6 Brukere av arbeidsrettede tiltak

6.1 Innledning

Dette kapitlet beskriver dagens system for hvem som får tilbud om arbeidsrettet bistand og hva det innebærer for den enkelte. Kapitlet setter søkelyset på målgruppen for arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Vi ser her på tiltaksdeltakernes historie, hvem de er, hvor de kommer fra, hvilket tilbud de får, hvor de går og hvilke særlige behov personer med nedsatt arbeidsevne har for å få eller beholde jobb. Vi vil også vurdere om deltakere på tiltak levert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter skiller seg fra deltakere på andre tiltak. Formålet med kapitlet er at det, sammen med de andre kapitlene, skal gi et kunnskapsgrunnlag for å vurdere om arbeidsrettede tiltak brukes på rett målgruppe, når de rette personene, om det er rett type tiltak de får og om vi oppnår de ønskede resultatene. Kapitlet ser også på kostnader knyttet til ulike tiltakstyper for senere å kunne vurdere ressursbruk opp mot ønsket måloppnåelse.

6.1.1 Perioden vi studerer

Beskrivelsen av tiltaksdeltakerne i dette kapitlet er avgrenset til tiårsperioden fra 2000 og fram til utgangen av 2009. Denne perioden er valgt fordi det rundt år 2000 kom politiske signal om en mer aktiv attføringspolitikk som skulle skape en ny dynamikk i tiltaksbruken rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. I 2010 kom det regelendringer som gjør det vanskelig å sammenligne statistikk før og etter 2010. Fra 1. februar 2010 har alle som henvender seg til Arbeids- og velferdsetaten rett til behovs- og arbeidsevnevurdering, og fra 1. mars 2010 ble stønadene yrkesrettet attføring, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet med en ny midlertidig inntektssikringsordning: Arbeidsavklaringspenger. Formålet med endringen var en mer helhetlig tilnærming til arbeidsrettet bistand, og i større grad rette fokuset bort fra ren stønadsformidling og over til aktive tiltak. Endringene ga også flere grupper tilgang til alle NAVs arbeidsrettede tilbud.

De nevnte endringene gjør at grunnlaget for NAVs statistikk over personer med nedsatt arbeidsevne endres. Bruddet i statistikken gjør det nødvendig å avslutte observasjonsperioden i 2009, noe som begrenser mulighetene til å vurdere effekten av den nye ordningen av 1. mars 2010. Det vises imidlertid til utvikling også etter 2009 der dette anses som hensiktsmessig.

I mange tilfeller begrenser datatilgjengelighet mulighet til å benytte statistikk tilbake til 2000. Vi vil derfor også benytte senere tall som sammenligningsgrunnlag for utvikling over perioden.

6.1.2 Nye ordninger og nye begreper

Begrepet yrkeshemmede ble i januar 2009 erstattet med personer med nedsatt arbeidsevne i Arbeids- og velferdsetatens statistikk og i lovverket. Mens definisjonen yrkeshemmet var knyttet til redusert inntektsevne grunnet sykdom, skade eller lyte, er personer med nedsatt arbeidsevne en betegnelse for personer som har redusert evne til å skaffe seg eller beholde et arbeid som følge av fysiske, psykiske eller sosiale årsaker.

I praksis bestod yrkeshemmede av personer som hadde fått vedtak om attføring, eller som hadde en søknad om attføring til behandling. Dette var en gruppe som i stor grad ville ha nytte av snarlig arbeidsrettet bistand og de fleste var enten i arbeidsrettede tiltak eller i ulike ventefaser.

Definisjonen av personer med nedsatt arbeidsevne er knyttet til resultatet av NAVs arbeidsevnevurdering. Arbeidsevnevurdering er en metode for å vurdere hvilken og hvor mye bistand som vil være nødvendig for at den enkelte skal kunne komme i og beholde et arbeid. En arbeidsevnevurdering som konkluderer med at det ville kreve betydelig innsats fra Arbeids- og velferdsetaten og fra brukeren for at denne skulle kunne komme i arbeid, gir klassifiseringen nedsatt arbeidsevne. Personer med nedsatt arbeidsevne trenger ikke ha et umiddelbart behov for arbeidsrettete tiltak, men kan for eksempel trenge medisinsk behandling før det er aktuelt med tiltak.

6.1.3 Utviklingstrekk i perioden etter 2009

Rett til behovs- og arbeidsevnevurdering og innføring av arbeidsavklaringspenger, som ble satt i gang i løpet av 1. kvartal 2010, ga flere grupper mulighet til å bli vurdert for arbeidsrette tiltak. Formålet med endringen var å ha en mer helhetlig tilnærming til arbeidsrettet bistand, og i større grad å rette fokuset bort fra ren stønadsformidling til aktive tiltak.

Ved inngangen til 2009 var 88 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne. Gruppen bestod i stor grad av tidligere yrkeshemmede. Fra 2009 til 2011 fikk et økt antall personer gjennomført en arbeidsevnevurdering. Gruppen personer med nedsatt arbeidsevne økte og sammensetningen ble endret. En andel av det nye tilsiget var personer uten snarlig behov for arbeidsmarkedstiltak. Dette er personer med behov for mer medisinsk oppfølging før de kan ha nytte av mer arbeidsrettet bistand. Ved utgangen av oktober 2011 var om lag 215 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Av disse deltok 58 000 personer på et arbeidsrettet tiltak. For ytterliggere informasjon om overgangen til nedsatt arbeidsevne, se Bråthen og Vetvik (2011).1

Det er vanskelig å forutse fremtidig effekt av allerede innførte endringer. Den fulle effekten av innføring av arbeidsevnevurdering er derfor fortsatt usikker. Boks 6.2 gir en oversikt over viktige regelendringer i løpet av perioden vi studerer. Mange av disse endringene har ikke fått full effekt ennå, samtidig som det innføres nye endringer.

6.2 Definisjoner av nedsatt arbeidsevne og rekruttering til arbeidsrettede tiltak

Arbeidsevnen er knyttet til den forutsetningen og det potensialet personen har til å møte de krav og forventninger som stilles i arbeidslivet, sett ut fra personens helse, utdanning, kompetanse, arbeidserfaring og livssituasjon.

Personer med nedsatt arbeidsevne defineres i henhold til forskrift om arbeidsrettede tiltak som personer med redusert evne til å utføre inntektsgivende arbeid eller med vesentlig innskrenkede muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass. Det foreligger ikke et krav om at arbeidsevne minst skal være nedsatt med en bestemt prosentandel. Kravet er at arbeidsevnenedsettelsen skal være av et slikt omfang eller av en slik karakter at den er til hinder for å få eller beholde et inntektsgivende arbeid. Årsaken til arbeidsevnenedsettelse kan omfatte både helsemessige og sosiale forhold, til forskjell fra kravene i folketrygdloven hvor årsaken til den nedsatte arbeidsevnen må kunne forklares med sykdom, skade eller lyte. Personer med nedsatt arbeidsevne er derfor svært heterogen gruppe med tanke på bakgrunn og diagnose, og gruppen omfatter både personer med rett til økonomiske ytelser fra folketrygden og brukere uten slike rettigheter.

6.2.1 Tildeling av arbeidsrettet bistand – ut fra den enkeltes behov

Vi antar at personer med nedsatt arbeidsevne som er uten inntektsgivende arbeid har større behovet for arbeidsrettet bistand enn arbeidsføre arbeidssøkere. Mange vil i tillegg ha behov for helsemessig oppfølging, behandling og arbeidsrettet rehabilitering.

