3 Bakgrunn – skjermede virksomheters historie og rolle i dag

3.1 Begrepet skjermede virksomheter

Sentralt i utvalgets mandat er at utvalget skal gjennomgå og vurdere hvilken plass skjermede virksomheter skal ha i den samlede virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt arbeidsevne.

Skjermede virksomheter er en samlebetegnelse på en gruppe bedrifter som har som hovedformål å hjelpe personer med nedsatt arbeidsevne tilbake i det ordinære arbeidslivet, eller å tilby varig skjermet og tilrettelagt sysselsetting i en bedrift utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. Skjermede virksomheter har (i ulike former) vært viktige samarbeidspartnere for arbeidsmarkedsmyndighetene gjennom mesteparten av etterkrigstiden.

Skjermede virksomheter er i utgangspunktet produksjonsbedrifter (industri) eller tjenesteprodusenter. De leverer til det ordinære vare- og tjenestemarkedet på lik linje med andre produsenter. En viktig forskjell fra andre bedrifter er likevel at arbeidstakerne i skjermede virksomheter er deltakere på arbeidsrettede tiltak, personer med nedsatt arbeidsevne som er tilvist fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Disse er knyttet til virksomheten i en tidsavgrenset periode med arbeidstrening og opplæring eller i form av varige tilrettelagte tilbud. Som kompensasjon for å påta seg dette samfunnsoppdraget mottar de skjermede virksomhetene statsstøtte.

Det finnes to hovedtyper skjermede virksomheter. I forskrift om arbeidsrettede tiltak er disse kalt arbeidssamvirkebedrifter og arbeidsmarkedsbedrifter. Andre betegnelser, som brukes av bedriftene selv, er henholdsvis vekstbedrifter og attføringsbedrifter. Den viktigste forskjellen mellom disse er at vekstbedrifter i første rekke fokuserer på tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Varig tilrettelagt arbeid er et tiltak uten maksimal varighet rettet mot brukere som står særlig langt fra arbeidslivet. Tradisjonelt har det særlig vært utviklingshemmede som har arbeidet i vekstbedriftene. Selv om deltakerne skal vurderes med sikte på om det er mulig å komme inn i det ordinære arbeidslivet, er hovedformålet å gi et tilbud om varig arbeid med tilrettelegging. Til forskjell fra dette er tiltakene i arbeidsmarkedsbedrifter/attføringsbedrifter tidsavgrenset og har som hovedformål å bringe deltakeren nærmere det ordinære arbeidsmarkedet. Unntaket er tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift som ikke er tidsbegrenset og som skiller seg fra tiltaket Varig tilrettelagt arbeid ved at arbeidstakerne får en tilnærmet ordinær lønn.

Utviklingen ser ut til å gå i retning av at forskjellen mellom attføringsbedrifter og vekstbedrifter blir mindre skarp enn tidligere. Det skyldes blant annet at en del attføringsbedrifter og vekstbedrifter har fusjonert og at de ulike arbeidsrettede tiltakene er blitt mer spredt på de to bedriftstypene.

Da begrepet skjermede virksomheter er lite dekkende som følge av utviklingen som har skjedd innenfor dette feltet, har utvalget valgt å bruke betegnelsen forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter om det som i forskriften er definert som skjermede virksomheter. Ved referanser til regelverket og enkelte eksterne evalueringer vil likevel begrepet skjermede virksomheter bli benyttet.

3.2 Forhåndsgodkjente virksomheters rolle i dag

Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har i dag en svært sentral rolle i bistanden til personer med nedsatt arbeidsevne. Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er likevel ikke den eneste samarbeidspartneren arbeids- og velferdsforvaltningen har i den arbeidsrettede bistanden. I tillegg til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter finnes, grovt sett, følgende andre alternativer: Plass i det ordinære utdanningssystemet, ansettelse ved hjelp av lønnstilskudd eller arbeidspraksis i en ordinær bedrift eller plass i et tiltak hos andre profesjonelle tiltaksarrangører.

Ikke alle tiltaksarrangører er forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Det har etter hvert kommet til et antall private aktører som tilbyr arbeids- og velferdsforvaltningen bistand og arrangerer tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, uten at de er å regne som forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Dette skyldes at de ikke tilfredsstiller de kravene til å være forhåndsgodkjent virksomhet som ligger i forskriften. Denne forutsetter blant annet offentlig eierskap (aksjemajoritet), verdier som skapes i bedriften skal investeres i bedriften og eier kan ikke ta utbytte.

