4 Utviklingen på arbeidsmarkedet og kjennetegn ved arbeidsinkluderingspolitikken

4.1 Innledning

Arbeidslivet har gjennomgått store endringer i løpet av de siste tiårene. Disse endringene har påvirket folks arbeidssituasjon og opplevelsen av hvordan de har det på jobb. Forhold ved arbeidslivet kan også påvirke den enkeltes helse, både i positiv og negativ forstand, og gjøre det enklere eller vanskeligere for personer med helseproblemer å stå i arbeidslivet.

I dette kapitlet gis en gjennomgang av viktige utviklingstrekk på det norske arbeidsmarkedet. Norge har, sammenlignet med andre europeiske land, høy sysselsetting og lav ledighet. Lønnsstrukturen er sammenpresset, noe som gir mindre forskjeller i inntekt. Høy verdiskaping pr. innbygger har sammenheng med en moderne og effektiv fastlandsøkonomi og overslag fra oljesektoren.

Samtidig som en høy andel deltar i arbeidsmarkedet, er det også en betydelig andel som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet. Flere av disse mottar helserelaterte ytelser. Blant mottakerne av helserelaterte ytelser er det mange som har en viss uutnyttet arbeidsevne, og som ønsker å jobbe dersom det legges til rette for det. Dette er utfordringer som arbeidsinkluderingspolitikken må møte.

Med arbeidsinkluderingspolitikken menes her innsats for å få utsatte grupper, særlig personer med nedsatt arbeidsevne, over i arbeid og arbeidsrettet aktivitet. God nyttiggjøring av arbeidskraften blir særlig viktig for å opprettholde velferdssamfunnet etter hvert som andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder avtar.

Kapitlet redegjør videre for betydningen av arbeid og kjennetegn ved den norske arbeidsinkluderingspolitikken. Avslutningsvis gis en kort presentasjon av noen viktige satsingsområder innenfor dette politikkområdet de siste årene.

4.2 Endringer i arbeidslivet

Når arbeidslivet er gjenstand for store endringer, vil mange oppleve forandringer i sin arbeidssituasjon. Endringer i grunnleggende trekk ved arbeidsliv og arbeidslivsorgansiering påvirker også mulighetene for arbeidsinkludering.

Den teknologiske utviklingen har hatt stor betydning for organisering av arbeidet og arbeidsdelingen mellom næringer, bransjer og virksomheter. Ny teknologi har ført til at mange tunge og rutinepregede arbeidsoppgaver har forsvunnet, mens nye oppgaver med endrede krav til kompetanse har kommet til, og det stilles større krav til skjønnsutøvelse.

Internasjonalisering og økt konkurranse stiller krav til virksomheters omstillingsevne. Dette kan dreie seg om mindre justeringer og endringer som oppleves som positive for arbeidstakere og bedrifter, men det kan også skape store utfordringer i form av økte skiller mellom de som har og ikke har nødvendig kompetanse.

En viktig del av internasjonaliseringen er nye trender med hensyn til innvandring. Etter utvidelsen av EØS-området i 2004 har det vært en kraftig økning i innvandringen til Norge. Den økte arbeidskraftsmobiliteten ser ut til å ha bidratt positivt til norsk økonomi, men kan samtidig være med på å svekke markedsmekanismene som tradisjonelt har gjort det lettere for personer med nedsatt arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet i oppgangskonjunkturer.

Arbeidslivet kjennetegnes også ved at flere jobber i serviceyrker. Med disse jobbene følger ofte en bred, sosial kontaktflate – noe som gjør at individuelle egenskaper, sosial kompetanse og mestring blir svært viktig. Disse forventningene kan være vanskelige å innfri for enkelte utsatte grupper.

Nedenfor beskrives noe nærmere enkelte trekk ved arbeidslivet som kan ha betydning for personer med nedsatt arbeidsevnes mulighet til arbeidsinkludering.

4.2.1 Et hardere arbeidsliv?

Diskusjonen om hvorvidt utviklingen i Norge har gått i retning av et hardere arbeidsliv, har i stor grad vært knyttet opp mot erfaringer med høyt sykefravær og en betydelig andel som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte ytelser. Forskere har ikke kunnet forklare utviklingen ut i fra en forverret helsetilstand eller økt sykelighet i befolkningen, og oppmerksomheten har i større grad blitt rettet mot arbeidslivets krav og funksjonsmåte.

Krav til økt produktivitet

Høye produktivitetskrav kan gjøre det vanskelig for personer med nedsatt arbeidsevne å få eller beholde arbeid. Ifølge OECD ligger Norge på toppen i produktivitet pr. arbeidstime blant OECD-landene. Dette understøttes av at Norge er blant de landene som skårer høyest på jobbintensitet i en europeisk arbeidsmiljøundersøkelse, European Working Conditions Survey.1 Det gjennomsnittlige antall arbeidstimer pr. sysselsatt er lavere i Norge sammenlignet med en rekke andre OECD-land. Høy arbeidsintensitet kan oppleves positivt og dynamisk, men krav til høy produktivitet kan også føre til stress og risiko for helseproblemer, særlig dersom høye jobbkrav kombineres med liten grad av kontroll over egen arbeidsdag.

Krav til produktivitet henger i noen grad sammen med den sammenpressede norske lønnsstrukturen, med et relativt høyt nivå på de laveste lønningene sammenlignet med mange andre land.2 De relativt høye lønningene kan gjøre det mer lønnsomt å benytte ny og effektiv teknologi, og dermed skjer en raskere modernisering. En annen virkning av en sammenpresset lønnsstruktur kan være at bedrifter og arbeidskraft som ikke er tilstrekkelig produktive, taper i konkurransen og tvinges ut av arbeidsmarkedet. Samtidig kan det være vanskelig for arbeidskraft med lavere produktivitet å få innpass på arbeidsmarkedet fordi terskelen for deltakelse blir høy når minstelønningene er høye.

Høye lønninger, kombinert med høy ansettelsestrygghet, skal bidra til å sikre gode lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakerne, men kan også bidra til å øke arbeidsgivers risiko ved å ansette personer med usikker produktivitet. Dette kan gjøre det utfordrende å inkludere utsatte grupper på arbeidsmarkedet.

Høye minstelønninger kan på den andre siden bidra til å redusere «innelåsingsproblemer» ved at lavinntektsgrupper tjener mer på å arbeide enn på å motta trygdeytelser.

Store omstillinger

Det norske arbeidsmarkedet er åpent og fleksibelt. Virksomhetene må ofte omstille seg for å hevde seg i nasjonal og internasjonal konkurranse.

Omstilling kan bidra til større grad av fleksibilitet og innflytelse over egne arbeidsoppgaver, men kan også føre til økt usikkerhet, dårligere arbeidsvilkår, helseproblemer og stort frafall.

Flere undersøkelser fra bedrifter som har gjennomført omfattende nedbemanninger (mer enn 60 prosent) konkluderer med en vesentlig forhøyet risiko for uførepensjonering i disse bedriftene, sammenlignet med ansatte i bedrifter som ikke er nedbemannet.3 Dette tyder også på at det kan være en betydelig gråsone mellom arbeidsledighet og uførepensjonering.

Generelt ser det ut til å være hyppigst omorganiseringsgrad for yrkesgrupper med høyere utdanning og i bransjer som helse- og sosialtjenester, undervisning og deler av industrien.4

Flere positive trekk ved norsk arbeidsliv

Til tross for økt endringstakt, er norske yrkesaktive likevel blant de som i minst grad rapporterer om frykt for å miste jobben, sammenlignet med yrkesaktive i andre europeiske land. Dette kan blant annet ses i sammenheng med at arbeidsledigheten i Norge har vært forholdsvis lav, og at det er etablert velferdsordninger knyttet til bortfall av inntekt som skal gi økt trygghet.

Arbeidsmiljøundersøkelser viser at de fleste arbeidstakere arbeider under gode og forsvarlige arbeidsforhold.

