16 Finansiering av tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne

16.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å gjennomgå dagens støtte- og tilskuddsordninger, herunder bedriftenes mulighet for skattefritak, og vurdere om dagens finansieringssystemer er tilstrekkelige og hensiktsmessige for ulike grupper. Tilskuddsordningene skal særskilt vurderes i forhold til reglene for statsstøtte, offentlige anskaffelser, og eventuelt annet relevant regelverk.

Hovedformålet med dette kapitlet er å gjennomgå dagens støtte- og tilskuddsordninger til tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne, vurdere hvorvidt støtte- og tilskuddsordningene er tilstrekkelig og hensiktsmessig samt vurdere mulige endringer av dagens finansieringssystem. I kapitlet vurderes også støtte- og tilskuddsordningene i forhold til reglene for statsstøtte og offentlige anskaffelser. Juridiske forhold omkring dagens støtte- og tilskuddsordninger er for øvrig omtalt nærmere i kapittel 11. Det er flere problemstillinger som er aktuelle å drøfte i forhold til dagens støtte- og tilskuddsordninger.

En problemstilling er om det er hensiktsmessig å forenkle støtte- og tilskuddssystemet slik at det blir mer oversiktlig og målrettet. I dag finnes en rekke ulike varianter av tilskudds- og støtteordninger knyttet til ulike tiltak, noe som har bakgrunn i at ulike ordninger med forskjellige former for finansiering har kommet til på ulike tidspunkt.

En annen problemstilling er om dagens tiltak er riktig priset i forhold til de aktivitetene som tiltaket inneholder. Prisfastsettingen av dagens tiltak er langt på vei basert på sedvane og tradisjoner. Det vil si at tilskuddene baserer seg på historiske beregninger av tiltakenes antatte kostnader som prisjusteres årlig. I kapitlet redegjøres det for to alternative måter å prisfastsette tiltakene på. Den ene tar utgangspunkt i en kostnadsberegningsmodell og den andre en modell basert på markedspriser. I kapitlet vurderes fordelene og ulempene med disse to formene for prisfastsetting.

En tredje problemstilling er om tiltakene bør finansieres med utgangspunkt i en forpliktende eller uforpliktende rammeavtale. I dag er det slik at det for noen tiltak inngås rammeavtale der Arbeids- og velferdsetaten forplikter seg til å betale for en bestemt mengde tiltak uavhengig av om plassene benyttes eller ikke. For andre tiltak inngår Arbeids- og velferdsetaten avtaler der de kun betaler for faktisk benyttede plasser.

En fjerde problemstilling er om støtte- og tilskuddssystemet i større grad bør være resultatbasert slik at det påvirker arrangørene til økt måloppnåelse. I dag er tiltakene i all hovedsak knyttet til aktivitetsbasert finansiering. Internasjonalt finnes det imidlertid flere varianter av resultatbaserte finansieringssystemer. I de senere årene har Arbeids- og velferdsetaten også gjennomført forsøk med tilsvarende resultatbasert finansiering.

De enkelte problemstillingene må her vurderes i forhold til ulike hensyn, dilemmaer og forutsetninger. Som nevnt over, vil et enklest mulig finansieringssystem være et mål i seg selv. Samtidig vil finansieringssystemet ha intensjoner ut over det å dekke leverandørenes kostnader (og overskudd), blant annet resultatbasert finansiering som skal stimulere til økt måloppnåelse. Dette kan samtidig komme i konflikt med målsettingen om et enklest mulig finansieringssystem. Det er også et mål å etablere riktige priser på tiltakene. En løsning på dette kan være konkurranseutsetting med tanke på å etablere markedspriser. Samtidig forutsetter dette en reell konkurranse mellom flere leverandører, en forutsetning som ikke nødvendigvis er tilstede. Asymmetrisk informasjon kan også være en utfordring, dvs. at informasjonen om tjenesten er ulikt fordelt mellom den som kjøper og den som leverer. Vanligvis vil leverandøren av en tjeneste sitte med mer informasjon enn kjøperen, spesielt i monopolsituasjoner. Implikasjonene av dette, er at kjøperen av en tjeneste har vanskeligheter med å vurdere og sammenligne kvaliteten på ulike tilbud. Innovasjon og utvikling av tiltakene er også av sentral betydning for tiltakenes effektivitet, noe som ikke nødvendigvis er forenlig med sterk priskonkurranse. I tillegg til de forholdene som er nevnt over, må finansieringen av tiltak også vurderes i forhold til om de er i tråd med statsstøtteregelverket og regelverket for offentlige anskaffelser.

16.2 Dagens tilskuddsordninger i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

16.2.1 Utforming av tilskuddsordningene

De ulike tiltakene finansieres i dag på ulik måte og etter ulike prinsipper. Tiltakene som er forbeholdt skjermede virksomheter er alle basert på en ordning med faste tilskuddssatser pr. tiltaksdeltaker eller tilrettelegger. Både satsen og måten tilskuddet er utformet på varierer mellom tiltakene.

Tiltaket Avklaring anskaffes både i form av faste avtaler med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og etter regler i henhold til loven om offentlige anskaffelser (anbud). I rammeavtalene som inngås med forhåndsgodkjente virksomheter, gis et driftstilskudd pr. avtalt eller godkjent tiltaksplass. I 2011 var driftstilskuddet fastsatt til 129 776 kroner pr. plass pr. år. Siden prisen er knyttet til den enkelte plassen og tiltaket som en hovedregel skal ha en varighet på fire uker (maksimalt 12 uker), vil tilskuddet omfatte relativt mange tiltaksdeltakere. I dag betaler Arbeids- og velfersetaten for avtalte plasser, og ikke faktisk benyttede plasser. I statsbudsjettet for 2012 er det vedtatt å endre denne betalingsordningen fra 1. juli 2012. Den nye ordningen innebærer at det bare betales for faktiske benyttede plasser og etterskuddsvis i etterkant av tiltaksgjennomføringen.

Tiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet finansieres på bakgrunn av en forpliktende rammeavtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. I 2011 er satsene for Arbeidspraksis i skjermet virksomhet 13 485 kroner pr. måned pr. avtalt plass. Som for avklaringstiltaket innebærer betalingsordningen pr. i dag at Arbeids- og velferdsetaten betaler for alle avtalte plasser uansett om de benyttes eller ikke. En slik ordning gir dermed tiltaksarrangøren en viss forutsigbarhet i avtaleperioden. I statsbudsjettet for 2012 er også denne ordningen vedtatt endret på samme måte som for avklaringstiltaket. Deltakerne i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet vil ha livsoppholdsytelser i form av arbeidsavklaringspenger, individstønad eller utføretrygd.

Tiltakene Kvalifisering og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift finansieres også med utgangspunkt i en rammeavtale. Til forskjell fra Arbeidspraksis i skjermet virksomhet er imidlertid Arbeids- og velferdsetaten ikke forpliktet til å benytte disse plassene i avtaleperioden. Det er kun de plassene som faktisk benyttes som tiltaksarrangøren får finansiert. Formålet med rammeavtalen vil da være å gi bedriftene en viss pekepinn på omfanget av tiltaksplasser gjennom året. Dette gir således en mindre økonomisk forutsigbarhet for tiltaksarrangøren, men gir Arbeids- og velferdsetaten større frihet til å velge andre tiltaksalternativer. Deltakerne i Kvalifisering og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift mottar for øvrig tariffestet lønn fra bedriften. Det betyr at tilskuddet til tiltaksarrangøren er todelt og består av en del lønnstilskudd til deltakerne og et fast årlig driftstilskudd som blant annet skal dekke utgifter til tilretteleggere. Tidligere var lønnstilskuddet utformet slik at det dekket 85 prosent av lønnsutgiftene for deltakerne i inntil 2 år og 65 prosent for de med lengre enn 2 års fartstid i tiltaket.

Tiltaket Arbeid med bistand er finansiert på en noe annen måte enn de øvrige tiltakene. Prinsippet her er at tilskuddet er rettet inn mot å dekke kostnadene for tilretteleggerne, ikke kostnader knyttet til tiltaksdeltakeren. Tilskuddet utgjør en fast sats pr. tilrettelegger som skal dekke både tilretteleggerens lønnsutgifter og andre driftsutgifter. I 2011 var denne satsen på 51 630 kroner pr. måned pr. tilrettelegger. Siden tilskuddet finansierer tilretteleggeren, finnes det også en veiledende norm på at hver tilrettelegger skal følge opp 12 deltakere. Dette kan imidlertid variere avhengig av tiltaksdeltakernes oppfølgingsbehov. Deltakerne i Arbeid med bistand vil som hovedregel ha livsopphold i form av arbeidsavklaringspenger, individstønad eller uføretrygd.

I tiltaket Varig tilrettelagt arbeid mottar tiltaksarrangøren et statlig driftstilskudd i form av en fast månedlig sats pr. godkjent tiltaksplass. I tillegg mottar tiltaksarrangøren et kommunalt tilskudd som skal utgjøre minst 25 prosent av det statlige driftstilskuddet. Til forskjell fra tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift, som også er et tidsubegrenset tiltak, har deltakerne i varig tilrettelagt arbeid som regel uføretrygd som livsoppholdsytelse. Ut over dette kan deltakerne også motta bonuslønn.1 Ved bonuslønn over 1 G (79 216 kr pr. 1. mai 2011) får deltakerne avkortet sin uføretrygd. På samme måte som for avklaringstiltaket og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, finansierer Arbeids- og velferdsetaten avtalte plasser for dette tiltaket, ikke faktisk benyttede plasser. Denne ordningen er i statsbudsjettet for 2012 avviklet og erstattet med en ordning der det betales for faktisk benyttede plasser fra og med juli måned.

I henhold til avtalen som inngås mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangørene om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak, skal avtalene ha en varighet på ett år. Dette gjelder for alle tiltakene nevnt over. Samtidig er det også en gjensidig oppsigelsesfrist på seks måneder, noe som innebærer at Arbeids- og velferdsetaten kan si opp avtalene før det har gått ett år. Videre vil avtalene også opphøre og gjelde dersom tiltaksarrangøren mister sin godkjenning fra Arbeids- og velferdsetaten.

Satsene er som nevnt tidligere, basert på historiske fastsatte kostnadsberegninger som i løpet av årene er prisjustert. Den prosentvise prisøkningen har vært lik for alle tiltakene i perioden bortsett fra endringen fra 2006 til 2007.2 Da hadde tiltaket Arbeid med bistand størst prisøkning på hele 17 prosent, mens tiltaket Tilrettelagt arbeid ikke hadde noen prisøkning. De øvrige tiltakene hadde en prisøkning på 3,8 prosent. Den samlede prisendringen på 5,7 prosent utgjør dermed en gjennomsnittlig prisøkning for alle tiltakene. Fra 2007 til 2011 har den prosentvise prisøkningen vært lik for alle tiltakene, men variert fra år til år. Fra 2007 til 2008 var prisøkningen på bare 1 prosent, mens den fra 2008 til 2009 var på hele 6,8 prosent. Økningen de påfølgende årene har vært på noe i overkant av 3 prosent.

I kolonnen til høyre har vi også tatt med deflatoren som benyttes av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Deflatoren er en veid samlet prisendring i kommunesektoren i prosent fra året før.3 Bortsett fra i 2008, ser vi at denne ligger noe under prisøkningen på tiltak. Det er imidlertid rimelig å anta at den forholdsvis høye prisøkningen på tiltak fra 2008 til 2009, var en kompensasjon for den tilsvarende lave prisøkningen fra 2007 til 2008. Prisøkningen på tiltak fra 2009 til 2010 ser ut til å samsvare bedre med prisveksten i kommunesektoren.

16.2.2 Finansiering av andre tiltak

Flere av tiltakene som ikke er forbeholdt forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, kjøpes i all hovedsak inn etter regelverk fastsatt i eller i medhold av lov om offentlige anskaffelser, noe som innebærer at tiltakene anskaffes gjennom anbudskonkurranser. Dette gjelder avklaringstiltaket, Arbeidsrettet rehabilitering, Oppfølging og Opplæring (ikke ordinær utdanning). I tillegg til disse finnes tiltak som finansieres i form av individuelle lønns- eller driftstilskudd til enkeltarbeidsgiver. Dette omfatter lønnstilskuddsordninger og Arbeidspraksis i ordinære virksomheter.

