmåtene er endret en del, er man et godt stykke unna ambisjonene, og praksis varierer svært mye. Undersøkelsen viser at de viktigste årsakene til manglende kvalitet er lav bevissthet om eller forståelse av metoden, og en for nær kopling mellom bruken av metoden og behandling av søknader om livsoppholdsytelser. Iverksettingen av metoden har også blitt vanskeliggjort av en presset ressurssituasjon ved NAV-kontorene.

Forskerne Andreassen og Fossestøl hevder at NAV-kontorets inkluderingsoppgave har to sentrale kjennetegn.4 For det første krever oppgaven en tjenesteyting basert på skjønnsbaserte vurderinger av hvilke typer innsats som er nødvendig i den enkeltes situasjon, og for det andre krever oppgaven samarbeid og koordinering på tvers av stat og kommune, ulike etater og organisasjoner, det offentlige hjelpeapparatet og arbeidslivet. Dette krever ifølge forfatterne en aktiv oppfølging fra NAV-medarbeiderne som ofte må følge brukerne ut i arbeidslivet, og oppsøke og bidra til koordinert innsats fra andre. Dette peker på nye former for yrkesutøvelse i velferdsstatens hjelpeapparat, og i NAV-kontorene dreier dette seg om en yrkesutøvelse som forutsetter faglig kompetanse for å kunne forvalte det skjønnsmessige handlingsrommet.

De politiske dokumentene som ligger til grunn for NAV-reformen har vært ambisiøse på de nye NAV-kontorenes vegne.5 Både revisjoner og evalueringer viser at det så langt er et gap mellom politiske forventninger og de faktiske realiteter.6 Situasjonen for de som jobber med bruker- og arbeidsrettet veiledning i kontorene – for eksempel de 900 saksbehandlerne som ifølge en ressursbruksundersøkelse i hovedsak jobber med brukere som mottar arbeidsavklaringspenger, er at hver saksbehandler må håndtere et svært stort antall brukere.

Fossestøl og Andreassen mener det er et åpent spørsmål om forvaltningsenhetene vil gjøre det mulig for lokalkontorene å rette oppmerksomhet mot veiledning og oppfølging.7 Det vil være avhengig av i hvilken grad de lokale NAV-kontorene klarer å ivareta sine veilednings- og saksforberedelsesoppgaver. De må sørge for korrekt og tilstrekkelig dokumentasjon i de søknadene NAV-kontoret skal ta imot og videresende, samt sikre tilstrekkelig kvalitet på innstillingene om de aktivitetsbaserte ytelsene NAV-kontorene fremdeles har ansvaret for. Makter de ikke dette, vil saker komme i retur fra stadig mer spesialiserte forvaltningsenheter, og brukerne vil ikke få den veiledningen de trenger. Da vil resultatet bli dobbeltarbeid mer enn forenkling, brukerretting og arbeidsretting, og fokuset på inntektssikring blir opprettholdt.

Kompetanseutvikling har vært og vil være en sentral utfordring for NAV-kontorene. Både regelverk og verktøy krever opplæring. Den største utfordringen er likevel utviklingen av en ny yrkesrolle for NAV-medarbeiderne. Det handler om å skifte fokus fra inntektssikring og ytelse til behov og bistand. Kompetanseutvikling i NAV-kontorene er krevende, først og fremst fordi den nye NAV-rollen ennå ikke er utviklet som en definert rolle med klare forventninger.8

De nye arbeidsmåtene og de politiske og faglige forventningene som ble knyttet til disse, legger hovedansvaret for avklaring, oppfølging, individplanlegging, arbeidsretting og formidling på de som har oppfølgingsroller i NAV-kontorene. De skal være både gjennomfører og koordinator i et samarbeid med brukeren. Det er flere indikasjoner på at utviklingen går i ønsket retning – blant annet viser tidsbruksundersøkelser at kontorene stadig nytter mer av tiden på brukeroppfølging.

Å utvikle en ny NAV-medarbeiderrolle vil ta tid. Det vil over flere år kreve oppbygging av god kompetanse på veiledning, kunnskap om arbeidsmarkedet og arbeidslivet, skjønnsvurderinger, virkemidler, bestillinger og samhandling med eksterne og interne samarbeidspartnere/leverandører mv. Medarbeiderne skal ivareta funksjoner som mange oppfatter som helt sentrale kjerneoppgaver for NAV-kontorene.

De politiske føringene som ligger til grunn for NAV-reformen trekker i retning av at Arbeids- og velferdsetaten i større grad skal gi tilbud om avklarings- og oppfølgingstjenester. Det er imidlertid ikke angitt hva dette skal innebære i praksis. Erfaringer så langt har vist at Arbeids- og velferdsetaten har hatt vansker med å gi brukerne et fullgodt tilbud om arbeidsrettet avklaring og oppfølging. Det er av avgjørende betydning at Arbeids- og velferdsetaten tar disse utfordringene på alvor.

14.2.2 Ulike avklarings- og oppfølgingstiltak

Overlappende funksjoner mellom NAVs interne arbeid og kjøp av ekstern bistand gjelder særlig innenfor arbeidsmarkedstiltakene Avklaring, Oppfølging og Arbeid med bistand, se kapittel 5 for en nærmere omtale av disse tiltakene. Mens Avklaring i skjermet virksomhet og Arbeid med bistand er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, kan Avklaring og Oppfølging anskaffet i henhold til lov om offentlige anskaffelser tilbys personer som har «behov for en mer omfattende avklarings- og oppfølgingsbistand enn den Arbeids- og velferdsetaten kan tilby», jf. forskrift om arbeidsrettede tiltak.

Tidligere Aetat hadde i en rekke år mulighet til å kjøpe avklarings- og oppfølgingstjenester eksternt, men fram til 2007 kun for personer med nedsatt arbeidsevne (yrkeshemmede). Dette gjaldt tiltakene Avklaring i skjermet virksomhet (tidligere AMB fase 1) og Arbeid med bistand. Begge tiltakene kjøpes direkte fra forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Erfaringer viste imidlertid at også andre grupper enn personer med nedsatt arbeidsevne kunne ha behov for avklarings- og oppfølgingstjenester. Samtidig ble det klart at etaten ikke alltid hadde tilstrekkelig kapasitet til å tilby slike tjenester til personer med omfattende og sammensatte behov.

I 2007 ble de spesielle tiltakene for sykmeldte under satsingen Raskere tilbake (Avklaring, Oppfølging og Arbeidsrettet rehabilitering) iverksatt. I etterkant av dette ble tiltakene Avklaring og Oppfølging for ordinære arbeidssøkere innført fra februar 2008. Disse anskaffes via anbud for å legge til rette for et bredere spekter av tilbydere. Avklarings- og oppfølgingstiltakene ble siden innarbeidet i forskrift om arbeidsrettede tiltak som trådte i kraft januar 2009.

Omfanget av avklarings- og oppfølgingstiltakene anskaffet eksternt utgjorde i 2010 om lag 14 prosent av det totale tiltaksnivået i gjennomsnitt.

Bakgrunnen for iverksettingen av de nye tiltakene var et generelt ønske om å kunne tilby adekvat avklaring og oppfølging basert på individuelle behov, uavhengig av hvilken målgruppe eller inntektssikringsordning man tilhører. I tillegg lå det også en pragmatisk tilnærming til grunn ved at man så at det ikke var realistisk at Arbeids- og velferdsetaten kunne tilby disse tjenestene i den situasjonen etaten var i med generelt høyt arbeidspress.

14.2.3 Arbeidsdeling mellom Arbeids- og velferdsetaten og eksterne tilbydere

En drøfting av Arbeids- og velferdsetatens rolle kan ta utgangspunkt i to idealtyper for offentlige aktører:

1. I den ene idealtypen er det et strengt skille mellom offentlige organer som forvalter et regelverk og produserer vedtak på den ene side, og utførelsen av tjenester på den andre side. Tjenestene, for eksempel i form av arbeidsrettet bistand, utføres av andre aktører på oppdrag fra den ansvarlige offentlige myndigheten.

2. I den andre idealtypen skal den offentlige myndigheten selv være tjenesteprodusent samtidig som den forvalter regelverket og vedtakene som er relevante for tjenestene som ytes.

Historisk var statens tjenesteproduksjon beskjeden. Med framveksten av velferdssamfunnet endret det offentlige systemet karakter, og stat og kommune ble i stor grad tjenesteyter ved siden av å drive forvaltning. Noe av tjenesteproduksjonen var løsrevet fra forvaltningsfunksjonene. Det gjelder for eksempel bibliotektjenester og tjenester fra andre kulturinstitusjoner. I andre tilfeller går det offentliges klassiske rolle som vedtaksorgan hånd i hånd med tjenesteproduksjon. Et eksempel på sistnevnte er sykehusene som ufører helsetjenester, men som også treffer vedtak om hvem som skal ha tilgang til de samme tjenestene. Arbeids- og velferdsforvaltningens forløpere, Trygdetaten, Sosialtjenesten og Aetat, må plasseres ulikt i forhold til de to idealtypene. Trygdetaten kan nok sies å være den av de tre som lå nærmest opp til den førstnevnte idealtypen, mens Sosialtjenestens og Aetats virksomhet i større grad utgjorde en blanding av å treffe vedtak og utføre tjenester.

Flere tiltak ble på 2000-tallet enten satt ut på anbud eller gjennomført etter avtale med forhåndgodkjente tiltaksbedrifter. NAV-reformen ser ut til å ha forsterket denne tendensen. Sammenliknet med Aetat på 90-tallet ser det ut til å ha foregått en forskyvning fra tjenesteproduksjon til en bestiller – utfører funksjon. Det avgjørende når det gjelder vektlegging av forvaltning og tjenesteproduksjon er hva som gir best ressursutnyttelse og de beste tjenestene for brukerne, under forutsetning av at bruken av midlene Stortinget har bevilget kan kontrolleres på en tilfredsstillende måte.

Forhold som kan tale for å kjøpe avklarings- og oppfølgingsoppgaver eksternt er:

• Organisasjoner bør konsentrere seg om de kjerneoppgavene som de er best rustet til å utføre, mens oppgaver som ikke er kjerneoppgaver kan kjøpes av andre organisasjoner som er mer spesialisert på disse aktuelle tjenestene. Med et slikt utgangspunkt vil noen kunne hevde at Arbeids- og velferdsetatens organisasjon i først rekke er innrettet på produksjon av vedtak og enkle avklarings- og oppfølgingsoppgaver og at den er mindre egnet til å gjennomføre mer omfattende tjenester. Følgelig bør attføringstjenestene kjøpes fra virksomheter som først og fremst er innrettet mot produksjon av attføringstjenester. Noe av årsaken til denne utviklingen kan skyldes at tiltakene i større grad er rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne, mens andelen tiltak for arbeidsledige uten nedsatt arbeidsevne er lavere. Mange av tiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne er mer kompetansekrevende og ressurskrevende enn tiltak for ordinære ledige. Det kan være et argument for spesialiserte aktører.

• Bevilgninger til kjøp av tiltak kan oppfattes som mer målrettet enn bevilgninger til oppjusteringer av etatens personellressurser. Økonomiske bevilgninger til administrative ressurser i NAV følger erfaringsmessig med i begrenset grad ved større endringer i arbeidsmarkedet, økt volum av brukere og endret brukersammensetning. Eksempelvis ble det i 2011 foretatt en bemanningsreduksjon samtidig som brukere med nedsatt arbeidsevne og behov for tiltak har økt.

• Kjøp av tjenester vil innebære klare ansvarsforhold i hele prosessen fra bestilling, gjennomføring, oppfølging og kontroll. Der Arbeids- og velferdsetaten selv utfører tjenestene, er det derimot samme aktør som er bestiller, utfører og kontrollør.

• Det eksisterer et desentralisert nett av tiltaksarrangører som kan tilby avklarings- og oppfølgingstjenester i de fleste kommuner. Nærhet til lokalt næringsliv og offentlige virksomheter kan være en potensiell fordel med hensyn til å få formidlet deltakerne til arbeid eller utplassering i ordinære virksomheter. Dette vil være særlig aktuelt for små NAV-kontorer med begrenset kompetanse innenfor avklaring og oppfølging.

Forhold som kan tale for at NAV bør løse en større del av avklarings- og oppfølgingsoppgavene:

• Det vil være lettere utnytte bredden i virkemidler som Arbeids- og velferdsforvaltningen selv rår over, kompetansen i ulike spesialenheter innad i Arbeids- og velferdsforvaltningen som for eksempel hjelpemiddelsentraler, Arbeidsrådgivningskontorene, Arbeidslivssentrene, og det eksterne nettverket som NAV-kontorene har, herunder utdanningsmyndigheter og helseinstanser. Å samarbeide på tvers på denne måten var en viktig del av begrunnelsen for NAV-reformen.

• Det kan diskuteres hva som ligger i begrepet kjernekompetanse jf. første strekpunkt under forhold som kan tale for å kjøpe avklarings- og oppfølgingsoppgaver eksternt. Noe av begrunnelsen for NAV-reformen var å styrke etatens evne til å yte bistand til personer med nedsatt arbeidsevne.

• Hvis Arbeids- og velferdsetaten blir tømt for egenproduksjon av tjenester, vil dette sannsynligvis innebære at noe av kjernekompetansen til å foreta relevante bestillinger og følge opp disse forsvinner og at etaten vil sitte igjen med ren forvaltningskompetanse. Manglende innsikt i attføringsfaglige problemstillinger innebærer en fare for at etaten blir dårlige bestillere. Hvis tiltaksbedriftene sitter igjen med monopol på kunnskapen om hvordan denne typen tjenester skal gjennomføres, blir det i tillegg vanskelig for etaten (bestiller) å vurdere de rådene man får fra tiltaksbedriftene. Man vil i praksis kunne miste reell mulighet til å overprøve tiltaksbedriftenes attføringsfaglige vurderinger.

• Forsøk med utvidet bistand og oppfølging i etatens egen regi har gitt gode resultater. Det er også gode erfaringer med etatsintern oppfølging i våre naboland, se boks nedenfor.

• Egenproduksjon vil kunne gi bedre kunnskapsflyt, økt kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidsgivernes behov, og kan motvirke eventuelle tendenser til «fløteskumming» i tiltakene – brukerne må uansett håndteres av Arbeids- og velferdsetaten.9

• Ved å håndtere brukerne selv kan det være enklere å sette i gang prosesser mer umiddelbart, etter at en behovs- eller arbeidsevnevurdering er gjennomført, gjennom tilgang til en rekke interne tjenester. Å sette ut tjenester krever mye kompetanse og ressurser til oppfølging og kontroll. Det vil være mindre transaksjonskostnader knyttet til en egen produksjon av tjenester.

• Det kan legge til rette for et mer likeverdig tilbud på tvers av landet med bakgrunn i at etaten ikke på samme måten vil være avhengig av tilgjengelighet av eksterne leverandører.