Selv om visse utviklingstrekk kan tilsi at kravene i arbeidslivet øker, og at dette kan gjøre det vanskeligere å stå i arbeid for personer med nedsatt arbeidsevne, er det neppe grunnlag for å si at arbeidsmiljøet generelt er i ferd med å «brutaliseres». Levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø viser at en mindre del av arbeidstakerne er utsatte for negative arbeidsmiljøbelastninger i dag enn for 20 år siden, og hele ni av ti yrkesaktive sier de er tilfredse med jobben.5

Utsatte bransjer

Ofte er det spesielle deler av arbeidslivet som er preget av høyt langtidssykefravær og stort frafall, og hvor en står overfor særlige utfordringer når det gjelder å sikre gode arbeidsforhold. Dette gjelder blant annet renholds- og restaurantbransjen, hvor en finner høyere forekomst av flere useriøse virksomheter og sosial dumping.

Høy risiko for uførepensjon finner vi i helse- og omsorgstjenester, industri og bergverksdrift og transport og kommunikasjon. Årsakene til dette kan være mange, men henger blant annet sammen med en høy andel som arbeider skift/turnus, fysiske og psykiske belastninger i arbeidsmiljøet og krav til høy arbeidsintensitet.

4.2.2 Endringer i næringsstruktur og økte krav til sosial kompetanse

Fordelingen på ulike næringer har endret seg mye de siste 50 årene. Den mest markante endringen er fremveksten av en stor tjenestesektor på bekostning av primær- og sekundærnæringene. I 2010 utgjorde sysselsettingen i tjenesteytende sektor i underkant av 80 prosent av den samlede sysselsettingen, mens industrien sysselsatte knappe 10 prosent. Norge er blant de OECD-landene hvor omstillingen mot tjenesteytende næringer har gått lengst.

Vridningen i næringssammensettingen har blant annet sammenheng med rask produktivitetsvekst i den vareproduserende sektoren, endret arbeidsdeling og større etterspørsel etter servicegoder som følge av høyere inntektsnivå i samfunnet.

Økt kundekontakt

Høyere sysselsetting innenfor tjenesteytende sektor gir flere arbeidsmiljømessige konsekvenser. Stadig flere arbeider i yrker som innebærer direkte kontakt med kunder og klienter. Dette kan være positivt og givende, men kan også være en kilde til tidspress og følelsemessige påkjenninger. Levekårsundersøkelsen fra 2009 viser at mer enn halvparten av de yrkesaktive har kontakt ansikt til ansikt eller over telefon med klienter/kunder mer enn halvparten av arbeidsdagen. 18 prosent svarte at de i høy grad måtte takle sterke følelser hos kunder eller klienter. I tillegg kan det være en belastning for de ansatte, særlig i serviceyrker, å oppleve kundenes eller klientenes behov dersom de ikke er i stand til å møte disse behovene med de ressursene som er tilgjengelige. I sammenligning med arbeidsmiljøet i EU framgår det at Norge er blant de landene hvor flest arbeidstakere sier at arbeidstempoet er styrt av direkte krav fra kunder og klienter.6

Sterkere kundeorientering kan gjøre individuelle egenskaper og sosial kompetanse til viktige konkurransefortrinn. Krav til mestring, engasjement og involvering har økt. I noen grad kan dette, eventuelt i kombinasjon med mer fleksible måter å organisere arbeidet på, gjøre det vanskeligere å trekke grenser mellom arbeidsliv og privatliv, noe som igjen kan gi helsemessige konsekvenser.

Krav til sosial kompetanse

Sosial kompetanse handler om evnen til effektiv kommunikasjon, deltakelse og samarbeid. Sosial kompetanse kan være et viktig premiss for læring, utvikling og deltagelse i arbeidslivet. I mange sektorer vil slik kompetanse være helt avgjørende for en god jobbutførelse og trivsel på jobben. Samtidig blir denne type kompetanse ofte «tatt for gitt», og opplæring og oppfølging tilbys ofte i liten grad.

Blant personer med nedsatt arbeidsevne, er psykiske lidelser den nest største diagnosegruppen, etter muskel- og skjelettsykdommer. Særlig er økningen sterk blant unge i denne gruppen. For noen vil det være særlige utfordringer i yrker som innebærer utstrakt samhandling med mange ukjente mennesker.

4.2.3 Økte krav til utdanning kan utgjøre en barriere

Det er en vanlig oppfatning at globalisering og den teknologiske utviklingen gir økt etterspørsel etter personer med høy kompetanse og redusert etterspørsel etter personer med lav kompetanse.7 Utdanning gir bedre evne til å mestre omstillinger, og reduserer risikoen for arbeidsledighet og frafall. En studie foretatt av Frischsenteret for perioden 1993–2003 viser at risikoen for å bli ufør var 23 prosent for personer med grunnskoleutdanning som høyeste gjennomførte utdanning, mens den var 7 prosent for personer med høyskole- og universitetsutdanning.8

Utdanning er en viktig enkeltfaktor når det gjelder å komme i arbeid, og yrkesdeltakelsen øker med høyere utdanningsnivå. Personer med universitets- eller høgskoleutdanning har om lag 30 prosentpoeng høyere yrkesdeltakelse enn personer med ungdomsskoleutdanning. Utdanningsnivået i Norge ligger over gjennomsnittet i OECD, men under land som Canada, Japan, New Zealand, USA og Finland.9

Personer som faller ut av videregående skole har et høyere sykefravær i arbeidslivet, samt et høyere forbruk av velferdsordninger som uføretrygd, dagpenger mv. enn de som fullfører. Samtidig viser undersøkelser at andelen som dropper ut av videregående opplæring i Norge er høy. Blant elever fra 2002-kohorten hadde om lag en av tre ikke fullført videregående skole i løpet av en femårsperiode.10 Dette tallet har vært forholdsvis stabilt de siste årene. Blant unge mellom 20–24 år som ikke har fullført videregående opplæring står nærmere en av fem utenfor både arbeid og utdanning, mot en av 20 av de i samme aldersgruppe som har gjennomført.11

Framskrivinger som er foretatt av Statistisk sentralbyrå viser at etterspørselen etter personer med utdanning på høgskole- og universitetsnivå, og med yrkesfaglige studieretninger på videregående skole, øker i årene fram mot 2030.12 Samtidig faller etterspørselen etter personer med bare grunnskole, grunnkurs fra videregående skole, eller allmenne fag eller økonomiske og administrative fag på videregående skole. Andelen sysselsatte med bare grunnskole eller grunnkurs fra videregående antas å gå ned fra 21 prosent i 2007 til 15 prosent i 2025. Behovet for arbeidskraft i de fleste utdanningsretninger innenfor høyere utdanning vil øke, særlig innenfor økonomi- og administrasjonsutdannede og helse-, pleie- og omsorgsutdannede på grunn av det økende antallet eldre. Framskrivingene viser at etterspørselen etter arbeidskraft med bare grunnskole eller grunnkurs fra videregående skole vil falle over tid og at det vil falle mer enn arbeidstilbudet. Det vil bli færre arbeidsplasser i ufaglærte yrker enn tidligere. Framskrivingene viser også at etterspørselen etter personer med bare videregående utdanning øker mindre enn tilbudet av arbeidskraft med slik kompetanse.

Personer med lavere utdanning er overrepresentert blant personer med nedsatt arbeidsevne. Manglende utdanning og svake kvalifikasjoner kan utgjøre en barriere for arbeidsinkludering. Samtidig viser forskning at den relative betydningen av utdanning for overgang til arbeid er om lag dobbelt så stor for funksjonshemmede som for andre.13

4.2.4 Økt innvandring – fortrengning eller vekst?

Utvidelsen av EU i 2004 førte, sammen med en høykonjunktur i Norge, til en betydelig arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Fra 2004–2009 innvandret det i alt 73 000 personer fra disse landene.

Arbeidsinnvandring er i stor grad avhengig av konjunkturer. Etter et rekordhøyt innvandringsnivå i 2008, skjedde en moderat nedgang i 2009, før arbeidsinnvandringen igjen tok seg opp.