Tiltaket Arbeidspraksis i ordinær virksomhet opererer med en lav sats for ordinære arbeidssøkere. I 2011 var denne satsen på 1 360 kroner pr. måned, men det kan også gis høy sats for personer med nedsatt arbeidsevne i inntil tre måneder. Høy sats er på 13 485 kroner pr. mnd for personer med nedsatt arbeidsevne, dvs. det samme som gis ved Arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

Tiltaket Lønnstilskudd innebærer at lønnstilskuddet tilfaller arbeidsgiver, mens arbeidstaker mottar ordinær lønn. Tilskuddet gis i form av prosentvis lønnsrefusjon i en begrenset periode. Både varigheten på og størrelsen på lønnstilskuddet fastsettes individuelt og ut fra den enkeltes arbeidsevne og behov for oppfølging og tilrettelegging. Tilskuddet kan maksimalt utgjøre 50 prosent av lønnen i inntil ett år for ordinære arbeidssøkere og 60 prosent av lønnen inntil tre år for personer med nedsatt arbeidsevne.

Det er også mulig å kombinere forskjellige tiltak. Det betyr at en og samme person kan motta støtte til flere tiltak samtidig eller i form av en kjede med ulike tiltak. I tiltaksforskriften er det bl.a. presisert at tiltaket Arbeid med bistand kan kombineres med andre tiltak. Det kan for eksempel innebære at den enkelte tiltaksdeltaker støttes gjennom Arbeid med bistand, samtidig som en arbeidsgiver mottar lønnstilskudd for den samme personen. Tilsvarende kan en tiltaksarrangør av Arbeid med bistand og en tiltaksarrangør av et opplæringstiltak på en og samme tid motta støtte for samme person.

16.2.3 Sammenligning av tilskuddssatsene for tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

Opprinnelig har tilskuddssatsene blitt etablert på ulike tidspunkter og med ulike forutsetninger, noe som betyr at nivået på satsene ikke nødvendigvis er like godt harmonisert. Tiltakene Tilrettelagt arbeid og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift har sin opprinnelse i det som tidligere het AMB-tiltaket hvilket innebar at stønaden ble fastsatt under de forutsetninger at deltakerne skulle være ansatt i tiltaksbedriften. Dette er også bakgrunnen for at deltakerne her mottar ordinær lønn og stønadssystemet er delt inn i et lønnstilskudd og et driftstilskudd. Tiltaket Arbeid med bistand ble etablert på begynnelsen av 1990-tallet, og med det formål at deltakerne skulle utplasseres i ordinære virksomheter. Tilskuddet til Arbeid med bistand ble knyttet til tilretteleggeren og ikke deltakerne. Tiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet som erstattet tiltaket arbeidsforberedende trening, ble etablert i 2002. Tiltaket videreførte finansieringsformen som bestod i at tiltaksarrangøren mottok et driftstilskudd pr. plass. Tilskuddet baserte seg også på at hver arbeidsleder skulle ha ansvar for fem tiltaksdeltakere, noe som antyder at målgruppen her trengte mer tilrettelegging enn deltakerne i Arbeid med bistand. Arbeidstreningen foregikk dels i egne avdelinger ved de skjermede virksomhetene eller som hospitering i ordinære virksomheter.4

Dagens tilskuddssatser er enten oppgitt i årlige eller månedlige tilskudd. Tabell 4 viser tilskuddssatsene omregnet til både månedlige og årlige tilskudd pr. deltaker (satser for lønnstilskudd i kvalifiseringstiltaket og Tilrettelagt arbeid er ikke med i tabellen). Det fremgår av tabellen at det er forholdsvis store forskjeller i tilskuddene til de ulike tiltakene. For eksempel er satsene til Arbeidspraksis i skjermet virksomhet tre ganger høyere enn satsen til Arbeid med bistand (forutsetter 12 deltakere pr. tilrettelegger) og en god del høyere enn driftsstøtten til kvalifiseringstiltaket. Noen av disse prisforskjellene vil rimeligvis reflektere forskjeller i arbeidsmengden overfor deltakerne i de ulike tiltakene. For eksempel vil oppfølgingen av en deltaker i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet være større enn for en deltaker i Arbeid med bistand. Samtidig er det grunn til å stille spørsmål ved nivået på satsene og om arbeidsmengden kan berettige de store forskjellene. Noen enkle beregninger viser at forskjellene ikke alene kan forklares av variasjon i arbeidsmengden.

Tabell 16.4 viser at dersom vi sammenligner tilskuddet til Arbeid med bistand og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, gitt forutsetningene om det opprinnelige tilretteleggingsbehovet (antall deltakere pr. tilrettelegger), finner vi at en tilrettelegger i Arbeid med bistand vil ha en årlig inntjening på 620 000 kroner (51 620 * 12 mnd) og en tilrettelegger i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet 810 000 kroner (13 485 * 12 mnd * 5 deltakere). Dette forutsetter imidlertid full kapasitetsutnyttelse i henhold til normene for antall deltakere pr. tilrettelegger. Forutsetningen om full kapasitetsutnyttelse gjelder ikke for Arbeid med bistand siden tilskuddet gis pr. tilrettelegger uavhengig av antall deltakere vedkommende følger opp. Kvalifiseringstiltaket er av en litt annen art siden dette er et tiltak hvor det kanskje er større behov for faglig oppfølging. Dersom vi likevel legger til grunn at hver tilrettelegger/arbeidsleder har kapasitet til å ta ansvar for 10 tiltaksdeltakere, får vi her en inntjening pr. tilrettelegger/arbeidsleder pr. år på 980 000 kroner.5

Selv om antall tilretteleggere i praksis vil variere fra tiltaksarrangør til tiltaksarrangør, er det likevel et relevant spørsmål hva som legitimerer prisforskjellene i tabellen over. Videre er spørsmålet hva som er et riktig prisnivå, og om enkelte tiltak er underfinansiert eller overfinansiert. Generelt vil det i utmåling av satser være viktig at prisene gjenspeiler bistandsbehovet til deltakerne og de faktiske kostnadene ved tiltakene. Dette for å oppnå god ressursutnyttelse og unngå såkalt fløteskumming eller kryssubsidiering av tiltak.

16.2.4 Erfaring med dagens tilskuddssatser i skjermet sektor

I en undersøkelse av Econ Pöyry (2009) der bedriftene ble bedt om å svare på om de statlige tilskuddene bidrar til å sikre god kvalitet på tiltakene, svarer omtrent halvparten at tilskuddene er tilstrekkelige eller at de ikke har noen mening.6 Den andre halvparten mener at tilskuddene ikke er tilstrekkelige. På et tilsvarende spørsmål om Arbeid med bistand, svarer 80 prosent av attføringsbedriftene og nesten 70 prosent av vekstbedriftene at tilskuddet er for lavt. Disse svarene underbygger med andre ord beregningene over som viser at prisene på tiltakene varierer mer enn den faktiske arbeidsinnsatsen tilsier. Samtidig viser Econ Pöyrys rapport til at arrangørene mener Arbeid med bistand er underfinansiert som følge av at deltakerne har større behov for oppfølging. Blant annet har Arbeid med bistand i en del tilfeller blitt benyttet som avklaring, noe som krever en betydelige tettere oppfølging enn hva som ligger i rammene for ordningen.

En fare med såpass ulik finansiering av tiltakene er at arrangørene kryssubsidierer tiltakene, noe som i følge tiltaksforskriften ikke er tillatt. I rapporten til Econ Pöyry (2009) fremgår det også at Arbeid med bistand er avhengig av kryssubsidiering fra andre tiltak. En av årsakene som nevnes i rapporten, er at de innsøkende deltakerne står lengre fra arbeidsmarkedet enn hva som ligger i intensjonen med tiltaket. For å unngå denne typen utilsiktede effekter, er det med andre ord viktig at det er samsvar mellom finansieringen og rekruttering av tiltaksdeltakere.

I henhold til kravspesifikasjonene for tiltak i skjermet sektor, skal tiltaksarrangører som mottar tilskudd, rapportere årlig til Arbeids- og velferdsetaten om kostnader fordelt på ulike tiltak. Ifølge Econ Pöyry (2009) har dette imidlertid vært mangelfullt fulgt opp av Arbeids- og velferdsetaten og det har frem til 2010 ikke vært mulig å fremskaffe noe samlet oversikt over faktiske kostnader for de enkelte tiltakene. Av hensyn til behovet for å fastsette nivået på satsene, blant annet for å ivareta unntaksvilkårene i statsstøtteregelverket, kan det imidlertid være behov for å skjerpe disse rapporteringsrutinene.

For mange av tiltaksarrangørene oppleves kravet om rapportering av kostnader knyttet til enkelttiltak som rigid. Bakgrunnen for dette er hensynet til å bruke ressursene mest mulig effektiv internt i virksomheten (Econ Pöyry 2009). Blant annet har en rekke virksomheter valgt integrerte løsninger der for eksempel ansatte daglig bruker tid innenfor flere ulike tiltak og/eller ved at deltakere skifter mellom ulike tiltak uten at dette nødvendigvis er forankret formelt, verken i organisasjonen eller hos Arbeids- og velferdsetaten. Slike integrerte løsninger er blant annet valgt for å støtte opp om tiltakskjeding.

16.3 Finansiering basert på kostnadsberegnede satser

I kapittel 11 har utvalget pekt på at det vil være nødvendig med justering av dagens system for kjøp av bistand til personer med nedsatt arbeidsevne. Sett i forhold til statsstøtteregelverket er hovedutfordringen med dagens tilskuddssatser til forhåndsgodkjente virksomheter å utforme et støttesystem der man kan dokumentere at det ikke forkommer overkompensasjon av tiltaksbedriftene. Støtten må ikke overskride kostnadene ved å produsere tiltaket pluss en rimelig fortjeneste for tiltaksbedriften. Formålet med dette avsnittet er å redegjøre for beregningsmetoder som kan ivareta kravene i statsstøtteregelverket. Beregningsmetodene vil samtidig ha som formål å harmonisere satsene mellom ulike tiltak, jf. tidligere omtale.

16.3.1 Statsstøtteregelverkets krav til finansiering

Finansieringsformer som ikke faller inn under regelverket for offentlige anskaffelser, må vurderes i forhold til begrensningene og mulighetene som ligger i statsstøtteregelverket (omtalt i kapittel 11). Hovedregelen i dette regelverket er at statsstøtte til næringslivet er forbudt. Dette forbudet retter seg mot offentlige tiltak som gir økonomiske fordeler til bestemte bedrifter, grupper av bedrifter, visse sektorer eller geografiske områder. Hvorvidt en tilskuddsordning er offentlig statsstøtte avhenger av om støtten gir økonomiske fordeler eller favoriserer enkelte foretak, om støtten stammer fra offentlige midler, om støtten bidrar til å vri konkurransen, samt om støttemottaker er et foretak som driver økonomisk aktivitet. Samtidig er det unntaksbestemmelser i regelverket, blant annet støtte til sysselsetting, til opplæring og til tjenester av allmenn økonomisk betydning.

I en gjennomgang av støtten til arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og forholdet til statsstøttereglene, konkluderer Kluge advokatfirma med at tilskudd til arbeidsrettede tiltak i skjermet sektor må antas å innebære offentlig støtte i henhold til EØS-avtalen art. 61(1). I utgangspunktet er dette forbudt, gitt at ikke støtten faller inn under en av følgende to aktuelle forordninger: Gruppeunntaksforordningen eller støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning. Ifølge rapporten er det imidlertid et problem at dagens tilskuddsordninger er utformet slik at de ikke kommer inn under noen av de mulige unntakene fra forbudet mot offentlig støtte. Inntil dette endres, vil finansieringen av tiltakene ikke kunne godkjennes som lovlig støtte av ESA.

Den mest aktuelle unntaksforordningen er støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning. Kompensasjon for slike tjenester anses ikke som støtte dersom følgende vilkår er oppfylt:

1. Foretaket må være pålagt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og disse forpliktelsene må være klart definert.

2. Kriteriene for beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte.

3. Kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsene når det er tatt hensyn til eventuelle andre inntekter og en rimelig fortjeneste.

4. Kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene hos et sammenlignbart veldrevet foretak.

Ifølge Kluge (jf. kapittel 11) er de to første vilkårene oppfylt, men ikke de to siste. Dette innebærer at det i dag ikke finnes noen ordning som sikrer at tiltaksarrangørene ikke overkompenseres gjennom de faste tilskuddene, enten i form av anbudskonkurranser eller forutgående effektivitetsanalyse. Begrepet effektivitetsanalyse må her forstås som en analyse av forholdet mellom tilskudd og faktiske kostnader.

16.3.2 Er det mulig å kostnadsberegne tilskuddssatsene?

På bakgrunn av Kluges gjennomgang er det rimelig å anta at det er mulig å utforme en finansieringsform som kan godkjennes som lovlig støtte etter unntaket for tjenester om allmenn økonomisk betydning.

I det følgende er det diskutert tre former for kostnadsberegnede tilskuddssatser. Den første vil måtte basere seg på foreliggende statistikk om tiltaksarrangørenes driftsutgifter. Dette forutsetter tilgang til regnskapsdata fra bedriftene spesifisert på de ulike tiltakene. Som vi skal se nedenfor, er denne metoden også benyttet innen barnehage- og skolesektoren. Utfordringen med bruk av denne metoden i forhold til skjermede virksomheter er at virksomhetene er svært ulike både i forhold til produksjon og størrelse. Det spenner fra virksomheter som ikke har egenproduksjon til større virksomheter hvor inntektene fra attføring kun utgjør en liten del av virksomheten. De ulike virksomhetene vil derfor ha svært ulik kostnadsstruktur. En annen utfordring er som nevnt over, at det rent praktisk kan være vanskelig å skille ut kostnadene for de enkelte tiltakene (jf. Econ Pöyry 2009). Videre kan det også være vanskelig å skille produksjonskostnader fra kostnader ved attføringsvirksomheten. Dessuten viser Econ Pöyry også til at det å skulle operere med vanntette skott mellom tiltakene, kan hindre fleksibel utnyttelse av ressursene internt i virksomhetene. I tillegg vil denne typen kostnadsberegninger måtte basere seg på historiske data fra virksomhetene, noe som ikke nødvendigvis gir grunnlag for å beregne et rimelig kostnadsnivå.

Den andre metoden vil være å beregne driftsutgiftene i forhold til tilretteleggingsbehov. Dette vil således være en variant av dagens finansiering av Arbeid med bistand. Her beregnes et driftstilskudd pr. tilrettelegger samtidig som det eksisterer en norm for hvor mange deltakere hver tilrettelegger skal ha ansvar for. Et slikt system kan også gjøres om slik at det beregnes en driftsutgift pr. deltaker. For Arbeid med bistand, vil det med dagens satser og en norm på 12 deltakere pr. tilrettelegger utgjør en pris på 4 300 kroner pr. deltaker pr. måned. For alle 12 deltakerne i et helt år, vil prisen utgjøre 620 000 kroner. Gitt at lønnsnivået for en tilrettelegger ligger på 400 000 kroner, gir det en overhead på om lag 35 prosent som skal dekke både indirekte lønnskostnader, administrative utgifter, investeringer og overskudd.7 Et tilsvarende regnestykke kan beregnes for de øvrige tiltakene. For tiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, vil vi med dagens sats på 13 485 kroner pr. deltaker pr. måned og en norm på 5 deltakere pr. tilrettelegger, få en årlig beregnet kostnad på 810 000 kroner. Med et tilsvarende lønnsnivå som i Arbeid med bistand, får vi her en overhead på ca 50 prosent. De avgjørende faktorene som må vurderes i disse beregningene er lønnsnivået for tilrettelegger, hvor mange tiltaksdeltakere det er rimelig at hver tilrettelegger har ansvar for og hvor stor overhead det er rimelig at bedriften beregner.

En tredje innfallsvinkel ble foreslått av en arbeidsgruppe i Kommunal- og arbeidsdepartementets fra 1984.8 Forslaget innebar i hovedsak en todelt finansiering basert på et lønnstilskudd og et attføringstilskudd. Det var således ikke ulikt den finansieringsordningen som kvalifiseringstiltaket har i dag. I den foreslåtte modellen utgjorde imidlertid lønnstilskuddet en prosentvis andel av faktisk lønn, ikke en fast sats slik som i dag. I forslaget startet man med 95 prosent lønnsrefusjon det første året, mens de tre påfølgende årene skulle lønnsrefusjonen trappes ned med 10 prosentpoeng for hvert år inntil det fjerde året. I tillegg foreslo utvalget at attføringstilskuddet skulle være et fast nominelt beløp (fast sats) pr. tiltaksdeltaker. Fordelen med en slik ordning er at lønnsnivået – som da fastsettes av bedriften – danner grunnlaget for beregningen av tilskuddet. Pr. i dag vil dette egne seg kun for de tiltakene hvor deltakerne mottar ordinær lønn fra de skjermede virksomhetene, dvs. Kvalifisering og Tilrettelagt arbeid i skjermet virksomhet. For tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og Arbeid med bistand vil en slik ordning være mer problematisk, dels fordi deltakerne her har andre livsoppholdsytelser og dels fordi deltakerne kan være utplassert i andre virksomheter. I så fall vil det innebære at tiltaksarrangørene mottar tilsvarende tilskudd for deltakerne i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og Arbeid med bistand som i Kvalifisering og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Tilskuddet blir således avhengig av lønnssystemet i den aktuelle skjermede virksomheten eller eventuelt i bedriften tiltaksdeltakeren er utplassert i. Det vil derfor være naturlig å ha et øvre tak på det lønnsnivået bedriftene opererer med. I forslaget lå det imidlertid ikke inne noen beregninger på attføringstilskuddet og faktiske kostnader.

16.3.3 Kostnadsberegninger i andre sektorer

Det statlige tilskuddet til private barnehager og private skoler blir kostnadsberegnet i henhold til modeller som baserer seg på driftsutgifter ved offentlige barnehager/skoler.

Fra mai 2004 har kommunene hatt et delvis finansieringsansvar overfor private barnehager gjennom Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Fra januar 2011 har kommunene tatt over det hele og fulle finansieringsansvaret, bortsett fra investeringstilskudd og andre mindre tilskuddsordninger. Finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at godkjente ikke-kommunale barnehager behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av offentlig tilskudd. Avhengig av den enkelte private barnehages historiske kostnadsnivå, tildeles private barnehager i dag et tilskudd pr. plass som ligger mellom 88 prosent og 100 prosent av den offentlige finansieringen av kommunens egne barnehager. Minstetilskuddet er planlagt trappet opp frem mot 2014 slik at alle private barnehager da skal motta finansiering tilsvarende 100 prosent av kommunens finansiering av egne barnehager. Satsene er fordelt på barn over og under tre år, hvor barn under tre år er antatt å medføre 80 prosent høyere kostnader enn de store barna.

Kommuner som ikke har egne kommunale barnehager, skal benytte nasjonale gjennomsnittsatser fastsatt av Kunnskapsdepartementet. Kommunen kan redusere tilskuddet dersom den private barnehagen i forrige regnskapsår hadde vesentlig lavere bemanning eller lønnsnivå sammenlignet med kommunale barnehager samtidig som eier tok ut urimelig høyt utbytte eller godtgjørelse til seg selv eller nærstående.

Modellen skiller mellom ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Familiebarnehagene er i all hovedsak drevet av private, så de fleste kommunene må bruke de nasjonale satsene for familiebarnehager. Fordi de kommunale familiebarnehagene er få, og fordi de gjennomgående har et sterkere pedagogisk tilbud enn det de private har, har man valgt en annen modell for disse. I stedet for å beregne de nasjonale tilskuddsatsene for private familiebarnehager ut i fra kommunale kostnader, har man brukt en delvis normativ modell. Lønnsutgiftene er beregnet ved å gange gjennomsnittlige antall årsverk i private familiebarnehager, fordelt på stillingstype, med tilhørende tarifflønn. Kapitalkostnadene dekkes med 1 000 kroner pr. barn pr. måned som tilsvarer satsen som gjelder for kommunale familiebarnehager.9 Øvrige kostnader dekkes gjennom et påslag basert på historiske kostnader i private familiebarnehager og utgjør i gjennomsnitt om lag 12,5 prosent av totale kostnader. Privat uttak av midler fra familiebarnehager skjer normalt gjennom utbytte, lønn eller overfakturering av husleie. Det vurderes derfor som lite problematisk å bruke historiske data som grunnlag for øvrige kostnader.10

Et utvalg oppnevnt for å se på tilskuddssystemet for private skoler vurderte to modeller for beregning av satser for tilskudd til private grunnskoler.11 De to modellene omtales som en teknisk modell og en statistisk modell. Den tekniske modellen beregnet tilskuddgrunnlaget på bakgrunn av gjennomsnittlige kostnader i offentlig skole, fordelt på en kostnadskomponent knyttet til klassen som enhet og en kostnadskomponent som øker proporsjonalt med antall elever. Den statistiske modellen fastsetter tilskuddsgrunnlaget som en sats pr. elev ut fra skolestørrelse, tilsvarende kostnadene pr. elevplass i sammenfallende skolestørrelse i offentlige grunnskoler. Utvalget konkluderer med at den statistiske modellen best ivaretar de overordnede målsettinger om etterprøvbarhet, rettferdighet, forutsigbarhet og enkelhet, og anbefaler at den legges til grunn for beregning av tilskudd til private grunnskoler i framtiden. Det vises også til at denne modellen best ansporer til kostnadseffektivitet og god ressursutnyttelse.

Ifølge privatskoleloven benyttes i dag likevel den tekniske beregningsmodellen. Her heter det at godkjente skoler får statstilskudd til opplæring med 85 prosent av et tilskuddsgrunnlag pr. elev (resten finansieres som egenbetaling). Som grunnlag for beregning av satsene benyttes gjennomsnittlige driftsutgifter pr. elev i den offentlige skolen. Tilskuddsgrunnlaget blir videre beregnet særskilt for barnetrinnet, ungdomstrinnet og de ulike videregående utdanningsprogrammene. Dette betyr også at det kun er driftsutgiftene som danner grunnlaget for satsene, ikke kapitalutgifter.

Grunnlaget for beregning av satser både for private barnehager og private skoler baserer seg på informasjonsgrunnlag fra offentlig sektor. Siden vi ikke har en tilsvarende offentlig produksjon når det gjelder arbeidsrettede tiltak, vil det være vanskelig å benytte tilsvarende metode. Dette ville i så fall forutsette at Arbeids- og velferdsetaten selv utviklet interne tiltaksenheter tilsvarende det vi finner i skjermede virksomheter. Teoretisk ville kostnadsberegninger fra en slik virksomhet kunne danne grunnlag for å utarbeide satser for eksterne tiltaksarrangører. Dette forutsetter imidlertid at tiltakene til Arbeids- og velferdsetaten har en skjermet økonomi fra den øvrige virksomheten i etaten. Samtidig ville det forutsette at Arbeids- og velferdsetatens interne virksomhet rettet seg mot de samme målgruppene som eksterne virksomheter. Pr. i dag er en slik modell ikke realistisk.

Et alternativ vil derfor være å benytte tilsvarende modell som for familiebarnehager, dvs. at man baserer seg på en beregningsmodell som tar utgangspunkt i årsverk og lønnskostnader. I disse beregningene inngår imidlertid hele bemanningen i barnehagen, dvs. både fagpersoner og administrasjon. For tiltak i skjermede virksomheter vil det sannsynligvis være mer hensiktsmessig å ta utgangspunkt i lønnskostnader for tilretteleggerne pluss en overhead. Årsaken til dette er at tilretteleggingsbehovet varierer forholdsvis mye mellom tiltakene, og fordi det kan være vanskelig å skille mellom administrative driftsutgifter til attføringsvirksomhet og produksjon.