Dagens regelverk forutsetter at mange av de arbeidsrettede tiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Tabell 3.1 viser at forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har i overkant av 40 prosent av tiltaksplassene for personer med nedsatt arbeidsevne (gjennomsnitt for 2010). I tillegg er det mange i det ordinære utdanningssystemet. Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har med andre ord en dominerende stilling. Det finnes også en del tiltak som kjøpes etter anbud og der private aktører kan delta på lik linje med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. I dag har slike aktører en nokså liten andel av tiltakene for brukere med nedsatt arbeidsevne. Mange av tiltakene som arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er intensive når det gjelder omfanget på bistanden. Det gjør at de skjermede virksomhetenes rolle er enda mer dominerende når det gjelder andelen av tiltaksbudsjettet enn målt i antall plasser.

3.3 De forhåndsgodkjente tiltaksbedriftenes historie

3.3.1 Økt forståelse for yrkeshemmede i arbeidslivet

Den 2. verdenskrig med de mange krigsinvalide førte til en vesentlig endring i synet på handikappede eller yrkeshemmede. I 1947 opprettet regjeringen en komité ledet av Sverre Torp1, til å utrede spørsmålet om sysselsetting av delvis arbeidsuføre. Det ble lagt til grunn at personer med nedsatt arbeidsevne var mindre konkurransedyktige enn personer med full arbeidsevne, og ville derfor ofte trenge hjelp for å finne plass hos en arbeidsgiver eller i selvstendig virke. Denne hjelpen måtte ytes ved et samvirke mellom private og forskjellige offentlige myndigheter. Torp-komiteens innstillinger ble avgitt i 1948 og 1952. Innstillingene ble etterfulgt av stortingsmelding om kvalifisering og sysselsetting av uføre i 1953 som til sammen la grunnlaget for strategier og tiltak for å få delvis arbeidsføre inn i arbeidslivet.2

3.3.2 Utbygging av virkemiddelapparatet

Torp-komiteens innstillinger førte til utbygging av attføringsinstituttene (senere arbeidsmarkedsinstituttene) som i utgangspunktet ble etablert for å behandle krigsskadde, og var basert på en sosialmedisinsk modell (Harlemske modell).3

Parallelt ble det offentlige arbeidsformidlingsapparatet etter hvert bygget ut med attføringskonsulenter, yrkesrettleiere og arbeidspsykologiske kontorer. Bl.a. som følge av dette og at nye grupper yrkeshemmede med behov for attføring kom til, ble det etter hvert stilt spørsmål ved attføringsinstituttenes rolle. I 1978 nedsatte Kommunal- og arbeidsdepartementet et utvalg (ledet av trygdedommer Sol Seim) for å vurdere attføringsinstituttenes fremtid. En anså at institusjonspreget behandling ble for dyrt og uhensiktsmessig i forhold til attføring i nærmiljøet basert på prinsippet om lavest mulig omsorgsnivå. Gjennomgangen resulterte i at attføringsinstituttene ble integrert i arbeidsmarkedsetaten på 1980-tallet.

Torp-komiteens innstilling var også utgangspunktet for utbyggingen av vernet sysselsetting. De første bedrifter for vernet arbeid startet i 1960. Utbyggingen var i stor grad basert på oppkjøp av bedrifter i mekanisk industri og tok sikte på å nå et antall arbeidsplasser for yrkeshemmede på 2 promille av folketallet i Norge. Formålet var i første rekke å gi arbeidstrening og opplæring til yrkeshemmede med sikte på utplassering i det ordinære arbeidsmarkedet. Bedriftene for vernet arbeid ble i hovedsak organisert som aksjeselskap, der offentlige myndigheter normalt hadde majoriteten av aksjekapitalen. En vesentlig del av kapitalbehovet ble dekket ved tilskudd og lån gjennom arbeidsmarkedsmyndighetene. Ansvaret for gjennomføring ble lagt til kommuner i samarbeid med fylkeskommunen, arbeidsmarkedsetaten mfl.

På slutten av 1970-tallet etablerte man også arbeidssamvirker (ASV) for yrkeshemmede med så lav arbeidsevne at utplassering i det åpne arbeidsmarkedet var lite aktuelt.