Innvandring kan påvirke arbeidsmarkedssituasjonen til den opprinnelige befolkningen, og den kan påvirke lønnsutvikling og lønnsdanning. De samlede sysselsettingsvirkningene av innvandring avhenger ikke bare av om innvandrere selv kommer i jobb, men også av hvilke konsekvenser det gir for sysselsetting hos den øvrige befolkningen. Graden av fortrengningseffekter forventes å variere med konjunkturene og med innvandrernes kompetanse. I perioder med høy og udekket etterspørsel etter arbeidskraft vil innvandrere lettere kunne gå inn i ledige jobber uten å påvirke sysselsettingsmulighetene til majoritetsbefolkningen, mens det i perioder med lavkonjunktur kan oppstå økt risiko for fortrengning. Innvandring vil imidlertid også føre til økt etterspørsel etter arbeidskraft gjennom innvandrernes egen etterspørsel etter varer og tjenester, og kan på denne måten bidra positivt til sysselsettingsvekst. Slike effekter kommer ikke nødvendigvis samtidig og med samme styrke, men avhenger av hvordan innvandrerne tilpasser seg som arbeidstakere og konsumenter, og hvordan arbeids- og produktmarkedene generelt reagerer på slike endringer. Tilpasningene vil trolig ha sammenheng med innvandringsgrunn. Arbeidsinnvandrere er gjerne i jobb fra dag én, og fører dermed til en umiddelbar økning i arbeidstilbudet. Familieinnvandrere og innvandrere som har kommet av humanitære grunner bruker lengre tid på å bli integrert i arbeidsmarkedet, og økningen i arbeidstilbudet kan dermed skje senere, mens de påvirker produktmarkedet gjennom etterspørsel etter varer og tjenester.

Et offentlig utvalg har blant annet sett nærmere på studier om konsekvenser av innvandring på sysselsetting, lønnsdannelse og priser.14 Foreliggende forskningsresultater gir et blandet bilde av sysselsettings- og lønnseffekter, og det understrekes at effektene vil variere på kort og lang sikt. Det er også gjennomgående at effektene som finnes ikke er særlig store. Likevel er det mye som tyder på at de som står nærmest innvandrerne, med en kompetanse som er lik deres kompetanse, vil bære de største kostnadene gjennom lavere lønnsvekst og reduserte sysselsettingsmuligheter (ev. fortrengning). Dette betyr at lavkvalifiserte vil være mer utsatte enn arbeidstakere med høyere kvalifikasjoner. Personer som står i randsonen av arbeidsmarkedet kan være utsatte. Befolkningen generelt kan oppleve konsumentgevinster av innvandring gjennom reduserte priser på varer og tjenester.

Det er ikke gjort noen undersøkelser om hvorvidt sysselsettingen blant personer med nedsatt arbeidsevne påvirkes av arbeidsinnvandring.

4.3 Situasjonen på arbeidsmarkedet

Det norske arbeidsmarkedet kjennetegnes ved at det er fleksibelt, noe som blant annet innebærer at arbeidstilbudet (befolkningens tilbud av arbeidskraft), endres med konjunkturene. Et utstrakt partssamarbeid gjør at omstillinger kan skje smidig og med lavt konfliktnivå. I perioder med høy etterspørsel etter arbeidskraft har arbeidstilbudet økt, mens flere har utsatt sin inntreden eller forlatt arbeidsmarkedet i perioder med lavere etterspørsel etter arbeidskraft. For eksempel ser vi en klar tendens til at unge i større grad velger utdanning i perioder med nedgangskonjunktur. Denne fleksibiliteten har bidratt til at arbeidsledigheten i Norge har økt mindre i nedgangstider sammenliknet med andre land. Også sysselsettingen blant personer med nedsatt arbeidsevne varierer noe over konjunkturene, men for denne gruppen er problemene først og fremst av en strukturell art. Selv om det er en gråsone mellom (langvarig) ledighet og personer som mottar helseytelser, er størrelsen på sistnevnte gruppe i mindre grad følsomme for svingninger i konjunkturene og dermed mer stabil sammenlignet med de ledige.

4.3.1 Høy yrkesdeltakelse

Yrkesdeltakelsen i Norge har økt betydelig over de siste førti årene, jf. figur 4.1. De siste 10–15 årene har imidlertid veksten flatet ut. Med yrkesdeltakelse menes summen av sysselsatte og ledige i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen Statistisk sentralbyrå

Yrkesfrekvensen blant personer i alderen 16–74 år var om lag 70 prosent i 2010, og hadde økt med om lag 10 prosentpoeng i løpet av de siste førti årene. Hovedforklaringen ligger i økt arbeidsdeltakelse blant kvinner. Spesielt blant kvinner i alderen 25–54 år har yrkesfrekvensen tatt seg kraftig opp. Mens vel 50 prosent av kvinnene i denne aldersgruppen var yrkesaktive i 1972, hadde andelen steget til 82 prosent i 2010. Høyere utdanningsnivå, sammen med bedrede muligheter til å kombinere arbeid og familieliv, har bidratt til denne utviklingen. Økningen i kvinners yrkesdeltakelse har til en viss grad blitt motsvart av en nedgang i yrkesdeltakelsen blant menn i alderen 55–74 år; en nedgang som stoppet opp midt på 1990-tallet, for deretter å øke igjen. Både blant kvinner og menn har det vært en vekst i yrkesdeltakelsen fra midten av 1990-tallet.

Yrkesdeltakelsen i Norge er høyere enn i mange andre OECD- land. Bare Island, Sveits, Sverige og Danmark har høyere yrkesfrekvens i aldersgruppen 15–64 år, jf. figur 4.2. I 2010 var om lag 8 av 10 i alderen 15–64 år yrkesaktive i Norge, mot om lag 7 av 10 i gjennomsnitt for OECD-landene. Særlig er yrkesdeltakelsen i Norge høy blant kvinner og eldre. Forskjellen mellom menn og kvinners yrkesdeltakelse er blant de minste i OECD, men Norge har den høyeste andelen deltid blant OECD-landene. En av fem jobber deltid, og de fleste er kvinner. Det tyder på at det underliggende er betydelige forskjeller i kvinner og menns yrkesdeltakelse, selv om mange kvinner i Norge er i jobb.

Kilde: OECD

Målt i antall arbeidede timer er ikke yrkesaktiviteten spesielt høy i Norge jf. figur 4.3. Gjennomsnittlig arbeidstid har gått betydelig ned. Dette skyldes blant annet kortere normalarbeidsdag og større omfang av deltidsarbeid, særlig blant kvinner, godt utbygde permisjonsordninger og et høyere sykefravær enn i andre land. Produktiviteten i den norske fastlandsøkonomien er imidlertid høy. I følge OECD ligger Norge på toppen i produktivitet pr. arbeidstime blant OECD-landene.

Kilde: OECD

Nærmere om utviklingen fra 2010–2011

Fra 3. kvartal 2010 til 3. kvartal 2011 økte antall personer i alderen 15–74 år med 63 000. I følge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) til Statistisk sentralbyrå, økte arbeidsstyrken med 40 000 personer i samme periode. Yrkesdeltakelsen var i 3. kvartal 2011 om lag 72 prosent, og nivået var stabilt sammenlignet med året før.

Arbeidsledigheten varierer med konjunkturene. Under finansuroen som startet høsten 2008 økte ledigheten forholdsvis sterkt. I tidsrommet fra 3. kvartal 2010 til samme tidspunkt i 2011 har ledigheten blitt redusert fra 3,5 til 3,2 prosent. Dette er det laveste nivået i OECD-området.

Andelen ledige som er langtidsledige, hvilket innebærer at de er ledige i 26 uker eller mer, er om lag 30 prosent. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det særlig de som har vært arbeidssøkere i to år og lengre som har hatt en sterk økning i 2010–2011. Dette kan være bekymringsfullt med tanke på risiko for frafall fra arbeidslivet.

4.3.2 Flere eldre påvirker deltakelsen i arbeidslivet

Endret alderssammensetning i befolkningen påvirker deltakelsen i arbeidslivet.15 Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger viser at i perioden 2010–2060 vil andelen eldre i forhold til den yrkesaktive befolkningen øke gradvis. I tillegg til økt forsørgelsesbyrde viser framskrivingene en forskyvning av alderssammensetningen innenfor befolkningen i arbeidsdyktig alder. Fallet i samlet fruktbarhetstall etter 1970 bidrar isolert sett til at andelen over 55 år øker markert. Dette vil bidra til lavere arbeidsinnsats i årene framover siden yrkesfrekvensene og gjennomsnittlig arbeidstid er lavere i disse aldersgruppene.

Også gjennom de ti siste årene har økt gjennomsnittsalder i befolkningen gradvis bidratt til å redusere deltakelsen i arbeidslivet. Etter 2008 har således både endret alderssammensetning og svake konjunkturer trukket i samme retning og bidratt til å redusere sysselsettingsandelen svakt.