16.4 Forpliktende eller uforpliktende rammeavtaler?

Det er i dag to betalingsordninger for arbeidsrettede tiltak i skjermede virksomheter. Den ene innebærer at Arbeids- og velferdsetaten betaler for et gitt antall avtalte plasser uavhengig av om plassene benyttes eller ikke. Her inngås det med andre ord en forpliktende avtale om betaling for avtalte plasser. Dette gjelder tiltakene Arbeidspraksis, Avklaring og Varig tilrettelagt arbeid i skjermet sektor.12 Den andre ordningen innebærer at Arbeids- og velferdsetaten betaler for faktisk benyttede plasser, uavhengig av hva som er avtalt. Avtalen er med andre ord uforpliktende med hensyn til betaling for de plassene som angis i avtalen. Dette gjelder tiltakene Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.13

I statsbudsjettet for 2012 vedtok Stortinget å endre ordningen med forhåndsbetaling for et gitt antall plasser og erstatte den med en betalingsordning for faktiske benyttede plasser. Dette innebærer at utbetalingen for gjennomførte tiltaksplasser skjer i etterkant av tiltaksgjennomføring. Begrunnelsen for denne endringen er erfaringene med at avtalte plasser ikke fylles opp og at en betalingsordning for faktisk benyttede plasser vil sikre en mer effektiv bruk av tiltaksmidlene.

Som det fremgår av Prop. 1 S (2011–2012) for Arbeidsdepartementet, vil bedre ressursutnyttelse være et sentralt argument for en ordning med uforpliktende avtaler. Det gir også Arbeids- og velferdsetaten større handlingsrom med hensyn til hvilke arrangører de kan benytte. En slik ordning innebærer også at mer av beslutningene om tiltaksvalg kan flyttes ned på lokalkontornivå i den forstand at det ikke nødvendigvis er et mål i seg selv å fylle opp plasser der man har inngått forpliktende avtaler.

På den andre siden vil slike avtaler gi skjermede virksomheter mindre forutsigbarhet når det gjelder oppdragsmengde. Økt uforutsigbarhet kan også tenkes å påvirke prisnivået. Siden tiltaksarrangørene kun får betalt for faktisk benyttede plasser, vil arrangøren bære en større risiko enn en ordning der det betales for avtalte plasser (uavhengig av om de benyttes eller ikke). Denne risikoen vil kunne slå ut i et høyere prisnivå.

Den gjensidige avhengigheten mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangørene tilsier at det er nødvendig å balansere hensynet til Arbeids- og velferdsetatens interesser for optimal ressursutnyttelse, og hensynet til tiltaksarrangørenes forutsigbarhet. Det vil være spesielt viktig i en sektor hvor det er et begrenset antall tiltaksarrangører og hvor arrangørene i stor grad vil være avhengig av oppdrag fra Arbeids- og velferdsetaten. Bruken av forpliktende versus uforpliktende kontrakter bør derfor ses i sammenheng med andre ordninger som påvirker maktforholdet mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangør. Dette gjelder både kontraktenes varighet og oppsigelsesfrister samt antall arrangører som konkurrerer om tiltaksdeltakere.

Spørsmålet om bruk av forpliktende eller uforpliktende avtaler bør for det første ses i sammenheng med avtalenes varighet eller oppsigelsesfrist. Tabellen viser at bruk av forpliktende/uforpliktende avtaler gir ulik risiko eller forutsigbarhet for tiltaksarrangøren avhengig av avtalens varighet. En forpliktende avtale kombinert med en langsiktig avtale, gir lav risiko for tiltaksarrangør. Tilsvarende vil dette være avtaler som gir Arbeids- og velferdsetaten lite handlingsrom i avtaleperioden. Motsatt vil uforpliktende avtaler med kort varighet eller kort oppsigelsesfrist gi tiltaksarrangørene høy risiko eller liten forutsigbarhet. Samtidig gir det Arbeids- og velferdsetaten stort handlingsrom i avtaleperioden.

Hvorvidt avtalen er forpliktende eller uforpliktende, vil langt på vei bestemme betydningen av avtalen/oppsigelsesfristens varighet. Dette fordi varigheten på kontrakten betyr mindre dersom kontrakten samtidig er uforpliktende. Den eneste tryggheten en uforpliktende avtale gir, vil da være Arbeids- og velferdsetatens intensjon om bruk av et gitt antall tiltaksplasser. Rent juridisk vil det imidlertid ikke være noe som binder Arbeids- og velferdsetaten til å benytte de intenderte plassene i den avtalte perioden. Vi kan derfor betrakte dette som en avtale med middels høy risiko for tiltaksarrangøren. Dersom avtalen derimot er forpliktende, vil kontraktens varighet få større betydning. Med en forpliktende avtale, vil en kortvarig kontrakt gi noe høyere risiko for tiltaksarrangøren enn en langvarig kontrakt. En forpliktende kortsiktig avtale kan dermed betraktes som en avtale med middels lav risiko for tiltaksarrangør.

Bruken av forpliktende eller uforpliktende avtaler bør også ses i sammenheng med antall tiltaksarrangører som konkurrerer om tiltaksplasser, noe som igjen kan reguleres innenfor en ordning med forhåndsgodkjente virksomheter eller en ordning med prekvalifisering av tiltaksarrangører. Generelt vil forutsigbarheten reduseres eller risikoen øke for den enkelte tiltaksarrangør der man har uforpliktende avtaler og samtidig slipper til mange tiltaksarrangører. For Arbeids- og velferdsetaten sin del gir dette derimot stor fleksibilitet. Motsatt vil en ordning med forpliktende rammeavtaler og få eller kun én tiltaksarrangør, gi større forutsigbarhet og lite risiko for den enkelte tiltaksarrangøren og tilsvarende mindre handlingsrom for Arbeids- og velferdsetaten.

Dilemmaet her er at jo større garantier arrangørene får i form av lange og forpliktende avtaler, desto vanskeligere vil det være å etablere et marked med flere aktører. Som pekt på i kapittel 14, er det lite rimelig at arrangører som ikke får kontrakter i første omgang, vil opprettholde sitt tilbud når det inngås nye kontrakter. Med andre ord vil slike ordninger kunne favorisere de som har inngått kontrakter på bekostning av de som står utenfor. På den andre siden vil en ordning med uforpliktende (og eventuelt korte) kontrakter gi muligheter for mange aktører, men samtidig gi mindre forutsigbarhet for hver enkelt av dem. Konsekvensen av dette kan igjen være at leverandørene får svakere insentiver til å investere i utstyr, kompetanse eller innovasjoner. Ifølge Bredgaard og Larsen (2008) viser erfaringer fra Danmark, Nederland og Australia at innføring av markeder for arrangører av arbeidsmarkedstiltak i liten grad har bidratt til innovasjoner på tiltakssiden. Istedenfor at etableringen av markeder har bidratt til nyskaping, har tilbyderne heller slitt med å overleve og vært lite villig til å ta risiko.14

Forslaget i statsbudsjettet om kun å inngå uforpliktende avtaler og med 6 måneders oppsigelsesfrist, noe som i utgangspunktet må betraktes som en avtale med relativt lite forutsigbarhet, kan bety at det er grunn til å være forsiktig med å innføre anskaffelsesordninger som åpner for mange aktører. En ordning med uforpliktende avtaler og få aktører, vil derimot gi større forutsigbarhet og trygghet for arrangørene i og med at Arbeids- og velferdsetaten normalt vil ha behov for et bestemt antall plasser i avtaleperioden. Her vil med andre ord forutsibarheten ikke ligge i selve kontrakten, men heller i tiltaksvolumet som nødvendigvis må fordeles mellom et gitt antall aktører. Alternativt kan man tenke seg en ordning der forslaget om innføring av uforpliktende avtaler revurderes, og der man i større grad legger vekt på anskaffelsesordninger som kan åpne for flere aktører. En slik ordning vil gi større trygghet i avtaleperioden, men mindre trygghet mellom avtaleperiodene. Faren med en slik ordning er imidlertid at de aktørene som ikke får kontrakter, forsvinner ut av markedet.

16.5 Tiltak som anskaffes etter regler om offentlige anskaffelser

Et sentralt argument for å konkurranseutsette tiltak i skjermede virksomheter, er at en slik ordning kan bidra til å fastsette en markedspris på tiltakene. Formålet med dette avsnittet er derfor å gjennomgå erfaringer med konkurranseutsetting av arbeidsmarkedstiltak og hvorvidt dette kan bidra til å etablere en markedspris på de tiltakene som i dag arrangeres av skjermede virksomheter.

16.5.1 Utforming av ordningene

De tiltakene som har lengst tradisjon med å bli lagt ut på anbud er AMO-kurs og jobbklubber. Etter regelforenklingen i 2007 ble tiltaksstrukturen gjort om og nye tiltak kom til. Følgende tiltak ble da kjøpt inn etter regler om offentlige anskaffelser:

• Avklaring utenfor skjermet virksomhet,

• Oppfølging,

• Opplæring av kortere varighet (herunder AMO-kurs og jobbklubb), og

• Arbeidsrettet rehabilitering.

Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse har evaluert erfaringene med anskaffelser av arbeidsmarkedstjenester.15 En sentral problemstillingene i evalueringen er hvordan anskaffelse av tiltak gjennom konkurranse er innrettet og praktisert i Arbeids- og velferdsetaten. Ifølge Econ Pöyry og Proba kjøpte Arbeids- og velferdsetaten i perioden 2003–2009 arbeidsmarkedstjenester for nesten 27 mrd. kroner. Den største delen på 18,2 mrd. kroner har gått til tiltak som har vært forbeholdt skjermet sektor. Til sammenligning har det vært kjøpt inn tiltak gjennom anbudskonkurranser for 5 mrd. kroner.

Leverandørene av de nevnte tiltakene konkurrerer i utgangspunktet både på pris og kvalitet (jf. konkurransegrunnlag). Ifølge Econ Pöyry og Proba (2010) innebærer det i praksis at pris og kvalitet vektes ulikt. Det mest vanlige er å vekte pris til 40 prosent og kvalitet til 60 prosent. Ifølge rapporten opereres det også med ulike vekter avhengig av anskaffelsesprosesser:

• Totalkostnad eller pris 40 prosent og kvalitet 60 prosent.

• Totalkostnad eller pris 50 prosent og kvalitet 50 prosent

• Totalkostnad eller pris 40 prosent kvalitet 55 prosent og forbehold fra leverandøren 5 prosent.

Ifølge Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) kan det variere hvor lange kontrakter som inngås med leverandørene, både mellom tiltak og mellom fylker. Kontraktene som ble inngått for Arbeidsrettet rehabilitering i 2009 hadde gjennomgående en varighet på 2+1 år. Det vil si at kontraktene i utgangspunktet varer i to år med mulighet for forlenging i ett år. Kontraktene som ble inngått for avklaring og oppfølging i 2009 hadde gjennomgående en varighet på 1–2 år med 1–2 års opsjon på forlengelse (2+1 år, 2+2 år og 1+1+1 år).

Tabell 16.5 viser prisene på tiltak anskaffet etter regelverk fastsatt i eller i medhold av lov om offentlige anskaffelser. Vi ser at prisene varierer mye, noe som rimeligvis gjenspeiler den innsatsen som ligger i de ulike tiltakene. Det er likevel forholdsvis høye priser på tiltakene Arbeidsrettet rehabilitering og Avklaring. I 2011 lå disse på henholdsvis 22 400 og 15 800 kroner. Til sammenligning er en månedsverkpris pr. deltaker i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet på omtrent 13 500 kroner. En slik sammenligning kan imidlertid være urimelig siden innholdet og arbeidsinnsatsen i det enkelte tiltaket kan variere mye. Noe av forklaringen på de høye prisene på Arbeidsrettet rehabilitering er for eksempel at tallene i tabellen innbefatter både dag- og døgnopphold. Det at prisen var så pass mye høyere i 2009, gjenspeiler også at det var et høyt forbruk av døgntilbud i denne perioden. Hovedårsaken til prisreduksjonen fra 2010 til 2011 skyldes derfor at bruken av døgntilbud avtar.

Det er likevel verd å merke seg at prisene på tiltak som anskaffes med anbudskonkurranser, spriker mye og ikke ser ut til å være lavere enn prisene på tiltak forbeholdt skjermede virksomheter. Blant annet ser vi at tiltakene Avklaring og Oppfølging som begge anskaffes gjennom anbudskonkurranse, er dyrere enn tiltak som avklaringstiltaket i skjermet virksomhet og Arbeid med bistand.16 I en undersøkelse av Telemarksforsking (2006)17 som sammenlignet kostnadene på et anbudsbasert tiltak (KAT) med et tilsvarende tiltak arrangert internt i Aetat (Jobbfokus), viste også at kostnadene ved det anbudsbaserte tiltaket var høyere enn tiltaket arrangert internt i Arbeids- og velferdsetaten. Disse prissammenligningene kan tyde på at det ikke er spesielt mye å vinne prismessig på konkurranseutsetting av arbeidsrettede tiltak. Det er imidlertid grunn til å ta visse forbehold i forhold til en slik konklusjon siden prisforskjellene mellom de aktuelle tiltakene kan skyldes at de har ulikt innhold.