3.3.3 Gjennomgang av bedriftene for vernet arbeid

Spørsmålet om vernet sysselsetting og attføring ble gjenstand for flere utredninger på 1960- og 70-tallet, i hovedsak av beskrivende karakter. Over tid vokste mange problemer knyttet til resultater, produksjon, økonomi, styring og forholdet mellom involverte aktører. Bedriftene ble i stadig større grad et tiltak for mer varig vernet arbeid for de yrkeshemmede som var kommet inn i bedriftene framfor attføring til ordinært arbeid. I tillegg til de rente- og avdragsfrie lånene fra staten tok mange bedrifter opp lån i banker som de ikke klarte å betjene. Økonomistyringen var mangelfull. Situasjonen rundt 1980 var at om lag halvparten av bedriftene i realiteten var teknisk konkurs mens noen bedrifter fungerte mer tilfredsstillende. Det var en sammenheng mellom god økonomi og god attføring. Bedriftene med de største problemene mottok direkte tilskudd fra staten i tillegg til at lån ble ettergitt eller refinansiert. På grunn av de store problemene stanset utbyggingen av bedriftene på midten av 1980-tallet.

På bakgrunn av dette var det nødvendig å foreta en grunnleggende gjennomgang av tiltaket Bedrifter for vernet arbeid (BVA). Det var da det største arbeidsmarkedstiltaket med om lag 5000 yrkeshemmede i gjennomsnitt pr. måned. I 1983 ble bedriftenes attføring, organisasjonsform og bedriftsøkonomiske forhold utredet av blant annet Rasjonaliseringsdirektoratet. Kommunal- og arbeidsdepartementet nedsatte en arbeidsgruppe i 1985 som fortsatte utredningsarbeidet. Et ønske om sterkere prioritering av attføringsarbeidet i bedriftene var en viktig forutsetning for utformingen av forslagene.

Sentrale punkter i arbeidsgruppens rapport var:4

• Attføringen og vernet arbeid i bedrifter for vernet arbeid skulle medføre at produksjonen ble verdiskapende. Det var særlig viktig at de yrkeshemmede oppfattet seg som aktive arbeidstakere i en mest mulig ordinær bedrift med ansvar for seg selv og bedriften.

• Organisasjonsformen var kjennetegnet av svak eierstyring, svak oppfølging fra banker og andre kredittinstitusjoner, manglende samarbeid med offentlige myndigheter samt konflikten mellom statens behov for å holde aktiviteten innenfor statsbudsjettets rammer og bedriftenes behov for mer fleksibel tilpasning til svingninger og muligheter på arbeidsmarkedet. Ulike modeller ble drøftet, der en ut fra bedriftenes særtrekk fant at den desentraliserte aksjeselskapsmodellen skulle videreføres.

• Ansvarslinjene mellom staten på den ene siden og eierne/bedriftene på den andre siden måtte trekkes klarere opp. For å sikre grunnlaget for en aktiv attføringsvirksomhet måtte staten på den ene side stille krav til best mulig attføringsresultat samt sette rammer for økonomisk støtte og styring, og eierne på den annen side måtte legge opp til økonomisk forsvarlig drift innenfor disse rammene. Videre skulle det blant annet stilles krav til bedriftene om bedre kompetanse, normal avkastning på kapital, attføringsplan for de yrkeshemmede og videreføring av attføringsutvalgets sentrale rolle i attføringsarbeidet.5 Noe av myndighetenes detaljerte krav skulle falle bort, for eksempel krav om et bestemt antall ledere i forhold til antall yrkeshemmede. Videre måtte manglende oppfølging av krav om attføringsarbeid føre til økonomiske sanksjoner fra statens side.

• For å understreke prioriteringen av attføringsarbeidet skulle bedriftene betegnes «attføringsbedrift».

• Et desentralisert system med frihet under ansvar og styring vesentlig gjennom økonomiske insitamenter med tillegg av direkte kontroll.

• Støttesystemet til bedriftene skulle endres til å belønne gjennomstrømning (overgang til ordinært arbeid), men det skulle også være mulig å tilby varig vernet arbeid.

