7 Rammebetingelser for samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangørene

7.1 Innledning

Kapitlet inneholder en deskriptiv gjennomgang av samarbeidet mellom forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og Arbeids- og velferdsetaten. Det blir gitt en gjennomgang av føringer og rammer for samarbeidsrelasjonen, hvor vi ser på ulike elementer som virker styrende på den praktiske samhandlingen mellom tiltaksbedriftene og Arbeids- og velferdsetaten. Kapitlet tar også for seg hvilke formelle krav som stilles til tiltaksarrangør og til gjennomføring av arbeidsrettede tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

7.2 Hva særpreger relasjonen mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter sammenliknet med andre tiltaksleverandører?

7.2.1 Tiltaksbedriftenes mandat og rolle

En skjermet virksomhet er i henhold til forskrift om arbeidsrettede tiltak mv., en virksomhet med produksjon av varer og/eller tjenester, som er etablert med sikte på å tilby personer med nedsatt arbeidsevne arbeidstrening, kvalifisering eller varig tilrettelagt arbeid. I 2009 var det om lag 400 slike virksomheter. Ved utgangen av 2011 hadde bransjeforeningen Attføringsbedriftene i NHO 106 medlemmer, mens ASVL Arbeidssamvirkenes landsforening hadde 231. Rundt 15 av virksomhetene var medlem av begge foreningene. Tradisjonelt har disse bedriftene basert sin attføringsvirksomhet på produksjon av varer og/eller tjenester. I de senere årene har det skjedd en endring ved at bedriftene i økende grad bruker ordinære bedrifter som attføringsarena.

De fleste bedriftene har en sterkt lokal tilknytning ved at eier er den kommunen som bedriften er lokalisert i (eventuelt også nabokommuner). Med unntak av i de største byene er det dermed som hovedregel få «konkurrerende» leverandører av samme tiltak lokalt.

Tiltaksbedriftene er forhåndsgodkjente gjennom Arbeids- og velferdsetatens godkjenning av tiltaksarrangørene. Kravene som stilles for å bli godkjent innebærer en begrensning av hva slags forretningsvirksomhet bedriftene kan drive. Så lenge Arbeids- og velferdsetaten er eneste kjøper av en tjeneste, vil de kunne diktere betingelsene for å inngå en avtale (monopsoni). Denne situasjonen har endret seg noe gjennom utvidet adgang til å selge attføringsrelaterte tjenester til andre. Det eksisterer i noen tilfeller også det motsatte forhold gjennom monopol, der det er én selger og flere kjøpere. En situasjon med monopsoni og monopol skaper en sterk avhengighet der exit-muligheten ikke er til stede.

Skjermet sektor omfatter attføringsbedrifter (også kalt arbeidsmarkedsbedrifter) og vekstbedrifter (også kalt arbeidssamvirker). Dette er bedrifter som har inngått avtale med Arbeids- og velferdsetaten om levering av tiltakene Avklaring i skjermet virksomhet, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand, Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift, Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Varig tilrettelagt arbeid, jf. forskrift om arbeidsrettede tiltak § 1-2.

Attføringsbedriftene og vekstbedriftene ble opprettet for å gi tilbud om arbeidstrening og kvalifisering for det ordinære arbeidsmarkedet, samt skjermet sysselsetting for personer som ikke klarte å stå i en jobb på det ordinære arbeidsmarkedet. Todelingen gjenspeiler at de historisk har hatt ansvaret for ulike typer tiltak.

Attføringsbedriftenes hovedtiltak er avklaring og utprøving av arbeidsevne, kvalifisering, arbeidstrening og formidling til jobb, samt tiltaksplasser for tidsubestemt tilrettelagt arbeid. Tiltak i disse bedriftene er i hovedsak forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne og skal gi disse høyere reell og formell kompetanse gjennom tilrettelagt opplæring og arbeidstrening. Målet er formidling til ordinært arbeid eller egenfinansiert utdanning. Attføringsbedriftene kan i tillegg tilby tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Tiltakene Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er i utgangspunktet forbeholdt attføringsbedriftene.