16.5.2 Erfaring med ordningene

En hovedkonklusjon i rapporten til Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) er at anbudskonkurranser generelt bidrar til at leverandørene «strekker seg» for å nå opp i konkurransen. Samtidig peker rapporten på at det er vanskelig å påvise noen klar sammenheng mellom anskaffelsesform på den ene siden og pris og kvalitet på den andre. Dette har i hovedsak sammenheng med at ulike anskaffelsesformer benyttes for ulike tiltak og at det derfor ikke er mulig å sammenligne ulike anskaffelsesformer for samme tiltak.

Rapporten peker også på at anbudskonkurranser øker administrasjonskostnadene, og at usikkerhet blant leverandørene svekker insentivene til å bygge opp kompetanse i virksomhetene. Ifølge rapporten er det grunn til å tro at dette bidra til dårligere kvalitet og høyere kostnader på sikt. Noe av forklaringen på usikkerheten, vil dels ha å gjøre med at Arbeids- og velferdsetaten er eneste kunde og at etterspørselen etter tiltak vil svinge over tid.

En annen konklusjon i rapporten fra Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) er at det i praksis konkurreres mest på pris. Det er derfor grunn til å forvente at anbudsregimet bidrar til å presse pris mer enn at tilbyderne utvikler kvaliteten. En årsak til dette er at leverandørene ofte får samme skåre på kvalitet siden man opererer med en forholdsvis smal vurderingsskala på kvalitet. Ifølge Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) har dette sammenheng med at Arbeids- og velferdsetaten ofte utlyser relativt standardiserte opplegg. Det betyr at leverandørene legger seg tett opp til de innholdskravene Arbeids- og velferdsetaten forventer, verken mer eller mindre. Resultatet er at prisen blir avgjørende for utfallet, selv om vektingen av kvalitet og kostnader skulle tilsi noe annet.

På bakgrunn av dette foreslår Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) konkurranse basert på kvalitet, dvs. at Arbeids- og velferdsetaten fastsetter en fast pris og tilbyderne dermed utelukkende konkurrerer på kvalitet. En fare med dette kan imidlertid være at man anskaffer tiltak som har unødig høy kvalitet og at man dermed risikerer å betale for mye. Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) foreslår også at konkurranse på henholdsvis pris og kvalitet bør vurderes i forhold til type tiltak og lokale forhold. For standardiserte tiltak anbefales konkurranse på pris, mens for nye innovative og/eller spesialtilpassede tiltak, er det mer hensiktsmessig med både pris og kvalitet, eller bare kvalitet.

En fare med for sterk priskonkurranse og kortsiktige kontrakter er at usikkerhet blant leverandørene svekker insentivene til å bygge opp kompetanse hos tiltaksarrangørene. Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2010) viser derfor til at det på andre samfunnsområder brukes anbudskonkurranser på svært langsiktige kontrakter. Ifølge rapporten er det mulig å tenke seg anbudskonkurranser om langsiktige kontrakter knyttet til varig tilrettelagt arbeid og andre arbeidsmarkedstiltak. Bakgrunnen for dette er argumentet om at tiltaksarrangørene vil ha behov for mer stabile rammer.

En rapport fra EU-kommisjonen oppsummerer litteraturen omkring konkurranseutsetting av arbeidsmarkedstiltak fra et utvalg europeiske land (Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland og Sverige).18 Også denne rapporten konkluderer med at resultatene er blandet. De mest positive funnene finner vi i Storbritannia, mens de mest negative funnene finner vi i Tyskland, Frankrike og Sverige. Ifølge rapporten, kan likevel private tilbydere under visse kontraktsmessige forutsetninger, forbedre resultatet for visse grupper og samtidig bidra til økt nyskaping. Anbefalingene i rapporten er derfor bl.a. at implementering av systemer for konkurranseutsetting må gjennom en utviklingsprosess, at det ikke legges for mye vekt på pris i konkurransen og at det utvikles gode informasjons- og rapporteringssystemer mellom kontraktspartene.

En rapport utgitt av Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS), tar også for seg erfaringene med konkurranseutsetting av velferdstjenester i Sverige.19 Rapporten tar sikte på å belyse hvorvidt konkurranseutsettingen som startet på 1990-tallet, har levd opp til forventingene. Hovedkonklusjonen er imidlertid at det er vanskelig å se noen entydige effekter. Riktignok har private leverandører på noen områder oppnådd lavere kostnader, men dette kommer i følge rapporten, som regel leverandøren til gode, ikke det offentlige. Ifølge rapporten er det heller ikke noen entydige kvalitetsforbedringer å spore. Rapporten peker på flere forklaringer. En hovedforklaring er at det ikke etableres virkelige markeder, men heller noe som kan karakteriseres som kvasimarkeder der konsumentens makt er begrenset og der etterspørselen i all hovedsak bestemmes av de offentlige budsjettene. I praksis betyr dette at valg av leverandør ikke bestemmes av den enkelte bruker, men av det offentlige. En annen forklaring er at det har vist seg krevende å ivareta bestillerrollen, med den konsekvens at man har gått over til anbud med faste priser og konkurranse på kvalitet (som følge av at det er vanskelig å spesifisere gitte kvalitetskriterier i anbudsdokumentene). Herunder hører det også med at velferdstjenestene som regel er komplekse og forutsetter individuelle tilpasninger. En tredje forklaring er asymmetrisk informasjon. Ifølge rapporten er det et stort problem at brukerne av tjenestene ikke har tilstrekkelig informasjon om tjenestene. Informasjonsproblemet forsterkes ytterligere av at den som velger eller kjøper tjenesten, ikke nødvendigvis er den som forbruker tjenesten. Det viser seg også at etablering av kvasimarkeder medfører store transaksjonskostnader. Dette skyldes at tilsyn og kontroll har vært ressurskrevende og at det medfører store kostnader for aktørene i markedet å etablere seg, øke/redusere aktivitet eller legge ned. Som følge av asymmetrisk informasjon og at man kvalitetsvurderer ut fra det som faktisk kan måles, vil man i følge rapporten også tendere mot å måle feil type kvalitet.

Litteraturgjennomgangen viser at konkurranseutsetting ikke nødvendigvis bidrar til billigere eller bedre tjenester. I rapporten fra EU-kommisjonen pekes det på at det avgjørende for om et slikt regime blir vellykket, er utformingen av kontraktene. I rapporten fra SNS vises det imidlertid til at en del grunnleggende forutsetninger for å etablere markeder ikke er tilstede ved konkurranseutsetting av velferdstjenester. Gitt denne markedssvikten, vil det også være vanskelig å etablere noen reell markedspris ved konkurranseutsetting. Ser vi rapportene i sammenheng, vektlegger den ene utfordringene og den andre mulighetene. Hvorvidt man kan lykkes med konkurranseutsetting, synes derfor å være avhengig av i hvilken grad man gjennom kontraktsstyring (og annet regelverk) kan motvirke eller avverge den markedssvikten som åpenbart oppstår i disse markedene. Ifølge rapporten fra SNS er minst to faktorer viktige for å få et kvasimarked til å fungere. Det ene er at graden av regulering må balanseres mot friheten til markedsaktørene. Det andre er betydningen av relevant og kvalitativt god kontroll og tilsyn.

16.6 Resultatbasert finansiering og differensierte satser

Ordninger med resultatbasert finansiering av arbeidsrettede tiltak oppstod i USA på begynnelsen av 1990-tallet og spredte seg til flere av de amerikanske statene i løpet av 1990-tallet. Disse modellene har senere hatt innflytelse på utviklingen av tilsvarende modeller i Australia, New Zealand, Nederland og Storbritannia.

Bakgrunnen for utviklingen av disse finansieringsmodellene var en økende misnøye med ramme- eller stykkprisbaserte modeller som var rettet mot inputsiden (stykkpris eller rammefinansiering av antall deltakere eller tilretteleggere) eller tiltaksprosessen (spesifikke aktiviteter i bistandsprosessen).20 Siden finansieringen tidligere var rettet inn mot brukerne eller aktiviteter, tok den i liten grad hensyn til om tjenesten var relevant for den enkelte deltaker. Betalingen reflekterte heller ikke nødvendigvis kvaliteten på tjenestene, bare kvantitet. Videre ga ikke ramme- eller stykkprisfinansiering tilstrekkelig insentiver til å få deltakerne over i ordinært arbeid. Tvert imot ble det hevdet at leverandørene ikke hadde insentiver til å få deltakerne over i ordinært arbeid dersom dette medførte tap av inntekter. Den resultatbaserte finansieringen skulle dermed bidra til at tilbudet ble mer relevant (verdsatt av deltakerne), til kvalitetsforbedring og ikke minst til å gi arrangørene sterkere insentiver til å få deltakerne raskere over i ordinært arbeid. De nye resultatbaserte finansieringsmodellene skulle heller refundere leverandørene i forhold til resultatene som oppnås, ikke i forhold til omfanget av tjenestene.21

Et resultatbasert finansieringssystem kan operere med flere delmål i tillegg til hovedmålet. Hovedmålet er som regel stabil tilknytning til arbeidslivet. Delmål kan være å gjennomføre kartlegging, ferdigstilling av handlingsplan, oppstart av et arbeidsforhold og tilknytning til praksis/arbeidsforhold av en bestemt varighet. Det finnes en rekke ulike modellvarianter som varierer i forhold til hvor sterke de økonomiske insentivene er. Bl.a. opererer enkelte modeller med en fast forholdsdefinert pris som fordeles prosentvis i forhold til ulike delmål. Andre kombinerer både anbudskonkurranse (om en totalpris) og resultatbasert finansiering. Det er også vanlig å operere med ulike prisnivåer avhengig av brukernes antatte tjenestebehov eller forventet varighet på bistanden. Formålet med prisdifferensiering er dels å dekke faktiske kostnader for ulike grupper deltakere og dels unngå fløteskumming eller parkering. Med andre ord finnes det mange varianter og kombinasjonsmuligheter både i forhold til bruk av prisdifferensiering, milepælsfinansiering og bonusfinansiering ved oppnådd mål.

Ifølge Novak et al. (1999) er fordelene med resultatbasert finansiering at man får økt oppmerksomhet om målene med rehabiliteringen, at tiltaksleverandørene ansvarliggjøres, produktiviteten og effektiviteten økes samt at tiltaksdeltakerne blir mer tilfreds.22 Samtidig ligger det også noen forutsetninger til grunn for at slike modeller skal virke etter intensjonen. For det første er det nødvendig med en avklaring av brukernes faktiske mål, hvilket behov deltakerne har og hva tiltaket faktisk kan bidra med. For det andre må målene være realistiske og målbare. For det tredje må modellen være utformet slik at den gir tiltaksleverandøren bærekraftig inntjening.

Det er imidlertid en rekke fallgruver med slike finansieringsmodeller. For det første er det en fare for at finansieringsformen kan stimulere tiltaksarrangørene til fløteskumming eller parkering. Fløteskumming skjer i rekrutteringsfasen og innebærer at tiltaksarrangørene tenderer til å rekruttere de deltakerne de vil lykkes best med for å maksimere inntektene. De modellene vi kjenner til har derfor forsøkt å motvirke dette gjennom ulike krav til leverandørene, blant annet at de ikke har lov til å avvise personer som henvises. Parkering innebærer at tiltaksarrangøren prioriterer ressurser til de deltakerne som har størst sjanse til å lykkes på arbeidsmarkedet, og tilsvarende nedprioritere de med minst sjanse. Et grep for å unngå dette har vært å klassifisere brukerne etter bistandsbehov samtidig som prisene differensieres etter bistandsbehovet.