• For å ivareta attføringsfunksjonen skulle det innføres et støttesystem som avløste en rekke ulike typer driftstilskudd og tildeling av midler etter særskilt søknad. Støttesystemet skulle i hovedsak bestå av løpende lønnsrefusjon og attføringstilskudd (uten særskilte søknader) samt noen særtilskudd og med muligheter for lån begrenset til nyetableringer og større omlegginger. Lønnsrefusjonen for yrkeshemmede sysselsatte skulle beregnes etter en prosentsats av lønn og sosiale utgifter i attføringsperioden. Attføringstilskuddet ble foreslått til å være en fast sats pr. yrkeshemmet arbeidstaker beregnet ut fra den gitte rammen og øvrige tilskudd.6 Det meste av støtten skulle bakes inn i lønnsrefusjonen og attføringstilskuddet.

• Større attføringsmessig bredde gjennom omlegging av bedrifter for vernet arbeid til tiltak som arbeidsforberedende trening (utprøving, trening og opplæring) og arbeidssamvirke (varig sysselsetting). Utegrupper skulle rettes mot formidling av yrkeshemmede til sektorer med arbeidsmuligheter for gruppen. En større tiltaksportefølje for bedriftene skulle bidra til større fleksibilitet og gi mulighet for klarere faseinndeling av attføringsopplegget for den enkelte yrkeshemmede. Dette ga også muligheter for å dele virksomhetene organisatorisk i attføringstiltak og arbeidssamvirker.

• Tiltak for å sikre styring og kontroll av overføringen av statlige midler var blant annet: Plan om hvor mange plasser det skal være for yrkeshemmede totalt og geografisk fordelt etter fastlagte kriterier som befolkningsstørrelse, arbeidsmarkedssituasjon mv. og fordeling av tilskudd via fylkesarbeidskontorene innenfor plan- og målstyringssystemet til arbeidsmarkedsetaten med vekt på systematisk opplæring, oppfølging og kontroll av attføringsarbeidet. Tilskudd skulle styres gjennom blant annet fylkesvise rammer for midler som for andre arbeidsmarkedstiltak og som fordeles videre til bedriftene.

Arbeidsgruppens forslag la i stor grad grunnlaget for den videre omlegging, styring og bruk av de skjermede virksomhetene på 1980- og 90-tallet.

3.3.4 Nytt støtte- og styringssystem for arbeidsmarkedsbedrifter og arbeidssamvirker

I 1992 ble forskrift om støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene iverksatt, og tidligere forskrifter om lønns- og refusjonssystem i bedrifter for vernet arbeid ble opphevet. Den nye forskriften baserte seg i stor grad på gjennomgangen på 1980-tallet omtalt i kap. 3.3.3, og var begrunnet i behov for å styrke attføringsarbeidet i virksomhetene, stille krav til gjennomstrømning og resultater med et støttesystem, sikre større bredde i attføringstilbudet, forbedre økonomistyringen i virksomhetene, stille krav til kompetanse i virksomhetene, tydeliggjøre ansvarsdeling og sikre bedre kontroll og styring fra myndighetenes side.

Sentrale elementer i forskriften var:

• Arbeidsmarkedsbedriftene skulle være organisert som aksjeselskap med attføring som primært virksomhetsområde, overskudd skulle forbli i selskapet og aksjemajoriteten skulle innehas av kommuner og fylkeskommuner.

• Formålet med attføringsvirksomheten skulle være utprøving og kvalifisering av yrkeshemmede arbeidstakere med sikte på formidling til ordinært arbeidsliv eller utdanning. Tilbudet var bygd opp i tre faser.

• Fase 1: Introduksjons- og avklaringsfasen, der arbeidstakerne skulle ha tidsbestemte arbeidskontrakter med varighet på inntil seks måneder.

• Fase 2: Opplærings- og attføringsfasen, der arbeidstakerne skulle ha tidsbestemte arbeidskontrakter med varighet på inntil 24 måneder.

• Fase 3: Varig sysselsetting til yrkeshemmede som har mindre muligheter til å få arbeid i ordinær arbeidsliv.

• Forholdet mellom fasene: Det framgår av departementets retningslinjer til forskriften at fase 1 skulle være obligatorisk forprøving for inntak i bedriften. Dersom videre ansettelse var aktuelt skulle arbeidstaker som en hovedregel gjennomgå fase 2 før et eventuelt inntak i fase 3 ble vurdert. I fase 1 skulle arbeidstakeren motta trygdeytelse eller kursstøtte/individstønad. I fase 2 og 3 ble det utbetalt lønn som i arbeidslivet for øvrig. Bedriftene skulle motta lønnstilskudd7 til delvis dekning av lønnsutgifter og attføringstilskudd8, der nivå og vilkår var fastsatt i budsjettvedtak. Attføringstilskuddet var høyere i attføringsfasene enn i fase 3. I tillegg var det bestemmelser om blant annet særtilskudd, kvotefordeling mellom fasene, andel støttearbeidere, attføringsutvalg, individuell lønnskompensasjon og ferielønn samt unntaksbestemmelser.