• Normaliseringsprinsippet, det vil si at tilbudet til personer med nedsatt arbeidsevne bør gjøres så likt som mulig tilbudet til ordinære arbeidssøkere, tilsier isolert sett at Arbeids- og velferdsetaten tar hånd om en del av tjenestene og ser tilbudet til de to gruppene i sammenheng. Dette må imidlertid vurderes opp mot behovet for spesiell kompetanse eller et spesielt innrettede tilbud.

14.2.4 En klar og tydelig arbeidsdeling?

Arbeids- og velferdsetaten har det overordnede ansvaret gjennom hele attføringsløpet, men er avhengig av å samarbeide med eksterne aktører. Et viktig spørsmål er hvilke kriterier som bør ligge til grunn for arbeidsdelingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksbedriftene.

En mulig tilnærming er å fordele oppgaver langs en tidsakse. En slik sekvensiell fordeling, der for eksempel tiltaksarrangører tar over når NAV-kontoret har gjort et innledende arbeid (avklaring, arbeidsevnevurdering mv.), synes imidlertid vanskelig fordi planen kan, av ulike årsaker, bli endret underveis i attføringsløpet.

En annen tilnærming vil være å bruke bistandsbehovenes grad og kompleksitet, eller avstanden til arbeidsmarkedet, som et kriterium for å avgjøre hvem som bør gjøre hva. Noen brukere har såpass spesielle eller sammensatte behov at det ikke er hensiktsmessig eller mulig for Arbeids- og velferdsetaten å gi en tilstrekkelig god avklaring eller oppfølging. Andre brukere vil ha mer uklare behov, hvor det kan være vanskelig å avgjøre på et tidlig tidspunkt hva som vil være hensiktsmessig bistand. En slik arbeidsdeling vil forutsette at Arbeids- og velferdsetaten har nødvendig avklaringskompetanse til å kunne identifisere disse behovene. Det kan imidlertid være tvilsomt om en slik tilnærming er tilstrekkelig, gitt den svært store variasjonsbredden i individuelle bistandsbehov.

En tredje mulig tilnærming er å dele opp brukerløpet på en slik måte at man kan fordele oppgavene ut fra mer spesifikke funksjoner som bør eller må ivaretas på ulike arenaer og av ulike aktører. På et litt overordnet nivå kan man for eksempel dele avklarings- og oppfølgingsprosessene inn i funksjoner som kartlegging, behovsvurdering, arbeidsevnevurdering, arbeidsutprøving, individplanlegging, arbeidstilvenning- og trening og formidling/oppfølging inn i arbeid. Med unntak av dimensjonen kartlegging og arbeidsutprøving, synes imidlertid disse litt overordnede begrepene i liten grad å gi grunnlag for å skille mellom hvem som skal gjøre hva.

Alle de tre ulike tilnærmingene kan være aktuelle. Uansett tilnærming må det være rom for lokale tilpasninger, da NAV-kontorene er svært heterogene og befinner seg i ulike omgivelser. Det bør derfor være muligheter for differensiering knyttet til hva kontorene skal kunne tilby. Det er allikevel verdt å merke seg at en innen satsingen på kvalifiseringsprogrammet synes å ha bygd opp ganske ens tjenester på tvers av ulike kontortyper.

14.2.5 Behov for et bedre kunnskapsgrunnlag

Det er etter Arbeids- og velferdsetatens oppfatning hensiktsmessig med en nærmere analyse og kartlegging av ulike prosesser og oppgaver som inngår i avklarings- og oppfølgingsarbeidet. Framfor å starte med spørsmålet om hva tiltakene skal supplere, vil den mest meningsfulle innfallsvinkelen være å utdype hvilke aktiviteter/elementer Arbeids- og velferdsetaten bør håndtere eller selv gjøre mer av. Noen ulike elementer som kan inngå i avklarings- og oppfølgingsarbeidet, er:

• Motivering

• Brukerinvolvering

• Endringsarbeid

• Utarbeide aktivitetsplaner/individuelle planer

• Veiledning og råd til bruker, arbeidsgivere og andre samarbeidspartnere

• Karriereveiledning

• Bistand til å finne egnet arbeidsplass

• Bistand til å søke arbeid

• Bistand til tilpasning og tilrettelegging av arbeid og arbeidssituasjonen

• Oppfølging i et arbeidsforhold, oppfølging inn mot større aktivitet og deltakelse

• Bistand knyttet til praktiske oppgaver

• Bistand av spesialpedagogisk karakter og annen spesiell faglig bistand

• Helserelatert bistand

• Opplæring i arbeidsrelaterte og sosiale ferdigheter

De aktuelle arbeidsrettede tiltakene kan i større eller mindre grad ha disse elementene i seg.

Arbeids- og velferdsetaten har nylig innhentet innspill fra seks fylker om oppfølgingstiltaket mer spesielt, og majoriteten melder om gode resultater, høy grad av brukertilfredshet og at tiltaket gir stor mulighet for individuell tilpasning og oppfølging. De fleste rapporterer at det ikke er ventetid, og som hovedregel kontinuerlig inntak. Fylkene melder videre at tiltaket brukes når Arbeids- og velferdsetaten ikke har kapasitet til å følge opp selv, og/eller når brukere har behov for tettere og mer omfattende oppfølging enn det Arbeids- og velferdsetaten kan tilby. Tilbakemeldingene er imidlertid knappe og gir lite utfyllende og konkret informasjon om overveielsene knyttet til kjøp av dette tiltaket.

Arbeids- og velferdsetaten har gjennom 2010 og 2011 gjennomført en intern prosess i forbindelse med utarbeidelsen av ny virksomhetsstrategi. I denne prosessen har det kommet frem relativt entydige tilbakemeldinger på behovet for å styrke etatens avklarings- og oppfølgingsarbeid.

Det foreligger i dag for lite kunnskap om i hvilke situasjoner Arbeids- og velferdsetaten velger å kjøpe avklaring og oppfølging fremfor å yte tjenestene selv. En analyse av ulike prosesser som inngår i avklarings- og oppfølgingsarbeidet bør derfor suppleres med en egen undersøkelse av hva tiltakene faktisk inneholder og bidrar med, hvordan brukere kanaliseres inn, og hvilke overveielser NAV-medarbeiderne gjør i forhold til egeninnsats og kjøp av tjenester i det enkelte tilfelle. Et slikt kunnskapsgrunnlag vil være hensiktsmessig i et arbeid for å styrke NAV-kontorenes muligheter for å kunne utføre sine kjerneoppgaver.

Samlet vil denne analysen og kartleggingen kunne bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag knyttet til disse problemstillingene.

Arbeidsdepartementet har igangsatt et forskningsprosjekt som skal gi en komparativ oversikt over eksterne avklarings- og oppfølgingstiltak som gjennomføres på oppdrag fra Arbeids- og velferdsetaten. Formålet med evalueringen er å få avklart om, i hvilken grad og på hvilken måte organisering, gjennomføring og kvalitet i avklarings- og oppfølgingstiltakene bidrar til måloppnåelse i tiltakene. Videre skal evalueringen omfatte en kartlegging og drøfting av bistanden som gis i de ulike ordningene og hvilke tjenester som iverksettes. Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) med Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) som underleverandør har fått oppdraget. Prosjektet skal ferdigstilles sommeren 2012.

14.3 Fordeler og ulemper ved bruk av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og kjøp av tjenester etter anbud

14.3.1 Mulige anskaffelsesformer

I det følgende beskrives tre aktuelle former for anskaffelser av arbeidsrettede tiltak. De tre formene er anskaffelse gjennom konkurranse med anbud og prekvalifisering, anskaffelse gjennom ordningen med forhåndsgodkjente leverandører og en kombinasjon av de to førstnevnte. Nedenfor beskrives og drøftes fordelene og ulempene med de ulike anskaffelsesordningene. Grunnlaget for drøftingene er dels basert på innspill fra Arbeids- og velferdsetaten i forbindelse med utvalgsarbeidet, i tillegg til undersøkelser gjennomført av eksterne forskningsmiljøer.

Tabell 14.2 viser tre anskaffelsesformer som avledes av om den baseres på en ordning med forhåndsgodkjenning av leverandører eller regelverket for offentlige anskaffelser. De to hovedmodellene finnes øverst til høyre og nederst til venstre i tabellen. Øverst til høyre har vi en ordning hvor tiltak anskaffes på bakgrunn av konkurranse og med grunnlag i regelverket for offentlige anskaffelser. Den varianten som foreslås her er konkurranse med prekvalifisering. Nederst til venstre har vi en ordning med forhåndsgodkjente leverandører, som er basert på unntaksreglene i anskaffelsesregelverket og vilkårene for lovlig statsstøtte. Den tredje modellen nederst til høyre, kombinerer de to førstnevnte. Denne baserer seg også på en ordning med forhåndsgodkjente leverandører, men samtidig på at de forhåndsgodkjente leverandørene konkurrerer seg imellom.

Forhåndsgodkjenning

Dette er dagens ordning for kjøp av arbeidsrettede tiltak i skjermede virksomheter, som baserer seg på en ordning med forhåndsgodkjenning uten konkurranse. Denne ordningen innebærer at oppdrag forbeholdes de arrangørene som er forhåndsgodkjent. Kravene til å bli forhåndsgodkjent reguleres i forskrift. Pr. i dag stilles det krav om at forhåndsgodkjente virksomheter skal ha kommunalt eller fylkeskommunalt eierskap, attføring eller varig tilrettelagt arbeid skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet, overskudd skal forbli i virksomheten, det skal ikke betales utbytte og virksomheten kan ikke eie eller kontrollere annen forretningsvirksomhet. De godkjente tiltaksarrangørene tildeles oppdrag uten formell konkurranse. Det er imidlertid ingen begrensninger på hvor mange tiltaksarrangører som kan godkjennes, og i de tilfeller hvor det finnes flere forhåndsgodkjente leverandører vil det kunne være en viss konkurranse mellom dem om kontraktene.

Konkurranse med prekvalifisering

Konkurranse med prekvalifisering er en begrenset anbudskonkurranse som foregår i to runder. I første runde foretas en prekvalifisering, der alle interesserte leverandører kan levere inn forespørsel om å få delta i konkurransen, sammen med dokumentasjon på at de er kvalifisert. I andre runde inviterer oppdragsgiver de kvalifiserte leverandørene, eller et utvalg av disse, til å levere inn tilbud. I følge Veileder til reglene om offentlige anskaffelser er slik prekvalifisering hensiktsmessig når det er kostnadskrevende for oppdragsgiver å håndtere mange tilbud, eller når man vil unngå unødvendig ressursbruk for leverandørene.10

Forhåndsgodkjenning med konkurranse

Forhåndsgodkjenning med konkurranse er en kombinasjon av de to tidligere nevnte ordningene. På samme måte som konkurranse med prekvalifisering, vil en slik ordning også foregå i to trinn i den forstand at det er kun forhåndsgodkjente leverandører som inviteres til konkurranse. Det forutsettes at forhåndsgodkjenningen faller inn under unntaksbestemmelser i anskaffelsesforskriften og kravene til lovlig statsstøtte, og det ligger dermed ingen formelle krav til åpen konkurranse. Det er imidlertid ingenting i veien for å etablere et formelt system med konkurranse blant de forhåndsgodkjente tiltaksarrangørene.

Forskjeller og likheter mellom anskaffelsesmodellene

Alle tre modellene har det til felles at de begrenser muligheten for konkurranse mellom tiltaksleverandører, men i ulik grad. Innenfor ordningen med forhåndsgodkjente virksomheter vil det ikke være noen formelle krav til konkurranse. Der det kun er én leverandør, vil det i praksis heller ikke være noe konkurranse. Dersom Arbeids- og velferdsetaten forhåndsgodkjenner flere leverandører vil det imidlertid kunne etableres en implisitt konkurranse om kontrakter og størrelsen på kontraktene. Til forskjell fra de to øvrige modellene – der konkurransen baserer seg på formelle prosedyrer – vil en slik implisitt konkurranse foregå som en del av forhandlingene mellom godkjente arrangører og Arbeids- og velferdsetaten.

Ordningene forhåndsgodkjenning med konkurranse og konkurranse med prekvalifisering vil derimot ha eksplisitte prosedyrer for konkurransen mellom leverandører. Begge modellene begrenser imidlertid konkurranse gjennom hhv godkjenningsordningen og prekvalifisering. Med godkjenningsordningen innebærer det at aktuelle leverandører begrenses på bakgrunn av krav og kriterier i forskriften, mens det innenfor ordningen med prekvalifisering begrenses i første runde av anbudsprosessen. Godkjenningsordningen vil likevel ha strengere begrensninger enn ordningen med prekvalifisering. Dette har sammenheng med at den skisserte modellen med godkjenningsordningen vil basere seg på unntak i anskaffelsesregelverket og kravene til lovlig statsstøtte, hvilket begrenser aktuelle leverandører til virksomheter med offentlig eierskap eller ideelle organisasjoner. Konkurranse med prekvalifisering stiller ikke slike krav og prekvalifiseringen vil normalt legge mer vekt på vurderingen av virksomhetenes faglige kvalifikasjoner, ikke organisasjonsform. Til forskjell fra ordningen med forhåndsgodkjenning, åpner dermed ordningen med prekvalifisering for tiltaksarrangører som kan ta ut overskudd fra virksomheten.

14.3.2 Forhåndsgodkjenning

Generelle vurderinger av ordningen med forhåndsgodkjenning

En generell begrunnelse for en ordning med forhåndsgodkjenning vil være at transaksjonskostnadene er lavere når man forholder seg til bestemte forhåndsgodkjente leverandører enn gjennom å kjøpe tjenester basert på markedsmekanismer. Dette kan for eksempel dreie seg om kostnader forbundet med kontraktsinngåelser, kostnader til kontrollsystemer, kostnader med å identifisere eller fastsette priser og lignende. Generelt vil det også kunne hevdes at en godkjenningsordning med faste avtalepartnere (arrangører) skaper et tillitsforhold som reduserer slike transaksjonskostnader.

Et annet viktig argument er at kunnskap og innovasjoner fremmes innenfor bestemte institusjonelle strukturer preget av bestemte normer og regler, og at rendyrkede markedssystemer gir mindre grobunn for slike institusjonelle strukturer. Argumentet er at den beste formen for læring og innovasjon er interaktiv og må derfor i hovedsak betraktes som en kollektiv aktivitet basert på god kommunikasjon og samhandling mellom ulike aktører. Slike kollektive prosesser har med andre ord best grobunn der hvor konkurransen dempes.