Tildeling av arbeidsrettet bistand var tidligere påvirket av hvilken målgruppe man tilhørte eller hvilken inntektssikring man hadde. I dagens forskrift skal tiltaksplasser og tjenester tildeles ut fra hvilket behov den enkelte har for arbeidsrettet bistand uavhengig av hvilken målgruppe man tilhører. Tiltaksformer av lengre varighet og med tettere oppfølging slik som arbeidsmarkedstiltakene arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, samt opplæring gjennom det ordinære utdanningssystemet, er imidlertid forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne. Vi vil videre i kapitlet kun omtale tiltaksbrukere med nedsatt arbeidsevne.

Ikke alle som har nedsatt arbeidsevne har behov for arbeidsrettede tiltak. Blant annet vil mange av helsemessige grunner i kortere eller lengre perioder ikke være i stand til å motta arbeidsrettede bistand.2 § 14a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven gir brukerne rett til en behovs- eller arbeidsevnevurdering. Tildeling av arbeidsmarkedstiltak skjer på grunnlag av denne vurderingen. Ved å ta hensyn til den enkeltes arbeidsevne kan man i større grad gi brukere et tilbud som er tilpasset individuelle behov, og som er effektivt for å beholde arbeid eller komme i arbeid.

6.2.2 Personer med nedsatt arbeidsevne og begrepet personer med nedsatt funksjonsevne

Når brukergruppen personer med nedsatt arbeidsevne omtales, oppstår det ofte forvirring og uklarheter ved at man anvender ulike begreper. Særlig veksles det både i velferdslovgivningen, i offentlige dokumenter og i ulike undersøkelser mellom begrepene personer med nedsatt arbeidsevne og begrepet personer med nedsatt funksjonsevne. Til forskjell fra personer som det offentlige hjelpeapparatet gjennom ulike former for kartlegging konkluderer med å ha nedsatt arbeidsevne, defineres personer med nedsatt funksjonsevne som personer som har fysiske eller psykiske helseproblemer av mer varig karakter som medfører begrensninger i det daglige liv. Betegnelsen knyttes i hovedregel til hva folk selv oppfatter som funksjonshemming og tar dermed utgangspunkt i subjektive vurderinger. I praksis vil gruppen av personer med nedsatt funksjonsevne overlappe gruppen av personer med nedsatt arbeidsevne, men personer kan ha nedsatt funksjonsevne ved deltakelse på andre arenaer enn i arbeidslivet og uten at funksjonsnedsettelsen påvirker arbeidsevnen i vesentlig grad (se boks 6.1 for mer detaljert omtale). Personer med nedsatt funksjonsevne som er i ordinær jobb, med eller uten tilrettelegging eller hjelpemidler, telles ikke med i kategorien over personer med nedsatt arbeidsevne.

6.3 Kjennetegn ved tiltaksdeltakerne

Ulike undersøkelser har kartlagt hva som kjennetegner tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne. Noen generelle trekk går igjen:

• Aldersgruppen 20 og 40 år er overrepresentert blant tiltaksdeltakerne.

• Utdanningsnivået blant tiltaksdeltakerne er betydelig lavere enn i befolkningen ved at en langt større andel har grunnskole som høyeste utdanningsnivå.

• Sammenliknet med yrkesfordelingen i arbeidsstyrken er det en overrepresentasjon av tiltaksdeltakere med yrkesbakgrunn fra servicearbeid, industriarbeid, handel, transport og bygg- og anleggsarbeid. Dette kan indikere at individuelle egenskaper alene ikke fullt ut forklarerer hvem som er på tiltak, men at situasjonen på arbeidsmarkedet påvirker innstrømningen til tiltak.

• Mange tiltaksdeltakere har relativt lange perioder utenfor arbeidslivet hvor de oppebærer ulike former for trygdeytelser.

Behovet for bistand kan variere uavhengig av diagnose, alder eller erfaring, men det er likevel noen fellestrekk i behovet for type bistand innen hver gruppe. Endringer i deltakersammensetningen knyttet til de statistiske kjennetegnene som gjenomgås her, vil derfor kunne føre til behov for systemendringer og endret tiltakstilbud.

Det har skjedd en viss endring i kjennetegnene ved tiltaksdeltakere over den perioden vi ser på. Gjennomsnittsalderen har gått noe opp. Dette samsvarer med den demografiske utviklingen i befolkningen. Blant deltakere i skjermede tiltak har andelen med høyere utdanning økt, mens det motsatte er tilfellet blant deltakere i andre tiltak.

Andelen deltakere med diagnosen psykisk utviklingshemmet og diagnosen sosiale yrkeshemninger har gått ned, særlig innenfor oppfølgingstiltaket Arbeid med bistand. Andelen tiltaksdeltakere med psykiske lidelser har økt. Dette kan ha sammenheng med at det er blitt mer vanlig og mindre stigmatiserende å få diagnosen psykiske lidelser og at diagnosen omfatter flere typer problemer enn tidligere, samt at terskelen for tilstrekkelig helse i arbeidslivet er blitt høyere som følge av økte krav til arbeidsproduktivitet. En annen forklaring er at forhåndsgodkjente tiltaksarrangører har i stor utstrekning vært benyttet i den store satsingen Vilje Viser Vei. Denne satsingen er rettet mot personer med psykiske lidelser.

6.3.1 Kjønn

I arbeidsstyrken er det en overvekt av menn. I 2009 bestod arbeidsstyrken av 53 prosent menn mot 47 prosent kvinner. Blant tiltaksdeltakere totalt er det en svak overvekt av kvinner, med 51 prosent kvinner mot 49 prosent menn. Andelen kvinner og menn i tiltak har variert moderat i perioden 2004 til 2009.3

Andelen kvinner er særlig høy innenfor utdanningstiltaket. Innenfor tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er det derimot en overvekt av menn, som er i tråd med fordelingen i arbeidsstyrken. Innenfor de tradisjonelle produksjonstiltakene kvalifisering og tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er det en klar overvekt av menn. Dette gjelder også innenfor varig tilrettelagt arbeid hvor mange bedrifter driver med produksjon i mer tradisjonell forstand.4

6.3.2 Alder

Personer i alderen 25–49 år er i klart flertall blant tiltaksdeltakerne i 2009. Dette gjelder spesielt for tiltak i ordinær sektor. For tiltak i skjermet sektor er aldersfordelingen noe jevnere. Flest unge tiltaksdeltakere finner vi i arbeidspraksis i skjermet virksomhet hvor om lag 16 prosent er under 25 år. Det skyldes blant annet at arbeidspraksis er et tiltak som benyttes til å avklare arbeidsevnen til arbeidssøkere uten tidligere yrkeserfaring.

Fordelingen påvirkes både av alderssammensetningen blant personer med nedsatt arbeidsevne og at eldre personer i noe mindre grad deltar i tiltak enn yngre personer. Ved utgangen av 2009 deltok 65 prosent av personer under 25 år som hadde nedsatt arbeidsevne, i tiltak. Tilsvarende andel var 63 prosent for personer i alderen 25–49 år og 54 prosent for personer over 50 år.

Antallet tiltaksdeltakere under 24 år er om lag uendret fra 2004 til 2009, mens antallet deltakere mellom 25 og 54 år har falt. Antallet tiltaksdeltakere over 55 år har økt noe over samme periode.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

6.3.3 Utdanningsnivå

Andelen av befolkningen over 16 år med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, er klart høyere blant tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne enn i den øvrige befolkningen. Andelen med grunnskole som høyeste utdanning er høyest innen varig tilrettelagt arbeid. Utdanningstallene er noe usikre grunnet en høy andel uten oppgitt utdanning. Dette gjelder spesielt for tiltaket varig tilrettelagt arbeid. En undersøkelse fra 2006 viser at andelen med grunnskole som høyeste utdanning var på 82 prosent i dette tiltaket på dette tidspunktet.5 Andelen med uoppgitt utdanning er i denne undersøkelsen fire prosent.