• Avgjørelsesmyndigheten for en rekke bestemmelser var i stor grad sentralisert til departementet eller direktoratet, mens attføringsutvalget var ansvarlig for gjennomføring og fylkesarbeidskontoret hadde en kontrollfunksjon.

På begynnelsen av 1990-tallet var ennå ikke regelverket for arbeidssamvirkene forskriftsfestet, men retningslinjer var utarbeidet av departementet. Formålet med arbeidssamvirketiltakene var å skape varige arbeidsplasser tilpasset yrkeshemmede som ikke uten videre kan nyttiggjøre seg andre arbeidstilbud. De første arbeidssamvirker (ASV) ble etablert som avdelinger innenfor arbeidsmarkedsbedrifter på slutten av 1970-tallet. Etableringen av arbeidssamvirker i offentlig virksomhet (ASVO) og produksjonsverksteder (PV) på slutten av 1980-tallet må ses i sammenheng med ansvarsreformen som også begrunner kommunens rolle i varig tilrettelagte tiltak.9 Som en del av ansvarsreformen, ble arbeidsstuer i de statlige institusjonene lagt om til arbeidsmarkedstiltak (PV) og organisert som aksjeselskap med offentlig aksjemajoritet. ASVO ble etablert som følge av behovet for flere tiltaksplasser for utviklingshemmede.

• Fra 1992 ble det innført et nytt støtte- og styringssystem for arbeidssamvirkene. Regelverket hadde betydelige likheter med arbeidsmarkedsbedriftene hva angår organisering, attføringsutvalgets rolle og tilskuddstyper etc.:

• Arbeidssamvirker i offentlig sektor (ASVO) skulle organiseres som aksjeselskap med offentlig aksjemajoritet.

• Arbeidssamvirker (ASV) skulle som hovedregel organiseres i tilknytning til arbeidsmarkedsbedrift med krav om organisering som egne aksjeselskap med offentlig aksjemajoritet.

• Produksjonsverksteder (PV) skulle også i hovedsak organiseres i hovedsak som aksjeselskap. Produksjonsverksteder, som under overføringen i forbindelse med ansvarsreformen ble godkjent som en del av den kommunale virksomhet eller som stiftelse, skulle også ha eget styre, eget regnskap og egen daglig leder.

• Nytt støtte- og styringssystem innebar at de kommuner som ønsket å etablere bedrifter for særlig utsatte grupper yrkeshemmede kunne ytes driftsstøtte i form av en fast statlig støttesats pr. yrkeshemmet i tillegg til kommunal medfinansiering. Disse bedrifter skulle etableres som aksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet og gis benevnelsen ASVO. Ved utvidelse av eksisterende ASV og PV ble det forutsatt at hele tiltaket ble overført til det nye støtte- og styringssystemet, det vil si over til en støtteordning med fast støttebeløp pr. yrkeshemmet10 og organisert som aksjeselskap med offentlig aksjemajoritet. Det ble lagt til grunn at overgangen til nytt støtte- og styringssystem kunne ta noe tid. Kravet var i utgangspunktet en tilpasningsperiode på to år.

Nytt støtte- og styringssystem innebar viktige endringer i styring, finansiering og insentivstruktur for bedriftene samtidig som grunnleggende organisatoriske formalkrav og premisset om forhåndsgodkjenning ble videreført. Evalueringer av arbeidsmarkedsbedriftene på slutten av 1990-tallet konkluderte med at utviklingen var positiv på flere områder, blant annet ble attføringsarbeidet bedre organisert, fagopplæringen styrket og kvalitetssikringssystemer innført. Det ble også pekt på forbedringsområder vedrørende arbeidskontorenes bestillinger og bedriftenes rapportering i fase 1, og målkonflikt mellom produksjon og formidling i bedriftene.11 Andelen med overgang til arbeid fra arbeidsmarkedsbedrifter økte på 1990-tallet, særlig fra fase 2 (fra 28 prosent i 1995 til 39 prosent i 1999). Det ble imidlertid påpekt manglende samsvar mellom aktivitetene i bedrifter og etterspørselen i arbeidsmarkedet. Personer med industribakgrunn hadde lavere sysselsettingsandel enn andre grupper.12