Generelt kan vi likevel si at arbeidsdeltakelsen blant eldre arbeidstakere er høy i Norge sammenlignet med de fleste andre OECD-land. Samtidig er mer enn halvparten av alle 62 åringer trygdede eller tidligpensjonister, mens nær 70 prosent mottar en trygdeytelse eller tidligpensjon før de når pensjonsalderen i folketrygden.

4.3.3 Økning i antall som mottar helserelaterte ytelser

Figur 4.4 viser utviklingen i både antall personer som mottok helserelaterte ytelser fra 2001 til 2010 og som andel av befolkningen. I figuren er det korrigert for at flere kan motta mer enn én ytelse samtidig. Utviklingen i antallet mottakere av helserelaterte ytelser reflekterer ikke nødvendigvis utviklingen i antallet personer som står utenfor arbeidslivet. Mange av personene har tilknytning til arbeidslivet. Mottakere av sykepenger har (med svært få unntak) et arbeidsforhold. Andre har graderte ytelser og jobber samtidig deltid. Også personer som har fulle ytelser kan ha delvis tilknytning til arbeidslivet, for eksempel kan full uførepensjon kombineres med arbeidsinntekt opp til 1 G. En nedgang i tallserien behøver ikke bety at det blir færre personer som står utenfor arbeidslivet, siden det kan ha sitt motstykke i at flere i stedet mottar økonomisk sosialhjelp, dagpenger eller på andre måter fortsetter å stå utenfor arbeidslivet.

¹ Arbeidsavklaringspenger ble innført i mars 2010. Arbeidsavklaringspenger er en sammenslåing av de tidligere ytelsene; rehabiliteringspenger, attføringsstønad og tidsbegrenset uføretrygd.

² Antall personer som mottar helserelaterte ytelser i prosent av befolkningen 18–66 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Antall mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen i alderen 18 til 66 år har økt fra 17,5 prosent i 2001 til 19 prosent i 2010. Antall mottakere av de helserelaterte ytelsene har økt fra i underkant av 500 000 i 2001 til i underkant av 590 000 i 2010. Antallet har økt i hele perioden, med unntak av en nedgang fra 2003 til 2004. Fra 2009 til 2010 har antall mottakere økt noe, men sammensetningen har endret seg ved at antall sykepengemottakere har gått ned mens antall mottakere av arbeidsavklaringspenger (eller tilsvarende) har gått opp.16 Ved utgangen av 2010 mottok om lag 300 000 personer, eller 9,5 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år varig uførepensjon. 5,5 prosent mottok arbeidsavklaringspenger, mens 3,9 prosent mottok sykepenger. Disse andelene vil i noen grad være påvirket av at veksten blant befolkningen i yrkesaktiv alder har vært svært høy de siste årene som følge av høy innvandring. Det virker dempende på andelen av befolkningen på helserelaterte ytelser, da nye innvandrerne i liten grad er mottakere av de viktigste helserelaterte ytelsene som uførepensjon og arbeidsavklaringspenger.

Antall personer som mottar arbeidsavklaringspenger siste år

Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet er det registrert 215 417 personer med nedsatt arbeidsevne ved utgangen av desember 2011. Av disse mottok om lag 171 800 arbeidsavklaringspenger. Sett i forhold til samme tidspunkt året før, var dette en svak nedgang.

Antall personer som mottar uføreytelser

Antall personer som mottar uførepensjon har økt noe de siste årene. Deler av økningen skyldes aldring i befolkningen. De store årskullene etter siste verdenskrig har kommet opp i en alder hvor uførefrekvensen er høy. En annen viktig faktor kan være store omstillinger i arbeidslivet, med nedleggelser og nedbemanning, som fører til en markant økning i sannsynlighet for uførhet.

De siste årene har også tilstrømmingen av unge mennesker til uførepensjon økt, men fra et lavt nivå. En stor og stigende andel av disse har psykiske helseproblemer. Over en femårsperiode (2006–2011) har antall som mottar uførepensjon generelt økt med 1 prosent, mens antall personer under 30 år som mottar uførepensjon i samme tidsrom har økt med om lag 20 prosent. Veksten kan også ha sammenheng med at flere som fikk innvilget tidsbegrenset uførestønad har gått ut stønadsperioden på maksimalt fire år, og deretter fått innvilget uførepensjon. Av de under 30 år med avgang fra tidsbegrenset uførestønad i 2009 gikk i overkant av 40 prosent over på uførepensjon. Veksten blant mottakere av tidsbegrenset uførestønad under 30 år fra 2004 til 2009 kan på sikt derfor føre til at antallet uførepensjonister under 30 år vil fortsette å øke i årene som kommer.17

Ved utgangen av juni 2011 mottok 302 800 personer uførepensjon, eller 9,5 prosent av befolkningen. Nivået er om lag uendret fra året før. Over 60 pst av mottakerne var over 55 år, mens i underkant av 3 prosent var under 30 år.

4.3.4 Utsatte grupper på arbeidsmarkedet

Flere undersøkelser viser at ungdom, langtidsledige, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne er utsatte grupper på arbeidsmarkedet.

Ungdom har høyere ledighet enn eldre aldersgrupper. Særlig gjelder dette personer i alderen 20–24 år. På den andre siden har ungdom gjennomgående kortere ledighetsperioder. Mest utsatt for langvarig ledighet er de ungdommene som ikke har fullført videregående utdanning.

Innvandrere deltar i mindre omfang enn befolkningen ellers i arbeidslivet.18 Ved utgangen av 2009 var om lag 64 prosent av førstegenerasjonsinnvandrere i alderen 16–64 år sysselsatte, mot 77 prosent for befolkningen før øvrig. Det er store forskjeller i sysselsettingsfrekvensen, avhengig av kjønn og hvor innvandrerne kommer fra. Arbeidsmarkedstilknytningen blant personer som har innvandret fra Norden og EU er om lag på samme nivå eller høyere enn for den øvrige befolkningen. Lavest sysselsettingsfrekvens har innvandrere fra Afrika. Nedgangen i arbeidsmarkedet i etterkant av finanskrisen førte til at flere arbeidsinnvandrere trakk seg ut av det norske arbeidsmarkedet. Etter hvert som arbeidsmarkedet bedret seg igjen, og blant annet etterspørselen i bygg- og anleggssektoren økte, har flere returnert.

I en undersøkelse foretatt av Statistisk sentralbyrå 2. kvartal 2011 oppga 542 000 personer at de hadde en funksjonshemming.19 Andelen av befolkningen med funksjonshemminger har holdt seg nokså stabil de siste ti årene. 42 prosent av de som oppga å ha en funksjonshemming var i arbeid. Om lag 60 prosent av de funksjonshemmede mottok en stønad. Mottakere av uførepensjon (65 prosent) og arbeidsavklaringspenger (26 prosent) utgjorde om lag 90 prosent av det totale antall som mottok stønad i denne statistikken. Blant sysselsatte med funksjonshemminger var andelen som mottok stønad 36 prosent. 78 000 personer oppga at de ønsket å komme i jobb. Bare et mindretall av disse (16 prosent) tilfredsstilte kravene for å bli definert som arbeidsledige.

Rundt 2,5 prosent av de funksjonshemmede oppga at de var arbeidsledige. De fleste ikke-sysselsatte funksjonshemmede som oppgir at de ønsker arbeid tilfredsstiller ikke de formelle kravene for å være arbeidsledige. De er enten inaktive jobbsøkere eller ikke tilgjengelig for arbeid på kort sikt. Blant de ikke-sysselsatte var det nær 20 prosent som mente at de trenger tilpasning for å komme i arbeid.

Blant personer med nedsatt arbeidsevne som tidligere har vært registrert i Arbeids- og velferdsetaten, var om lag 40 prosent i arbeid 6 måneder etter, i følge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2011. Til sammenligning var tilsvarende tall for ledige uten nedsatt arbeidsevne om lag 63 prosent.20

4.4 Hvorfor er arbeidsinkludering viktig?

Arbeid er viktig både ut ifra individuelle og samfunnsmessige hensyn. Det er klare gevinster ved å delta i arbeidslivet, og derfor svært viktig at det legges til rette for at flest mulig får benyttet sin arbeidsevne.