En annen utfordring er at resultatbaserte finansieringssystemer kan bidra til kortsiktighet og redusert kvalitet på tjenestene. Dette har bl.a. sammenheng med at arrangørene spekulerer i å oppnå delmål, men ikke de mer krevende hovedmålene. For eksempel vil en tiltaksarrangør kunne presse deltakere inn i kortsiktige jobbforhold for å oppnå delutbetalinger. De fleste modeller har imidlertid forsøkt å ta hensyn til dette gjennom bonusfinansieringen, bl.a. ved at bonusen øker jo lengre deltakerne står i et arbeidsforhold. I tillegg har enkelte modeller også brukertilfredshet som et bonuskriterium.

En tredje utfordring er om systemet er designet slik at finansieringen samlet sett er bærekraftig for tjenesteleverandørene. Dette vil på den ene siden være avhenge av hvordan finansieringsmodellene er utformet. Bl.a. har den britiske modellen som benyttes i Workstep, blitt kritisert for at det er en mismatch mellom finansieringen av de første fasene og den arbeidsinnsatsen som legges inn i starten av prosessen (avklare, planlegge og finne jobb). På den andre siden kan det også være andre utenforliggende forhold som kan påvirke muligheten for å oppnå resultater, spesielt situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet. Den australske modellen har forsøkt å ta hensyn til dette ved å tilby tilleggsstønader i områder med et svakt arbeidsmarked.

En fjerde utfordring med de resultatbaserte finansieringsmodellene er at de ikke i tilstrekkelig grad stimulerer til kortest mulig tiltaksløp. Spesielt kan dette være problematisk i de tilfellene hvor det inngår kvalifiserende aktiviteter i milepælsplanen. Dette kan imidlertid motvirkes ved å øke finansieringen på det tidspunktet deltakeren inngår i et arbeids- eller praksisforhold. En annen variant kan være å utforme en finansieringsmodell hvor det over tid er avtagende finansiering. Formålet med en slik modell vil være at arrangøren gis økonomiske insentiver til å fylle tiltakskvoten med nye deltakere fremfor at eksisterende deltaker blir værende lenger enn nødvendig i tiltaket. En slik modell vil imidlertid kunne føre til parkering av eksisterende deltakere eller stimulere til formidlinger som er av kort varighet.

16.6.1 Internasjonale erfaringer med resultatbasert finansiering

En evaluering av Workstep-programmet peker på at det har vært rettet kritikk mot selve betalingsmodellen og hvor godt samsvar det er mellom arbeidsinnsatsen i de ulike fasene og betalingstidspunktene. Blant annet vises det til at arbeidsinnsatsen er størst i starten, mens mye av finansieringen skjer i perioder hvor det er mindre oppfølging av deltakerne.23 Evalueringen av den australske modellen viser til at det har vært betydelige forbedringer i resultatene. Mens det var 25 prosent som nådde målet om 13 uker med jobb (innenfor en periode på 18 måneder) i den gamle rammefinansierte modellen, oppnådde man med den resultatbaserte modellen en tilsvarende andel på 43 prosent.24 Rapporten anbefaler samtidig å forenkle modellen med tanke på å redusere de administrative kostnadene.

Studier fra USA kan også vise til at resultatbaserte finansieringssystemer har en positiv effekt på deltakernes måloppnåelse. En studie av McGrew mfl. (2005) sammenligner arrangører som er stykkprisfinansiert med arrangører som har resultatbasert finansiering. Resultatene viser at den resultatbaserte modellen ga bedre resultater enn den stykkprisbaserte. Det vil si at deltakerne i den resultatbaserte modellen hadde større sannsynlighet for å nå de ulike milepælene, herunder oppnå målet om 9 måneders ordinært arbeid.

En evaluering av et forsøk med resultatbasert finansiering i Australia konkluderer også med at klienter som var tilknyttet leverandører med resultatbasert finansiering (CBFT) hadde bedre resultat enn klienter som var tilknyttet leverandører med rammetilskudd (FaCS 2003). Etter å ha kontrollert for andre forskjeller mellom forsøks- og kontrollområdene, viste det seg at totalt 39 prosent var kommet i jobb i forsøksområdene, mens tilsvarende 30 prosent var kommet i jobb i kontrollområdene (jobb i 13 uker). Evaluatoren peker imidlertid på at de positive resultatene kan skyldes forskjeller i arbeidsmarkedet mellom forsøks- og kontrollområdene, forskjeller som ikke fanges opp i analysemodellen.

En tilsvarende evaluering av resultatbasert finansiering i New-Zealand viser at ordningen hadde god sysselsettingseffekt på kort sikt, men mindre på lengre sikt (Ramasamy and Boer 2004). Resultatene etter seks måneder viste at forsøksgruppen hadde 13 prosentpoeng høyere sysselsettingseffekt enn sammenligningsgruppen. Samtidig viste undersøkelsen at sammenligningsgruppen hadde en sterkere økning i sysselsettingseffekt etter at det har gått 6 måneder. Etter 14 måneder var forskjellen på bare 5 prosentpoeng i favør av forsøksgruppen.

16.6.2 Norske erfaringer med resultatbasert finansiering og differensierte satser

I Norge er det gjennomført enkelte forsøk med alternative finansieringsmodeller for arbeidsrettede tiltak. Det første forsøket startet opp i 2007 og innbefattet bruk av bonusfinansiering i formidlingstiltak (KAT), jobbklubber og et nyopprettet tiltak for personer på ventestønad (VALS). Alle disse tre tiltakene ble konkurranseutsatt samtidig som at arrangørene mottok bonus ved formidling av deltakere til arbeid.

Evalueringen av KAT viste at brukerne var godt fornøyd med det tiltaket de deltok på. Undersøkelsen viste også at det var tendenser til fløteskumming og parkering av enkelte deltakere. Dette hadde sannsynligvis sammenheng med at det ble rekruttert en forholdsvis heterogen gruppe inn i tiltaket. Sammenlignet med en tilsvarende gruppe arbeidssøkere og yrkeshemmede som deltok i andre tiltak, viste undersøkelsen at KAT-tiltaket ga gode jobbeffekter.25

I etterkant av forsøket med KAT ble det også etablert et internt formidlingstiltak i Aetat (Jobbfokus) som rettet seg mot de samme målgruppene som i KAT. I en undersøkelse hvor dette tiltaket ble sammenlignet med KAT, fremgikk det at det interne tiltaket i Aetat både hadde lavere kostnader og bedre jobbeffekt enn KAT.26 Her må det imidlertid tas hensyn til at resultatene kan skyldes forsøkseffekter, det vil si effekter som skyldes det ekstra søkelyset tiltakene får på seg i en forsøksperiode. Siden det interne tiltaket ble etablert som en reaksjon på KAT-tiltaket, kan de også være at disse effektene var sterkere i det interne tiltaket. Resultatene fra undersøkelsen kan likevel gi grunnlag for å vurdere hvorvidt Arbeids- og velferdsetaten selv bør stå som arrangør av tiltak i konkurranse med eksterne leverandører.

Evalueringen av jobbklubb sammenlignet effektene av jobbklubb med og uten bonusfinansiering. Arrangører som hadde jobbklubb med bonus fikk 3 000 kroner ved formidling til arbeid med varighet i 3–6 måneder, mens formidling med varighet over 6 måneder ga bonus på 4 000 kroner. Både ordinære jobbklubber og jobbklubber med bonus var satt ut på anbud. Resultatene fra evalueringen viste at det ikke var bedre jobbeffekt av de bonusfinansierte jobbklubbene.27 En forklaring på at bonusfinansieringen ikke ga forventede resultater, var at bonusutbetalingene var for små. I og med at det i utgangspunktet var konkurranse om å arrangere tiltakene, kan en annen forklaring også være at de forventede effektene av bonusordningen – dvs. insentiveffektene – allerede var oppnådd gjennom ordningen med konkurranseutsetting.

Et forsøk med innføring av to nye finansieringsmodeller for Arbeid med bistand startet opp i 2008 og ble avsluttet i 201. Begge modellene inneholdt et system med bonus for tiltaksarrangør ved oppnådd resultat, dvs. formidling til ordinært arbeid. Innretningen av grunnbetalingen skilte seg ved at den ene ordningen opererte med differensierte satser avhengig av deltakerens behov, mens den andre ordningen hadde en grunnsats basert på faktisk antall timer utført oppfølgingsarbeid. Forsøket ble evaluert av Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse.28

Et mål med finansieringsmodellene var at tiltaksarrangørene skulle gis større muligheter til å ta inn deltakere med store behov og som krevde stor ressursinnsats. Rapporten konkluderer med at finansieringsmodellene ikke bidro til endring i rekrutteringen til tiltaket. Ifølge rapporten bidro begge modellene til økt oppfølging av deltakerne i avklarings- og kartleggingsfasen, og til bedre støtte til å komme inn og være i arbeid. Undersøkelsen kunne imidlertid ikke observere effekter på resultatet av tiltaket. Noe av forklaringen kan være at det var relativt lite av finansieringen som var resultatbasert. Ifølge rapporten var det i størrelsesorden 8 prosent av finansieringen som var bonusbasert i et typisk forløp på 17 måneder som førte til at deltakeren kommer i jobb.

Det er også gjort forsøk med bruk av differensierte satser på tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Hovedhensikten med slike ordninger er at finansieringen i større grad skal samsvare med faktiske kostnader og til å unngå fløteskumming og parkering. Fløteskumming finner vi også blant bedrifter som arrangerer Varig tilrettelagt arbeid. Ifølge en rapport fra Fafo (2008) har bedriftene som følge av skjerpede krav om produktivitet og økonomiske resultater, blitt mer selektive enn før med hensyn til hvem de ansetter. En utfordring med differensiering av satser for å motvirke dette, er imidlertid å finne gode og effektive metoder for å skille mellom ulike gruppers bistandsbehov. Ifølge Fafos rapport vil det også medføre administrative kostnader og praktiske problemer å klassifisere deltakerne.29

Møreforskning har tidligere evaluert forsøk med differensierte driftsstøttesatser for deltakere i Varig tilrettelagt arbeid. Forsøket inneholdt to modeller. Den ene benyttet et kartleggingsverktøy for å skille mellom ulike bistandsbehov hos deltakerne. Den andre baserte seg på at deltakerne i en virksomhet skulle ha en bestemt fordeling i forhold til bistandsbehov, noe som overflødiggjorde behovet for prisdifferensiering. Evalueringen konkluderer med at forsøket hadde en positiv effekt på tjenestene til deltakerne, men at forsøket hadde en kort varighet og at det derfor var lite erfaring å bygge på.

Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse (2011) har også gjennomført en utredning av differensierte satser i Varig tilrettelagt arbeid.30 Hovedspørsmålet i evalueringen er om differensierte satser kan bidra til å rekruttere brukere med stort bistandsbehov ved et mer differensiert tilskuddssystem. En konklusjon i rapporten er at differensierte satser på kort sikt ikke vil bidra til å vri rekrutteringen. Bakgrunnen for dette er at det er liten gjennomstrømning i dette tiltaket. Rapporten anbefaler heller at kommunene benytter sine egenandeler til å differensiere satsene. Videre anbefales det at enkeltvirksomheter bygger opp et eget tilbud til grupper med spesielle bistandsbehov.

Generelt viser internasjonale undersøkelser mer positive erfaringer med resultatbasert finansiering og differensiering av satser enn de norske erfaringene. En forklaring på dette kan være at de internasjonale kildene er «biased», dvs. at positive resultater publiseres i større grad enn negative resultater.31 En annen forklaring kan være at utformingen av de norske forsøksordningene ikke har vært godt nok designet. Ifølge den internasjonale litteraturen vil suksesskriteriet nettopp være måten å designe og tilpasse finansieringsmodellen.

16.7 Drøfting av dagens finansieringsordninger

Dagens støtte- og tilskuddsordninger er utformet på ulike måter, og det kan derfor være grunn til å vurdere behovet for forenkling. I drøftingen av dette spørsmålet har utvalget begrenset seg til finansieringsordningene for de tiltakene som arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Blant disse finner vi fire typer finansieringsordninger. Et hovedskille går mellom tiltaket Arbeid med bistand og de øvrige tiltakene. Mens Arbeid med bistand har en tilskuddsordning rettet inn mot tilretteleggerne, har de øvrige tiltakene tilskuddsordninger rettet inn mot tiltaksdeltakerne. Blant de øvrige tiltakene varierer også tilskuddsordningene. Tiltakene Kvalifisering og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift har en tilskuddsordning som inkluderer både driftsstøtte og lønnstilskudd, mens støtteordningen til avklaringstiltaket og tiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet inkluderer kun driftsstøtte. Videre har tiltaket Varig tilrettelagt arbeid en kommunal egenandel i tillegg til driftsstøtten fra Arbeids- og velferdsetaten.