Innføringen av fasesystemet i arbeidsmarkedsbedriftene var et viktig ledd i å tydeliggjøre attføringstilbudene, tilpasse inntak av deltakere bedre til tilbudene og bidra til progresjon for tiltaksdeltakerne samt bedre samsvar mellom tilbud, tilskudd til tiltaksarrangør og godtgjørelse til deltakerne. Fasesystemet innebar imidlertid fortsatt fokus på tiltaksløp internt i virksomhetene. Fasene bygget på hverandre, slik at systemet i seg selv la opp til en tiltakstrapp som kunne føre til relativt lange tiltaksperioder i virksomhetene. I tillegg var skillet mellom tiltak og ordinær produksjon i bedriftene fortsatt uklart. Etter hvert så man behov for å avvikle faseinndelingen og tydeliggjøre tilbudene som selvstendige tiltak på linje med øvrige arbeidsmarkedstiltak med sikte på større fleksibilitet i tiltaksbruken og tidligere overgang til ordinært arbeidsliv. Dette omtales nærmere i kapittel 3.3.6.

3.3.5 Styrking av arbeidslinja

Nytt støtte – og styringssystem for forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter var et av flere grep for å styrke kvaliteten i tilbudene, motvirke innelåsning og sikre bedre attføring til ordinært arbeidsliv. Overføring av ansvaret for yrkesrettet attføring fra trygdeetaten til arbeidsmarkedsetaten i 1994 understreket målsettingen om å styrke arbeidslinja for personer med nedsatt arbeidsevne.13 Økt vekt på arbeidsretting ble et viktig grunnlag for forbedring og oppfølging av eksisterende tiltak og utforming av nye tiltak. Tiltaket Arbeid med bistand ble gradvis bygd opp. Arbeid med bistand innebar et forsterket fokus på ordinært arbeidsliv for yrkeshemmede, og har i løpet av årene fått et betydelig omfang.14 Metodikken i Arbeid med bistand representerte en ny strategi for inkludering av yrkeshemmede i arbeidslivet ved at deltakere kunne utplasseres direkte i ordinær bedrift med tett oppfølging og tilrettelegging uten nødvendigvis et tiltaksløp i skjermet virksomhet.15 Selv om Arbeid med bistand skulle gjennomføres i ordinære bedrifter, ble dette tiltaket organisatorisk tilknyttet arbeidsmarkedsbedrifter og arbeidssamvirker med tilretteleggere ansatt i disse bedriftene. Bakgrunnen var blant annet at mål- og resultatstyring med en tydelig bestiller og en utfører ble foretrukket fremfor å opprette stillinger i egen etat.

Økt vekt på arbeidslinja omfattet også målgruppene for varige skjermede arbeidsplasser. Statlig særomsorg for bestemte grupper og statlige institusjoner for utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser ble bygd ned, og omsorgsansvar overført kommunene (ansvarsreformen). Siktemålet var deltakelse i arbeid eller aktivitet, normalisering av dagligliv og integrering i ordinære bomiljøer etc. Som følge av dette ble blant annet arbeidssamvirketiltakene bygget ut på 1990-tallet, og dette har fortsatt på 2000-tallet. Økt fokus på det kommunale ansvaret og ønske om å bygge ut aktive tilbud for de svakeste gruppene, aktualiserte problemstillinger i grenseflaten mellom stat og kommune, både innenfor arbeidssamvirkene og i forholdet mellom arbeidssamvirkene og kommunale aktivitetssentra.16