Innenfor tiltakene tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og i forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd har en stor andel av deltakerne grunnskole som høyeste utdanningsnivå. Utdanningstiltaket har deltakere som ligger nærmest sammensetningen av utdanningsnivået i befolkningen for øvrig. En mulig usikkerhet ved disse opplysningene er at man i NAVs saksbehandlingssystem kan ha registrert deltakernes påbegynte utdanning og ikke deres høyest fullførte utdanning før attføringen starter.

6.3.4 Diagnose6

Registrering av diagnose er til dels mangelfull. Ved utgangen av 2009 manglet diagnose opplysninger for 31 prosent av deltakerne. Blant de registrerte diagnosene utgjorde psykiske lidelser og muskel- og skjelettsykdommer de to største gruppene på henholdsvis 31 prosent og 29 prosent av alle registrerte diagnoser, se figur 6.2. Andelen i disse to gruppene er i tråd med sammensetningen av mottakere av uførepensjon hvor også diagnosegruppene med sykdommer i muskel- og skjelettsystemet og psykiske lidelser omtrent er jevnstore (utgjør henholdsvis 33 prosent og 30 prosent av alle uføre). Om lag 8 prosent av tiltaksdeltakerne var registrert med sosiale eller rusrelaterte diagnoser og om lag like mange var registrert med utviklingshemming i 2009.

Note: Personer som ikke er registrert med noen diagnose er utelatt i figuren. Andelene avviker derfor noe fra oversikten i figur 6.3 der personer uten diagnose er inkludert.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Andelen uten registrert diagnose har økt fra 2004 til 2009, som vist i figur 6.3. Denne andelen falt noe fra 2009 til september 2011, men er fortsatt høy.

Andelen med muskel- og skjelettsykdommer ser ut til å falle kraftig fra 2004 til 2009, mens andelen med psykiske lidelser økte over samme periode og har fortsatt å øke i 2010 og i 2011. Diagnosen psykiske lidelser utgjør også en økende andel av alle personer med nedsatt arbeidsevne over den perioden vi studerer. Dette gjelder spesielt blant unge. I aldergruppen 18–29 år har det vært stor vekst i antallet som behøver rehabilitering eller attføring grunnet psykiske lidelser, særlig angst og depresjon. I 2008 hadde to av tre unge mottakere av rehabiliteringspenger en psykisk lidelse.7

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

En del personer med psykiske lidelser kan ha vært lenge utenfor skole og arbeidsliv. De kan derfor ha hatt en lite strukturert hverdag og opplevd perioder med isolasjon. Dette har innvirkning på behovet for bistand for å komme i arbeid. I tillegg til et behov for arbeidsrelatert trening og opplæring, kan det være behov for bistand til å komme i gang og organisere hverdagen. For enkelte med liten eller ingen arbeidserfaring, kan det også være behov for støtte og motivering for å klare å følge opp arbeidslivets krav og plikter, og å få oversikt over rettigheter, orientere seg i systemet og forholde seg til offentlige innstanser. Dette gjelder også for gruppen med rusrelaterte problemer. Inkludering av sosialt utsatte grupper i arbeidslivet setter andre krav til organisering fra NAV og tiltaksarrangør og for type bistand. Mange har behov for et sammensatt tilbud og behovet for samkjørte tjenester og samarbeid mellom ulike aktører er ekstra stort.

Mange av deltakerne i tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har sammensatte lidelser med en blanding av fysiske, psykiske og sosiale problemer. Tyngden av problemene er likevel forskjellige. Basert på vurderinger av de tiltaksansvarlige i bedriftene står deltakerne i Arbeid med bistand nærmest arbeidsmarkedet; deretter følger deltakerne i Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og lengst fra arbeidsmarkedet står ikke uventet deltakere i Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Varig tilrettelagt arbeid.

Fordeling på ulike tiltak etter diagnoser er vist i figur 6.4. For å begrense problemene knytte til høy andel uten registrert diagnose, benyttes det her fordeling i tiltak etter diagnose i 2004.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Tiltaksdeltakere med utviklingshemninger og sosiale eller rusrelaterte problemer utmerker seg med klart større andel deltakere i skjermet sektor. Personer med utviklingshemninger deltok hovedsakligi tiltaket varig tilrettelagt arbeid, hvor opp mot halvparten av deltakerne hadde denne diagnosen. Også blant deltakere uten registrert diagnose deltok en større andel i tiltak i skjermet sektor enn det som var tilfelle i den øvrige deltakermassen. Blant personer med nedsatt arbeidsevne på grunn av sosiale forhold og rusmisbruk var det relativt flere som deltok på tiltak i regi av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter enn som var registrert på andre tiltak.

Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser en moderat nedgang i det faktiske antall brukere med utviklingshemming, som vist i figur 6.3, men gruppens andel har blitt redusert som en følge av vekst i andre diagnosegrupper innenfor Varig tilrettelagt arbeid, blant annet på grunn av en vekst i antall deltakere med psykiske lidelser. Tall fra Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL) viser en klar nedgang i andelen deltakere med utviklingshemming i Arbeid med bistand. Her har andelen sunket fra åtte prosent i 2004 til to prosent i 2007.8 Denne nedgangen bekreftes av andre kilder.9 Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsetaten var andelen utviklingshemmede i Arbeid med bistand på om lag fire prosent i 2004, mens i 2008 og 2009 var andelen nede i én prosent av deltakerne.

6.3.5 Yrkesbakgrunn

Det ser ut til at arbeidsmarkedstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne rekrutterer personer fra et bredt utvalg yrker. Tiltaksdeltakernes næringsbakgrunn gjenspeiler i rimelig grad fordelingen mellom ulike næringer blant sysselsatte. Unntaket er deltakere med bakgrunn fra helse- og pleiesektoren som utgjør en mindre andel av tiltaksdeltakerne enn av andel sysselsatte forøvrig. Denne gruppen utgjør om lag 9 prosent av alle tiltaksdeltakere og 24 prosent av alle sysselsatte, ifølge nasjonalregnskapstall for 2009.

En av fem tiltaksdeltakere har enten ingen yrkeserfaring eller yrkesbakgrunn er ikke registrert. Dette er særlig tilfellet for deltakere innenfor Varig tilrettelagt arbeid hvor tre av fem deltakere er registrert i denne kategorien.

I tillegg til tiltaksdeltakernes helseproblemer viser både deltakernes utdanningsnivå og yrkesbakgrunn at mange av disse tiltaksdeltakerne av kompetansemessige grunner, kan komme til kort overfor et arbeidsliv som stiller store krav til riktig kompetanse og relevant yrkeserfaring.