Vekstbedriftenes hovedtiltak er Varig tilrettelagt arbeid. Tiltaket innebærer arbeid i en skjermet virksomhet, der arbeidsoppgavene er tilpasset den enkeltes yteevne. Målgruppen er personer som har, eller i nær fremtid forventes å få innvilget uførepensjon, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Vekstbedriftene kan også være tilbydere av tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand og Avklaring i skjermet virksomhet.

Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er leverandører av en rekke ulike arbeidsrettede tiltak i tillegg til hovedtiltakene, herunder Arbeidsrettet rehabilitering, Arbeidsmarkedsopplæring, Avklaring og Oppfølging. Dette har bidratt til å viske ut skillet mellom skjermede og integrerende tiltak. Det har vært en bevisst politikk å innrette disse tiltakene slik at de i større grad fungerer som et utgangspunkt for inkludering i ordinært arbeidsliv.1 Mange av de forhåndsgodkjente virksomhetene har relativt mange deltakere utplassert i ordinære praksisplasser. Bedriftenes arbeid kan dermed sies å være fremskaffing av praksisplasser og oppfølging av deltakere, oppgaver som ikke er så ulike det som var tiltenkt Arbeids- og velferdsetaten.

En spørreundersøkelse blant saksbehandlere i Arbeids- og velferdsetaten viser at skjermede tiltak er viktige i den forstand at deltakere som henvises til disse tiltakene, trenger tettere oppfølging enn de som henvises til tiltak i ordinær virksomhet. Det blir også vektlagt at varigheten er lengre for tiltak arrangert av forhåndsgodkjente leverandører. Noen saksbehandlere benytter forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter dels fordi det kan være vanskelig å finne ordinær arbeidspraksis, og dels fordi det er mindre oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten knyttet til en deltaker i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.2

Tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter kan gi Arbeids- og velferdsetaten en større fleksibilitet når det gjelder å håndtere varierende arbeidsbyrde og fungere som en kapasitetsbuffer. I perioder hvor det for eksempel er viktig å prioritere vedtaksarbeid, kan det være hensiktsmessig med økt bruk av tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter for å avlaste NAV-kontorene.3

7.2.2 Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter versus anbudsbaserte tiltak

Det skilles i regelverket mellom tiltak som kjøpes inn av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører og tiltak som kjøpes inn i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser.

Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har avtale med Arbeids- og velferdsetaten om gjennomføring av tiltak. Godkjenning av nye virksomheter og tildeling av tiltaksplasser blir gjort på bakgrunn av en bred vurdering av tiltaksbedriftens presentasjon av virksomheten/tilbudet, ev. tidligere resultater, geografiske forhold, brukernes behov og det lokale arbeidsmarkedet. Rammebetingelsene til bedriftene er relativt stabile, sammenliknet med anbudsbaserte tiltak.

De forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene står i en særstilling i samarbeidet med Arbeids- og velferdsetaten, grunnet den tette koblingen mellom tiltak og tiltaksarrangør. Samhandlingen mellom forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og Arbeids- og velferdsetaten kan på den ene siden karakteriseres som et partnerskap, og på den andre siden som et kunde – leverandørforhold. Partnerskapet reguleres av den lokale (samarbeids)avtalen mellom virksomheten og NAV Fylkeskontor/det lokale NAV-kontoret, hvor det blir gjennomført årlige møter for å diskutere satsingsområder og prioriteringer. Partnerskapet er imidlertid ikke likeverdig, da Arbeids- og velferdsetaten kan gi virksomheten ulike former for pålegg, blant annet gjennom godkjenningsordningen. Kunde – leverandørforholdet mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er kjennetegnet ved at etaten stiller krav til tjenestene gjennom avtalen, kravspesifikasjon og den enkelte bestilling.