3.3.6 Forenkling og harmonisering av tiltaksstruktur og regelverk

På 1990-tallet startet arbeidsmarkedsmyndighetene opp et systematisk arbeid med harmonisering og forenkling av tiltaksstruktur og regelverk i arbeidsmarkedsetaten. Over tid hadde man opprettet mange tiltak med til dels overlappende formål og målgrupper. Det var etter hvert behov for å se tiltakene mer i sammenheng og vurdere i hvilken grad tiltaksstrukturen var hensiktsmessig med sikte på eventuell sammenslåing eller sanering av tiltak. Tiltaksstruktur og -regelverk var over tid blitt uoversiktlig og komplisert. Det var behov for økt fleksibilitet og skjønnsutøvelse i tiltaksbruken i forhold til brukernes behov og arbeidsmarkedssituasjonen lokalt. Forenklingen av tiltaksregelverket startet først for ordinære tiltak og etter hvert for tiltak forbeholdt yrkeshemmede.Tiltaket KAJA (Kompetanse, arbeidstrening, og jobbskaping for arbeidsledige) erstattet en rekke offentlige sysselsettingstiltak. Flere tiltak og ordninger ble endret fra tilskudd etter budsjett til tilskudd basert på faste satser, slått sammen eller sanert med sikte på en mer hensiktsmessig og oversiktlig tiltaksstruktur. Eksempler på tiltak for yrkeshemmede som ble integrert i andre tiltak eller sanert/utfaset var bedriftsintern attføring, spesielle attføringstiltak, integreringstilskudd, sysselsettingstiltak i offentlig virksomhet og arbeidstreningsgrupper. En del av disse var skjermede arbeidstreningstiltak basert på avtale mellom arbeidsmarkedsetaten, kommuner og offentlige/halvoffentlige etater. I hovedsak er arbeidstreningstilbud, herunder arbeidsforberedende trening, senere blitt ivaretatt gjennom tiltaket arbeidspraksis i ordinær og skjermet virksomhet. Med hjemmel i egen omstillingsforskrift med bruk av omstillingsstøtte ble produksjonsverksteder, arbeidssamvirker og arbeidssamvirker i offentlig virksomhet over tid omdannet til ett tiltak, Varig tilrettelagt arbeid (VTA). I hovedsak ble grunntrekkene for arbeidssamvirker i offentlig sektor (ASVO) bevart (herunder godkjenningsordning, tilskuddssystem/satser, krav til organisering, eierforhold og etatens kontrollfunksjon). Avklaring av kommunenes medfinansiering var en problemstilling som bidro til at denne omstillingsprosessen tok relativt lang tid. Omstillingen av arbeidssamvirketiltakene må ses i sammenheng med rolle- og ansvarsdelingen mellom stat og kommune og forholdet mellom statlige og kommunale tiltak. Enkelte produksjonsverksteder har ikke gjennomført omstillingen.

På 1990-tallet ble fullmakter i stor grad delegert fra departements- og/eller direktoratsnivå til fylkes- og arbeidskontornivå, noe som innebar mindre sentralisert styring av tiltakene. Sammen med forenklinger i tiltaksregelverket bidro dette til gradvis harmonisering av den samlede tiltaksporteføljen for arbeidsmarkedsetaten. Dette forenklings- og harmoniseringsarbeidet som fortsatte på 2000-tallet resulterte i en reduksjon av tidligere regelverk og forskrifter til en felles forskrift for arbeidsmarkedstiltak i 2002. Det nye regelverket hadde en mer enhetlig oppbygging for de ulike tiltakene, antall tiltak og tilskuddsordninger var betydelig redusert og tiltaksregelverket nedkortet og mindre detaljert, herunder også i en viss utstrekning regelverket for tiltak i skjermede virksomheter.17 Det ble åpnet for mer konkurranse om tiltak mellom de skjermede virksomhetene ved at arbeidssamvirker og arbeidsmarkedsbedrifter i prinsippet kunne godkjennes for spekteret av forhåndsgodkjente tiltak.18 Dette har bidratt til å redusere forskjellen mellom arbeidsmarkedsbedrifter (attføringsbedrifter) og arbeidssamvirker (vekstbedrifter). Videre kunne skjermede virksomheter være tiltaksarrangører for andre arbeidsmarkedstiltak på linje med andre tilbydere, og de kunne nå selge sine tjenester til andre enn Arbeidsmarkedsetaten. AMB fase 1 reservert for arbeidsmarkedsbedrifter ble et rent avklaringstilbud med en maksimal varighet på to måneder, mot tidligere seks måneder. Hensikten var å målrette innholdet og avgrense dette tiltaket tydeligere fra produksjon og andre tiltak i virksomheten.