Prinsipielt mener utvalget at det kan være hensiktsmessig med en forenkling av dagens støtte- og tilskuddsordninger. Samtidig bør målet om forenkling vurderes i forhold til andre hensyn. Et slikt hensyn kan være at størrelsen på tilskuddene skal stå i forhold til den tjenesten som ytes. Innføring av ordninger som ivaretar dette, kan innebære endringer i dagens finansieringsordninger, men ikke nødvendigvis en forenkling. Målet om forenkling må samtidig vurderes i forhold til finansieringsordningens formål. Utover det å dekke faktiske kostnader, kan finansieringsordningene også ha som formål å påvirke tiltaksarrangørene. Dette kan enten være i form av differensierte satser eller resultatbasert finansiering. Slike ordninger vil kunne bidra til et mer komplekst finansieringssystem. Utvalget vurderer det slik at det kan være behov for en mer enhetlig finansieringsmodell, men at dette må vurderes i forhold til andre formål med tilskuddssystemet. Målet om forenkling av dagens støtte- og tilskuddsordninger må samtidig ses i forhold til en fremtidig tiltaksstruktur, dvs. at en endret tiltaksstruktur vil kunne legge visse føringer på utformingen av tilskuddsordningene.

Utvalget har også vurdert hvorvidt dagens tiltak er riktig priset i forhold til tjenestenes omfang. Dagens tiltak i skjermede virksomheter baserer seg på en modell der prisen skal dekke kostnadene. En sammenligning av prisene på disse tiltakene viser imidlertid at det er store prisforskjeller, forskjeller som ikke alene kan begrunnes i tiltaksdeltakernes ulike bistandsbehov. Sannsynligvis har dette sammenheng med at tiltakene er etablert på ulike tidspunkt og med ulike forutsetninger. Utvalget har på bakgrunn av dette foreslått en beregningsmodell som justerer satsene på tiltakene. Beregningsmodellen er nærmere redegjort for i neste avsnitt. Modellen er også utformet med tanke på å etterkomme kravene i statstøtteregelverket (omtalt over).

I andre tiltak som ikke er forbeholdt skjermede virksomheter, er prisen fastsatt på bakgrunn av anbudskonkurranser. Prisene på enkelte av disse tiltakene viser seg å være relativt høye sammenlignet med prisene på tiltak forbeholdt skjermede virksomheter. Det kan være flere forklaringer på dette. En forklaring kan være at anbudskonkurranser representerer en større risiko for tiltaksleverandørene og at denne risikoen kommer til uttrykk i høyere markedspriser. En annen forklaring kan være vi har å gjøre med et kvasimarked hvor prismekanismene ikke fungerer optimalt. En tredje og nærliggende forklaring kan være at et slikt marked trenger noe tid for å etablere fornuftige markedspriser. Implikasjonene av de to første forklaringene er at vi ikke nødvendigvis kan forvente lavere priser med bruk av anbudsutsatte tiltak. Den siste forklaringen innebærer at eventuelle høyere anbudsbaserte priser kun vil være et midlertidig fenomen.

Utvalgets vurderinger er at det er svakheter og styrker ved begge de nevnte metodene å fastsette priser på. Usikkerheten om hvilken metode som gir de mest fornuftige prisene, gjør også at utvalget er delt i synet på hva som er mest hensiktsmessige. Utvalgets medlemmer har for øvrig ulike syn på bruk av markedsmekanismer av andre grunner enn metodens evne til å fastsette fornuftige priser. Dette gjelder blant annet anbudsordningens evne til å stimulere til kvalitet og nyskapingsevne.

I tilknytning til spørsmålet om prising av tiltak, er det også relevant å vurdere hvorvidt tiltakene bør finansieres innenfor en forpliktende eller uforpliktende avtale. I dag inngår Arbeids- og velferdsetaten to typer kontrakter. Den ene baserer seg på betaling for faktisk benyttede plasser. Den andre baserer seg på avtaler der Arbeids- og velferdsetaten betaler for avtalte plasser. Den første typen kontrakt innebærer en viss stabilitet for arrangørene, men kan påføre Arbeids- og velferdsetaten kostnader dersom plassene ikke benyttes. Det er imidlertid vedtatt av Stortinget å gå over til ordning med betaling for faktisk benyttede plasser. Med slike kontrakter er det en fare for at økt risiko for arrangørene vil kunne slå ut i høyere priser. Utvalget mener at bruken av forpliktende og uforpliktende avtaler må ses i sammenheng med andre forhold som påvirker markedssituasjonen, bl.a. kontraktenes varighet/oppsigelsesfrist, og antall aktører som slippes til på tilbudssiden.

Resultatbasert finansiering er et virkemiddel som har til hensikt å oppnå bedre måloppnåelse med bruk av arbeidsrettede tiltak. Internasjonale erfaringer har vist at resultatbasert finansiering kan bidra til dette. På den andre siden har vi blandede erfaringer med resultatbasert finansiering i norske forsøk. Noe av forklaringen på dette kan være designet av ordningene. Ifølge den internasjonale litteraturen er det avgjørende at slike ordninger designes riktig gjennom tilpasninger over tid. En åpenbar fordel med slike ordninger er at de kan gi tiltaksleverandørene økt insentiver til bedre måloppnåelse. Samtidig kan slike finansieringsordninger bli komplekse og administrativt krevende å håndtere. Faren er med andre ord at de administrative kostnadene blir større enn den gevinsten en slik finansieringsmodell gir. Utvalget stiller seg imidlertid positivt til ytterligere forsøk med slike modeller. Videre mener utvalget at slike modeller bør utvikles og tilpasses over en lengre tid enn det som har vært gjort til nå.

Både ved resultatmåling av tiltak og resultatbaserte finansieringsmodeller, vil det være hensiktsmessig med differensierte satser.32 Bakgrunnen for dette er at det vil være ulik rekruttering til tiltakene, noe som igjen vil påvirke formidlingsresultatene. I dag blir dette til en viss grad tatt hensyn til gjennom en differensiert tiltaksstruktur der personer med ulik grad av nedsatt arbeidsevne rekrutteres inn til ulike tiltak. Innføringen av bredere tiltak med mer heterogene grupper av deltakere vil imidlertid aktualisere bruken av differensierte satser. Begrunnelsen for dette vil være at man ved måling av formidlingsresultater vil kunne ta hensyn til bistandsbehovet til deltakerne. Et annet viktig argument er at tilskuddet eller prisen på bistanden til den enkelte tiltaksdeltaker blir mer i samsvar med deltakerens faktiske bistandsbehov. Utfordringen med differensierte satser er imidlertid at de kan påføre Arbeids- og velferdsetaten økte administrative kostnader og dermed komme i konflikt med målet om forenkling av tilskuddsordningene. En annen utfordring er at dette vil stille større krav til Arbeids- og velferdsetatens evne til å avklare deltakernes bistandsbehov før de henvises til tiltak. Utvalget foreslår derfor å gjennomføre ytterligere forsøk med bruk av differensierte satser med tanke på å utforme en modell som både er administrativt enkelt å håndtere og som samtidig ivaretar hensynet til at finansieringen skal samsvare med bistandsbehovet. Dette med tanke på å kunne operere med bredere tiltak og mer sammensatte grupper innenfor samme tiltak.

16.8 Forslag til endring av finansieringssystemet

I dette avsnittet redegjøres det for fire typer finansieringsformer som kan benyttes i anskaffelsen av arbeidsrettede tiltak. De fire formene er kostnadsberegnet finansiering, anbudsbasert finansiering, resultatbasert finansiering og direkte tilskudd. Formålet er å redegjøre for noen grunnleggende finansieringsmåter som kan kombineres på ulike måter i de foreslåtte tiltaksmodellene i kapittel 17.

16.8.1 Kostnadsberegnet finansiering

Denne finansieringsformen baserer seg på en ordning med: a) forhåndsgodkjente tiltaksarrangører avgrenset til offentlige eide virksomheter og ideelle organisasjoner, b) ingen åpen konkurranseutsetting og c) en prising av tiltakene basert på kostnadsberegninger.

Finansieringsformen innebærer også en revidering av tilskuddssatsene med tanke på:

• Å etablere et mer enhetlig finansieringssystem,

• Å fastsette tilskuddssatser som samsvarer med et rimelig kostnadsnivå, og

• Å harmonisere satsene mellom tiltak, bl.a. for å begrense behovet for kryssubsidiering.

Denne finansieringsformen innebærer en revidering av prisene på enkelttiltak basert på en ny kostnadsberegningsmodell. Slike modeller er benyttet både i forhold til private barnehager og privatskoler. I begge disse tilfellene baserer beregningene seg på kostnadsberegninger fra henholdsvis offentlige barnehager og skoler. Siden vi ikke har tilsvarende offentlige leverandører av arbeidsrettede tiltak, er denne modellen ikke like anvendbar i denne sammenheng. En alternativ metode vil være å benytte en modell som tar utgangspunkt i lønnsutgifter, tiltaksdeltakere pr. tilrettelegger og en rimelig overhead som dekker administrative utgifter. En slik beregningsmodell vil kunne bidra til å harmonisere stønadsnivået mellom tiltakene. Beregningsmodellen vil også langt på vei ivareta hensynet til transparens, dvs. innsyn i eller begrunnelsen for måten tiltakene finansieres på.

Tabell 16.6 viser prinsippene for en slik beregningsmodell for tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift. Beregningsmodellen tar utgangspunkt i dagens tiltak, men vil også kunne benyttes på nye tiltak som foreslås etablert i de tre hovedmodellene. Forutsetningene som ligger til grunn for beregningene er et gitt antall deltakere pr. tilrettelegger (se tabell over), et gjennomsnittlig lønnsnivå pr. tilrettelegger (400 000 kroner)33 inkludert indirekte lønnskostnader (50 % av lønnskostnader),34 og et gitt nivå på overheaden. I modellen er denne satt til 34 prosent med tanke på at satsene samlet sett ikke skal økes eller reduseres.35 Overheaden vil normalt dekke administrative utgifter, investeringer og eventuelt risiko som ligger i finansieringsmodellen. Det vil imidlertid være nødvendig med grundigere gjennomgang av hva som anses å være en rimelig størrelse på overheaden og hvilke komponenter den skal dekke, ikke minst for å ivareta hensynet til transparens. Beregningsmodellen kan også fremstilles som i likningen under:

1. Pris pr. deltaker pr. år = (Lønn + Overhead) / Deltaker pr. tilrettelegger

2. Pris pr. deltaker pr. måned = Pris pr. deltaker pr. år / 12

Ved beregning av tilskuddssatser bør det være et samsvar mellom bistandsbehovet og prisen. I beregningsmodellen som er skissert over, blir bistandsbehovet vurdert i forhold til antall deltakere pr. tilrettelegger. Forutsetningene som ligger til grunn for beregningene i tabellen kan imidlertid endres i takt med hvordan tiltak utformes og tilpasses ulike målgrupper. Det er for øvrig også viktig at slike ordninger ikke er for kompliserte eller administrativ ressurskrevende å håndtere.

Denne finansieringsordningen innebærer at tiltakene ikke anskaffes på bakgrunn av anskaffelsesregelverket. Tilskuddet må dermed regnes som statsstøtte og omfattes dermed av statstøtteregelverket. I praksis betyr dette – siden tildeling av tiltakene ikke utsettes for konkurranse – at denne modellen må benytte unntaksbestemmelsene i anskaffelsesforskriften. Anskaffelsesforskriften § 1–3 andre ledd bokstav h åpner for et slikt unntak, dvs. å tildele kontrakter til en arrangør med offentlig eierskap. Det betyr også at kravet i tiltaksforskriften § 10–3 om at virksomheten skal ha kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet, ikke kan endres. Det er videre et vilkår at tiltaksarrangørene – om tiltaksoppdragene skal unntas konkurranse – er tildelt en enerett før kontraktstildeling. Dette taler for at det er nødvendig med en forhåndsgodkjenning av arrangørene.