Samtidig vil enkelte av ulike grunner ikke ha mulighet for å kunne delta i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet. Disse skal sikres et økonomisk grunnlag som gjør det mulig å leve et verdig liv uten å møte på strenge aktivitetskrav.

Arbeidets betydning sett i et samfunnsperspektiv

Arbeidskraften er samfunnets viktigste ressurs.21 En stor arbeidsstyrke som brukes effektivt er avgjørende for å opprettholde verdiskapingen og velferdsordninger framover. Høy yrkesdeltakelse er en forutsetning for at den norske velferdsmodellen skal fungere etter hensikten og være økonomisk bærekraftig. Høye skatteinntekter skal finansiere det offentlige velferdstilbudet som både omfatter tjenester, blant annet knyttet til helse og utdanning og ytelser knyttet til foreldreskap, bortfall av inntekt ved arbeidsledighet, helseproblemer osv. Det relativt høye skatte- og ytelsesnivået gjør dessuten at én person mindre i arbeid både medfører større inntektssvikt (gjennom tapte skatteinntekter) og større utgiftsvekst (gjennom økte stønadsutbetalinger) i Norge sammenlignet med mange andre land.22

Undersøkelser viser at den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å gå fra trygd til arbeid er betydelig høyere enn den privatøkonomiske, og at dette gjelder for alle arbeidstakere.23 I følge Moen, Dalen og Riis (2003), som har vurdert gevinsten ved å gå fra ledighet (dagpenger) til jobb, utgjør den privatøkonomiske gevinsten kun 16 prosent av den tilsvarende samfunnsøkonomiske gevinsten.

Vista Analyse har gjennomført en utredning om samfunnsøkonomiske konsekvenser av marginalisering og utenforskap blant ungdom i alderen 16–25 år.24 Undersøkelsen viser at innsats overfor utsatt ungdom er økonomisk lønnsomt, og anslår blant annet at tidlige tiltak som fører til at hundre som ellers risikerte å bli mottakere av uføretrygd i stedet går over i arbeid, vil gi en gevinst på om lag 40 millioner kroner pr. år.

Høy yrkesdeltakelse er viktig i et fordelingsperspektiv, og bidrar til å forebygge store levekårsforskjeller, fattigdom og sosiale motsetninger. Arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for å motvirke fattigdom, og deltakelse i arbeidslivet kan bidra til å forhindre marginalisering av utsatte grupper.

Vi har sett at det er betydelige utfordringer knyttet til det å opprettholde et høyt nivå på arbeidsstyrken framover. Den demografiske utviklingen, med aldring av befolkningen, vil isolert sett bidra til lavere vekst i arbeidsstyrken. Samtidig med at flere står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar offentlige ytelser, vil det etter hvert bli færre i yrkesaktiv alder til å finansiere disse ytelsene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet anslår at det var i alt 527 000 tapte årsverk knyttet til helserelaterte ytelser i 2010. Dette er en liten økning på om lag 1000–2000 årsverk fra 2009 og 73 000 årsverk fra 2001. Også regnet som andel av befolkningen viser denne indikatoren en svak økning i perioden, fra 15,8 prosent i 2001 til 16,5 prosent i 2010.25 Korrigert for aldersammensetningen har det vært en liten nedgang. Det gjøres oppmerksom på at disse tallene gir mål på en teoretisk arbeidskraftsreserve, og ikke må tolkes som et mål om at alle skal eller kan komme i arbeid. Tallene uttrykker ikke det reelle arbeidskraftspotensialet blant mottakere av helserelaterte ytelser. Størrelsen på det urealiserte arbeidskraftspotensialet blant denne gruppen er ikke lett å anslå. For å motvirke og dempe disse utviklingstrekkene, er det viktig å iverksette tiltak som kan bidra til at flere får og beholder arbeid, og samtidig forsøke å begrense innstrømmingen til ulike helserelaterte trygdeordninger. Det er i samfunnets interesse at alle med restarbeidsevne kan få utnyttet denne ved å delta i arbeidslivet. Personer som står utenfor arbeidslivet representerer en betydelig ressurs som samfunnet ellers kan gå glipp av.

Det å ha et helseproblem betyr ikke nødvendigvis at en ikke kan jobbe, selv om arbeid for noen vil være et urealistisk alternativ. For å få til økt deltakelse, er det behov for økt tilrettelegging, bedre oppfølging og bruk av ulike typer tiltak innenfor flere ulike politikkområder. Arbeidsinkluderingspolitikken har en viktig rolle i å påvirke utviklingen på arbeidsmarkedet i retning av å få flere med nedsatt arbeidsevne i arbeid og færre på trygd.

Arbeidets betydning sett i et individperspektiv

Arbeid har stor betydning for den enkeltes økonomiske situasjon og levekår. Arbeid gir inntekt og mulighet til selvforsørgelse. Arbeidsplassen er dessuten en viktig arena for kontakt mellom mennesker, og et sted hvor den enkelte kan få brukt sine kvalifikasjoner og ressurser. De fleste mennesker vil se på arbeid som et gode; noe som gir grunnlag for personlig utvikling og vekst. Arbeid er med på å skape tilhørighet og kan gi økt selvfølelse. Ofte vil arbeid også kunne ha en gunstig virkning på helse og rehabilitering.

Norge er blant de land i verden med minst forskjeller i levekår. Lønnsstrukturen er sammenpresset sammenlignet med den man finner i de fleste andre land, og særlig i den nedre delen av skalaen. Likevel eksisterer det sosiale forskjeller også i Norge, og disse er ofte knyttet til det å stå varig utenfor arbeidslivet. Stønadsinntekter avhenger ofte av tidligere (bortfalt) arbeidsinntekt og hva man har betalt inn til folketrygden, og vil nesten alltid være lavere enn tidligere lønnsinntekt. Det er en statistisk sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidslivet over flere år, og det å ha vedvarende lavinntekt. Hvis en person mellom 25 og 65 år tilhører en husholdning der alle har vært vedvarende ute av yrkeslivet over flere år, er risikoen fem ganger større for å ha vedvarende lavinntekt sammenlignet med alle i denne aldersgruppen. Hushold hvor det bare sporadisk er noen som jobber, har også høy risiko for vedvarende lavinntekt. Med lav inntekt vil også risikoen for sosial eksklusjon og marginalisering kunne øke, fordi man i mindre grad blir i stand til å delta på andre arenaer.

Det er først når en tilhører en husholdning der minst ett medlem har en stabil tilknytning til arbeidslivet at sannsynligheten for å ha vedvarende lavinntekt blir drastisk redusert. Blant medlemmer av en husholdning med ett yrkestilknyttet medlem i foregående treårsperiode, hadde bare fire prosent vedvarende lavinntekt i 2007.26 En viktig grunn til å arbeide er altså at det vil bedre inntekten og heve den enkeltes materielle levekår. Videre vil arbeidserfaring og læring gjennom deltakelse i arbeidslivet ofte kunne bidra til å gjøre den enkelte mer robust for endringer i arbeidslivet og kvalifisere for nye jobber.

Deltakelse i arbeidslivet har betydning for sosial inkludering.27 Dette kan skje både direkte, gjennom den interaksjonen man har med andre i arbeidet, og indirekte, gjennom den sosiale statusen og respekten det å ha et arbeid gir.

Arbeid i og for et fellesskap kan gi den enkelte en opplevelse av å mestre noe og å opprette sosiale relasjoner på arbeidsplassen. Å ha en jobb å gå til gir også mer struktur i en hverdag som ellers kan være preget av inaktivitet.

Det er selvsagt mulig å skape lignende verdier uten at arbeidet alltid inngår i en økonomisk sammenheng, for eksempel gjennom det en gjør for familie eller andre deler av det sivile samfunn. Likevel kan det argumenteres for at lønnet arbeid kan gi et mer generaliserbart utkomme i form av sosial status. Arbeid er en viktig identitetsmarkør. Selv om arbeid også koster noe, i form av blant annet tapt fritid, er kjerneelementet at det oppleves og oppfattes som en meningsfylt og nyttig aktivitet både for det enkelte individ og dets omgivelser. Dette innebærer også at mange som står utenfor eller i utkanten av arbeidsmarkedet ofte ønsker å komme i arbeid selv.