6.3.6 Geografisk variasjon

Det er stor variasjon mellom fylkene i andel tiltaksdeltakere i alderen 15–69 år. I 2009 varierte andelen mellom 1,1 til 2,1 prosent. Som vist i figur 6.5, var andelen lavest i fylker som Sogn og Fjordane, Rogaland og Oslo. Høyest ligger fylkene i Nord-Norge, Agder og Vestfold. Også Nord-Trøndelag og Telemark ligger relativt høyt. Forskjellene kan være begrunnet i regionale forskjeller i sammensetningen av NAV-brukerne når det gjelder utdanningsnivå, alder og yrkesbakgrunn. Det kan også være regionale forskjeller i befolkningens helse som gir ulike muligheter og behov for bistand i de ulike fylkene. I tillegg vil situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet påvirke behovet for arbeidsrettet bistand. Ulik etterspørsel etter arbeidskraft, næringsmønsteret og sammensetningen av arbeidsstyrken påvirker hvor utfordrende det er å komme inn på arbeidsmarkedet, og større mulighet for å velge arbeidsplass og arbeidstype kan påvirke muligheten til å bli i jobb med funksjonsbegrensninger. Muligheter for videreutdanning kan også innvirke på tiltakssammensetning og nivå i det enkelte fylket.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

6.3.7 Deltakere med minoritetsbakgrunn

Utenlandskfødte tiltaksdeltakere består blant annet av personer med flyktningstatus. Blant noen flyktninggrupper har mange liten skolegang og enkelte kan være analfabeter. Mange vil også ha svakere norskkunnskaper enn det som er forventet i arbeidslivet. Det kan derfor være behov for et spesielt tilpasset opplegg for denne gruppen. Andelen tiltaksdeltakere med en annen landbakgrunn en norsk har økt fra om lag 8 prosent i 2001 til om lag 14 prosent ved utgangen av 2009. Så langt har ikke andelen utenlandsfødte tiltaksdeltakere vokst ytterligere etter 2009.

6.3.8 Kilde til livsopphold ved tiltaksdeltakelse

En stor overvekt av tiltaksdeltakere mottok i 2009 attføringspenger som kilde til livsopphold. Særlig innenfor opplæringstiltak og arbeidspraksis vil de fleste deltakere motta attføringspenger. Uførepensjon en den sentrale livsoppholdsytelsen for deltakere innenfor varig tilrettelagt arbeid. Mange unge uten rett til økonomiske ytelser fra folketrygden mottar individstønad. I de skjermede tiltakene Kvalifisering og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift sammen med de ordinære lønnstilskuddsordningene mottar deltakerne lønn.

Andelen som mottar attføringspenger gikk noe ned fra 2003 til 2009 (fra 70 prosent til 58 prosent), mens andelen med uførepensjon gikk opp (fra 13 prosent til 17 prosent). Det var også færre tiltaksdeltakere som mottok sykepenger i 2009 enn det var i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet

6.3.9 Brukernes behov for å få og beholde arbeid

I avsnittet over har vi vist at tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne er en heterogen gruppe. Det dreier seg om mennesker med et bredt spekter av psykiske lidelser, muskel- og skjelettlidelser og funksjonshemninger. Mange yngre deltakere har i liten grad av sammenhengende arbeidsforhold bak seg og har lav formalkompetanse i forhold til utdanning. I tillegg viser erfaring at mange sliter med lav selvtillit og ofte rusproblemer. Det er dessuten vanlig med omfattende lese- og skrivevansker. De siste årene er det også flere tiltaksdeltakere med innvandrerbakgrunn, og språkproblemer kan være vanlig.

6.4 Økt antall stønadsmottakere

Personer med nedsatt arbeidsevne som deltar i arbeidsrettede tiltak, rekrutteres i stor grad fra inntektssikringsordningene sykepenger, arbeidsavklaringspenger (før 1.3.2010 mottakere av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad), uførepensjon og kvalifiseringsstønad. Utvikling i antall stønadsmottakere er derfor interessant når man skal forstå endringer i etterspørselen og behovet for arbeidsrettede tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne.

Antallet personer som mottok en stønad som er knyttet til begrenset evne til arbeid10, økte fra 476 000 i 2000 til 607 000 i 2009. Dette innebærer en økning på 130 000 personer eller om lag 28 prosent. Det er bare en begrenset del av stønadsmottakerne som vil være aktuelle for arbeidsmarkedstiltak. Gruppen som presenteres her består også av personer som er midlertidig syke, men som har en jobb som de vil returnere til når de blir friske. Noen vil også ha for lav arbeidsevne grunnet helseproblemer til at arbeid er en mulighet. Dette vil spesielt gjelde personer på uførestønad. Mange vil ikke være aktuelle for tiltak på grunn av høy alder. Personer som mottar en stønad er ikke nødvendigvis helt ute av arbeidslivet. I 2009 kombinerte 65 000 personer en stønad med noe arbeidsinntekt.11

Tabell 6.3 viser at antall personer som mottar en livsoppholdsytelse som er grunnet i begrenset mulighet til å arbeide, har økt innenfor alle ordninger. Flest personer finner en i gruppen som mottar uførepensjon, men den relativt største økningen finner en i gruppen som mottar tidsbegrenset uførestønad og blant mottakere av attføringspenger.

Økningen kan i stor grad tilbakeføres både til befolkningsvekst og vekst i arbeidsstyrken. Antallet stønadsmottakere har økt moderat målt som andel av befolkningen, og av arbeidsstyrken, som figur 6.7 viser. Befolkningens aldersammensetning har også innvirkning på andelen uføre. Sannsynligheten for å bli ufør øker med alderen. Av alle nye uføre i 1. halvår 2009, var 36 prosent i alderen 60–67 og 37 prosent 50–59 år. Høyere andel eldre arbeidstakere kan derfor føre til en økning i andelen uføre. Det er uklart hvordan omlegginger av pensjonssystemet vil påvirke overgang til uføre blant eldre arbeidstakere. Andre faktorer som kan ha påvirket beholdningen av stønadsmottakere er regelverksendringer som regulerer tilstrømningen til velferdsordningene, endringer i arbeidsmiljøet, befolkningens helsetilstand eller subjektive oppfatning av egen helsetilstand, migrasjon og legenes sykemeldingspraksis. Vi ser også en overgang fra privat forsørgelse til egen inntekt ved arbeid, eller ulike offentlige og private trygdeordninger. Dette har blant annet sammenheng med økt sysselsetting blant kvinner. Når andelene skal tolkes er det også viktig å vurdere endringer i utdanningsnivå og høyere befolkningsvekst som følge av innvandring.

¹ Stønadsmottakere er her summen av antall med uførepensjon, tidsbegrenset uførestønad, attføringspenge, rehabiliteringspenger, sykepenger og kvalifiseringsstønad.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet

Blant personer med uførepensjon vil mange ikke ha mulighet for å komme tilbake til arbeidslivet, og det vil trolig være færre i denne gruppen som er aktuelle for tidsbegrensede arbeidsrettede tiltak. Uførepensjonister er først og fremst et rekrutteringsgrunnlag for de varige tiltakene. Innstrømningen til uførepensjon er også viktig fordi det er et mål å begrense økningen i uførepensjon der det er mulig. I første halvår 2009 fikk rundt 13 000 nye personer innvilget uførestønad. Dette var om lag like mange som i samme periode i 2002.12 Den største innstrømningen kom fra personer mellom 50 og 66 år, men det var også innstrømningen fra yngre grupper. Av alle nye tilfeller i første halvår 2009 var 73 prosent 50 år eller eldre, 22 prosent mellom 30 år og 49 år og 5 prosent under 30 år.

6.5 Veien til arbeidsrettet bistand – hvor kommer brukerne fra?

For å forstå hvem tiltaksdeltakerne er og hvordan de velges ut fra gruppen av personer med nedsatt arbeidsevne, må vi ta utgangspunkt i hvordan arbeidsmarkedstiltak fordeles.

Ingen har rett til arbeidsmarkedstiltak. Tiltaksplass tildeles på et skjønnsmessig grunnlag ut fra hva som er hensiktsmessig og nødvendig for den enkelte og innenfor de økonomiske rammer som den årlige bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak gir og innenfor den tiltaksportefølje eller den tiltaksstruktur som til enhver tid er tilgjengelig. Både endringer i tiltaksnivå og tiltakssammensetning vil påvirke rekrutteringen av tiltaksdeltakere. Det betyr at det er grunn til å anta at rekrutteringen av tiltaksdeltakere og terskelen for å få tildelt arbeidsmarkedstiltak vil kunne variere fra år til år og mellom ulike geografiske områder ut i fra den konkrete situasjonen på arbeidsmarkedet, kjennetegn ved arbeidsstyrken på det konkrete stedet og de politiske prioriteringene som gjøres på et gitt tidspunkt.