Ut over dette kan det også anføres andre og mer spesifikke argumenter for en godkjenningsordning. Disse vil i all hovedsak falle inn under de to hovedargumentene nevnt over. I følge Arbeids- og velferdsetaten er en fordel med dagens forhåndsgodkjenning at ordningen gir god forutsigbarhet og tillater en mer åpen kommunikasjon mellom Arbeids- og velferdsetaten og virksomhetene. NAV-kontorene kjenner leverandørene over lang tid, har opparbeidet et godt samarbeid og har derfor god kjennskap til tiltaksbedriftenes metodikk og tilbud. Dette bidrar samtidig til at tiltaksarrangørene vet hvilke forventninger Arbeids- og velferdsetaten har til leveranser jf. innspill fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er kjøp av arbeidsrettede tiltak fra forhåndsgodkjente leverandører pr. i dag mindre administrativt krevende enn kjøp etter anbud og fastsatte kravspesifikasjoner. Ordningen med forhåndsgodkjente leverandører gjør at man kan opprette nye tiltaksplasser raskt hvis Stortinget øker budsjettrammen for tiltak. Dette kan føre til at brukere med behov for disse tiltakene vil kunne få tilbud raskere. Videre er Arbeids- og velferdsdirektoratet av den oppfatning at systemet gjør det enklere å ha oversikt over plasser stilt til rådighet og å følge opp forhold knyttet til økonomistyringen av de arbeidsrettede tiltakene.

Det kan også argumenteres for at dagens ordning med forhåndsgodkjente virksomheter bidrar til bedre ressursutnyttelse. For det første vil ordningen med forhåndsgodkjenning begrense mulighetene for å ta utbytte, og eventuelle overskudd skal i prinsippet tilbakeføres til attføringsvirksomheten. For det andre vil en ordning med forhåndsgodkjente virksomheter begrense antallet aktører og dermed bidra til mer konsentrerte kompetansemiljø og til at kompetansen i større grad vedlikeholdes innenfor disse miljøene.

Hovedkritikken mot en godkjenningsordning vil være at de tette relasjonene ikke i tilstrekkelig grad gir bedriftene insentiver til å gi gode og kostnadseffektive tjenester. Argumentene er med andre ord de samme som benyttes for å forsvare anskaffelser ved bruk av konkurranse.

En annen utfordring vil være at kravene som i dag stilles i forskrift for arbeidsrettede tiltak for å bli godkjent som tiltaksarrangør innebærer at potensielle aktører i dette markedet ekskluderes. Dette fører til mindre konkurranse enn man ellers kunne hatt. I tettbebygde strøk kan man tenke seg at det i dag vil være en viss grad av konkurranse mellom de ulike forhåndsgodkjente tiltaksarrangørene. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener imidlertid at det i praksis er liten grad av konkurranse de fleste steder i landet. Det er fare for at fraværet av konkurranse kan bli en sovepute både for tiltaksarrangør og Arbeids- og velferdsetaten, og føre til et passivt forhold til fagutvikling og innovasjon i tiltaksarbeidet.

Videre kan tildeling av tiltaksplasser i arbeidsrettede tiltak uten konkurranse over tid føre til at tiltaksarrangørene får uforholdsmessig mye innflytelse på tjenestenes innhold sammenliknet med Arbeids- og velferdsetaten som er bestiller av tiltakene. Samtidig kan tiltaksarrangører i skjermet sektor legge inn tilbud og arrangere anbudsutsatte tiltak i tillegg til de forhåndsgodkjente plassene de allerede har inngått avtale med Arbeids- og velferdsetaten om. Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter hadde i 2009 en andel på 16 prosent av Arbeids- og velferdsetatens totale innkjøp av arbeidsmarkedstjenester innen anbudsmarkedet. Man kan reise spørsmål ved om ikke disse leverandørene har et konkurransefortrinn ved at de bygger mye av sin kompetanse på de tiltaksplassene som Arbeids- og velferdsetaten finansierer gjennom direkte kjøp.

I dagens regelverk gis det adgang til å si opp tiltaksplasser med frist på seks måneder. Bakgrunnen for denne regelen er å sikre tiltaksarrangørene forutsigbare rammevilkår. Som nevnt over erfarer Arbeids- og velferdsdirektoratet at det i noen sammenhenger kan være en fordel med stabiliteten og forutsigbarheten som systemet med forhåndsgodkjente tiltaksarrangører gir. I andre sammenhenger kan imidlertid hensynet til slik stabilitet og forutsigbarhet gå ut over etatens handlefrihet og fleksibilitet. Fastsetting av nivået på tilskuddsatsene er en annen utfordring knyttet til direkte kjøp av arbeidsrettede tiltak fra forhåndsgodkjente leverandører. Som omtalt i kapittel 11 Forholdet til skatte- og avgiftsrettslige regler og konkurranseregler, følger det av EØS-avtalen at støtten til forhåndsgodkjente tiltaksleverandører ikke kan være høyere enn det som kreves for å levere gode tjenester til brukeren og Arbeids- og velferdsetaten. Støtten skal ikke gi virksomheten en konkurransefordel gjennom å subsidiere varer eller tjenester virksomheten produserer i konkurranse med ordinære bedrifter. De arbeidsrettede tiltakene som i dag anskaffes gjennom forhåndsgodkjente tiltaksarrangører, finansieres gjennom faste tilskuddssatser. Det foreligger i dag ingen anslag over i hvilken grad nivået på satsene samsvarer med de faktiske utgiftene. Det kan tenkes at det vil bli krevende å beregne disse utgiftene på en måte som vil tilfredsstille EØS-avtalens overvåkingsorgan (ESA).

Empiriske undersøkelser i Norge

Det er lite empirisk forskning rundt ordningen med forhåndsgodkjenning. Rambøll Management har kartlagt synspunkter i Arbeids- og velferdsetaten og hos tiltaksleverandørene knyttet til fordeler og ulemper med de ulike anskaffelsesformene.11 Det mest brukte argumentet for å kjøpe tjenester fra forhåndsgodkjente virksomheter, er at ordningen gir forutsigbarhet til kvalitet og forventninger. Dette vil ha særlig betydning for tiltak som krever stor grad av kontinuitet og stabilitet.

I forbindelse med Riksrevisjonens gjennomgang i 2006 av Aetats forvaltning av tilskudd til tiltaksarrangører, ble det påpekt konkrete mangler ved forvaltningen av arbeidsrettede tiltak hos forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Det ble reist spørsmål om Arbeids- og velferdsetaten innhenter tilstrekkelige opplysninger fra tiltaksarrangørene til å følge opp at det ikke skjer subsidiering på tvers av de ulike tiltakene eller fra attføringsvirksomhet til annen virksomhet, og til å følge opp at krav som stilles til forhåndsgodkjente tiltaksarrangører overholdes. På bakgrunn av kritikken ble det foretatt en grundig gjennomgang. Det er utviklet et forbedret system rundt godkjenning av tiltaksarrangører og inngåelser av avtaler som setter krav til bedriftenes kvalitet både på drift og leveranser av tjenester. Innføringen av et revisjonspliktig kvalitetssystem; EQUASS, kan kvalitetssikre leveransene ytterligere.

Inntrykket fra informantene i Econ Pöyry sin undersøkelse i 2010 er at godkjenningsordningen fra Arbeids- og velferdsetaten og sertifiseringen via EQUASS har hatt stor betydning for sektoren, ikke minst for de mindre virksomhetene.12

14.3.3 Konkurranse med prekvalifisering

Generelle vurderinger av konkurranse med prekvalifisering

Konkurranse er i økende grad innført for levering av offentlig finansierte tjenester, også innenfor arbeidsmarkedsområdet. Tidligere var det kun arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs) og eksterne jobbklubber som ble anskaffet etter regelverket for offentlige anskaffelser. Fra 2007 og 2008 ble ytterligere tre tiltak anskaffet etter dette regelverket; Avklaring, Oppfølging og Arbeidsrettet rehabilitering. Økningen i antall tiltak som legges ut på anbud har ført til at konkurransen mellom leverandørene har blitt styrket.

Hovedbegrunnelsen for konkurranseutsetting er at konkurranse bidrar til mer effektiv tjenesteproduksjon. Det innebærer at tjenestene produseres til riktig pris og med best mulig kvalitet. Med andre ord vil en slik ordning bidra til at det fastsettes en markedspris på tjenestene. På samme måte som for godkjenningsordningen, vil det også her argumenteres for at konkurranse stimulerer til læring og innovasjon. En forutsetning er imidlertid at det er mulig å etablere reelle markeder eller i det minste et fungerende kvasimarked.

Selv om det kan argumenteres for at det å begrense antallet aktører kan bidra til å sikre mer konsentrerte kompetansemiljøer, jf. omtalen av forhåndsgodkjenningsordningen, kan det samtidig hevdes at den kompetanse som derved stilles til disposisjon for Arbeids- og velferdsetaten er den kompetansen som de forhåndsgodkjente bedriftene til enhver tid besitter, eller er i ferd med å utvikle. Konkurranse med prekvalifisering åpner for et vesentlig større antall aktører, og dermed for en større bredde i kompetansen, eller i muligheten for kompetanseutvikling. Også selve anskaffelsesformen kan bidra til innovasjon og nytenkning ved at tilbyderne strekker seg for å nå opp i konkurransen.

Åpenhet i anskaffelsesprosessen (transparens) er også et sentralt argument for denne ordningen. Prosedyrekravene i regelverket for offentlige anskaffelser gjør at man i større grad enn tidligere har mulighet til å etterprøve saksbehandlingen og beslutninger som er tatt, og legge til rette for at prinsipper i forhold til likebehandling og saklighet er ivaretatt. Etterprøvbarhet og gjennomsiktighet reduserer både faren for korrupsjon og uheldige tette bånd mellom leverandører og personer i arbeids- og velferdsetaten. Prosedyrekravene er med på å sikre en korrekt og rettferdig utvelgelsesprosess, og gir tilbydere muligheter til å få innsyn i prosessen.

En fordel ved å kjøpe tiltak etter anbudskonkurranse er at man unngår disse rettslige utfordringene knyttet til å fastsette nivået på tilskuddssatsene, jf. omtale av utfordringer med en modell basert på forhåndsgodkjente virksomheter.

Selv om det kan være flere fordeler ved kjøp etter anbud, er det også en del utfordringer knyttet til denne innkjøpsformen. Le Grand og Barlett beskriver hva som kjennetegner markedet for velferdstjenester og hvilke forutsetninger som bør være oppfylt for at markedet skal fungere.13 I teorien om «kvasimarkedet» presenterer forfatterne en situasjon der et offentlig monopol erstattes av konkurrerende leverandører. Resultatet er et kommersielt marked, men ikke et normalt marked. For det første er det ikke alle leverandører som er profittmaksimerende, og dette gjør det vanskelig å forutse hvordan aktørene kommer til å reagere på markedets insitamenter. For det andre bestemmes etterspørselen på et kvasimarked av det offentlige budsjettet og ikke kunden som mottar tjenesten. For det tredje gjøres valg av leverandør ikke entydig av brukeren som konsumerer tjenesten, men av den som betaler for tjenesten.

For at et kvasimarked skal fungere bra bør markedsstrukturen være basert på konkurranse og pris, korrekt og komplett informasjon, ha begrensede transaksjonskostnader og ikke ha negative effekter i form av at bare de mest lønnsomme brukerne prioriteres.

Martin Lundin har gjort en gjennomgang av forskning og statistikk over effektene av private aktører innenfor arbeidsmarkedspolitikken i Sverige.14 I Sverige har formidlings- og coachingtjenester i regi av private tilbydere fått en voksende rolle siden 2007, da markedet ble åpnet for konkurranse. Lundin mener at det ikke finnes belegg for å hevde at det økte innslaget av private leverandører sammenliknet med intern produksjon av tjenester har hatt en effekt (positiv eller negativ) på den totale effektiviteten i arbeidsmarkedsinnsatsen. Det kan ikke vises til signifikante resultatforskjeller mellom arbeidsledige som har vært i program i regi av Arbetsförmedlingen og de som har vært hos private tilbydere.

Lundin trekker frem fem synspunkter som man bør reflektere over når man konstruerer et system for bruk av private leverandører innenfor arbeidsmarkedspolitikken:

• Utforming av kontrakt – fortrinnsvis resultatbasert.

• Bruk av profileringsverktøy for å fastsette tilskuddets størrelse.

• Arbeidssøkerne må gis reelle valgmuligheter. Det må finnes tilgjengelig informasjon om de ulike leverandørene og hva slags resultater de kan vise til.

• Unngå å sette opp volummål for hvor mange deltakere som skal benytte de eksterne tjenesteleverandørene, slik at man unngår å inngå avtale med leverandører som ikke er tilstrekkelig gode.

• Bruk av private leverandører er et relativt nytt fenomen og det kommer til å ta tid før systemet har satt seg, og det vil være behov for å endre systemet flere ganger før man finner en god modell.

Arbeids- og velferdsetaten vil i utstrakt grad være eneste kjøper av de tjenestene som tilbys. Dette medfører at man må ha en langsiktig strategi for å opprettholde et størst mulig mangfold av aktuelle tilbydere. At Arbeids- og velferdsetaten er eneste kjøper av de aktuelle tjenestene vil medføre at det ikke kan forventes at tilbydere det ikke inngås kontrakt med vil opprettholde sitt tilbud i neste anskaffelsesrunde, særlig dersom de kontaktene som inngås er av lang varighet.

Et annet forhold som bidrar til at det ikke vil være reell konkurranse knyttet til anskaffelse av arbeidsrettede tiltak, er ulike geografiske forhold. På mindre steder vil det kunne være kun én aktuell leverandør. At reell konkurranse ikke kan oppnås i noen geografiske områder trenger ikke være et argument mot anskaffelse gjennom konkurranse i det generelle regelverket for arbeidsrettede tiltak. Man må imidlertid være oppmerksom på dette og vurdere den samlede modellen i lys av at ulike deler av landet har ulike forutsetninger på dette punktet. I tilfeller hvor behovet for tjenester er begrenset, vil det også være muligheter for å kunne kjøpe inn tjenester under 500 000 kroner eks. mva. uten å måtte kunngjøre.

Bruk av anbud krever mye kompetanse og tid slik at anbudsrundene sikrer et godt resultat. Et komplisert regelverk stiller store krav til kompetanse når det gjelder anskaffelsesregelverket, Arbeids- og velferdsetatens evne til å utforme kravspesifikasjoner og sette tildelingskriterier.

Det er risiko for at fokus på den anskaffelsestekniske siden kan overskygge faglig fokus og behov. Det er også en risiko for at en kravspesifikasjon som ikke er godt nok utformet vil gi et dårlig tilbud, da endringer underveis i avtaleperioden ikke kan gjennomføres hvis de er i strid med det opprinnelige konkurransegrunnlaget.

Tildelingskriteriene Arbeids- og velferdsetaten bruker skal identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på skriftlig og muntlig informasjon som leverandørene har lagt fram under forhandlingene. Det skal legges vekt på både kvalitet og pris. Arbeids- og velferdsdirektoratets erfaring er likevel at det er utfordringer knyttet til å finne modeller som i alle sammenhenger gir en riktig vekting mellom pris og kvalitet. Det kan diskuteres om en burde hatt flere kriterier for å vurdere kvalitet, og da helst kriterier som kunne fungere som indikatorer for tjenestens faktiske kvalitet og ikke bare leverandørens skriftlige og muntlige framstilling av dette.15

Et komplisert regelverk krever også kompetanse hos tilbyderne ved utarbeidelse av anbudsdokumenter. Dette kan ekskludere kvalitativt gode og mindre leverandører uten tilstrekkelig kompetanse på dette feltet, da utforming av tilbud og deltakelse i anbudsprosesser er krevende for leverandørene. Dette er en fordel for allerede store leverandører med dedikerte ressurser som spesialiserer seg på tilbudsskriving, prising av tjenester og gjennomføring av forhandlingsmøter. Disse utviklingstrekkene kan begrense konkurransen. Det er videre en risiko for at leverandører med et kvalitativt godt tilbud kan ekskluderes på grunn av formalia.