4.5 Kjennetegn ved arbeidsinkluderingspolitikken i Norge

Arbeidsinkluderingspolitikken kan ikke ses uavhengig av den samlede politikken rettet inn mot målet om arbeid til alle. Den norske modellen kjennetegnes av universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger, en koordinert lønnsdannelse, en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk samt en sterk offentlig sektor. En rekke av disse elementene har betydning for hvordan en lykkes med arbeidsinkluderingen. Den økonomiske politikken rettet inn mot å holde etterspørselen etter arbeidskraft høy over tid er blant annet viktig for å hindre frafall og for å få resultater av arbeidsrettede tiltak. Lav arbeidsledighet og aktivt sykefraværsarbeid virker forebyggende gjennom at det er en nær sammenheng mellom langvarig arbeidsledighet og sykefravær og overgang til varige helserelaterte trygdeytelser. I tillegg har samspillet mellom de ulike elementene betydning for hvor godt en lykkes.

Arbeidsinkluderingspolitikken i Norge omfatter både innsats for å få flere personer inn i arbeidslivet, og innsats som skal bidra til at færre støtes utav arbeidslivet. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for gjennomføring av sentrale deler av arbeidsinkluderingspolitikken. Det lokale NAV-kontoret er førstelinjen i arbeids- og velferdsforvaltningen og inngangsdøren til de ulike tjenester og ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen.

I den internasjonale litteraturen karakteriseres gjerne Norge, sammen med andre nordiske land, ved en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken har som mål å legge til rette for høy yrkesdeltagelse og god utnyttelse av arbeidskraften. Vekt på formidling av arbeidskraft, informasjon og rådgiving om arbeidsmarkedet og bruk av aktive, arbeidsrettede tiltak skal bidra til å skape høy sysselsetting, motvirke langvarig ledighet og hindre utstøting fra arbeidslivet.28

Norge bruker store deler av sitt budsjett til aktive tiltak. I følge OECD scorer Norge høyest blant landene når det gjelder arbeidsintegrerende tiltak, etterfulgt av Danmark og Nederland.29

Sammen med den aktive arbeidsmarkedspolitikken, har Norge også et godt utbygd og universelt velferdssystem, med relativt sjenerøse inntektssikringsordninger knyttet til arbeidsledighet, sykdom, uførhet og alderdom sammenlignet med andre land. Norge er blant landene med høyest kompensasjonsgrad på sine stønader, ifølge OECD. Sykepenger er i en særstilling, og gir 100 prosent kompensasjonsgrad inntil 6G.

Inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet til de som av ulike årsaker står utenfor arbeidslivet og opplever bortfall av inntekt. Samtidig skal ordningene være innrettet på en slik måte at de legger til rette for arbeid eller arbeidsrettet aktivitet for de som kan delta i dette. De nordiske landene har lange tradisjoner for å vektlegge «arbeidslinjen» i de sosiale stønadene.30 Dette impliserer blant annet at det skal lønne seg å arbeide, slik at personer ikke av økonomiske grunner blir stående lenge eller varig utenfor arbeidslivet.

Som vist tidligere i kapitlet, gir den demografiske utviklingen, kombinert med økningen i antall personer i arbeidsdyktig alder som står utenfor arbeidsstyrken, behov for å satse på en politikk som gjør at alle som kan, skal få mulighet til å delta i arbeidslivet med den arbeidsevnen de har. Målet om flere i arbeid og færre på trygd har bred oppslutning fra ulike politiske partier, og er sentralt for å forstå flere av de store politiske reformene som har vært gjennomført de siste årene. Dette gjelder blant annet NAV-reformen, innføring av ny pensjonsordning, satsingen på Inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) og innføring av arbeidsevnevurdering og arbeidsavklaringspenger i arbeids- og velferdsforvaltningen. Flere av reformene på arbeidsinkluderingsområdet ble lansert i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering, og vil omtales noe nærmere under pkt. 4.5.3.

4.5.1 Generelle, aktive tiltak tilpasset den enkeltes behov

Arbeids- og velferdsetaten har et bredt spekter av arbeidsrettede tiltak som omfatter blant annet avklaring, oppfølging, opplæring, lønnstilskudd, arbeidspraksis og ulike tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Tiltakenes varighet, innhold og støttesatser varierer i henhold til forskrift om arbeidsrettede tiltak mv, og på bakgrunn av vurderinger knyttet til brukernes behov. En nærmere redegjørelse for innholdet i de arbeidsrettede tiltakene gis i kapittel 5.

Personer med nedsatt arbeidsevne vil ofte ha behov for mer omfattende og sammensatt bistand enn registrerte ledige. Samtidig er personer med nedsatt arbeidsevne en svært heterogen gruppe med varierende behov for arbeidsrettet innsats og støtte. Noen vil ha behov for tiltak i det ordinære utdanningssystemet, andre i bedrift i ordinært arbeidsliv, noen trenger tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, mens andre deltar på tiltak i regi av andre tiltaksarrangører. I Norge er det i liten grad opprettet egne tiltak for avgrensede målgrupper som innvandrere, ungdom mv. Tiltakene er generelle og individrettede, og skal benyttes på bakgrunn av hvilket behov den enkelte bruker har for bistand. Spørsmålet om arbeidsevnen er nedsatt er likevel sentralt for tilgangen til flere av tiltakene. Personer med nedsatt arbeidsevne som trenger arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten har i utgangspunktet tilgang til alle tiltak som beskrives i forskrift om arbeidsrettede tiltak mv.

Fra 1. februar 2010 ble det innført en lovfestet rett til å få en behovs- eller arbeidsevnevurdering i arbeids- og velferdsforvaltningen jf. lov om arbeids- og velferdsforvaltningen §14a. Dette innebærer at alle som henvender seg til et NAV-kontor, og som ønsker eller trenger det, skal få vurdert behovet for bistand for å få eller beholde arbeid. Personer som har behov for en mer omfattende vurdering, har rett til en arbeidsevnevurdering. Denne skal munne ut i et oppfølgingsvedtak. Arbeidsevnevurderingen er også grunnlaget for å vurdere om brukeren fyller vilkårene til ulike ytelser, herunder arbeidsavklaringspenger.

Intensjonen med arbeidsevnevurderingen er blant annet å heve kvaliteten på den arbeidsrettede bistanden, og gjøre den mer tilpasset den enkeltes behov. I vurderingen skal den enkeltes ressurser og barrierer for å komme ut i arbeidslivet kartlegges, bistandsbehov avklares og rett til livsoppholdsytelse vurderes. Personer med bistandsbehov skal delta i utformingen av en konkret aktivitetsplan. Arbeidsevnevurdering som metode skal bygge på tre sentrale prinsipper:

• Reell brukermedvirkning

• Økt fokus på ressurser og muligheter, mindre på hindringer

• Et relasjonelt perspektiv som gjør at ressurser og hindringer ses i relasjon til krav og forventninger i arbeidslivet

Det er en uttalt politisk målsetting at personer med nedsatt arbeidsevne som trenger arbeidsrettede tiltak skal få tilbud om dette så snart som mulig, og uten at det oppstår unødig ventetid, jf. Prop.1 S (2011–2012). Forskning viser at langvarig fravær øker sannsynligheten for frafall fra arbeidslivet. Med lang ventetid kan både kvalifikasjoner, arbeidsevne og arbeidsmotivasjon svekkes. At innsatsen settes inn tilstrekkelig tidlig kan derfor være vesentlig for å lykkes. Økt bevissthet rundt dette har blant annet ført til tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte.31

Gjennom aktive, arbeidsrettede tiltak skal den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet styrkes og faren for varig frafall reduseres. Statlige budsjettmidler til arbeidsrettede tiltak dimensjoneres ut ifra forventet utvikling i ledighet og antall personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for arbeidsrettet bistand. Ofte skjer det en opptrapping av aktive virkemidler i nedgangskonjunkturer, mens tiltaksnivået reduseres noe i oppgangskonjunkturer.

Det legges enkelte sentrale, politiske føringer med hensyn til bruken av tiltakene, men i hovedsak er det Arbeids- og velferdsdirektoratet som fordeler midlene ut til fylkene på bakgrunn av behov hos arbeidsgivere og arbeidssøkere samt personer med nedsatt arbeidsevne i de ulike fylkene.