6.5.1 Veien fram til yrkesrettet attføring

Grunnen til at man innvilges arbeidsrettet bistand kan være sammensatt, og det er vanskelig å kartlegge bakgrunnen for innvilgelse ut fra tilgjengelige statistiske opplysninger. For personer med nedsatt arbeidsevne er det grovt sett tre hovedinnganger til yrkesrettet attføring: Det er veien via sykdom og helserelaterte problemer som gjør det vanskelig å få eller beholde det arbeidet man har; Det er veien via arbeidsledighet og; Det er veien via sosiale problem og sosialhjelpssystemet. Det kan også være en kombinasjon av disse tre hovedinngangene. Uavhengig av hva som utløser et klientforløp, er det også hyppige bevegelser mellom disse tre hovedtilstandene. Mange klientforløp inkluderer derfor perioder med både sykdom, ledighet og sosiale problemer. Ulike undersøkelser har dokumentert nære forbindelser mellom sykdomsrelaterte og arbeidsmarkedsrelaterte problemer. Opp mot halvparten av de som blir uføretrygdet i aldersgruppene under 40 år, startet klientforløpet med arbeidsledighet.

Om lag 2/3 av alle forløpene som leder fram til arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, starter med et registrert helseproblem. Det betyr i de aller fleste tilfellene at forløpet starter med utbetaling av sykepenger. Om lag 25 prosent av forløpene har sin bakgrunn i et arbeidsledighetsproblem mens åtte prosent starter med et sosialt eller økonomisk problem som utløser behov for økonomisk sosialhjelp. Det betyr at nesten alle med nedsatt arbeidsevne som kommer inn på et arbeidsmarkedstiltak har vært registrert som trygdemottakere eller arbeidssøkere i relativt lang tid før de ble innvilget yrkesrettet attføring.13 Dette gir grunn til en viss bekymring når man vet at den arbeidsrettede bistanden ofte blir mer effektiv hvis man starter relativt kort tid etter at brukeren har falt ut av arbeidslivet.

Gjennomgående vil de fleste lange forløpene være strukturert av hvordan stønadssystemet er bygd opp. Mange brukere som går veien via sykdom og helserelaterte problemer vil gjennomgå en syklus som består av faser med sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger. Ofte vil behovet for en livsoppholdsytelse kunne være drivkraften i denne prosessen.

En undersøkelse viser at tre år før påbegynt yrkesrettet attføring, var over halvparten av personene ute av arbeidslivet enten på grunn av ledighet eller sykdom. Ett år før påbegynt yrkesrettet attføring utgjorde denne andelen 70 prosent. På det tidspunktet mottok 56 prosent enten sykepenger, rehabiliteringspenger eller uførepensjon og om lag ti prosent var registrert arbeidsledige.14

6.5.2 Utvikling i antall personer med nedsatt arbeidsevne og antall i tiltaksplasser

Tallet på tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne økte fra 2000 og fram til og med 2005, etter å ha ligget stabilt på 1990-tallet. Antallet gikk noe ned igjen etter 2005 for så å øke i 2009, som vist i tabell 4. Antallet på varige tiltak har økt jevnt gjennom perioden. Økt tilgang til tiltaksapparatet har også medført at flere må avklares og utredes slik at antall brukere i vente- og kartleggingsfasen også har økt, men her har økningen fortsatt også etter at tallet på tiltaksdeltakere gikk ned. NAVs arbeidsrettede bistand består av en rekke tjenester. Ventetid er derfor ikke ensbetydende med at brukeren ikke mottar noen for bistand. Personer vil kunne motta annen form for bistand selv om de er i en ventefase i forhold å starte i et arbeidsrettet tiltak.

Variasjon i antall tiltaksdeltakere over tid er delvis en konsekvens av endringer i antallet stønadsmottakere med nedsatt arbeidsevne. I tillegg har politiske vedtak og endringer i administrativ praksis påvirket tilgangen av nye deltakere (se boks 6.2.). Det er gradvis blitt lagt større vekt på aktivisering av stønadsmottakere og andre som står utenfor arbeidslivet.

En vedvarende økning i tallet på uførepensjonister har medført at det i flere etapper har skjedd en innskjerping av kravet om at arbeidsrettede tiltak skal være prøvd før søknad om uførepensjon blir behandlet. Denne runden av innskjerpinger begynte rundt år 2000. En undersøkelse av nye uførepensjonister dette året viste at nesten halvparten under 40 år ikke hadde deltatt i yrkesrettet attføring i forkant av uførepensjoneringen. Andelen som ikke hadde deltatt i arbeidsmarkedstiltak økte med stigende alder og blant personer mellom 50 og 60 år var andelen som ikke hadde gjennomført et attføringsopplegg rundt 80 prosent. I alt var det bare én av fire nye uførepensjonister som hadde vært gjennom yrkesrettet attføring i løpet av en treårsperiode forut for uførepensjoneringen.15

Det har likeledes kommet krav om å vurdere bruk av arbeidsrettet tiltak både i sykepengeperioden gjennom initiativ i forbindelse med IA-avtalen og overfor mottakere av rehabiliteringspenger. Det har også kommet innstramninger i varighetsbestemmelsene for rehabiliteringspenger som har gitt økt tilstrømning til attføringssystemet, særlig i årene rundt 2004–2005.

Det er iverksatt særskilte politiske satsninger som tiltaksplan mot fattigdom som er fulgt opp av et eget kvalifiseringsprogram rettet mot blant annet langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Innsats overfor personer med nedsatt funksjonsevne er forsterket gjennom blant annet opptrappingsplan for psykisk helse og gjennom ulike forsøk med å få flere uførepensjonister tilbake til arbeid. Det har i tillegg skjedd administrative endringer ved at vedtaksmyndigheten i attføringssaker i 2004 ble samlet i Aetat etter tidligere å ha vært delt mellom trygdeetat og Aetat. Denne endringen førte til en økning i antallet yrkeshemmede registrert under avklaring og kartlegging i Aetat.

I løpet av den perioden utvalget ser på, dvs. perioden 2000–2009, har konjunktursituasjonen endret seg flere ganger slik at vi har mulighet til å studere antall attføringstilfeller varierer med de økonomiske konjunkturene.16 Det ser imidlertid ikke ut til å være noen klar sammenheng mellom økning i antall stønadsmottakere og konjunkturendringer. Dette må ses i sammenheng med at bare om lag 40 prosent av de som avslutter et attføringsforløp går til arbeid, mens om lag 60 prosent går tilbake til blant annet medisinsk rehabilitering og andre stønadsformer. En stor del av avgangen vil derfor ligge innenfor et område som i liten grad er konjunkturfølsomt. 17

Tallet på tiltaksplasser bestemmes av Stortinget gjennom bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Siden det kan antas at behovet vil være større enn tilgjengelig kapasitet, vil den årlige bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak være avgjørende for omfanget av tiltaksdeltakelse.

Antall tiltaksdeltakere har i denne tiårsperioden økt med i overkant av 9 000 deltakere, mens antall personer i kartleggings- og ventefasen har økt med over 23 000 personer i samme tidsrom. Det er en indikasjon på at ventetiden har økt.