En annen sentral utfordring er at man gjennom denne anskaffelsesformen kan gi mindre grad av forutsigbarhet for leverandørene av tiltakene, sammenlignet med dagens rammevilkår for de forhåndsgodkjente tiltaksarrangørene. Dette kan først og fremst knyttes til innføringen av konkurranseelementet og varighet på avtaler. En opplevelse av for kort varighet på avtaler og for lite forutsigbarhet i økonomiske rammer, kan føre til at leverandørene i mindre grad er villige til å investere i nødvendig utstyr og kompetanse hos ansatte med tanke på gjennomføring av de ulike tiltakene. Denne risikoen vil særlig være til stede når Arbeids- og velferdsetaten er leverandørenes eneste potensielle kunde.

Empiriske undersøkelser i Norge

Econ Pöyry har gjennomført en undersøkelse om erfaringer med bruk av ulike anskaffelsesprosesser i Arbeids- og velferdsetaten.16 Undersøkelsen baserte seg på ni case fylker, hvor man gjennomgikk konkrete anskaffelsesprosesser og intervjuet involverte aktører, herunder representanter fra fylkeskontorene for NAV, NAV-kontorene, forhåndsgodkjente virksomheter og anbudsbaserte/kommersielle virksomheter. Econ Pöyry viser til at det er bred enighet om at anbudskonkurranser gjør at virksomhetene «strekker seg» for å nå opp i konkurransen. Dette er isolert sett positivt både for kvalitet, pris og innovasjon. Anskaffelser gjennom anbud forutsetter imidlertid at det er en reell konkurranse mellom flere kompetente tilbydere, og god kvalitet avhenger av at NAV er i stand til å sette klare krav til «riktig kvalitet» og at de har faglig kompetanse på tiltakene som kjøpes inn.

Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å si noe om anbudskonkurranser gir bedre og mer kostnadseffektive arbeidsmarkedstjenester enn kjøp av tiltak fra forhåndsgodkjente leverandører. Ulike anskaffelsesformer benyttes ved kjøp av ulike tjenester, slik at det ikke finnes et godt sammenligningsgrunnlag. I tillegg er det mange andre forhold enn anskaffelsesformen som påvirker resultatene av et kjøp, blant annet krav til tjenesteleveransen og NAV-kontorenes oppfølging.

I Rambøll Managements gjennomgang av ulike modeller for kjøp av arbeidsmarkedstjenester ble det utført en spørreundersøkelse rettet mot fylkeskontorene i NAV og de lokale NAV-kontorene.17 Informantene i Arbeids- og velferdsetaten identifiserte flere fordeler enn ulemper ved økt bruk av konkurranse. De fleste informantene var av en oppfatning av at konkurranse virket skjerpende, og at man ville oppnå høyere kvalitet i tjenestene som ble anskaffet. Konkurranse ville gi fokus på metodeutvikling og nytenkning som følge av at tiltaksleverandørene måtte være konkurransedyktige.

Funn fra en litteraturstudie finansiert av EU om effekten konkurranseutsetting av arbeidsrettede tjenester, indikerer at private leverandører under bestemte kontraktsmessige forhold, kan bedre resultatet for bestemte grupper og bidra til innovasjon i tjenesteutviklingen. Det vises til at resultatene i stor grad vil være avhengige av en lengre utviklingsprosess, hvor man tilpasser systemet på bakgrunn av praktisk erfaring.18

14.3.4 Forhåndsgodkjenning med konkurranse

Denne modellen baserer seg som nevnt både på godkjenningsordningen og ordningen med konkurranse, hvor virksomheter som faller inn under ordningen med forhåndsgodkjenning blir invitert til å delta i en konkurranse om tiltaksplasser på bakgrunn av kravspesifikasjonen for de ulike tiltakene.19 Konkurransen vil være forankret i interne rutiner og prosedyrer i Arbeids- og velferdsetaten.

Vi har i dag lite praktisk erfaring med hvordan en slik konkurranse vil fungere. De fleste bedriftene har en sterk lokal tilknytning ved at eier er den kommunen som bedriften er lokalisert i (eventuelt også nabokommuner). Med unntak av i de største byene er det dermed som hovedregel få «konkurrerende» leverandører av samme tiltak lokalt. Det er noe variasjon i antall bedrifter mellom fylkene og kommunene. Det vanligste er at det er fire til syv attføringsbedrifter i et fylke. Attføringsbedriftene dekker ofte hver sine geografiske deler av fylket og er dermed som regel ikke i konkurranse med hverandre. I mange av fylkene er derfor attføringsbedriftene alene om å tilby sine tiltak i bedriftens geografiske nedslagsfelt. I henhold til funn fra Econ Pöyrys undersøkelse, er det kun i de store byene at attføringsbedriftene konkurrerer. De fleste av vekstbedriftene er alene i den kommunen de er lokalisert i, noe som illustrerer at det også her er liten konkurranse.20

På grunn av at antall tiltak pr. virksomhet har økt de siste 10 årene, har en del NAV-kontorer fått flere leverandører å velge mellom. Det kan gi større mangfold, siden bedriftene kan ha ulike tilbud. I tillegg er det grunn til å forvente at «konkurrentene» lokalt kan lære og bli presset av hverandre til forbedringer.21

På bakgrunn av manglende erfaring, må ordningen vurderes i lys av fordelene og ulempene med både godkjenningsordning og ordning med konkurranse. Det må også vurderes hvor realistisk det vil være å få fram flere konkurrerende virksomheter innen et godkjenningsregime. Generelt vil formålet med en slik ordning være å balansere de ulike argumentene for og imot bruk av konkurranse og forhåndsgodkjenning. På den ene siden vil forhåndsgodkjenningen kunne sikre en viss grad av stabilitet og kontinuitet blant leverandørene, samtidig som konkurransen mellom forhåndsgodkjente leverandører vil kunne stimulere leverandørene til å levere kvalitativt gode resultater. I og med at det her er snakk om en godkjenningsordning, vil denne ordningen også ha utfordringer i forhold til å fastsette priser som samsvarer med faktiske kostnader.

14.3.5 Oppsummering

Det er lite empirisk forskning knyttet til hvilken modell som vil fungere best. Ulike anskaffelsesformer benyttes ved kjøp av ulike tjenester, slik at det ikke finnes et godt sammenligningsgrunnlag. I tillegg er det mange andre forhold enn anskaffelsesformen som påvirker resultatene av et kjøp, blant annet krav til tjenesteleveransen og Arbeids- og velferdsetatens oppfølging.

De ulike modellene har både fordeler og ulemper. Utvalget et delt i sitt syn på hvilken modell som vil legge best til rette for å utvikle gode tjenester.

14.4 Gjennomgang av krav og vilkår for forhåndsgodkjenning av tiltaksarrangører

14.4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å foreta en gjennomgang av godkjenningsordningen og vurdere krav og vilkår som stilles til skjermede virksomheter i forskrift om arbeidsrettede tiltak. Organisering og eierform er blant kravene som skal vurderes.

I dette kapittel vil kravenes relevans og hensiktsmessighet bli drøftet med hensyn til hva man ønsker å oppnå med kravene, muligheten for kontroll og om kravene har betydning for kvalitet og måloppnåelse for tiltakene. Hvilke krav som kan være hensiktsmessige, eller som må stilles, vil imidlertid variere ut fra hvordan de konkrete tiltakene tenkes utformet, hvordan støtten tenkes gitt, hvordan tiltakene skal anskaffes osv. Det vil også kunne bli nødvendig å stille ytterligere eller andre krav som følge av prosessen med å få notifisert støtten til ESA. Det vil også kunne være behov for å stille visse krav til tiltaksarrangørene for at den aktuelle anskaffelsen skal kunne unntas fra anskaffelsesreglene. Hvilke krav som vil være nødvendig å stille, vil også være avhengig av hvilken modell man velger. Det vises til nærmere omtale av de juridiske føringene som følger av konkurranseretten i kapittel 11.

I det følgende vil utvalget vurdere praktiseringen av gjeldende krav og vilkår for godkjenning av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Eventuelle nye krav som vil måtte stilles, for eksempel for at tiltakene/støtten skal kunne godkjennes av ESA, eller for at det skal kunne gis unntak fra anskaffelsesreglene, vil ikke bli gjennomgått.

Forskriften fastsetter at tiltaksarrangør godkjennes av Arbeids- og velferdsetaten på det nivå Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Godkjenningen er blant annet basert på en vurdering av kvalitet og de muligheter tilbudet kan gi den enkelte i arbeidslivet. Godkjenningen av tilbydere av forhåndsgodkjente tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter forutsetter at særskilte, formelle tilleggskrav til virksomheten er oppfylt, det vil si en forhåndsgodkjenning. Forhåndsgodkjenningen innebærer at tilbyder godkjennes som leverandør for et ubestemt antall tiltaksplasser over en lengre tidsperiode.

Formålet med godkjenningen er å bidra til å sikre effektiv og hensiktsmessig gjennomføring av arbeidsrettede tiltak.

Forhåndsgodkjenningen gjelder kun for tiltaksarrangører i skjermet sektor. For andre tiltak er det ikke krav til en forhåndsgodkjenning. Vurdering av tiltaksarrangører for andre tiltak skjer samtidig med at tiltaksarrangøren vinner et anbud (for eksempel arbeidsmarkedsopplæring (AMO) eller Arbeidsrettet rehabilitering) eller når personen tas inn på tiltak (for eksempel tildeling av lønnstilskudd eller arbeidspraksis). Med forhåndsgodkjenning av Arbeids- og velferdsetaten blir leverandørene godkjente tilbydere av bestemte arbeidsrettede tiltak. Godkjenningen er en forutsetning for at det skal kunne inngås avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangøren om gjennomføring av bestemte arbeidsrettede tiltak. Formålet med godkjenningen er å bidra til å sikre effektiv og hensiktsmessig gjennomføring av arbeidsrettede tiltak.

Arbeids- og velferdsetatens ordning med forhåndsgodkjenning av arrangører av tiltak har likhetstrekk med prekvalifisering i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Prekvalifisering betyr i den sammenheng en kvalitativ utvelgelse før man begynner med utvelgelsen av det økonomisk mest fordelaktige anbud. Prekvalifisering brukes både om en utvelgelse som skjer før selve konkurransen og om en utvelgelse som skjer underveis i konkurransen. Dette kan skje enten ved at utlyser anbudet har egne prekvalifiseringslister som de henter anbydere fra, at det pre-kvalifiseres fra gang til gang eller at bransjen eller lovgivningen opererer med autorisasjonsklasser og godkjenningsordninger. Forutsatt at prekvalifiseringen skjer åpent og rettferdig, med muligheter for nye til å komme med, bør det være en fordel for alle parter at det prekvalifiseres fordi man da bruker mindre ressurser på utarbeidelse og vurderinger av anbud.

Når det gjelder etterprøvbarhet, har Riksrevisjonen, både i en regnskapsrevisjon og i en forvaltningsrevisjon, stilt spørsmål ved om etaten innhenter tilfredsstillende opplysninger fra tiltaksarrangørene til å vurdere om kravene til skjermede virksomheter er ivaretatt. Riksrevisjonens gjennomgang kan indikere at kravene til skjermede virksomheter er uklare, vanskelige å operasjonalisere, og at det derfor gis rom for ulike fortolkninger av regelverket. På bakgrunn av Riksrevisjonens kritikk vedtok Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2008 en utvidet oppfølging av virksomheter i skjermet sektor.

Econ Pöyry har på oppdrag fra Arbeidsdepartementet evaluert økonomi og organisering i skjermet sektor.22 Arbeids- og velferdsdirektoratet innførte en utvidet oppfølging av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, om lag samtidig som Econ Pöyry gjennomførte sin undersøkelse. Det har derfor vært vanskelig for Econ Pöyry å gjøre en samlet vurdering av hensiktsmessighet av kravene i godkjenningsordningen. Tilbakemeldinger fra intervju og spørreundersøkelser årsskiftet 2008/2009 viser at det er stor variasjon i Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og forvaltning av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

Følgende krav til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter vil bli omtalt i dette kapittel;

• Krav til kommunalt eid aksjeselskap.

• Eieforbud.

• Måling av primærvirksomhet.

• Utbytteforbud og krav til overskuddsdisponering.

Enkelte av kravene ovenfor har betydning for vurderingen av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifters skattemessige status etter skatteloven § 2-32, i form av at de utgjør momenter som skal vektlegges ved helhetsvurderingen, jf. kapittel 11 punkt 3. Eventuelle endringer i de ulike kravene i tiltaksforskriften kan derfor få betydning for vurderingen av om de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene anses for å ha et ikke-ervervsmessig formål etter skatteloven § 2-32. Ettersom det etter § 2-32 i alle tilfelle skal foretas en konkret helhetsvurdering, hvor flere ulike momenter skal vurderes og vektes nærmere, er det vanskelig å si noe konkret om hvilke konsekvenser enkelte endringer i tiltaksforskriften vil få for vurderingen etter § 2-32.

Det vises til redegjørelsen for konkurransevridning og skattefritak i kapittel 11. Kravene til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter diskuteres nedenfor.

14.4.2 Krav til organisering som aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet

Virksomheten hvor tiltaket gjennomføres skal være organisert som et aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet. Arbeids- og velferdsetaten kan godta annen organisering dersom det anses hensiktsmessig ut fra hensynet til gjennomføringen av tiltaket i det enkelte tilfellet. Jf. forskrift om arbeidsrettede tiltak § 10-3 første ledd (tiltak i arbeidsmarkedsbedrift) og tilsvarende for varig tilrettelagt arbeid, § 11-4 første ledd. En analyse av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter viser at 94 prosent av bedriftene i denne sektoren er organisert som aksjeselskap, jf. Econ Pöyry (2009).23 Blant unntakene er kommunale foretak, stiftelser, DA/BA og foreninger og lag. Enkeltpersonforetak forekommer også. Disse kan blant annet være gårdsbrukere som tilbyr «Grønt arbeid». Majoriteten av aksjeselskapene har kommunalt eierskap, og flesteparten har mer enn én kommunal eier.

I Econ Pöyrys spørreundersøkelse til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er det stilt spørsmål om hvordan bedriftene mener at selskapsform og eierskap påvirker virksomhetenes mulighet for å levere kvalitet i attføringstjenestene.24 Spørsmålet tar utgangspunkt i kravet i forskriften som sier at virksomheten som hovedregel skal være organisert som et aksjeselskap med kommunal eller fylkeskommunal aksjemajoritet.

