18 Økonomiske og administrative konsekvenser

18.1 Innledning

I mandatet er det forutsatt at utvalget skal utrede økonomiske, samfunnsøkonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Forslag skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk for staten samlet sett.

Utvalgets hovedoppgave har vært å gjennomgå og vurdere hvilken plass skjermede virksomheter skal ha innenfor den samlede virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget har vurdert ulike modeller for de skjermede virksomhetenes arbeid for de aktuelle målgruppene og rollefordelingen mellom skjermede virksomheter, deres eiere, Arbeids- og velferdsetaten og andre aktører.

Utvalget presenterer tre ulike modeller for det framtidige tilbudet til personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget er delt i synet på hvilken rolle skjermede virksomheter skal ha og hvordan en framtidig modell bør se ut. Utvalget har derfor ikke funnet grunnlag for en samlet vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

Modellene angir snarere ulike retninger for hvordan tiltakene kan organiseres enn ferdige konsepter, og vil kreve nærmere konkretisering og utredning. Utvalget har derfor ikke forutsetninger for å kunne tallfeste de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. De økonomiske og administrative konsekvensene vil blant annet avhenge av hvordan de foreslåtte modellene påvirker:

• Organiseringen av tiltakene,

• Tiltakssammensetningen,

• Tiltaksvolumet,

• Arbeids- og velferdsetatens rolle, og

• Deltakernes arbeidsmarkedssituasjon/trygdekarrierer.

I det nedenstående presenteres de ulike modellenes økonomiske og administrative konsekvenser, gitt begrensningene nevnt over. De tre modellene skiller seg først og fremst fra hverandre når det gjelder organiseringen av tiltakene og i tiltakssammensetningen. Ulik organisering av tiltakene vil ikke nødvendigvis gi noen økonomiske konsekvenser, men kan tenkes å ha administrative konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten. Dette blir kort kommentert under de enkelte modellene.

De ulike modellene innebærer dels forslag om andre tiltaksvarianter enn i dag, dels annen vektlegging av de enkelte tiltak. Dette kan medføre vridninger i tiltakssammensetningen og vil kunne få økonomiske konsekvenser, da ulike tiltak har ulike priser. Dette blir også kort kommentert nærmere under de enkelte modellene.

Utvalgets forslag vil kunne tilpasses ulike tiltaksnivåer, men forutsetter ikke nødvendigvis at det samlede tiltaksvolumet endres. En eventuell økning i tiltaksvolumet vil isolert sett føre til økte offentlige utgifter, men må samtidig vurderes opp mot andre samfunnsøkonomiske gevinster som følge av endret tiltaksnivå.

Hva slags rolle Arbeids- og velferdsetaten er tiltenkt i de ulike modellene vil kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser.

Bak utvalgets forslag til ulike modeller ligger en antakelse om at de foreslåtte modellene skal føre til økt overgang og raskere overgang til ordinært arbeid. Tiltak som fører til økt overgang til jobb eller raskere tiltaksgjennomføring for personer med nedsatt arbeidsevne, vil ha positive økonomiske virkninger, både gjennom reduserte offentlige utgifter og i et bredere samfunnsøkonomisk perspektiv. Det er på dette området mulighetene for økonomiske gevinster potensielt er størst, men det er også her usikkerheten er størst.

Utvalget er delt i synet på hvilken modell som vil gi de beste resultatene. Uenigheten ligger særlig i vurderingen av hvordan de ulike modellene vil påvirke arbeidsmarkedssituasjonen og trygdekarrierene til personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget har ikke, innenfor de gjeldende rammene for utvalgsarbeidet, kunnet foreta en vurdering av hvordan de ulike modellene vil påvirke sysselsetting og uttak av velferdsytelser blant personene i målgruppen. Det er derfor ikke tatt hensyn til denne type effekter i vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser av de foreslåtte modellene.

18.2 Økonomiske og administrative konsekvenser av de ulike modellene

18.2.1 Modell 1 Individretting og forhåndsgodkjenning

Modell 1 baserer seg på en videreutvikling av dagens system med direkte avtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Bedriftene skal forhåndsgodkjennes på faglig grunnlag, de skal som hovedregel ha kommunal aksjemajoritet (men med åpning for godkjennelse også av bedrifter med ideelt formål), og de skal ikke kunne betale utbytte til eierne. Det legges til grunn at ordningen utformes på en måte som er innenfor regelverket for statsstøtte og reglene for offentlige anskaffelser.