6.5.3 Fordelingen av tiltaksdeltakere på ulike former for arbeidsmarkedstiltak

Det skjer to sentrale utvelgelsesprosesser i veien fram mot tiltaksdeltakelse. Først innvilges arbeidsrettet bistand, deretter bestemmes det gjennom utarbeidelse av en handlingsplan eller aktivitetsplan hvilket tiltak som er mest egnet ut fra den enkeltes behov.

Ved tildeling og valg av arbeidsrettet bistand kan det grovt sett skilles mellom ulike hovedformål:

• Arbeidsrettet bistand skal bidra til avklaring av arbeidsevne og planlegging av videre attføringsløp.

• Arbeidsrettet bistand skal bidra til å øke mulighetene for overgang til inntektsgivende arbeid og selvforsørgelse.

• Arbeidsrettet bistand skal bidra til å kartlegge arbeidsevnen til personer som søker om uførepensjon for å oppfylle kravet i folketrygdloven om at arbeidsrettet bistand skal være prøvd før en eventuell innvilgelse av uførepensjon.

• Arbeidsrettet bistand skal gi brukere som har vanskeligheter med å få arbeid på ordinære lønns- og arbeidsbetingelser en meningsfull og fast jobb i en skjermet virksomhet.

Ser vi nærmere på fordelingen av tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne mellom ulike former for arbeidsmarkedstiltak i perioden 2000–2009 har både antall og andel som deltar på tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter økt i denne perioden fra å utgjøre 30 prosent av deltakerne i 2000 til å utgjøre 40 prosent av deltakerne i 2009. Geografisk varierer andelen deltakere i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter fra 50 prosent av tiltaksdeltakerne i Nordland til 34 prosent av deltakerne i Nord-Trøndelag (2009).

Opplæringstiltak i form av ordinær skolegang og høyere utdanning og ulike form for arbeidsmarkedskurs har flest deltakere selv om det er blitt færre på opplæringstiltak de siste årene. Den relativt største veksten i tallet på deltakere har kommet i tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Det har vært størst økning i tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) og Arbeid med bistand (AB). Varig tilrettelagt arbeid har også vokst, mens de tradisjonelle og mer produksjonsrettede tiltakene Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift har fått færre deltakere i perioden. Dette kan bety at bransjen har beveget seg noe vekk fra tidligere produksjonsfokus. Lønnstilskudd brukes relativt lite selv om antallet har økt noe, særlig etter oppstart av forsøket med tiltaket Tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) i 2007.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

6.6 Veien gjennom tiltaksapparatet – deltakernes tiltakshistorie

Veien fram til arbeidsrettede tiltak omfatter perioden fra man av ulike grunner faller ut av arbeidslivet eller ikke kommer inn i arbeidslivet når man søker arbeid, og fram til et vedtak om å innvilge arbeidsrettet bistand.

Neste fasen er veien videre gjennom tiltaksapparatet. Denne fasen kan deles opp i ulike etapper. Først kommer en søke- eller saksbehandlingsfase hvor det fra arbeids- og velferdsforvaltningens side gjøres en behovs- eller arbeidsevnevurdering av om det er hensiktsmessig og nødvendig å benytte arbeidsmarkedstiltak. Dersom arbeidsrettede tiltak blir innvilget går man over i en planleggingsfase hvor det blir utarbeidet en handlingsplan eller aktivitetsplan for tiltaksforløpet. Denne fasen avløses som regel av at man venter på at tiltaket skal starte opp. Går man gjennom flere tiltak (tiltakskjeding) vil det være flere utrednings- og planleggingsfaser med ventetid mellom tiltakene. Lengden på utredningsfaser mellom tiltakene kan, i likhet med lang ventetid for å komme i gang med tiltak, ha en negativ effekt for utfallet.

6.6.1 Varighet av ventetid og tiltakstid

Ventetiden omfatter tid til saksbehandling av søknader; tid til planlegging og tid før tiltaket starter. For personer med nedsatt arbeidsevne har ventetiden før arbeidsrettede tiltak settes i gang økt i den perioden vi her studerer. Ventetiden i 2001 var gjennomsnittlig i underkant av seks måneder; den økte til nærmere åtte måneder i 2003. Ventetiden ble så redusert noe og var om lag seks måneder i 2006, men økte igjen fra 2008. Og var om lag ni måneder i 2009 og ni og en halv måned i starten av 2010. Ventetiden vil være påvirket av mange forhold som pågangen av nye saker, kapasitet og prioritering i NAV, tilgang på egnede tiltaksplasser mv. Undersøkelser har vist klare negative sysselsettingseffekter av for lang varighet i vente- og utredningsfaser.18

Mange kom også tilbake etter å ha avsluttet en tiltaksperiode. En undersøkelse viser at så mange som fire av ti begynte i et nytt tiltak i løpet av de første fem årene etter at man man avsluttet et tiltak. Særlig var det en stor andel unge som kom tilbake.19

I en studie av veien fram til tiltaksdeltakelse for personer med nedsatt arbeidsevne som deltok i arbeidsmarkedstiltak i 2008, ble klientforløpene til deltakere i arbeidsrettede tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter sammenliknet med forløpene til deltakere i andre typer tiltak. Observasjonsperioden var årene 2006–2008. Studien viser at deltakere i tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter ikke hadde en mer omfattende trygdekarriere bak seg når attføringen startet enn andre tiltaksdeltakere. De har gjennomgående en noe kortere sykepengeperiode bak seg enn andre tiltaksdeltakere, men det varierer noe mer når det gjelder hvor lenge man har gått på rehabiliteringspenger og uførepensjon. Tiltaksdeltakere på arbeidspraksis i skjermet virksomhet og tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift hadde en lengre trygdehistorie enn gjennomsnittet for tiltaksdeltakerne. Dette er også tiltak hvor deltakerne i følge tiltaksansvarlige står lengre unna arbeidsmarkedet enn tilfellet er for andre tiltak. 20

Varigheten av selve tiltaksperioden vil være påvirket av mange forhold. Dels vil lengden på tiltaksforløpet være rammet inn av varighetsbestemmelsene i regelverket og skjønnet som utøves av NAV og tiltaksarrangør. Rekrutteringen og bistandsbehovene blant tiltaksdeltakerne vil også påvirke lengden av tiltaksforløpet. Situasjonen på arbeidsmarkedet og mulighetene for overgang til inntektsgivende arbeid vil også ha noe å si for gjennomstrømningen i tiltaksapparatet. Det er også dokumentert at gjennomstrømningen kan variere betydelig fra tiltaksarrangør til tiltaksarrangør avhengig av blant annet antall deltakere i bedriften, hvilke type tiltaksplasser som tilbys og hvilket arbeidsmarked bedriftene befinner seg innenfor.21 Det vil trolig også være effektivitetsforskjeller bedriftene imellom.

Det kan være vanskelig å avgjøre hva som er optimal varighet av et tiltaksforløp. Dette kan variere både med individuelle forutsetninger, forhold på arbeidsmarkedet og type arbeidsmarkedstiltak. For at tiltaket skal ha en effekt, må det ha en viss varighet. Samtidig er det viktig å unngå at deltakelse i attføringstiltak hindrer hensiktsmessig jobbsøking (innlåsningseffekt). For tidsubestemte eller varig tiltak er dette hensynet mindre relevant.

Mange undersøkelser viser at varigheten av mange tiltaksforløp, også forløp knyttet til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, er forholdsvis kortvarige. Mange vil ikke fullføre tiltaksdeltakelsen eller deltar kun på kortvarige avklaringstiltak. Dette kan blant annet være personer som er innvilget yrkesrettet attføring for å prøve ut sin arbeidsevne i forbindelse med søknad om uførepensjon.22

Avbrutte eller kortvarige tiltaksforløp kan også skyldes at en del deltakere begynner på «feil» tiltak, eller at tiltak som ikke har avklaring som formål likevel benyttes til det. Avklaring vil som hovedregel ha relativt kort varighet. Vi kan heller ikke utelukke økonomiske insentiver som trygd versus lønn i tiltak overfor tiltaksdeltakeren og tilskuddsatser overfor bedriften kan påvirke valg av tiltak.