Spørsmålet omhandler både selskapsform og eierskap. Mange virksomheter er tydelige på at regelen om at virksomhetene skal være aksjeselskap med kommunal eller fylkeskommunal aksjemajoritet bidrar til å øke kvaliteten på attføringstjenestene.Det er en noe større andel av vekstbedriftene enn attføringsbedriftene som mener dette. En større andel av attføringsbedriftene mener at dette ikke spiller noen rolle, sammenlignet med vekstbedriftene. Det er også en liten andel attføringsbedrifter som mener at regelen om selskaps- og eierform reduserer muligheten for å levere god kvalitet på attføringstjenestene.

Kommunalt eierskap kan gi tiltaksarrangørene og gjennomføringen av de aktuelle tiltakene en viss grad av stabilitet og bidra til at driften av tiltakene oppfattes som trygg.

Kommunalt eierskap kan gi lokal tilhørighet i form av at kommunen får et større eierskap til innbyggernes behov for attføringstjenester og i større grad ser helheten i behovet. Kravet til kommunalt eierskap kan gi synergier i form av bedre koordinering mellom det statlige og kommunale velferdstilbudet som er relevant for brukeren.

Betydningen av kommunalt eierskap for kvaliteten på tjenesteleveransene vil avhenge av i hvilken grad kommunene bidrar aktivt som eiere. Et aktivt eierskap vil kunne lede til økt kvalitet i virksomheten ved at eierne deltar i diskusjoner om hvordan eventuelt overskudd skal anvendes, og at de er med på å påvirke innholdet i tiltakene basert på relevant kompetanse og kunnskap. Tilbakemeldinger fra intervjuene i Econ Pöyrys undersøkelse tilsier at kommunene ikke opptrer som aktive eiere utover de oppgavene som er pålagt eierne gjennom styret og generalforsamlingen. Tiltakene i de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene er i all hovedsak finansiert gjennom statlige tilskudd, noe som kan øke risikoen for manglende involvering og engasjement da kommunene ikke finansierer tiltakene selv.25

En annen innfallsvinkel til kravet om at tiltaksarrangører i skjermet sektor skal være offentlige eide aksjeselskap, kan være å vurdere om de begrensningene dette medfører i valg av tiltaksarrangør for tiltakene som i dag er forbeholdt disse aktørene, er hensiktsmessige. Det kan stilles spørsmål ved om det ikke bør være større fleksibilitet når det gjelder eierskap og krav til tiltaksarrangører for å legge til rette for andre endringer som kan føre til bedre kvalitet og innovasjon i tiltaksarbeidet.

Det kommunale eierskapet kan også skape utfordringer knyttet til tildeling av tiltaksplasser, da kommunen gjennom partnerskapet i Arbeids- og velferdsetaten i praksis kan sitte på begge sider av bordet. Eventuelle oppsigelser av tiltaksplasser i disse bedriftene, eller ønske om å avvikle samarbeidet med bedrifter som ikke leverer tilstrekkelig kvalitet, kan også føre til utfordringer i samhandlingen med den kommunale delen av NAV-kontoret og kommunen som enhet.

Utvalgets flertall bestående av Brofoss, Møller, Moen, Ramberg, Hernes, Holand, Spjelkavik og Lødemel vil påpeke følgende: Et kommunalt eid selskap kan i for stor grad ta hensyn til kommunens interesser når de treffer sine beslutninger. Dette kan være uheldig hvis kommunens interesser ikke fullt ut sammenfaller med NAVs /statens interesser for virksomheten. En kan se for seg at kommunen vil se seg tjent med at tiltaksbedriftene produserer kommunale tjenester som kommunen ellers måtte fremskaffet og finansiert selv. I en slik situasjon vil staten gjennom NAV og tiltaksbedriftene risikere å finansiere produksjon av kommunale tjenester, noe som ikke er hensikten med ordningen.

Medlemmene Norman, Gogstad, Sannes, Oen, Paulsen og Brørby deler ikke dette synet og påpeker at kravet om offentlig eierskap og aksjeselskap er lite i samsvar med målsetningene om å legge til rette for et bredest mulig spekter av aktuelle tilbydere.

Når det gjelder Varig tilrettelagt arbeid i skjermet virksomhet, kan det være hensiktsmessig å opprettholde kravet om offentlig eide aksjeselskap, da disse bedriftene krever større grad av langsiktighet når det gjelder rammer og stabilitet. På bakgrunn av tiltakets målgruppe, kan det også antas at kommunene vil ha større insitamenter til å være aktive eiere da de bidrar med finansiering i tiltaket. På den andre siden kan det kommunale eierskapet medføre en risiko for å dreie innholdet i tiltaket fra en arbeidsrettet innretting mot innholdet i kommunale aktivitetstilbud. Dette kan medføre en kostnadsoverveltning for tilbud som i utgangspunktet er et kommunalt ansvar.

En eventuell endring av kravet til offentlig eierskap vil ha betydning for anskaffelsesreglene. Anskaffelsesreglene gjelder ikke dersom en tjeneste kjøpes av et offentligrettslig organ som er tildelt en enerett på slike tjenester. Kluge Advokatfirma konkluderer i sin rapport med at de skjermede virksomhetene som hovedsakliger offentlig eid, vil kunne anses som offentligrettslige organ dersom det offentlige samlet sett har en særlig innflytelse over organet.26 Bedrifter som ikke hovedsaklig er offentlig eid, vil ikke være omfattet av unntaket i anskaffelsesforskriften. Det vil si at en eventuell endring i kravet til eierskap vil kunne få konsekvenser for forholdet til anskaffelsesregelverket.

En eventuell endring av kravet om at virksomheten skal være organisert som et aksjeselskap vil ikke ha noen direkte konsekvens for forholdet til statsstøtteregelverket eller anskaffelsesregelverket. Statsstøttereglene stiller imidlertid visse krav til økonomien, blant annet at det kan godtgjøres at støtten ikke har en konkurransevridende virkning, at tilskuddet kompenserer de utgiftene som tiltaksarrangør påføres, rutiner for kontroll av overkompensasjon samt krav til innsyn og rapportering. Det bør vurderes om aksjelovens krav til regnskap mv. vil gjøre det enklere å kontrollere bruken av midler, kryssubsidiering mv.

Oppsummering

Hvorvidt kravet til offentlig eierskap av tiltaksarrangører i skjermet sektor har betydning for kvalitet og måloppnåelse for tiltakene, vil være avhengig av hvor aktive eierne er.

Gjennomgangen av regelverket for skjermede virksomheter fra Kluge Advokatfirma konkluderer med at kravene til kommunalt eierskap kan ha betydning for forholdet til anskaffelsesregelverket.

Med en modell som blant annet baserer seg på leveranser fra forhåndsgodkjente virksomheter, må virksomhetene i hovedsak være offentlig eid for å kunne bli ansett som et offentlig organ og dermed ikke omfattes av anskaffelsesforskriften. Ved anskaffelser fra slike som ikke er offentlige organ, gjelder anskaffelsesreglene. Men det er særlige regler for anskaffelser fra ideelle organisasjoner. Da trenger man ikke følge de ordinære prosedyrereglene (utlysning i Doffin mv), og man kan forbeholde konkurransen for de ideelle. Det vises til nærmere beskrivelse i kapittel 11. Ved en eventuelt endret funksjon og modell må andre typer eierskap diskuteres. For anbudsutsatte leveranser gjelder vanlig krav til eierskap. Leverandørene kan imidlertid stilles krav til gjennom en prekvalifisering.

Utvalget er delt i sin vurdering av eierskap og selskapsform. Noen medlemmer mener at kommunalt eierskap er positivt, da kommunen har et helhetlig ansvar for innbyggernes velferdstjenester. Andre medlemmer mener at kommunene i liten grad opptrer som aktive eiere og at dette kravet har liten betydning for kvaliteten på tilbudet.

Utvalgets flertall, medlemmene Hernes, Ramberg, Brofoss, Moen, Møller, Holand, Spjelkavik og Lødemel, vil for sin del mene at argumentene for kommunalt eierskap særlig er relevant for tilbud om Varig tilrettelagt arbeid i skjermede omgivelser og delvis for skjermede arbeidsforberedende arenaer. Når vi derimot snakker om kompetansebaserte arbeidsinkluderende tjenester rettet inn mot overgang til ordinært arbeidsliv vil argumentene for å slippe til flere aktører veie tyngre.

14.4.3 Eieforbud

En arbeidsmarkedsbedrift kan ikke eie eller kontrollere annen forretningsvirksomhet. Begrensningen gjelder ikke etablering og drift av salgsvirksomhet for å fremme omsetning av bedriftens produkter. Jf. forskrift om arbeidsrettede tiltak § 10-3 annet ledd nr. 4 (tiltak i arbeidsmarkedsbedrift) og tilsvarende for varig tilrettelagt arbeid, § 11-4 annet ledd nr. 4. Intensjonen bak kravet er at virksomhetene skal ha hovedfokus på oppfølging av brukerne.

En analyse fra Econ Pöyry viser at 25 prosent av attføringsbedriftene eier aksjer i andre virksomheter. Blant vekstbedriftene er denne andelen lavere. Svar fra Econ Pöyrys spørreundersøkelse rettet mot bedriftene indikerer at dette er bedrifter som har etablert datterselskap som driver salgsfremmende virksomhet.27 Mer vanlig er det at bedriftene har interne avdelinger som fremmer omsetning av virksomhetens produkter.

Econ Pöyry har videre spurt bedriftene om deres vurdering av hvordan regelen om eierskap i annen forrentingsvirksomhet påvirker mulighet for å levere kvalitet i attføringstjenestene.

Om lag halvparten av virksomhetene, både attføringsbedriftene og vekstbedriftene, mener at regelen ikke påvirker deres mulighet for å levere kvalitativt gode attføringstjenester. Det er imidlertid omtrent 30 prosent som mener at regelen begrenser deres mulighet for å levere gode tjenester. Dette kan være en indikasjon på at regelen til en viss grad hindrer det som anses som den mest effektive organiseringen av attføringsarbeidet i en virksomhet.

For å belyse dette ytterligere har Econ Pöyry også spurt virksomhetene om hvordan de vurderer størrelsen på virksomhetene og konserndannelse i bransjen i forhold til muligheten for å levere gode tiltak.

Over halvparten av attføringsbedriftene mener at konserndannelser og større virksomheter vil bedre muligheten for å levere kvalitativt gode tiltak. Econ Pöyry har blant annet gjennom intervjuene med attføringsbedriftene fått inntrykk av at flere attføringsbedrifter ønsker å slå seg sammen med veksbedriftene lokalt og regionalt. Attføringsbediftenebedriftene mener at dette samlet gir et bedre tilbud av tjenester gjennom mer komplette tiltaksskjeder. Det er likevel over 30 prosent av attføringsbedriftene i spørreundersøkelsen som mener at det ikke bidrar positivt. Virksomhetene er dermed relativt delt i synet på hva dette betyr. Vekstbedriftene er mer negative til større virksomheter og konserndannelser. Nesten 70 prosent mener dette ikke bidrar til bedre kvalitet i tiltakene.

Konserndannelser kan føre til at den enkelte bedrift vil få et bredere spekter av ulike arbeidsrettede tiltak, og mer differensierte arbeidsoppgaver for brukerne. Dette kan være en positiv utvikling for den enkelte tiltaksdeltaker, men utviklingen er negativ dersom man i enda større grad vil få en monopolsituasjon som hindrer konkurranse.

Det er knyttet usikkerhet til om kravet er hensiktsmessig i forhold til i hvor stor grad bedriftsmiljøene i skjermede virksomheter faktisk blir reelle, og i hvor stor grad det er mulig å matche den enkeltes interesser med relevante arbeidsoppgaver. Fravær av dette kravet vil kunne føre til et tilbud om mer differensierte arbeidsoppgaver for den enkelte deltaker, dersom virksomheten kan tilby arbeidsoppgaver innenfor flere ulike områder.

En eventuell endring av kravet om at virksomheten ikke kan eie eller kontrollere annen forretningsvirksomhet vil ikke ha direkte konsekvens for forholdet til statsstøtteregelverket eller anskaffelsesregelverket, men vil kunne bidra til å lette kontrollen av at det ikke skjer noen kryssubsidiering og konkurransevridning.

Å eie annen virksomhet kan også være en måte å omgå utbytteforbudet. Så lenge det er kommunalt eide selskaper, vil det ikke innebære særlig risiko å liberalisere denne bestemmelsen.

Oppsummering

Det er usikkert om kravet fører til bedre kvalitet og måloppnåelse i tiltakene. En endring av kravet har ikke direkte konsekvenser for forholdet til statsstøtteregelverket eller anskaffelsesregelverket, men vil kunne ha betydning for muligheten til kontroll av andre krav. Utvalget mener deter grunnlag for å vurdere om bestemmelsen kan liberaliseres noe, men mener det fortsatt bør være begrensninger i hva forhåndsgodkjente virksomheter kan eie.

14.4.4 Krav til at attføring skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet

Attføring skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet, jf. forskriftens § 10-3 annet ledd nr. 1 og tilsvarende § 11-4 annet ledd nr. 1. I forskrift om arbeidsrettede tiltak heter det at attføringsvirksomhet skal være arbeidsmarkedsbedriftenes primære virksomhet og at Varig tilrettelagt arbeid skal være arbeidssamvirkenes primære virksomhet. Reglene presiserer imidlertid ikke hvordan primærvirksomhet skal måles.

Kravet til at attføring eller Varig tilrettelagt arbeid skal være virksomhetens primærvirksomhet, har vist seg vanskelig å operasjonalisere og kontrollere. Det finnes ulike tilnærminger til å måle primærvirksomhet. Den vanligste måten å vurdere omganget av primærvirksomhet i forhold til omfanget av annen virksomhet har vært å sammenligne inntekter fra produksjon og salg av varer og tjenester med inntekter/tilskudd knyttet til tiltaksaktivitet. Dette målet har imidlertid en del svakheter da den reflekterer verdien på varene/tjenestene og ikke nødvendigvis aktiviteten. Alternativet er å måle primærvirksomhet opp mot for eksempel aktivitet, formelle mål eller kvalitetsmål. Econ Pöyry anbefaler i sin gjennomgang en kombinasjon av parametre som på ulik måte vurderer eller belyser omfanget av primærvirksomheten i den enkelte virksomheten.28 Ulike kombinasjoner av parametrene med tilhørende terskelverdier kan bidra til å sortere ut bedrifter som eventuelt krever særskilt vurdering av myndighetene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har valgt en kombinasjon av parametre, som vurderes på bakgrunn av en helhetlig og subjektiv vurdering, hvor det ikke er oppgitt bestemte terskelverdier.

Krav til primærvirksomhet:

• Organisering av virksomheten.

• Antall ansatte knyttet til andre deler av virksomheten enn attføring.

• Antall plasser knyttet til attføringsvirksomheten.

• Andel av budsjett knyttet til attføringsvirksomheten.

• Andel av resultat knyttet til attføringsvirksomheten.