Den viktigste strukturelle endringen som foreslås i modellen er overgang fra aktivitetsrettede til individrettede tiltak. Det skjer ved at fire av dagens tiltak erstattes av to nye. Tiltakene Avklaring, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift erstattes av et arbeidsinkluderende tiltak og et kvalifiserende tiltak. Det arbeidsinkluderendetiltaket vil gi tilbud om avklaring, arbeidspraksis internt og eksternt, ferdighetstrening, formidlingsbistand og tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen. Det kvalifiserende tiltaket vil gi tilbud om utdanning eller jobbkvalifisering og formidling til arbeid.

Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om de nye tiltakene som foreslås isolert sett vil gi høyere eller lavere kostnader pr. tiltaksplass pr. år. I modell 1 vil Arbeids- og velferdsetatens rolle primært være å ivareta forvaltningsoppgaver, avklare, bistå tiltaksdeltakere med moderate oppfølgingsbehov og følge opp tiltaksarrangør. Det legges til grunn for modellen at Arbeids- og velferdsetatens rolle som avklarer, bestiller, veileder, oppfølger og kontrollør må styrkes. Det vil bety økte midler til kompetansebygging på kort sikt. Dette trekker isolert sett i retning av at det vil være behov for å styrke driftsressursene til Arbeids- og velferdsetaten noe.

For de varige tiltakene foreslås det som del av modellen (1) at antall varig tilrettelagte arbeidsplasser økes, og (2) at det etableres en forsøksordning hvor Varig tilrettelagt arbeid i skjermet sektor brukes som utviklingsarena for overgang til Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

Bruk av Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift som et alternativ til Varig tilrettelagt arbeid i skjermet virksomhet vil kunne være kostnadsbesparende siden den offentlige støtten er lavere for Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift enn for Varig tilrettelagt arbeid i skjermet virksomhet.

Flere varig tilrettelagte arbeidsplasser vil medføre økte kostnader for staten. I den grad alternativet er dagsenterplass, vil imidlertid besparelsen for kommunene kunne overstige merkostnadene for staten.

18.2.2 Modell 2 Arbeidsinkluderingsmodellen

Modell 2 legger vekt på bruk av ordinært arbeidsliv tidlig i inkluderingsprosessen, kombinert med oppfølging og tilrettelegging. Hovedgrepet i modellen er et stort nytt oppfølgingstiltak som bygger på Arbeid med bistand og andre oppfølgingstjenester innenfor en strategi som tar utgangspunkt i Supported Employment. Modellen legger til grunn regelverket for offentlige anskaffelser ved kjøp av oppfølgingstiltaket. Dette vil kunne innebære behov for økt bemanning og kompetanse i Arbeids- og velferdsetaten knyttet til anskaffelsesprosessen, noe som kan få konsekvenser for etatens driftsressurser. Det foreslås også en sammenslåing av de gjenværende tiltakene innad i de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene (Avklaring, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift), i form av et arbeidsforberedende tiltak.

Oppfølgingstiltaket er førstevalget, mens det arbeidsforberedende tiltaket vil rette seg mot brukere som ikke kan nyttiggjøre seg mer arbeidsinkluderende tilbud. Det forutsettes en ekspansjon av oppfølgingstiltaket på bekostning av tilbud innenfor forhåndsgodkjente virksomheter. Oppfølgingstiltaket vil anskaffes etter markedspris. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om endringen i tiltakssammensetningen og innføringen av et nytt oppfølgingstiltak vil medføre mer eller mindre kostbare tiltak.

Det foreslås videre at Arbeids- og velferdsetaten gradvis utvider egne avklarings- og oppfølgingstjenester. Dette er i tråd med føringer som er gitt i statsbudsjettet for 2012, hvor det legges opp til å iverksette forsøk hvor Arbeids- og velferdsetaten i større grad gjennomfører avklarings- og oppfølgingstjenester i egen regi, som et alternativ til kjøp av tiltak fra eksterne leverandører, jf. Prop. 1 S (2011–2012) for Arbeidsdepartementet. Det er gjennom behandlingen av Prop. 1 S(2011–2012) lagt til rette for å omdisponere midler fra bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak til Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett for å gjennomføre forsøket.

Modellen forutsetter at det settes av egne midler til å «ruste opp» og effektivisere denne tilnærmingen både med hensyn til kompetanse og metodikk, slik at en oppnår bedre resultater med hensyn til overgang til arbeid.

Når det gjelder de varige tiltakene, vises det til forslag om en helhetlig vurdering og gjennomgang av ulike varige støtteordninger og former for bistand til personer som har behov for et mer varig tilbud.