Et annet trekk ved mange tiltaksforløp er at de varer helt inntil den grensen som i tiltaksregelverket er oppgitt som maksimal varighet for tiltaket. Det er bl.a. kartlagt at det innenfor tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift skjer en opphopning av avganger rett før utløpet av tiltaksperioden.23 Det er vanskelig å se at dette kan skyldes tilpasning til individuelle behov hos brukerne. Det synes snarere som en tilpasning til regelverket enn tilpasning til hva brukerne trenger.

Det har skjedd en viss økning i varigheten av tiltaksforløpene de siste årene (perioden fra 2007 til 2009). Det gjelder både tiltakene Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift, Arbeid med bistand og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet. Dette kan til en viss grad skyldes endringer i brukernes bistandsbehov i perioden, men det kan også skyldes svakere oppfølging fra NAV i en periode med kapasitets- og restanseproblemer i etaten, eller at bedriftene holder på deltakerne lengre enn nødvendig. Utviklingen kan også skyldes et vanskeligere arbeidsmarked hvor etterspørselen etter arbeidskraft har avtatt, eller at etterspørselen etter denne type arbeidskraft har avtatt.24

I tabell 6 er varighet splittet opp i varighet på hovedtiltak, varighet på supplerende tiltak og varighet i kartleggings- og ventefase. For enkelte tiltaksløp utgjør andre tiltak enn hovedtiltaket en vesentlig del av tiltaksløpet. I noen tilfeller er også vente- og kartleggingsfasen lang. I gjennomsnitt var deltakerne om lag ett år i hovedtiltaket, 3,5 måneder i supplerende tiltak og nesten ni måneder i vente- og kartleggingsfaser. Vi har her kun sett på varighet i løpet av en fireårsperiode. De lengste tiltaksløpene er lengre enn fire år og oversikten kan undervurdere gjennomsnittstidene noe.25

Tiltaket Utdanning har lengst varighet når vi ser bort fra de tidsubestemte tiltakene. Kurs som har varighet på under et halvt år, regnes ikke inn i kategorien utdanning, og det er derfor ikke uventet at også utdanningstiltaket har lang gjennomsnitts varighet.

Avklaringstiltaket har kort varighet, og personer som har avklaring som hovedtiltak vil i liten grad ha deltatt på andre tiltak slik at vente- og kartleggingsfasen utgjorde brorparten av samlet tiltaksforløp. Oppfølgingstiltaket har også kort varighet, og deltakere som har dette som hovedtiltak deltar i liten grad i andre tiltak. Dette kan bety at deltakere i dette tiltaket har mer moderat bistandsbehov enn andre. For øvrig har tiltakene Arbeidsmarkedskurs (AMO) og tiltak i kategorien andre tiltak også kort varighet. Personer med kategorien andre tiltak som hovedtiltak deltok imidlertid i større grad også i flere tiltak enn hovedtiltaket samtidig som de hadde lengre ventefaser slik at samlet varighet på tiltaksforløpet var relativt høy.

6.6.2 Kostnader

Kostnadene knyttet til arbeidsrettede tiltak kan enten beregnes som årsverkskostnad (tabell 6.7) eller som en kostnad pr. attføringsløp hvor de samlede utgiftene påvirkes av tiltaksløpets varighet (tabell 6.8). Tiltaksløp der Varig tilrettelagt arbeid er hovedtiltaket, er tatt ut av sammenlikningen. Hovedformålet med dette tiltaket er ikke overgang til jobb og tiltaket vil normalt vare lenger enn den perioden vi måler over. Siden tiltaket har et annet hovedformål enn andre tiltak, er prissammenlikning med andre tiltak mindre interessant.26

Mange av tiltakene har en årsverkskostnad mellom 160 000 og 180 000 kroner. Arbeidspraksis i skjermet sektor er det tiltaket som har høyest årsverkskostnader. Dette tiltaket er 62 prosent dyrere enn gjennomsnittet. Også Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (AMB) og Avklaringstiltak i arbeidsmarkedsbedrift har høyere årsverkspriser enn andre tiltakstyper. Deltakere i tiltaket Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelegging i arbeidsmarkedsbedrift mottar lønn fra tiltaksbedriften i motsetning til deltakere i de fleste andre tiltak som mottar en livsoppholdsytelse fra det offentlige. Kostnadsandelen som går til tiltaksarrangøren er derfor høyere i disse tiltakene.

Gjennomsnittsprisen for et tiltaksløp som ble avsluttet i 2007 var om lag 340 000 kroner basert på utgifter over en periode på opp til fire år.27 Et tiltaksløp med kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift som hovedtiltak er det dyreste tiltaksløpet i sammenligningen. Tiltaksløp med Arbeid med bistand eller Utdanning som hovedtiltak er også relativt kostbare. Utdanning har relativt lav årskostnad, men er et langvarig tiltak. Når det gjelder tiltaket Utdanning må årsprisen også ses i sammenheng med at det ikke tas hensyn til at også utdanningsinstitusjonen har kostnader knytte til hver enkelt student, som det ikke tas hensyn til her. I tiltaksløp der Arbeid med bistand er hovedtiltaket er mye av kostnaden knyttet til andre tiltak enn hovedtiltaket, noe som kan tyde på at tiltaket i stor grad brukes etter eller i kombinasjon med andre tiltak.

6.6.3 Overganger innenfor tiltaks- og stønadssystemet

Dersom vi ser på overganger innenfor tiltaks- og stønadssystemet for ulike arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, er det mange deltakere både som kommer fra og går til nye arbeidsrettede tiltak. For å illustrere dette har vi sett på tilgangen til Arbeid med bistand (AB) og avgangen fra Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA), Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA), Arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) og Arbeid med bistand.28

De fleste som rekrutteres til Arbeid med bistand kommer fra andre deler av attføringssystemet. Dette understøttes av en tidligere undersøkelse av Arbeid med bistand hvor en av tre deltakere var registret som yrkeshemmet tre år før man startet på tiltaket og to av tre deltakere registrert som yrkeshemmet seks måneder før tiltaksstart.29

Deltakere i KIA og TIA har mottatt ordinær lønn i sine tiltak og har derfor opparbeidet rettigheter til sykepenger. Veien videre etter et avsluttet tiltak blir derfor påvirket av hvilke rettigheter man har til ulike livsoppholdsytelser. Mange mottakere som ikke har opparbeidet rett til sykepenger, vil fortsette å motta attføringspenger enten i forbindelse med en vente- og utredningsfase for videre yrkesrettet attføring, eller gå direkte over i et nytt arbeidsrettet tiltak.

Etter vente- og utredningsfasen går så mange som én av fire videre med et arbeidsrettet tiltak i forhåndsgodkjent tiltaksbedrift. Dette er en relativt omfattende form for tiltakskjeding. Vi har lite kunnskap om dette er effektiv tiltaksbruk eller om tiltakskjeding kan medføre innelåsning av deltakere i unødvendig lange og mindre hensiktsmessige tiltaksløp. Undersøkelser tyder på at effekten av tiltakskjeder blant annet bestemmes av hvilke tiltak som settes sammen og i hvilken rekkefølge tiltakene gjennomføres. Tiltakskjeding brukt riktig kan derfor gi deltakerne en trinnvis progresjon i ferdigheter og kunnskaper slik at avstanden til arbeidsmarkedet gradvis reduseres. Tiltakskjeding kan også misbrukes ved at tiltaksarrangøren beholder produktive tiltaksdeltakere i egen produksjon lengre enn nødvendig. Dersom deltakeren søkes inn i feil tiltak, fordi det ikke er plass i det ønskelige tiltaket, kan tiltakskjeding forekomme fordi deltakeren senere søkes inn i et mer egnet tiltak.