På grunnlag av St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering ble det fra 2008 foretatt ytterligere forenkling og harmonisering gjennom sammenslåing av budsjettpostene for ordinære tiltak og tiltak for yrkeshemmede, og gjennom ny forskrift om arbeidsrettede tiltak fra 1. januar 2009 som blant annet legger opp til bredere tiltak og målgrupper, der begrepene yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere er opphevet. Meldingen la vekt på at systematiske arbeidsevnevurderinger skulle legges til grunn for avklaring av tiltak og oppfølging. I den nye forskriften for arbeidsrettede tiltak er tiltak i skjermet virksomhet forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne. Begrepsbruken for skjermede tiltak er blitt mer tilpasset den øvrige tiltaksstrukturen, blant annet skilles det tydeligere mellom tiltaksleverandøren (arbeidssamvirke / arbeidsmarkedsbedrift) og tiltakene leverandøren tilbyr (VTA, Avklaring, Kvalifisering etc.). Dette innebærer at de skjermede tiltakene framstår mer som enkeltstående tiltak på linje med andre tiltak i stedet for faser i et tiltaksløp internt i bedriftene. Videre er det i etatens retningslinjer stilt økte krav til kvalitetssystemer og resultater.19 Attføringsutvalgets rolle er over tid blitt nedtonet som følge av ønske om å tydeliggjøre Arbeids- og velferdsetaten som bestiller og bedriften som leverandør. De grunnleggende særtrekkene til forhåndsgodkjente tiltaksarrangører og tiltakene forbeholdt disse virksomhetene, er imidlertid i hovedsak uendret og holdt utenfor gjennomgangen (herunder godkjenningsordning, tilskuddssystem/satser, krav til organisering, eierforhold og etatens kontrollfunksjon). Samtidig deltar forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter i økende grad i konkurranse om anbudsbaserte tiltak. Det vises til nærmere omtale av anbudsbaserte tiltak i kap. 8.

3.3.7 Oppsummering

Utviklingen i arbeidsrettede virkemidler for personer med nedsatt arbeidsevne har bestått av flere viktige veivalg gjennom årenes løp. Det enkelte veivalg har vært et svar på behovet for innsats på et gitt tidspunkt og har over tid lagt grunnlaget for nye veivalg. Den systematiske innsatsen for å få flere personer med nedsatt arbeidsevne i arbeid startet med utbygging av virkemidler basert på en sosialmedisinsk modell og vernet sysselsetting. På bakgrunn av dette valgte man å bygge ut en skjermet sektor i stedet for andre mulige veier som for eksempel kvotering til ordinært arbeidsliv eller vekt på lønnssubsidiering i ordinært arbeid. Dette la til rette for en strategi som vektlegger kvalifisering framfor direkte utplassering og oppfølging i ordinært arbeidsliv.20

Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har hatt en sentral rolle i norsk arbeidsmarkedspolitikk gjennom 30–40 år. Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har vært et viktig virkemiddel for å realisere samfunnets mål om å inkludere personer med nedsatt arbeidsevne i arbeidslivet. Tiltakene ble gradvis bygget ut for å fange opp ulike grupper med behov for arbeidsrettet bistand/attføring eller varig skjermet sysselsetting. På grunn av den sentrale rollen til bedriftene i arbeidsmarkedspolitikken har det gjennom årene vært stilt spørsmål om bedriftene er hensiktsmessig utformet for å kunne gi de ønskede resultater i forhold til det grunnleggende målet. Dette var bakgrunnen for gjennomgangen på 1980-tallet som førte til omlegging av støtte- og styringssystemet for bedriftene. Siden begynnelsen av 1990-tallet har det i mindre grad vært foretatt grunnleggende materielle endringer i regelverket. Myndighetene har i stor grad lagt vekt på å stille krav om kvalitet og resultater i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter uten å endre de grunnleggende premisser og særtrekk ved systemet. Parallelt har kravene til brukertilpasning, resultater og samfunnsøkonomisk lønnsomhet økt. Innretningen av arbeidsmarkedspolitikken er de senere år blitt mer uensartet. Andre strategier og virkemidler enn skjermede tiltak prøves ut for personer med nedsatt arbeidsevne. Samtidig har de skjermede virksomhetene over tid fått en bredere og mer sammensatt tiltaksportefølje bestående av både tiltak basert på forhåndsgodkjenning og tiltak basert på anbud utlyst av Arbeids- og velferdsetaten, parallelt med at de leverer tjenester til kommuner, private aktører og brukere.