18.2.3 Modell 3 Modell for konkurranseutprøving

Modellen legger til grunn at det innføres to nye tiltak til erstatning for tre tiltak, ett stortiltak innenfor forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter Opplæring og praksis (OoP) som retter seg mot dagens deltakere i Arbeid med bistand, Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og ett anbudsbasert tiltak Arbeidspraksis med støtte (AmS) som primært vil rette seg mot de målgruppene som i dag deltar i Arbeid med bistand. Det er videre lagt opp til at det utvikles ulike konsepter innenfor de to tiltakene, som vil legge føringer for innholdet.

I modell 3 vil OoP anskaffes gjennom en egen godkjenningsordning som oppfyller vilkårene for statsstøtte. Det må utredes nærmere hvilke vilkår som må være tilstede for at Oppfølging og praksis-tiltaket vil falle innenfor bestemmelsene i statstøtteregelverket jf. forslag under 18.3.1. Arbeidspraksis med støtte anskaffes etter lov om offentlige anskaffelser. Eventuelle administrative og økonomiske konsekvenser vil avhenge av omfanget.

Tiltakene i modell 3 vil eksistere side om side. Tiltakssammensetningen og innretning av tilbudet vil være basert på praktiske erfaringer, evalueringer og konkurranse. Utvalget har ikke forutsetninger for å vurdere om de nye tiltakene som foreslås vil innebære endringer i prisene sammenlignet med dagens tiltak. Etablering av et nytt AmS-tiltak vil innebære en omprioritering på tiltaksbudsjettet fra tiltak i dagens forhåndsgodkjente virksomheter til et nytt AmS-tiltak.

I modell 3 vil Arbeids- og velferdsetaten rolle primært være å ivareta forvaltningsoppgaver, bistå tiltaksdeltakere med moderate oppfølgingsbehov og følge opp tiltaksarranger. Forslaget om at Arbeids- og velferdsetaten under visse forutsetninger kan arrangere interne tiltak, vil kunne medføre omprioriteringer fra dagens tiltaksbudsjett til etatens driftsbudsjett. Eventuelt vil interne tiltak kunne finansieres direkte fra tiltaksbudsjettet. Arbeids- og velferdsetatens rolle som kontrollør og oppfølger av AmS-tiltaket kan også medføre noen økte administrative utgifter. Gitt nøytrale rammer må dette eventuelt finansiert ved en omprioritering fra tiltaksbudsjettet til driftsbudsjettet. Dette kan motsvares dersom konkurranseutsetting av AmS-tiltaket gir reduserte kostnader for tiltakene.

Det foreslås at tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift fases ut, og at forsøksordningen Tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) vurderes opp mot innretningen av ny uføretrygd. Det foreslås videre en egen gjennomgang i lys av ny uføretrygd, som vurderer inntektssikringsordninger og ulike arbeidsrettede tiltak i sammenheng.

18.3 Konsekvenser av andre forslag fra utvalget

18.3.1 Gjennomgang av støttesystemet for arbeidsrettede tiltak

Utvalget foreslår at departementet utreder videre hvordan systemet med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter forholder seg til statsstøtteregelverket og reglene for offentlige anskaffelser, jf. kapittel 11. Utvalget viser til at Kluge Advokatfirmas rapport1 anbefaler notifisering av tiltakene hos EFTAs overvåkingsorgan. En eventuell notifisering vil kunne medføre administrative konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten.

18.3.2 Varige tiltak

Utvalgets vurderinger i kapittel 13 om tiltak for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne vil ikke medføre vesentlige økonomiske eller administrative endringer.

De tidsubestemte arbeidsrettede tiltakene er finansiert sammen med de øvrige arbeidsrettede tiltakene over en rammebudsjettert post. Utvalget har holdt seg til mandatet for arbeidet om at forslagene skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk for staten som helhet, og foreslår ingen økt satsing på de tidsubestemte tiltakene. Utvalget vil peke på at det likevel på et senere tidspunkt kan bli behov for en økning av budsjettrammen til disse tiltakene som en følge av pågående arbeid i Arbeidsdepartementet om å fremskaffe gode anslag for behovet for Varig tilrettelagt arbeid i både skjermede og ordinære virksomheter.

Utvalget mener at spørsmål om regulering og bruk av lønnstilskudd i ordinære virksomheter, bør utsettes og vurderes nærmere i sammenheng med oppfølging av Prop. 130 L (2010–20111) om ny uføretrygd og særlig i forhold til økt bruk av gradert uførepensjon.