Mange tiltaksdeltakere bruker derfor relativt lang tid i attførings- og stønadssystemet. Faktisk viser det seg at deltakere på de tidsbegrensede tiltakene Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift, Arbeidspraksis og Arbeid med bistand befinner seg nesten like lenge innenfor trygdesystemet som deltakere på det tidsubestemte tiltaket Tilrettelagt arbeid. Fem år etter tiltaksstart er 30 prosent av deltakerne i Tilrettelagt arbeid fortsatt igjen i attførings- eller trygdesystemet (det vil si fortsatt under yrkesrettet attføring eller mottaker av en eller annen trygdeytelse), mens dette gjelder for 25 prosent av deltakerne i Arbeidspraksis og arbeid med bistand og 20 prosent av deltakere i Kvalifiseringstiltaket. Forskjellen mellom tiltaks- og stønadsforløpene er at mens deltakere på Tilrettelagt arbeid stort sett er på dette ene tiltaket, vandrer deltakerne som starter på de andre tre tiltakene mellom ulike tiltak og stønadsordninger.30

6.7 Hvor går tiltaksdeltakerne?

Arbeidsstyrken består av de som er i jobb og de som leter etter jobb. Etter ett år inngår om lag 62 prosent av de tidligere tiltaksdeltakerne i arbeidsstyrken. Etter tre år har andelen sunket til 57 prosent. En andel av disse er arbeidssøkende, mens om lag 40 prosent av de tidligere tiltaksdeltakerne er registrert som arbeidstakere ett år etter, andelen endrer seg lite om vi ser på hvor mange som er i jobb tre år etter avsluttet tiltaksløp. I løpet av perioden 2008 til 2010 har etterspørselen etter arbeidskraft falt, og dette kan ha påvirket resultatene.

Overgang til arbeid varierer mye for deltakere med ulike hovedtiltak, se figur 6.10. Tallene sier imidlertid ikke nødvendigvis noe om tiltakenes effekt. Deltakere på ulike tiltak er forskjellige med hensyn til muligheter til å komme i jobb. Ulike tiltak rekrutterer deltakere med ulike forutsetninger og jobbmuligheter og det varierer hva som er siste tiltak. Figur 6.10 gir kun en deskriptiv oversikt over hvor mange av deltakere som har avsluttet sitt tiltaksforløp, som er i jobb eller søker etter jobb. Ved bruk av tiltakskjeder ser vi på overgang til jobb fra det tiltaket deltakeren har brukt lengst tid på i tiltakskjeden. I slike tilfeller vil status på arbeidsmarkedet være påvirket av flere tiltak.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Dette samsvarer med mange andre kartlegginger av status etter avsluttet yrkesrettet attføring. Hovedmønsteret er at om lag fire av ti går til jobb; fire av ti blir registrert som mottaker av en eller annen form for stønad og for to av ti vil man ikke finne opplysninger om i tilgjengelige registre. Det ser også ut til at andelen som går til jobb rett etter avsluttet attføring, holder seg stabilt i hvert fall opp til tre år etter avsluttet attføring uavhengig av vekslende konjunkturer på arbeidsmarkedet selv om det skjer en viss utskifting i hvem som er i jobb.31

Vi ser det er stor forskjell i andelen som går over i jobb mellom ulike tiltak. Men vi har også sett at deltakernes utdanningsbakgrunn, yrkesbakgrunn, diagnose mv. også er systematisk forskjellig i ulike tiltak.32 I en effektstudie vil spørsmålet være om disse forskjellene i deltakernes bakgrunn og eventuell ulik motivasjon mv. kan forklare forskjellen i sannsynligheten for overgang til jobb, eller om det er en egen effekt av tiltakene.

6.8 Brukererfaringer

Tiltaksdeltakere er en svært heterogen gruppe som gjennomfører til dels svært ulike tiltaksløp. Det er derfor vanskelig å beskrive brukererfaringer som er representative for flertallet av personer med nedsatt arbeidsevne i arbeidsmarkedstiltak. Tiltaksløpene varierer både i lengde og sammensetning. For noen leder tiltaksløpet til et arbeid, med eller uten støtte, og for andre er sluttresultatet uføretrygd. Flertallet var også på en eller annen stønad for de kom inn i gruppen personer med nedsatt arbeidsevne, og de har hatt ulik bakgrunn for å ha gått ut av eller ikke kommet inn i det ordinære arbeidslivet. Alt dette er faktorer som kan påvirke hvilke erfaringer deltakerne sitter igjen med.

Personer med ulik bakgrunn fra arbeidslivet og ulike diagnoser vil også ha ulike bistandsbehov. Enkelte har hovedsaklig fysiske begrensinger og lang erfaring fra arbeidslivet. Disse kan hovedsaklig ha behov for avklaring av hva slags arbeid de kan gjøre og hvor mye, samt yrkesrettet rehabilitering. Andre har psykiske helseproblemer som begrenser deres muligheter i arbeidslivet, og mange har sammensatte helseproblemer og begrenset erfaring fra arbeidslivet. For en del kan motivasjon, tillit til egne evner og potensial i arbeidslivet begrense mulighetene for å komme i arbeid, utover det de helsemessige utfordringene skulle tilsi. Bistandsbehovet kan derfor være sammensatt. Enkelte kan også ha problemer med å orientere seg i systemet og trenge bistand for å få oversikt over rettigheter og å følge opp plikter. Thrana mfl. (2009)33 har intervjuet ungdom som har kontakt med NAV og finner at mange synes systemet er komplisert og at informasjonen ikke alltid er tilpasset deres gruppe. De fleste vil også ha vært gjennom et tiltaksløp i flere faser og hatt kontakt med flere aktører og innstanser underveis. Samme personer vil derfor ha flere ulike erfaringer fra tiltakssystemet.

Som beskrevet tidligere i kapitelet, begynner veien frem til yrkesrettet attføring før tiltaksstart. Det første møtet med tiltakssystemet i attføringsprosess vil for de fleste være møte med et lokalt NAV-kontor. Kontakten med NAV er derfor en del av deltakerens opplevelse av attføringsløpet. Møtet mellom NAV og potensielle tiltaksdeltakeren kan være utfordrende av flere grunner. Til dels kan deltakeren være i en svært sårbar situasjon der denne er avhengig av saksbehandleren for å få riktig ytelse og bistand i en periode der livet generelt kan være utfordrende. Samtidig har NAV de siste årene gjennomgått en krevende omstillingsprosses.

Det er enkelte studier av brukeropplevelser knyttet til kontakt med NAV. En studie fra NAV Horten34 viser til at brukernes opplevelse av den første kontakten med NAV varierer. Selv om det er klart flere som svarer at de blir møtt med respekt, at saksbehandleren ser deres behov og at de får den hjelpen de trenger, er det også en relativt stor gruppe som opplevde kontakten med NAV som negativ. De negative opplevelsene som trekkes frem er blant annet knyttet til at brukeren føler seg mistenkeliggjort gjennom krav til dokumentasjon av behov eller at brukeren ikke føler at vedkommendes utfordringer eller lidelser blir tatt på alvor. Hansen (2009) finner også at brukere av NAV kontorer generelt gir positive beskrivelser av kontakten med NAV kontoret, men at det er stor spredning i svarene.