Det har vist seg å være utfordrende å lage konkrete regler og parametre for primærvirksomhet, da dette har møtt stor motstand hos bransjeorganisasjonene. Fordelen med klare måleparametre er at kontrolloppgaven blir mindre ressurskrevende, samt at det vil minimere risiko for lokale konflikter knyttet til dette. Samtidig er det utfordrende å lage en mal for hva som skal kontrolleres, dvs en mal som kan benyttes til å kontrollere kravet på en hensiktsmessig måte. Hvorvidt kravet har betydning for kvaliteten i og resultatene av tiltakene, kan det ha en viss relevans for hvordan tiltaket innrettes. Når det er et krav at attføring eller varig tilrettelagt arbeid skal være bedriftens primærvirksomhet, ekskluderes bedrifter som ikke kan oppfylle dette kravet. Videre kan kravet føre til at de reelle bedriftsmiljøene hvor tiltakene skal gjennomføres vil få mindre fokus, med en risiko for at tilbudet om arbeidsoppgaver vil være lite differensiert. I større bedrifter uten et slikt krav, kan man oppnå synergieffekter knyttet til å åpne bredere arenaer for attføring ved at man knytter attføringsmessige produksjonsmessige sider/salgsmessige sider ved virksomheten. Et eksempel på dette er Telenor Open Mind, hvor man etter en periode med kvalifisering, har et stort spekter av arbeidsoppgaver å velge mellom når arbeidspraksisdelen av tilbudet skal iverksettes.

En eventuell endring av kravet om at attføring skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet antas ikke å ha noen konsekvens for forholdet til statsstøtteregelverket eller anskaffelsesregelverket.

Oppsummering

Det antas at kravet har betydning for kvaliteten og innretningen av tiltakene. Det er utfordrende å utforme klare regler og måleparametre for primærvirksomhet. Dagens system for måling av primærvirksomhet er i stor grad basert på skjønnsmessige vurderinger. Det er et spørsmål om Arbeids- og velferdsetaten skal bruke ressurser på å følge opp denne typen krav. Kravet antas ikke å ha betydning for statsstøtteregelverket eller anskaffelsesregelverket.

Utvalget mener at kravet bør opprettholdes for forhåndsgodkjente virksomheter fordi det bidrar til å redusere problemet med kryssubsidiering. Primærvirksomhet bør spesifiseres nærmere i regelverket. Det bør utredes nærmere om kontroll av primærvirksomhet kan overlates til en annen instans. Dette vil avlaste Arbeids- og velferdsetaten og innebære en mer faglig og rettferdig vurdering.

14.4.5 Utbytteforbud og krav til overskuddsdisponering

Overskudd skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode. Det skal ikke utbetales utbytte, jf. forskriftens § 10-3 og tilsvarende § 11-4. I Econ Pöyrys undersøkelse går det fram at bedriftene jevnt over har gått med overskudd i det kartlagte tidsrommet (perioden 2003–2008).29 Bedriftene er også spurt om hvordan overskuddet er anvendt. Her ligger styrking av egenkapitalen på topp. Bedriftene forventer ikke kapitaltilførsel fra sine eiere når behov for kapital oppstår. Samlet sett er det derfor akkumulert betydelig med kapital i bransjen. Egenkapitalandelen er relativt høy sammenliknet med øvrig næringsliv.

Bedriftene oppgir videre at man har brukt overskuddet til å øke antall attføringsfaglig personell og til å sette i verk kompetanseutviklingstiltak. Også investeringer i maskiner og utstyr, samt tiltak for bedre arbeidsmiljø kommer høyt på lista over hva overskuddet blir brukt til. For særlig attføringsbedriftene framstår også styrking av konkurranseevnen som et prioritert formål.

I Econ Pöyrys spørreundersøkelse gir representanter fra de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene nesten samstemmig uttrykk for at regelen om at overskuddet skal forbli i bedriftene øker kvaliteten på tjenestene.30 Bedriftene oppfatter derfor dette kravet som et hensiktsmessig og berettiget krav gitt formålene med bedriftene.

Kravet om at et eventuelt økonomisk utbytte skal forbli i virksomheten, og komme deltakerne og attføringsarbeidet til gode, kan være et insitament til å kontinuerlig forbedre kvaliteten på de arbeidsrettede tiltakene. På den andre siden medfører utbytteforbudet at egenkapitalen i denne bransjen kan bli uforholdsmessig høy sammenlignet med øvrig næringsliv. Dersom mye kapital låses inne i bedriftene gir ikke dette nødvendigvis den beste anvendelsen av overskuddet. Forbudet kan tenkes å bremse opp en nødvendig modernisering av bedriften. Utilsiktede konsekvenser kan være at man finner måter å unngå forbudet på, for eksempel gjennom å sette høy pris på leie av lokaler og lignende.

Det kan være krevende for Arbeids- og velferdsetaten å kontrollere at kravet etterfølges, det vil si at et eventuelt overskudd kommer tiltaksdeltakerne til gode.

En eventuell endring av kravene om at overskudd skal forbli i virksomheten og komme formålet og deltakerne til gode og at det ikke skal utbetales utbytte, antas ikke å ha noen konsekvenser for forholdet til statsstøtteregelverket eller anskaffelsesregelverket.

Oppsummering

I en modell med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter mener utvalget at det vil være naturlig at kravet knyttet til utbytte opprettholdes. Utvalget mener derimot at det i en modell med innslag av anbudsutsatte tjenester må være vanlige regler for forretningsvirksomhet som gjelder.

14.5 Koordinering av innsats mellom Arbeids- og velferdsetaten, utdanningsmyndighetene og helsemyndighetene

14.5.1 Koordinering mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene

I mandatet blir utvalget bedt om å vurdere tiltak rettet mot «ungdom med nedsatt arbeidsevne som er uten fullført videregående opplæring og andre arbeidssøkere som har mangelfull og svak kompetanse.» Utvalget tolker dette som et oppdrag om å si noe om koordinering av innsatsen mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og utdanningsmyndighetene i lys av det som for øvrig er tema for utvalget, tiltaksbedriftenes plass i arbeidsmarkedspolitikken.

I kapitlet om brukere (kapittel 6) omtales unge med nedsatt arbeidsevne. Her kommer det blant annet fram at det har vært en sterk vekst i antall unge med nedsatt arbeidsevne og at psykiske lidelser har vært den viktigste medisinske årsaken. Samtidig har det lenge bekymret myndighetene og andre at mange unge ikke fullfører videregående skole. Dette trenger ikke alltid å skyldes nedsatt arbeidsevne, men temaet er relevant av flere årsaker. For det første kan helseplager, for eksempel psykiske problemer, være en medvirkende årsak til at en del faller ut av skolen. For det andre er mangelfull utdanning i seg selv en viktig årsak til manglende integrering på arbeidsmarkedet. Personer uten videregående utdanning er særlig utsatt for å bli arbeidsledige. De er også mer utsatt for å falle ut av arbeidsstyrken. For personer med helseproblemer vil derfor manglende utdanning forsterke problemene de har med å komme i arbeid.

Bakgrunn – innsatsen i dag

Ungdom er en prioritert gruppe i Arbeids- og velferdsetatens arbeid. Ungdom er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet og skal, sammen med innvandrere og langtidsledige, priorteres ved inntak til arbeidsrettede tiltak. Ungdom under 20 år som står uten arbeid eller skoleplass er særlig prioritert, og skal tilbys arbeidsrettede tiltak så fort som mulig. Dette for å forhindre at ungdom i denne alderen blir stående uten et tilbud om aktivitet. Videre skal ungdom i alderen 20–24 år som har vært ledige i tre måneder være garantert individuell oppfølging. 20–24 åringer som har vært ledige i seks måneder eller mer skal være garantert tilbud om arbeidsrettede tiltak.

Ungdom som har fullført grunnskolen, har rett til videregående opplæring innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år. Oppfølgingstjenesten i fylkeskommunen (OT) har et hovedansvar for oppfølging av ungdom i alderen 16–21 år som har rett til videregående opplæring, som ikke har søkt eller tatt imot elev- eller læreplass, avbryter opplæringen, ikke er i arbeid, eller som av ulike årsaker har tapt retten til videregående opplæring. Oppfølgingstjenesten skal «…sørgje for at all ungdom som høyrer til målgruppa(…) får tilbod om opplæring, arbeid eller anna sysselsetjing». Oppfølgingstjenesten har også et koordineringsansvar dersom det er nødvendig å involvere flere ulike kommunale, fylkeskommunale og statlige instanser. Arbeids- og velferdsetaten er en viktig samarbeidspartner for Oppfølgingstjenesten og fylkeskommunen i arbeidet med å fange opp og følge opp ungdom som står utenfor arbeid og utdanning.

Det er opprettet fylkesvise Partnerskap for Karriereveiledning for å styrke regional koordinering, sørge for samordning og støtte lokale behov i arbeidet med utdannings- og yrkesveiledning. Partnerskapene skal tilby karriereveiledning i et livslangt perspektiv, for både ungdom og voksne. Partnerskapene skal også være en støtte for rådgivning i skolen, og styrke veiledningen i overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. Partnerskap for karriereveiledning er ulikt organisert i de ulike fylkene, men består ofte av representanter fra blant annet fylkeskommunene, fylkesmannen, kommunene, Arbeids- og velferdsetaten, NHO, LO, KS, opplæringskontor, Universitets- og høyskolesektoren og Utdanningsforbundet. Opprettelse av karrieresentre er ett av flere virkemidler Partnerskap for karriereveiledning kan ta i bruk.

I 2007 inngikk daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS en samarbeidsavtale som skulle legge til rette for et styrket og systematisert samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene i fylkeskommuner og kommuner, for å nå arbeidsmarkedspolitiske og utdanningspolitiske mål. Som det ble oppfordret til i den sentrale avtalen, ble det inngått lokale samarbeidsavtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommune i alle fylker. Sintef evaluerte samarbeidsavtalen i 2010, og konkluderte med at fylkesvise samarbeidsavtaler hadde ført til mer intensivert og systematisert samarbeid mellom partene, og at ungdom var et sentralt samarbeidsområde i fylkene.31 Den sentrale avtalen ble avviklet sommeren 2011, men videreføres gjennom de lokale samarbeidsavtalene. Arbeidet med samarbeidsavtaler lokalt har lagt et godt grunnlag for det videre samarbeidet innenfor regjeringens store satsing for økt gjennomføring i videregående opplæring, Ny GIV.

I 2010 satte regjeringen i gang Ny GIV. Ny GIV er en treårig satsing som har som mål å etablere et varig samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, for å bedre elevenes forutsetninger for å fullføre og bestå videregående opplæring. Satsingen inneholder en rekke initiativer med sikte på å øke gjennomføringen, deriblant oppfølgingsprosjektet og overgangsprosjektet. Disse prosjektene har begge fokus på å skape bærekraftige samarbeidsrelasjoner, og legge til rette for økt gjennomføring også etter at prosjektperioden er over.

Overgangsprosjektet fokuserer på å følge opp de svakest presterende elevene i siste del av 10. klasse, for å øke elevenes motivasjon og evne til å fullføre videregående opplæring. Oppfølgingsprosjektet er et samarbeid mellom Oppfølgingstjenesten i fylkeskommunen og Arbeids- og velferdsetaten om å følge opp ungdom som står utenfor arbeid og opplæring. Prosjektet fokuserer på å motivere ungdom tilbake til videregående opplæring eller arbeid, og omfatter videregående skoler, Oppfølgingstjenesten, fagopplæringen og Arbeids- og velferdsetaten i alle fylker. Gjennom oppfølgingsprosjektet skal blant annet innsatsen innenfor Oppfølgingstjenesten styrkes, for å bedre oversikten over målgruppen og styrke oppfølgingen av den. Tilpassede kombinasjoner av arbeidsrettede tiltak fra Arbeids- og velferdsetaten og opplæring fra fylkeskommunen kan for mange være et hensiktsmessig tiltak for å kunne fullføre videregående opplæring.

Alternativ fag- og yrkesopplæring

Lærekandidatordningen og ordningen med praksisbrev er eksempler på alternativ fag- og yrkesopplæring:

Lærekandidatordningen: Lærekandidatordningen ble etablert i 2000, og åpner for at elever i fag- og yrkesopplæringen kan ta såkalt grunnkompetanse på lavere nivå, altså et godkjent nivå under fagbrevet. Lærekandidatordningen innebærer at elevene får individuelle læreplaner med begrensede kompetansemål sammenlignet med de ordinære målene. Eleven tegner her en individuell opplæringskontrakt, som vil lede frem til en kompetanseprøve. Dersom eleven i løpet av, eller etter endt opplæringstid ønsker å oppnå full fagkompetanse, er dette også mulig. Det har vært stor variasjon i omfanget av de ulike fylkenes benyttelse av lærekandidatordningen.

Praksisbrev: Forsøket med praksisbrev ble etablert høsten 2008. Hensikten var å la elever, som ble ansett å ha svake forutsetninger for å gjennomføre videregående opplæring i et ordinært opplæringsløp, i stedet få gjennomføre et praktisk opplæringsløp. Opplæringsløpet skulle i første omgang gå over to år frem til et praksisbrev. Målet er imidlertid at flest mulig deretter skal gå videre som ordinære lærlinger og ta fagbrev.

Praksisbrevet er i dag en ikke søkbar forsøksordning for ungdom som trenger en mer praktisk og individuelt tilpasset opplæring og arbeidssituasjon. Praksisbrevet er å anse som et alternativ til tradisjonell videregående opplæring for ungdom som står i fare for å falle helt ut av opplæringen. Ordningen kjennetegnes av at den i hovedsak er et arbeidsforhold, ordinært eller tilrettelagt, for den enkelte i virksomheten. En ukedag skal benyttes til ordinær skolegang.

Forsøket med praksisbrev ble evaluert av NIFU i 2011.32 NIFU finner at forsøket med praksisbrev har hatt en klar effekt på gjennomføring og læreplassoppnåelse for de kandidatene som deltok. Deltakerne legger stor vekt på det positive ved at de allerede fra Vg1 fikk begynne med praktisk arbeid fremfor ordinær skole.

Det er for tiden stort fokus på å øke gjennomføringen i videregående opplæring, og å følge opp ungdom som ikke er i arbeid eller utdanning. Utdanningsmyndighetene har også, blant annet gjennom oppfølgingsprosjektet i Ny GIV, stort fokus på viktigheten av å tilby tilpassede opplæringsløp for ungdom som ikke mestrer et standardisert opplæringsløp i videregående skole. Lærekandidatordningen og forsøksordningen med praksisbrev kan være alternativer for ungdom med behov for et planlagt kompetansemål på et lavere nivå enn fagbrevet. Denne kompetansen kan eventuelt utvides til fullt fagbrev.

I den grad eksterne tiltaksleverandører skal bidra overfor denne gruppen, vil det være mest aktuelt i form av en kombinasjon av tilrettelagt opplæring og tiltak, for ungdom som ikke har fullført videregående opplæring. Tilrettelagt opplæring i kombinasjon med arbeidsrettede tiltak bør i størst mulig grad gjennomføres i det ordinære arbeidslivet, men det bør også være muligheter for å gjennomføre opplæringen internt i en tiltaksbedrift.