De siste fem årene har bevilgningen til tiltaksplasser gitt rom for gjennomføring av om lag 70 000–75 000 plasser i Arbeids- og velferdsetaten. Plassene har blitt fordelt mellom ledige og personer med nedsatt arbeidsevne. I forbindelse med finansuroen i 2008–2009 økte satsingen på tiltak for ledige. I revidert nasjonalbudsjett 2011 og i Prop. S 1 (2011–2012) er det lagt opp til en vridning av tiltaksinnsatsen i retning av økt satsing på personer med nedsatt arbeidsevne. Dette fordi antall personer med nedsatt arbeidsevne har gått opp, og fordi prognosene tilsier at det vil være et stort behov for arbeidsrettet bistand for denne gruppen i 2012. Regjeringens forslag for 2012 innebærer 71 200 tiltaksplasser. Av dette vil om lag 17 000 plasser være for ledige, mens 54 200 vil være for personer med nedsatt arbeidsevne.

Mens ledighet i stor grad varierer med skiftende konjunkturer, påvirker konjunkturelle forhold i mindre grad antall personer med nedsatt arbeidsevne som trenger bistand for å komme i arbeid. En gunstig arbeidsmarkedssituasjon vil kunne gjøre det noe lettere å øke overgangen til arbeid, også for de med nedsatt arbeidsevne. Innstrømningen påvirkes imidlertid i stor grad av andre forhold, som blant annet økning i sykefravær, økningen i antall med nedsatt arbeidsevne og økning i langvarig ledighet.

4.5.2 Arbeidsretting av ytelser

Inntektssikringsordninger skal gi økonomisk trygghet til de som står utenfor arbeidslivet og ikke kan forsørge seg selv. Det er allment akseptert at personer som ikke kan delta i arbeidsmarkedet skal sikres en levestandard som gjør det mulig å leve et verdig liv, og at de statlige inntektssikrings- og velferdsordningene bør legge til rette for dette. Balansegangen mellom hensynet til å få flest mulig i arbeid og hensynet til å sikre god økonomisk trygghet for de som ikke kan arbeide, kan tidvis være krevende, fordi man også vil unngå å skape disinsentiver til deltakelse i arbeidslivet.

Det er usikkerhet knyttet til i hvor stor grad økonomiske insentiver påvirker de faktiske strømmene inn og ut av ulike velferdsordninger. Økonomiske insentiver har trolig størst effekt i de tilfellene hvor en kombinasjon av ulike ytelser innbærer at stønadsmottakere tjener svært lite eller til og med taper på å arbeide, eller trappe opp arbeid, dvs. såkalte stønadsfeller.32 Dette vil potensielt være mest relevant for personer med utsikter til lavinntektsjobber, eller usikre jobbmuligheter gjennom løs tilknytning til arbeidslivet.

I Norge har man klart å kombinere høy yrkesdeltakelse med et relativt høyt nivå på ytelser sammenlignet med andre land. Dette skyldes flere forhold. De nordiske landene har lange tradisjoner for å vektlegge «arbeidslinjen» i de sosiale stønadene.33 Ofte kreves en viss opptjening før personer kan fylle vilkårene for stønad (for eksempel knyttet til sykepenger, dagpenger mv). Dessuten stilles det ofte krav til aktiv jobbsøking eller annen arbeidsrettet aktivitet for å motta dem. Samtidig viser forskning at stønadsordningene også har uheldige sider, som for eksempel gjennom å skape en gråsone mellom dagpenger og uføretrygd for personer som har mistet jobben.

De senere årene har det vært en ytterligere dreining innenfor velferdspolitikken i Norge, som innebærer større grad av individuell oppfølging og arbeidsrettet aktivitet knyttet til de helserelaterte ytelsene. En del av endringene som har vært gjennomført har sin bakgrunn i St.meld. nr 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering og samarbeidet med partene i arbeidslivet om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalene).

Eksempler på økt arbeidsretting er innføring av tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte (som mottar sykepenger), etablering av kvalifiseringsprogram for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller begrensede ytelser til livsopphold fra folketrygden (i hovedsak langtidsmottakere av sosialhjelp), innføring av arbeidsavklaringspenger og nye regler for uførepensjon.

4.5.3 Nærmere om innsats for økt sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne

Arbeids- og velferdsforvaltningen er sentral utøver av arbeidsinkluderingspolitikken. Den forvalter en tredjedel av statsbudsjettet, og har hele befolkningen som brukere. Velfungerende NAV-kontorer spiller en viktig rolle for å få flere med nedsatt arbeidsevne i arbeid.

Vi har tidligere nevnt spesielle satsinger som skal bidra til økt arbeidsinkludering av personer med nedsatt arbeidsevne. I det følgende gis en noe nærmere presentasjon av disse. I flere av disse satsingene er statlige arbeidsmarkedstiltak viktige elementer.

Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet ble innført i 2007. Det retter seg mot personer som har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet er en lovpålagt oppgave for kommunene og regulert i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Programmet skal være arbeidsrettet, tilpasset den enkeltes behov og skal bidra til økt overgang til arbeid. Både statlige og kommunale tiltak kan benyttes i programmet. Deltakerne har rett til kvalifiseringsstønad tilsvarende to ganger grunnbeløpet i folketrygden.

Programmet anvendes i stor grad overfor langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Selv om økonomisk sosialhjelp er ment å være en midlertidig ytelse, er det flere som mottar ytelsen over lengre tid, eller over flere tidsrom – avbrutt av korte mellomrom.

Deltakelsen i programmet forventes å være på fulltid og tilbys på helårsbasis. Programmet kan gis for en periode på inntil ett år, men kan etter ny vurdering forlenges i inntil to år.

Ved utgangen av april 2011 var det registrert om lag 8000 deltakere i programmet. Det er satt av om lag 5 700 statlige tiltaksplasser til deltakere på kvalifiseringsprogrammet og personer som deltar i legemiddelassistert rehabilitering (LAR) i 2012. I tillegg vil kommunale virkemidler benyttes.

Strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012)

Regjeringen lanserte høsten 2007 Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse. Strategien skal støtte opp under arbeids- og velferdsforvaltningens arbeid overfor personer med psykiske lidelser og innsatsen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA- avtalen), og supplere Stortingsmelding nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering. Hovedmålgruppen for denne satsingen er unge personer under 35 år med psykiske lidelser eller problemer.

Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse bygger på erfaringene fra «Vilje Viser Vei – satsingen på arbeid og psykisk helse i NAV». Strategien gjelder alle med psykiske lidelser og vansker, også de som i tillegg har rusmiddelproblemer eller andre utfordringer. En studie fra folkehelseinstituttet viser at om lag halvparten av den norske befolkningen vil rammes av en psykisk lidelse i løpet av livet. Dette medfører betydelige utfordringer for arbeidslivet.

Erfaringer fra tidligere prosjekter og Vilje viser vei har vist at det er et behov for et kontinuerlig veilednings- og oppfølgingstilbud til personer med psykiske problemer og lidelser. Det er derfor opprettet egne veilednings- og oppfølgingsloser for denne gruppen som et av tiltakene i strategiplanen.

Gjennom prosjektet Vilje viser vei og Nasjonal Strategi for arbeid og psykisk helse, har det blitt opprettet fylkeskoordinatorer i hvert fylke. Formålet med ordningen har vært å implementere kunnskap og metoder om arbeid og psykiske lidelser i Arbeids- og velferdsetaten. I hovedsak har koordinatorene arbeidet innenfor tre områder: nettverksbygging, kompetanseheving og metodeutvikling.

Forsøk med tiltaket jobbmestrende oppfølging er rettet mot å gi personer med psykiske lidelser eller problemer bistand til å mestre symptomene, hverdagen og jobben. Ansatte og ledere i bedrifter som har hatt deltakere i forsøket har fått økt kunnskap om psykiatri, og bistand rettet mot å håndtere psykisk sykdom.

Forsøket med arbeidsgiverlos ble etablert i 2009 og gjennomføres i regi av Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse. Ni loser er ansatt ved sju av landets NAV Arbeidslivssentre. Deres oppgave er å støtte arbeidsgivere som møter utfordringer med personer med psykiske lidelser, samt å være fagstøtte for ansatte på Arbeidslivssentrene. Som en del av innsatsen i strategien er det utarbeidet en kompetansepakke for arbeidslivet. Ved utgangen av 2010 hadde over 14 000 arbeidsgivere og tillitsvalgte deltatt på kurs om arbeid og psykisk helse.