Denne finansieringsformen innebærer også at det åpnes for å forhåndsgodkjenne ideelle organisasjoner.36 Basert på praksis fra EU-domstolen og ESA, mener Kluge at Arbeids- og velferdsetaten kan tildele kontrakter direkte til ideelle organisasjoner. Det stilles likevel et vilkår i forskriften (del I) om at det må være en form for konkurranse om oppdragene.

I utgangspunktet er formålet med den foreslåtte finansieringsmodellen å harmonisere satser og ivareta kravene i statsstøtteregelverket. Finansieringsmodellen tar utgangspunkt i antall deltakere pr. tilrettelegger som grunnlag for å beregne nye satser. Slik modellen er beskrevet over, vil finansieringen basere seg på et gjennomsnittlig bistandsbehov innenfor hvert enkelt tiltak. I de tre modellene som foreslås av utvalget, opereres det med forholdsvis brede tiltak og dermed med en heterogen gruppe deltakere innenfor hvert tiltak. Svakheten med en finansieringsmodell som kun tar utgangspunkt i et gjennomsnittlig bistandsbehov, er at det kan oppstå avvik mellom bistandsbehovet som finansieringen baserer seg på, og faktisk bistandsbehov hos deltakerne. Et alternativ vil derfor være å operere med differensierte satser innenfor ett og samme tiltak. En slik differensiering kan bygge på de samme forutsetningene som er skissert over, dvs. på antall deltakere pr. tilrettelegger. Antall deltakere pr. tilrettelegger blir imidlertid ikke knyttet til tiltaket som sådan, men til den enkelte deltaker i tiltaket. Av praktiske grunner vil det være hensiktsmessig å regne om forholdet mellom deltakere og tilretteleggere i antall timeverk pr. deltaker pr. måned.

1. Timeverk pr. deltaker pr. måned = timeverk pr. måned / deltakere pr. tilrettelegger

2. Timepris = pris pr. deltaker pr. måned * deltaker pr. tilrettelegger / timer pr. måned

En finansiering basert på timeverk pr. deltaker kan i prinsippet differensieres i forhold til beregnet behov for antall timer oppfølgingsbistand for hver enkelt tiltaksdeltaker. En slik ordning vil imidlertid kunne bli administrativ krevende å håndtere. Av hensyn til at ordningen skal være enkel og administrativt håndterbar, kan det derfor være mer hensiktsmessig og sannsynligvis tilstrekkelig med differensiering av 2–3 satser. En sats vil da ta utgangspunkt i antall deltakere pr. tilrettelegger. En sats som baserer seg på 12 deltakere pr. tilrettelegger, vil dermed gi 12,5 timer pr. deltaker pr. måned og en månedssats på omtrent 5 400 kroner (forutsetter månedsverk på 150 timer). En sats som baserer seg på 5 deltakere pr. tilrettelegger, vil gi 30 timer pr. deltaker pr. måned og en månedssats på 13 000 kroner.

16.8.2 Anbudsbasert finansiering

Den anbudsbaserte finansieringsformen tar utgangspunkt i at tiltakene som i dag arrangeres av skjermede virksomheter, utsettes for konkurranse. Finansieringsformen baserer seg på følgende forutsetninger:

• Det er vanskelig å fastsette et «riktig» prisnivå på tiltakene, noe som legitimerer bruk av konkurranse.

• Flere av forutsetningene for et velfungerende marked er ikke tilstede og innebærer behov for reguleringer som tar hensyn til både Arbeids- og velferdsetatens behov for fleksibilitet og tiltaksarrangørenes behov for forutsigbarhet.

Det første elementet i modellen er en ordning med prekvalifisering. Formålet med dette er å begrense antall tilbydere til de best kvalifiserte. Prekvalifiseringen bør imidlertid ikke være strengere enn at nye aktører har mulighet til bli kvalifisert til å legge inn anbud.

Generelt bør Arbeids- og velferdsetaten styre konkurransen i henhold til hvordan det lokale markedet av leverandører ser ut. Det kan for eksempel bety at kontraktene som lyses ut, differensieres i forhold til ulike typer tilbydere. Dette kan bl.a. innebære at man utlyser større kontrakter rettet inn mot de etablerte og større tiltaksarrangørene i kombinasjon med utlysning av mindre kontrakter som også gir muligheter for mindre og/eller nyetablerte virksomheter. Formålet med dette vil være å åpne for at nye mindre aktører kan etablere seg i markedet. Det bør også formelt åpnes for at etablerte virksomheter kan konkurrere på tvers av fylkegrenser, etablere satellitter i distriktene mv. Over tid kan det imidlertid tenkes at dette kan bidra til større strukturelle endringer i markedet.

Denne finansieringsformen kan bestå av flere varianter. En variant kan innebære at leverandørene kun konkurrerer på pris mens kvalitetskriteriene er definert på forhånd i kravspesifikasjonen. En annen variant kan innebære at tilbyderne konkurrerer på både pris og kvalitet, dvs. at pris og kvalitet vurderes etter et bestemt forholdstall. En tredje variant kan basere seg på at vektlegging av pris og kvalitet endrer seg over tid og avhengig av behovet. En fjerde variant vil være at leverandørene kun konkurrerer på kvalitet, mens prisen er gitt på forhånd. Formålet med å vektlegge pris vil være å etablere et reelt prisnivå i markedet, mens formålet med å vektlegge kvalitet (mens prisen er gitt) vil være å oppnå best mulig tjeneste innenfor et gitt prisnivå.

Det andre elementet i finansieringsformen angår varighet på kontrakter. Av hensyn til stabilitet over tid, vil det være nødvendig at kontraktene er av en viss varighet. Dette dels av hensyn til tiltaksdeltakere med behov for lengre tiltaksløp og dels av hensyn til at tiltaksarrangøren skal ha tilstrekkelig med stabile vilkår over tid, blant annet med tanke på å beholde kompetansepersonell og gi tilstrekkelig motivasjon til å drive kompetanseutvikling. Varigheten på kontraktene for tiltakene blir nærmere utdypet i de enkelte modellene i kapittel 17.

I forbindelse med konkurranseutsetting vil det også være et spørsmål om hvor detaljert kravspesifikasjonene bør være. Her kan det tenkes to modeller:

• Konkurranse om standardiserte tiltak (evidensbaserte). Her konkurrerer arrangørene på gjennomføringsevne, dvs. hvor godt de kan overbevise om at de har kompetanse, kapasitet og systemer for øvrig til å gjennomføre tiltaket slik det er foreskrevet. Konkurransen dreier seg her om å gjøre tingene riktig. I slike tiltak hvor tiltaksspesifikasjonen er rimelig detaljert, er det også større muligheter for å vektlegge pris i anbudskonkurransen.

• Konkurranse om generelle tiltak. Her konkurrerer arrangørene ikke bare på gjennomføringsevne, men også på utformingen av tiltaket. Det innebærer at det foreligger kun generelle føringer på hva tiltaket skal eller bør inneholde. Ut over dette er det opp til arrangørene å fylle tiltaket med kreativt innhold. Konkurransen her dreier seg om å gjøre de riktige tingene. I anbudskonkurransen om slike tiltak vil det være mer rimelig å legge mindre vekt på pris (eller operere med faste satser), og mer vekt på kvalitet eller nyskaping.

16.8.3 Resultatbasert finansiering

Resultatbasert finansiering er en tredje finansieringsform som kan kombineres med de øvrige. Formålet med denne finansieringsformen er å stimulere tiltaksarrangørene til økt måloppnåelse. Som vist over, vil finansieringsmodellen måtte balansere de økonomiske insentivene i modellen mot hensynet til tiltaksarrangørens behov for kostnadsdekning og at man unngår fløteskumming og/eller parkering.

Med bakgrunn i erfaringer fra tiltaket Arbeid med bistand, består tiltaksprosessen av fire kritiske faser:

• Avklaring og planlegging,

• Finne egnet arbeidspraksis (ventetid fra inntak til arbeidskontrakt foreligger),

• Oppfølging på arbeidsplass, herunder tilrettelegging og kvalifisering,

• Overgang til ordinær lønn, og

• jobbfastholdelse.

En resultatbasert finansieringsmodell bør ta utgangspunkt i å stimulere en eller flere av disse fem fasene. En utfordring i tiltaket Arbeid med bistand har blant annet vært lang ventetid fra deltakerne blir tatt inn i tiltaket til de finner en relevant arbeidsgiver, noe som tilsier at en bør spesielt vektlegge fasen med utplassering. En annen utfordring har vært å sikre god oppfølging på arbeidsplassen, herunder god tilrettelegging og eventuelt kvalifisering. Samtidig er det viktig, blant annet av hensyn til eventuelle nye og mindre tiltaksarrangører med liten kapitaldekning, å ha en oppstartsfinansiering som dekker en viss andel av tilretteleggerens arbeidsinnsats i oppstarts og planleggingsfasen. Innføringen av en ordning med resultatbasert finansiering vil også kunne medføre behov for differensierte satser avhengig av bistandsbehov. En slik finansieringsform må derfor vurderes opp mot de praktiske og kostnadsmessige mulighetene dette innebærer. I den forbindelse vil det være nærliggende å vurdere hvorvidt det er mulig å videreutvikle dagens arbeidsevnevurdering til dette formålet.

Utvalget har ikke samlet foreslått konkrete modeller for denne typen finansiering, men vil anbefale at det blir gjennomført ytterligere forsøk med resultatbasert finansiering. Dette innebærer også forsøk med bruk av differensierte satser.

16.8.4 Direkte tilskudd til arbeidsgiver

Finansieringsmodellene som er skissert over, baserer seg på at det finnes egne tiltaksarrangører som tar ansvar for opplæring eller oppfølging av tiltaksdeltakere. Flere av dagens tilskuddsordninger består imidlertid av tilskudd rettet direkte mot arbeidsgiver. Dette gjelder Lønnstilskudd, Arbeidspraksis i ordinær virksomhet, Bedriftsintern opplæring, Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet og teknisk tilrettelegging.

I en fremtidig helhetlig finansieringsmodell vil det være hensiktsmessig å fortsatt ha ordninger rettet direkte mot arbeidsgivere. Dette fordi slike ordninger gir arbeidsgiverne direkte økonomiske insentiver til å ta imot og tilrettelegge for personer med nedsatt arbeidsevne. I dag er det også mulig å kombinere bruk av tiltak som gjennomføres av tiltaksarrangør med direkte bedriftsrettede tilskuddsordninger. For eksempel er det mulig å benytte Arbeid med bistand i kombinasjon med andre tiltak, herunder bedriftsrettede tilskudd som lønnstilskudd, driftstilskudd (Arbeidspraksis i ordinær virksomhet) eller tilskudd til praktisk tilrettelegging.

Utvalget har ikke foreslått endringer i disse ordningene og legger til grunn at tilskuddsordningene som er nevnt over, fortsatt vil kunne kombineres med aktive arbeidsmarkedstiltak. Enkelte i utvalget stiller imidlertid spørsmål ved om vi har bedriftsrettede tilskuddsordninger som i tilstrekkelig grad stimulerer arbeidsgivere til oppfølging på arbeidsplassen, også etter at tiltaksdeltaker eventuelt mottar ordinær lønn.

16.8.5 Anvendelse av finansieringsordningene

Beskrivelsen av de fire finansieringsordningene danner grunnlaget for finansieringen av de konkrete tiltaksmodellene i modellkapitlet (kapittel 17). De tre tiltaksmodellene vil kunne benytte seg av de ulike finansieringsordningene på ulik måte og i ulike kombinasjoner. Det vil for eksempel være mulig å benytte ulike finansieringsformer på ulike tiltak. Videre er det også mulig å kombinere ulike finansieringsordninger på ett og samme tiltak, for eksempel kombinere en kostnadsberegnet eller anbudsbasert finansiering med resultatbasert finansiering for det samme tiltaket. I tillegg til de fire finansieringsformene, vil det også være nødvendig at de tre modellene forholder seg til spørsmålet om kontraktsform, dvs. bruk av uformelle og formelle kontrakter, samt varighet på kontraktene (oppsigelsesfrister).