14.5.2 Koordinering mellom Arbeids- og velferdsetaten og helsemyndighetene

Under overskriften «en fornyet og forsterket arbeidslinje, skisserer Regjeringen i proposisjonen om ny uføretrygd (Prop. 130 L (2010–2011)) en del områder den ser behov for å vurdere nærmere, herunder å «vektlegge sammenhengen mellom helse og arbeid». Bakgrunnen er blant annet at en stor andel av de NAV-brukerne som har et visst bistandsbehov, også har helseproblemer. Samtidig er det etter hvert økende oppmerksomhet om også det omvendte forholdet: At arbeid faktisk er helsemessig gunstig for langt de fleste, og at en bevegelse fra passivitet til arbeid oftest bidrar til å bedre helse og funksjonsevne.

Bedre utnyttelse av arbeidsevnen gjennom målrettede, effektive og individuelt tilpassede, arbeidsrettede tilbud for grupper med behov for både helse- og arbeidsrettede tjenester, krever i økende grad at disse ses i sammenheng. NAV-reformen har så langt i stor grad «vært seg selv nok», og stort sett handlet om forhold innenfor trekanten arbeid–trygd–sosial. Etter utvalgets oppfatning vil det framover være nødvendig å rette et mye sterkere søkelys mot gråsonene og samarbeidsflatene mellom helsetjenestene, arbeids- og velferdsforvaltningen og de arbeidsrettede tiltakene. Med de store innslagene av mennesker på helserelaterte stønader, er dette antagelig en nødvendig forutsetning for at det sentrale målet skal kunne nås (flere i arbeid, færre på stønad).

Fra arbeids- og velferdsforvaltningens side er det derfor gjennom mange år signalisert et tydelig behov for mer rehabiliteringsorienterte helsetjenester som både ser potensialer og mestringsmuligheter, og som har et sterkere fokus på arbeidsdimensjonen. Å generelt få innpasset et tilstrekkelig rehabiliteringsperspektiv i helsetjenestene, og et arbeidsrettet perspektiv mer spesielt, har lenge vært en utfordring. Arbeids- og velferdsetaten – med en målsetting om å se etter potensialer, muligheter og deltagelse på ulike livsarenaer – møter derfor ofte et medisinsk paradigme der diagnoser, sykdom og det å gjøre pasienten frisk er essensen.

Samtidig vil det i svært mange tilfeller være nødvendig med medisinsk og rehabiliteringsfaglig kompetanse for å kunne avklare, planlegge og iverksette systematiske og helhetlige brukerløp mot arbeid og deltagelse. Den tidligere trygdeetaten kjøpte i noen grad helsetjenester i form av behandlingstilbud eller kompetanse til spesielle utredninger/vurderinger, og særlig for mennesker med lettere psykiske lidelser og sammensatte lidelser. En del av disse kunne minne om lavterskel, lokale helsetilbud. Både Arbeids- og velferdsetaten og tidligere Aetat har signalisert et behov for ytterligere tiltak som kan bygge bro mellom behandlingsapparatet og arbeidslivet. Det var begrensede muligheter for kjøp av tjenester innen tilrettelegging, oppfølging, veiledning og motivering, og det var behov for et mer fleksibelt virkemiddelapparat med rom for større mangfold og individuell tilpasning.

På helsesiden brukte Helsedepartementets siste stortingsmelding på rehabiliteringsområdet, St.meld. nr. 21 (1998–99) Ansvar og meistring, relativt mye plass på å peke på et udekket behov for motivasjons- og mestringsarenaer som kan lede til mer arbeidsrettede løp for den enkelte. Den pekte på en stor gruppe mennesker som befant seg i skjæringspunktet mellom etatene, og som hadde sammensatte mestringsproblemer på ulike livsarenaer. Det ble identifisert en «missing link» mellom en passiv stønadssituasjon og/eller medisinsk behandling/rehabilitering på den ene siden, og et aktivt attføringsopplegg på den andre – en arena eller et opplegg som kan gi motivasjon og funksjonsevne nok til at brukeren kan nytte arbeidsrettede tiltak.

Man fant videre at strukturen i bistandsapparatet førte til at slike tilbud ansvarsmessig falt mellom to stoler.

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering pekte regjeringen også på at mange tiltak i skjæringspunktet mellom medisinsk utredning/behandling og attføring har falt mellom to stoler – og at en ville «gå gjennom forankring, ansvarsforhold, insentiver og finansieringsordninger for denne typen tilbud», med henblikk på målene om lavere sykefravær og økt deltakelse fra flere i et inkluderende arbeidsliv.

Ordningen Raskere tilbake introduserte fra 2007 i overkant av 600 mill. kroner i friske midler til kjøp av ulike typer helse- og arbeidsrettede tjenester for sykmeldte. To separate systemer (Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenestene) skulle ved hjelp av disse midlene utvikle eller kjøpe egnede tjenester. For å gjøre det klart hvem som skulle gjøre hva, prøvde man å ta utgangspunkt i hva man mente utgjorde hovedtyngden av «problemet»: helsefaktorer eller arbeids-/velferdsfaktorer. På dette grunnlaget ble bl.a. arbeidsrettede rehabiliteringstjenester utviklet innen Arbeids- og velferdsetaten. Disse skal tilby kombinasjoner av helserettet rehabilitering og mer eksplisitte arbeidsrettede tiltak. Utgangspunktet var et antatt behov blant brukere med sammensatte og uklare lidelser. Helseforetakene skulle på sin side utvikle helserettede rehabiliteringstjenester, enten på ulike arenaer i spesialisthelsetjenesten, eller som kjøp fra blant annet rehabiliteringsinstitusjoner (opptreningsinstitusjoner, helsesportssentre med mer).

Samspillet innen helse/arbeid-dimensjonen er komplekst fordi det involverer en rekke aktører med ulike roller. Dette omfatter blant annet bruker, arbeidsgiver, fastlege, andre kommunale helse- og rehabiliteringstjenester, spesialisthelsettjenester, Arbeids- og velferdsetaten mfl. Samtidig er samarbeidet mellom helsetjenestene og Arbeids- og velferdsetaten økende. Det er i dag flere berøringspunkter knyttet til forebygging, behandling og rehabilitering enn tidligere. På den ene side gir dette større muligheter til å utforme individuelt tilpassede tilbud til personer som har behov for både helsemessig og arbeidsrettet bistand, en stor og sammensatt gruppe som tidligere i stor grad manglet egnede tilbud. På den andre siden gir dette nye gråsoner, utfordringer og dilemmaer knyttet til ansvarsdeling, samarbeid og finansiering. En del utviklingstrekk illustrerer dette:

• Arbeids- og velferdsetaten prøver i dag ut terapeutisk rettede tiltak i forbindelse med Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk. En vil her også prøve ut modeller hvor arbeidskonsulenter jobber inne i helsetjenestene.

• Arbeids- og velferdsetaten finansierer i dag døgnbaserte tilbud innen flere opptreningsinstitusjoner.

• Arbeids- og velferdsetaten opplyser at både analytisk og i praksis har det vist seg vanskelig å skille mange av Raskere tilbake-tjenestene i regi av henholdsvis Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenestene fra hverandre.

• Tiltaksarrangører finansiert av Arbeids- og velferdsetaten, som for eksempel Attføringsbedriftene, gir i stadig større utstrekning helserelaterte tilbud. Det kan gjelde fysisk trening, ernæringsveiledning, spesielle tilbud for overvektige mv. Dette er forebyggende tilbud eller tjenester som det er forutsatt at kommunene framover i større grad skal bygge opp i forbindelse med Samhandlingsreformen.

• En rekke rehabiliterings/opptreningsinstitusjoner finansiert av helsetjenestene har de siste årene orientert seg mot mer arbeidsrettede tiltak. Under paraplyen «arbeidsrettet rehabilitering» har en del av disse utviklet seg i retning av mer arbeidsrettede rehabiliteringsarenaer for funksjonsavklaringer, reorientering, motivering og forberedelse til arbeid. Det er også definert et nasjonalt kompetansesenter (Attføringssenteret i Rauland), og det er etablert et nettverk for arbeidsrettede rehabiliteringsinstitusjoner.

• I tillegg setter man nå i verk Samhandlingsreformen, der kommunene (som er NAV-partnere) vil få et større ansvar for forebyggende og rehabiliterende innsats, og der grenseflatene inn mot Arbeids- og velferdsetaten og de arbeidsrettede tiltakene antakelig blir større.

Samlet tegner dette et bilde av et område hvor det så langt kan være vanskelig å skille mellom henholdsvis helsetjenestenes og arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, og hvor det noe ukoordinert er bygd opp tilsvarende tilbud på begge sider. Det kan stilles spørsmålstegn ved om ansvars- og samarbeidsforholdene er slik at de er egnet til å utvikle et fagområde, en forsvarlig (og enhetlig) kompetanse, og et kvalitativt godt tilbud. Dette gjelder både tilbud i skjæringspunktet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene, altså lokalt, og i gråsonen mellom Arbeids- og velferdsetaten og helseforetakene. Forskeren Knut Fossestøl har påpekt at det kan stilles en del spørsmål i denne forbindelse:33

«Er arbeidsrettet rehabilitering et forsøk på å arbeidsrette helsetjenestene, eller er det en særegen tjeneste? Hva skal den inneholde? Hvem skal utføre den? Krever den spesialistkompetanse, og er den en del av spesialisthelsetjenesten? Krever den større grad av generell mestrings- og arbeidslivskompetanse, og kan den tilbys av NAV?».

Håndtering av spenningen mellom behovet for et bredt spekter av tilbud hvor ulike aktører bidrar og behovet for en ryddig ansvarsdeling mellom aktørene krever balanserte tilnærminger med vekt på samarbeid og koordinering. Utstrakt innsats fra flere aktører kan gi et bredt spekter av tilbud, men samtidig være uoversiktlig og ikke samfunnsøkonomisk optimalt. Ensidig fokus på ansvarsgrenser kan imidlertid resultere i for skarpe skillelinjer mellom henholdsvis arbeidstiltak og helsetiltak med fare for at aktørene trekker seg tilbake og det oppstår uønskede mangler i virkemiddelapparatet. Erfaringer kan tyde på at tilbud ensidig forankret på helsesiden ikke ivaretar arbeidsretting i tilstrekkelig grad. Utfordringen er å sette sammen tilbud hvor både arbeidsrettede elementer og helseelementer inngår, og organisere dette på hensiktsmessige måter. Det kan tenkes flere modeller.

Behovet for å styrke arbeidsrettingen i tilbudene kan på den ene siden tenkes ivaretatt i en integrert modell, der tiltaksarrangør integrerer helsemessige og arbeidsrettede elementer i tilbudet. En annen tilnærming er en bredere samarbeidsmodell hvor tilbudet til brukerne settes sammen av flere aktører gjennom samarbeid. Som påpekt ovenfor praktiseres ulike modeller og tilnærminger på feltet. Variasjonen og kompleksiteten når det gjelder brukerbehov og lokale rammebetingelser kan også tale for at en bør kombinere flere tilnærminger. Ordningen Raskere tilbake evalueres av IRIS, der sluttrapport etter planen skal foreligge høsten 2012. Evalueringen har til hensikt å gi et bedre grunnlag for å vurdere fremtidig innretning av ordningen.

Utvalget mener generelt at det utvilsomt er behov for arenaer der en kan jobbe integrert med helse- og arbeidslivsdimensjonen, og dermed unngå sekvensielle og/eller parallelle løp. Den enkelte bruker er ikke oppdelt – han eller hun kan ha en rekke bistandsbehov, ofte til samme tid, og hvor det arbeidsrettede og det medisinske må gå hånd i hånd.

Slike tilbud bør peke mot arbeid og deltagelse, de bør ha en geografisk spredning som gjør dem tilgjengelige på alle kanter av landet, og det må være lett og direkte tilgang til tjenestene. Men for å kunne utvikle kvalitetstjenester over tid på dette området, ser utvalget samtidig et behov for en grundigere gjennomgang og vurdering av gråsoner og ansvarsdeling, både mellom Arbeids- og velferdsetaten og helseforetakene og mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene.

14.6 Oppsummering og konklusjoner

14.6.1 Roller og ansvarsdeling

Utvalget har drøftet hvilken plass forhåndsgodkjente virksomheter og andre tjenesteleverandører skal ha innenfor den samlede virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget mener at Arbeids- og velferdsetaten skal ha det overordnede ansvaret for tjenester til personer med nedsatt arbeidsevne, men at etaten ikke har mulighet til å utføre dette arbeidet uten samarbeid med andre aktører og gjennom kjøp av eksterne tjenester. De politiske føringene som ligger til grunn for NAV-reformen innebærer at de nye NAV-kontorene skal ha en sentral rolle knyttet til avklaring, veiledning, oppfølging og formidlingsbistand som kan gi overgang til arbeid.

NAV-kontorene har så langt ikke vært i stand til å ivareta denne oppgaven på en tilfredsstillende måte. Det har vært et for stort fokus på inntektssikring fremfor veiledning og arbeidsretting. Mange av arbeidsoppgavene som var tiltenkt de nye NAV-kontorene er satt ut til tiltaksbedriftene og andre eksterne tiltaksleverandører.

Utvalgets medlemmer viser til at det er ulikt syn i utvalget på hvordan rollefordelingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksbedriftene bør utvikles. Utvalget er enig om at Arbeids- og velferdsetaten skal yte avklarings- og oppfølgingstjenester overfor brukere med moderat bistandsbehov. Noen medlemmer mener at Arbeids- og velferdsetaten bør ha en rolle som bestiller av tiltak og som oppfølger overfor tiltaksarrangørene, men ikke selv produsere tjenester rettet mot brukere med store og sammensatte behov. Andre medlemmer mener at etaten bør yte avklarings- og oppfølgingstjenester overfor denne gruppen i større grad enn i dag.

Utvalgets medlemmer vil begrunne nærmere fordeler og ulempen ved valg av framtidig modell i kapittel 17.

Det er i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2012 vedtatt at det skal vurderes å iverksette et forsøk hvor Arbeids- og velferdsetaten i større grad tilbyr avklarings- og oppfølgingstjenester i egen regi som alternativ til kjøp av slike tjenester i form av tiltak fra eksterne leverandører. Regjeringen ønsker å prøve ut og vurdere nærmere om deler av de tjenestene som nå kjøpes eksternt, kan leveres rimeligere og mer effektivt om de utføres av etaten selv. Arbeidsdepartementet kan i 2012 omdisponere inntil 40 mill. kroner fra tiltaksbevilgningen34 til driftsbudsjettet35, for å gjennomføre forsøket. Det legges til grunn at etaten gjennom omdisponeringen gir avklarings- og oppfølgingstjenester til minst like mange personer som det omdisponerte beløpet ville gitt av tiltaksplasser.

Utvalget er delt i synet på hvorvidt denne typen forsøk bør gjennomføres. Dette er reflektert i de ulike modellene i kapittel 17.