IA-avtalen

Den første Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått mellom partene i arbeidslivet og regjeringen, og undertegnet i 2001, med en varighet på fire år. Bakgrunnen var en utvikling hvor antallet som gikk helt eller delvis ut av arbeidslivet og over på langvarige trygdeordninger var økende. Siden da har det vært etablert et samarbeid for å øke inkluderingen i arbeidslivet. I IA-avtalens virketid har det vært særlig sterk vektlegging av det forebyggende sykefraværsarbeidet. Det må blant annet ses på bakgrunn av at det er en nær sammenheng mellom langvarig sykefravær og overgang til varige helserelaterte trygdeytelser. Arbeidslivssentrene er viktige virkemidler overfor virksomheter med IA-avtale, og fungerer som kompetanse- og ressurssentre som bistår bedriftene.

Regjeringen og partene i arbeidslivet ble i februar 2010 enige om å videreføre og videreutvikle samarbeidet om å øke inkluderingen og forebygge utstøting og frafall fra arbeidslivet. I tillegg til ny IA- avtale, ble det undertegnet en egen protokoll med en rekke tiltak for raskere og tettere oppfølging av sykmeldte som skal gjelde for hele arbeidslivet og bidra til å redusere sykefraværet.

Sykefraværsmålet i IA- avtalen er fortsatt å redusere sykefraværet med 20 prosent i forhold til nivået i 2. kvartal 2001. Dette innebærer at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 prosent. Mål om økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne og mål om økt yrkesaktivitet for arbeidstakere over 50 år er også videreført.

IA- avtalen bygger på erfaringer fra tidligere innsats; tett oppfølging av den sykmeldte fra sykmelder, Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgiver, samt økt tilrettelegging. I tillegg understrekes i større grad betydningen av forebyggende innsats og systematisk HMS- arbeid i virksomhetene, det legges større vekt på å ta i bruk gradert sykemelding og innsatsen skal målrettes mer mot virksomhets- og bransjenivå. Samtidig innebærer den reforhandlede avtalen styrket oppfølging av avtalen på sentralt nivå.

Arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført fra 1. mars 2010 og innebar en sammenslåing av de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Målet var å sikre inntekt for personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, mens de får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettede tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å få eller beholde arbeid.

Alle mottakere av arbeidsavklaringspenger har en lovfestet rett til å få vurdert sitt behov for bistand for å komme i arbeid, og til å delta i utarbeidelsen av en plan for hvordan de skal nå målet (aktivitetsplan). Som hovedregel kan man ikke motta arbeidsavklaringspenger i mer enn fire år. Det legges opp til at det skal fastsettes minst ett årlig oppfølgingstidspunkt, men Arbeids- og velferdsetaten skal jevnlig, i samarbeid med brukeren, vurdere behovet for flere oppfølgingspunkter underveis.

Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne

Regjeringen lanserte høsten 2011 en jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Mennesker med nedsatt funksjonsevne kan møte store utfordringer når de skal ut i arbeidslivet, og tiltakene som foreslås for 2012 er direkte rettet mot å redusere identifiserte barrierer.

Regjeringens jobbstrategi er en målrettet innsats for å få flere i jobb og færre på stønad, og er en direkte oppfølging av Soria Moria 2 og delmål 2 i IA-avtalen. Strategien retter seg særlig mot unge med nedsatt funksjonsevne.

Blant tiltakene som foreslås i 2012 er nytt forsøk med tilretteleggingstilskudd for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne, utvidelse av forsøk med funksjonsassistanse i arbeidslivet, økt bruk av mentorer og styrking av personellressurser tilknyttet målgruppen i Arbeids- og velferdsetaten.

Nært samarbeid med private og offentlige virksomheter er avgjørende for å lykkes med jobbstrategien. Gjennomføringen av regjeringens jobbstrategi er et felles anliggende for partene i arbeidslivet, funksjonshemmedes organisasjoner, virksomhetene, arbeidsgiverne, Arbeids- og velferdsetaten og andre offentlige tjenesteytere, og for den enkelte arbeidssøker med nedsatt funksjonsevne.

Reform av folketrygdens ytelser til uføre

Regjeringen la fram forslag til ny uføretrygd og alderspensjon til uføre i mai 2011.34 Alderspensjonsreformen er utgangspunktet for arbeidet med en reform av folketrygdens ytelser til uføre. Overordnede målsettinger for dette arbeidet var:

• å trekke et skarpere skille mellom alderspensjon og ordninger for personer i yrkesaktiv alder

• utforme et enklere og mer oversiktlig regelverk

• utforme en ordning som gjør at det vil lønne seg å arbeide

• å bidra til at den enkelte kan stå lenger i arbeid

I forslaget til ny uføretrygd og alderspensjon til uføre inngår blant annet en ny og fleksibel ordning for å kombinere uføretrygd og arbeid. Dagens system med automatisk revurdering av uføregraden og ett års venteperiode før man kan ta arbeid faller bort. Arbeidsinntekt opp til 0,4 G vil ikke føre til reduksjon i uføretrygden. Beløp ut over dette avkortes mot uføretrygden, men innvilget uføregrad endres ikke selv om arbeidsinntekten overstiger beløpsgrensen på 0,4 G. Dagens uførepensjonister får en beløpsgrense på 60 000 kroner fram til 2019. Kravet til uføregrad for å komme inn i uføreordningen reduseres fra dagens 50 til 40 prosent for de som kommer fra arbeidsavklaringspenger. Regjeringen tar sikte på at reglene skal tre i kraft i 2015.

4.6 Oppsummering

Gjennom de siste tiårene har arbeidslivet endret seg betydelig. Mens de fleste i Norge er fornøyd med sin arbeidssituasjon, gir noen av endringene også nye utfordringer. Selv om det kan være vanskelig å finne entydige årsaksforhold mellom arbeid og nedsatt helse, finnes det nå godt dokumenterte sammenhenger. Noen av de strukturelle endringene på arbeidsmarkedet, som økte produktivitets- og omstillingskrav som gir seg utslag i nedbemanninger, kan blant annet føre til økt risiko for frafall og uførhet. Betydelig frafall i videregående skole, kombinert med økende krav til kompetanse framover, representerer en utfordring. Lav utdanning gir økt risiko for å bli stående utenfor arbeidslivet.

Det norske arbeidsmarkedet kjennetegnes fortsatt ved høy yrkesdeltakelse. Dette er et sentralt element i den norske modellen, og en nødvendig forutsetning for å beholde og utvikle velferdsstaten. Arbeid er en viktig verdi, og bidrar til å styrke den kollektive og individuelle velferden.

Arbeidsstyrken i Norge er i hovedsak godt kvalifisert og arbeidsledigheten er lav. Samtidig er det en betydelig andel personer i arbeidsdyktig alder som står helt eller delvis utenfor arbeidsmarkedet og mottar ulike helserelaterte ytelser. Den demografiske utviklingen bidrar til at andelen er økende relativt sett og betyr samtidig at det blir færre i arbeidsstyrken til å finansiere de økte velferdsutgiftene som følger av at flere står utenfor.

Arbeidsinkluderingspolitikken kan ikke ses uavhengig av den samlede politikken rettet mot målet om høy sysselsetting. Arbeidsinkluderingspolitikken skal bidra til økt sysselsetting, og sørge for at flere med nedsatt arbeidsevne kan få et varig fotfeste i arbeidslivet. Gjennom aktive tiltak og ytelser som underbygger deltakelse og arbeidsrettet aktivitet, er Norge blant de OECD-land som satser mest på arbeidsinkluderingstiltak. Målet om å få flere i arbeid og færre på trygd har vært sentralt for flere av reformene på arbeids- og velferdsområdet de siste årene; etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV), opprettelsen av kvalifiseringsprogram, IA-avtalen, arbeidsavklaringspenger, satsing på arbeid og psykisk helse mv. I flere av disse satsingene inngår bruk av arbeidsrettede tiltak som viktige konkrete virkemidler. En nærmere gjennomgang av de ulike tiltakene gis i kapittel 5.

Høy innsats og ressursbruk bør gjenspeiles i resultater. I Norge er en betydelig andel i yrkesaktiv alder midlertidig eller varig utenfor arbeidslivet. Det er derfor behov for stadig vurdering og videre utvikling av innsatsen, for å gjøre den mer treffsikker og oppnå bedre resultater.