14.6.2 Kjøp av arbeidsmarkedstjenester

Utvalget har drøftet fordeler og ulemper med ulike anskaffelsesregimer. Utvalget er delt i sitt syn på hvilket system som gir de beste tjenester.

Noen medlemmer mener at det vil være hensiktsmessig at det legges til rette for et bredere spekter av tilbydere for oppfølgingsfunksjoner inn mot det ordinære arbeidslivet og at dette vil kunne bidra til en større valgfrihet og nytenkning. Det følger av dette at det bør åpnes helt eller delvis for kjøp av slike tjenester i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. I følge disse medlemmene vil hensynet til leverandørenes forutsigbarhet og deres kompetanseoppbygging kunne ivaretas gjennom prekvalifisering og langvarige kontrakter.

Andre medlemmer mener at den største gevinsten kan høstes ved å mobilisere den kompetansen som finnes i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og gjennom den tette relasjonen mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangørene som vil være mulig i et system med forhåndsgodkjente aktører.

Utvalget mener at både når det gjelder forhåndsgodkjente virksomheter og anbudsbaserte virksomheter vil det være viktig at hensynet til lønns- og arbeidsvilkår ivaretas.

14.6.3 Krav og vilkår for forhåndsgodkjenning

Gjennomgangen av gjeldende krav og vilkår for forhåndsgodkjenning av skjermede virksomheter, har vist at det er usikkerhet knyttet til hvor stor betydning vilkårene for forhåndsgodkjenning har for kvalitet og for å nå målene for de ulike tiltakene.

Noen av vilkårene er krevende å følge opp for Arbeids- og velferdsetaten, blant annet måling av primærvirksomhet og overskuddsdisponering.

Utvalget mener at det er viktig at kravene er klare og operasjonaliserbare, slik at de er mulige for Arbeids- og velferdsetaten å kontrollere og sanksjonere. Det er videre av betydning at kontroll med at vilkårene blir oppfylt ikke blir uforholdsmessig ressurskrevende for Arbeids- og velferdsetaten.

Noen av kravene har betydning for anskaffelsesregelverket og statsstøtteregelverket, jf. gjennomgangen og drøftingen av øvrige vilkår i kapittel 11. Andre har betydning for vurderingen av skatteunntaket i skatteloven § 2-32.

Det må gjøres en nærmere juridisk vurdering av vilkår og krav, basert på en konkret modell for hvordan de arbeidsrettede tiltakene skal utformes og organiseres. Med en modell som blant annet baserer seg på leveranser fra forhåndsgodkjente virksomheter, mener utvalget at gjeldende vilkår bør legges til grunn. Utvalget er delt i sitt syn på hvor stor andel av tiltaksapparatet og hvilke typer tiltak som skal være forebeholdt denne typen virksomheter. Det vises her til behandlingen av modellene i kapittel 17.

14.6.4 Koordinering av tjenester

Utdanningsmyndighetene

Det er for tiden stor oppmerksomhet rettet mot å øke gjennomføringen i videregående opplæring, og å følge opp ungdom som ikke er i arbeid eller utdanning. Utdanningsmyndighetene har også, blant annet gjennom oppfølgingsprosjektet i Ny GIV, stort fokus på viktigheten av å tilby tilpassede opplæringsløp for ungdom som ikke mestrer et standardisert opplæringsløp i videregående skole. Lærekandidatordningen og forsøksordningen med praksisbrev kan være alternativer for ungdom med behov for et planlagt kompetansemål på et lavere nivå enn fagbrevet. Denne kompetansen kan eventuelt utvides til fullt fagbrev.

I den grad eksterne tiltaksleverandører skal bidra overfor denne gruppen, vil det være mest aktuelt i form av en kombinasjon av tilrettelagt opplæring og tiltak, for ungdom som ikke har fullført videregående opplæring. Tilrettelagt opplæring i kombinasjon med arbeidsrettede tiltak bør i størst mulig grad gjennomføres i det ordinære arbeidslivet, men det bør også være muligheter for å gjennomføre opplæringen internt i en tiltaksbedrift.

Helsemyndighetene

Utvalget har ikke hatt forutsetninger for å gå gjennom de utfordringene og problemstillingene som er skissert i gråsonen mellom arbeid og helse. Utvalget ser imidlertid at utfordringene knyttet til ansvarsforankring og samarbeid på dette området tegner til å bli en av de mest sentrale utfordringene framover. Det bør derfor tas grep om dette for blant annet å kunne sikre en profesjonell og enhetlig fagutvikling på området, og ikke minst for å kunne sikre helhetlige og effektive brukerløp som favner både helse- og arbeidsdimensjonene.

Utvalget vil derfor anbefale en helhetlig gjennomgang og vurdering av samordnings- og samarbeidsutfordringene i skjæringspunktet mellom helsetjenester, Arbeids- og velferdsetaten og de arbeidsrettede tiltakene. Dette bør skje i kjølvannet av evalueringen av ordningen Raskere tilbake, og ved starten på implementeringen av Samhandlingsreformen.

14.7 Merknader fra utvalgets mindretall

Medlemmene Brørby, Gogstad, Norman, Oen og Paulsen vil i tilknytning til kapittel 14 uttale:

Det kommer ikke klart nok fram de utfordringer og forbedringspotensiale som ligger i NAV i samspill med tiltaksbedriftene i forhold til at en skal lykkes i arbeidsinkluderingspolitikken. Selv om variasjonene er store også mellom de ulike NAV-kontorene, er det fremdeles slik at NAV sliter betydelig med å produsere gode arbeidsevnevurderinger og har et stort utviklingspotensiale på dette området. Gode arbeidsevnevurderinger er en nøkkelfaktor for god inngang i eventuelle arbeidsrettede tiltak; jf. Probas rapport. Presise og gode arbeidsevnevurderinger vil redusere behovet for unødvendig bruk av avklaringstiltak og bidra til kortere gjennomløpningstid i tiltak ved at riktig bistand gis. Dette innebærer at NAV primært må fokusere på dette området, samt å bygge opp kompetanse for å bli bedre til å utfordre og følge opp tiltaksbedriftene og deres jobb med brukere som har sammensatte og krevende bistandsbehov. Dette gjelder både faglig kvalitet og resultater. Det er store muligheter for å oppnå betydelig bedre resultater på området med et tett og godt samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangørene i alle faser – fra bestilling til oppnådde resultater.

For å utvide sitt arbeidsområde utover gode arbeidsevnevurderinger og oppfølging av brukere med sammensatte og store bistandsbehov som beskrevet over, bør NAV se muligheter til å drive fram formidling og kvalifisering av ordinære arbeidssøkere og arbeidssøkere med enklere bistandsbehov og sikre samhandling med andre aktører som for eksempel skole og helse.

De fylker i NAV som sammen med tiltaksarrangørene etter års erfaring har kommet opp på dette nivå, kan brukes for å skape bedre resultater på landsplan. I slike fylker har man også hatt stor innovasjonsevne, noe som også skyldes tett samhandling med krevende partnere i NAV og gode tiltaksbedrifter. I slike fylker har man også maktet å redusere kjøpet av tjenester i de tiltaksbedrifter som ikke leverer godt nok.

Arbeids- og velferdsetaten sentralt burde sørge for at arbeidsmetoder og praksis som gir gode resultater i enkeltområder, blir kopiert og tatt i bruk andre steder (best-practice læring).

De samme medlemmer, med unntak av Norman, vil i tillegg bemerke:

Bruk av samfunnsbedrifter som har attføring og ikke bedriftsøkonomisk optimalisering som formål, maksimerer god inntjening for samfunnet. Det vises her også til at de anbudsutsatte tiltakene Avklaring og Oppfølging for personer med moderate bistandsbehov er vesentlig dyrere enn de ekvivalerende tiltakene Avklaring og Arbeid med bistand for personer med nedsatt arbeidsevne. SNS studie «Konkurrensens konsekvenser Vad händer med svensk velferd (2011)» viser at private aktører og konkurranse verken har ført til lavere priser eller bedre kvalitet. I tillegg sier Proba i sin rapport «Anskaffelser av arbeidsmarkedstjenester (2011)» at slik anbudskonkurranser praktiseres innenfor denne sektoren i dag, er det grunn til å anta at priser vil øke på grunn av administrasjonskostnader ved anbud og på grunn av mindre forutsigbarhet for tiltaksarrangørene. I tillegg svekkes incitamentene til tiltaksarrangørene for å bygge opp kompetanse hos egne ansatte, noe som kan føre til dårlig kvalitet.

I tilknytning til fremstillingen i kapittel 14.4.2 vil medlemmene Brørby, Gogstad, Norman, Oen, Paulsen og Sannes fremheve:

Kommunen har førstelinjeansvar overfor alle innbyggere. De kommunale tjenestene er i stor grad fokusert på innbyggere fra 0–19 år og 67 år og eldre. Innbyggere mellom 20–67 år forutsettes i stor grad å kunne klare seg selv. Det finnes en del unntak fra dette:

• Akutt og kortvarig behov for medisinsk hjelp – legetjenesten

• Psykisk funksjonshemmede – vernepleietjenesten

• Fysisk funksjonshemmede – ulike tjenester i kommunen etter behov

• Psykiatri – legetjenesten/psykiatritjenesten

• Rusproblemer – sosialkontoret (del av kommunalt NAV-kontor)

• Mangler sted å bo av ulike grunner – sosialkontoret (del av kommunalt NAV-kontor)

• Inntektsbortfall av ulike grunner – kommunalt NAV-kontor (inkl. sosialkontoret)

• Uten arbeid – kommunalt NAV-kontor

Det kommunale NAV-kontoret blir styrt av et partnerskap mellom den enkelte kommune og Arbeids- og velferdsetaten (fylkesleddet).

Det kommunale tjenesteapparatet har i stor grad tilgang på en eller annen form for 2. linje tjeneste for å kunne løse utfordringer som krever kompetanse på et spesialisert nivå.

Reglene for individuell plan og ansvarsgrupper viser tydelig kommunens helhets- og koordineringsansvar for innbyggere/brukere med sammensatte behov.

Innbyggere/brukere med sammensatte behov har ofte behov for skreddersydde tiltak og tett oppfølging der både tiltak og oppfølging er godt koordinert. Dette kan være lettere å få til når tiltaksarrangør er kommunalt eid. Den faglige kompetansen og tverrfaglige tenkningen som kommunene kan bidra med som eiere, er en styrke i forhold til å bygge bedriftene som attføringsaktører.

Disse medlemmene mener at kommunalt eierskap er positivt og fortsatt bør vektlegges ved forhåndsgodkjenning av leverandører som skal levere attføringstjenester til NAV.

Kommunalt eierskap representerer en stabilitet og en langsiktighet for attføringsbedriften. Stabilitet og langsiktighet er viktig for at bedriftene skal kunne satse på og bygge kompetanse.

Kommunen leverer velferdstjenester til sine innbyggere gjennom et helt livsløp, og personer med nedsatt arbeidsevne har gjerne sammensatte behov der kommunen sine tjenester er avgjørende for å få til gode løsninger.

Helhetstenking overfor brukeren er viktig i et attføringsløp. Her representerer kommunen som eier en faglig kompetanse i form av at eier- representanter har engasjement innenfor helse og omsorg, enten på administrativt eller på politisk nivå. Helhetsperspektivet overfor brukeren krever også et godt samarbeid mellom attføringsbedrift, kommune og NAV.

Sett i et lokalsamfunnsperspektiv er arbeid og jobbtilknytning svært viktig både for individet og familien rundt. Det er derfor viktig at leverandører av attføringstjenester i tillegg til å levere en attføringstjeneste også ser brukeren i et lokalsamfunnsperspektiv og kan tenke langsiktighet overfor brukeren.

Kommunen som eier representerer i helhetsperspektivet langsiktighet, stabilitet, lokal tilhørighet og ansvarlighet ovenfor bedriftene. Den faglige kompetansen og tverrfaglige tenkningen som kommunene kan bidra med som eiere er en styrke i forhold til å bygge bedriftene som attføringsaktører.

Kommunalt eierskap er også med på å sikre et geografisk likeverdig tilbud til brukere i distriktene.

Det er en forutsetning for utvikling av gode tjenester at kommunale eiere er aktive i sitt eierskap.

Utvalgsmedlemmene Gogstad, Brørby, Norman, Oen og Paulsen vil i tilknytning til kapittel 14.5.1 vise til at mens tiltaksdeltakerne under attføring i skjermet sektor tidligere i stor grad var voksne menn som kom fra arbeidsforhold, er det nå flere kvinner enn menn som både lever på arbeidsavklaringspenger og som er registrert som personer med nedsatt arbeidsevne. Av de litt over 216 000 personene med nedsatt arbeidsevne i november 2011 er det fremdeles slik at det er langt flere i 30, 40 og 50 – årene hver for seg enn ungdom under 30 år. Ungdom under 30 teller i overkant av 39 000 mens tallene for de tre andre gruppene er 51 150 for personer mellom 30 og 40 år, 63 478 mellom 40 og 50 år mens antallet mellom 50 og 60 år er i underkant av 50 000.

Det kan likevel hevdes at innslaget av ungdom på attføring er en større og viktigere gruppe i dag sammenliknet med tidligere tider. Dette er ofte personer som ikke har noen sammenhengende arbeidsforhold å vise til, og hvor man må benytte større ressurser og tettere oppfølging for å lykkes. På den andre siden har man mye å vinne både for å unngå menneskelig lidelse gjennom resten av livet og for samfunnsøkonomien ved å satse ekstra på ungdomsgruppen. Selv om man ikke behøver å gå så langt som i regjeringens jobbstrategi for funksjonshemmede hvor tiltak i overgangen mellom utdanning og arbeid for ungdom under 30 år skal prioriteres framfor andre, må det også for personer med nedsatt arbeidsevne settes høyt fokus på de unge.

I ansvarsdelingen mellom NAV, tiltaksbedriftene, skoleverket og andre er det en del forhold som tilsier at tiltaksbedriftene i fremtiden bør bruke mer av innsatsen sin på yngre og få en noe tyngre rolle overfor disse enn i dag. For det første møter NAV mange yngre under 30 år som er umotiverte for jobb og uten selvtillit etter mange skole- og jobbnederlag. Disse trenger da særskilt oppfølging i første fase, hvor man også kan snu dette til mestring over tid. Her har mange tiltaksbedrifter mye kompetanse og gode resultater å vise til. Undersøkelser fra attføringsbedriftene tilsier videre at jo yngre tiltaksdeltakeren i attføringsbedriftene er, jo større er sjansene for at du scorer lavt på rettskriving, lesehastighet, leseforståelse, ordforråd og matematikk. Her har også attføringsbransjen kompetanse til å utvikle attføringsløp med arbeidstrening og kvalifisering og hvor man kan kople dette til målrettet hjelp for lese og skrivevanskene sine. Slik praktisk arbeidstrening og oppfølging har formodningen med seg i motsetning til å sette disse ungdommene på tradisjonelle utdanningstiltak hvor vedkommende bare har tapsopplevelser fra skoletiden sin.