Anbudsbaserte tiltak blir kjøpt inn i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Dette gjelder tiltakene Avklaring, Oppfølging, Arbeidsrettet rehabilitering, Utredning/Behandling for lettere psykiske lidelser og sammensatte lidelser og Arbeidsmarkedsopplæring.4

Formålet med regelverket for offentlige anskaffelser er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. I tillegg skal regelverket bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Anskaffelsene baseres på objektive og rettferdige kriterier, slik at alle leverandører gis samme mulighet til å få kontrakter. Det blir gjennomført konkurranse hvor tildeling skjer utifra valgte tildelingskriterier hvor kvalitet som regel vektes høyere enn pris. Kontraktene har en varighet på maksimalt fire år. Relasjonen mellom leverandør og Arbeids- og velferdsetaten er regulert gjennom kontrakten. Samarbeid og informasjon utover det som er regulert i kontrakten, er opp til den enkelte kontraktspart / NAV Fylkeskontor å bestemme. En undersøkelse gjennomført av Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse viser at leverandører i enkelte fylker rapporterer om få tilbakemeldinger fra Arbeids- og velferdsetaten etter at de har fått oppdraget.5 Det er kun når særskilte situasjoner oppstår, for eksempel hvis leverandøren har problemer med å oppfylle avtalen og/eller det oppstår konkrete konflikter, at Arbeids- og velferdsetaten følger opp leverandøren. Så lenge rapporteringen til Arbeids- og velferdsetaten oppfyller kravene som er gitt i avtalen, ser det ut til å være svært lite dialog mellom leverandør og NAV Fylkeskontor.

De konkurranseutsatte tiltakene har gitt leverandørene mindre forutsigbarhet knyttet til utnyttelse av avtalt kapasitet. Leverandøren skal stille til disposisjon det antall tiltaksplasser som er kontraktfestet, mens Arbeids- og velferdsetaten har ingen tilsvarende forpliktelse til å foreta avrop på et bestemt antall plasser. Endringer i betalingsysstemet fra 1.7.2012 vil gjøre forskjellen mellom anbudsutsatte og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter mindre på dette punktet.

7.3 Krav til tiltaksarrangør

7.3.1 Generelt

Sysselsettingsutvalget foreslo følgende prinsipper for utformingen av arbeidsmarkedstiltak: Tiltakene må utformes slik at en unngår fortrengning av ordinær sysselsetting, den enkelte tiltaksdeltaker skal være disponibel for å ta jobb også mens vedkommende deltar på arbeidsmarkedstiltak, det skal lønne seg økonomisk for den enkelte å gå over i jobb framfor å være på arbeidsmarkedstiltak, tiltakene skal ha begrenset varighet og det skal være egenandeler for arbeidsgivere som har personer på tiltak i virksomheten.6

I sin innstilling i juni 2000, sluttet Holdenutvalget seg enstemmig til disse prinsippene.7 Alle regjeringer har siden lagt disse prinsippene til grunn for arbeidsmarkedspolitikken, og prinsippene er konkretisert i årlige forslag overfor Stortinget i statsbudsjettet samt i tiltaksforskriften som fastsetter nærmere regler for hvordan de ulike tiltakene eller tjenestene skal være utformet.

7.3.2 Unngå fortrengning av ordinær arbeidskraft

Når det legges til rette for at arbeidsgiverne kan få subsidiert arbeidskraft gjennom å ta inn tiltaksdeltakere, vil det være en viss risiko for at enkelte arbeidsgivere eller tiltaksarrangører velger å ta inn personer på tiltak fremfor å ansette dem i bedriften på ordinære vilkår. For å oppnå målet om et bedre fungerende arbeidsmarked, er det viktig å unngå at tiltakene fortrenger ordinær arbeidskraft. Det er derfor nedfelt et generelt prinsipp om at tiltaksplasser ikke skal fortrenge ordinær arbeidskraft i tiltaksarrangørs virksomhet i § 1-6 i forskrift om arbeidsrettede tiltak.

7.3.3 Unngå konkurransevridning

Prinsippet om at tiltaksplasser ikke skal virke konkurransevridende er nedfelt i forskrift om arbeidsrettede tiltak § 1-6. Bedrifter som får kompensert lønnsutgifter for mange av sine ansatte gjennom tiltaksplasser vil kunne få et konkurransefortrinn framfor bedrifter som ikke mottar slik lønnssubsidiering. Subsidiering av arbeidskraft bør ikke bidra til å stille noen bedrifter i en bedre konkurransemessig situasjon enn konkurrerende bedrifter, og deltakernes yteevne og tilskuddets størrelse må ses i sammenheng slik at konkurransevridning unngås.

7.3.4 Krav til arrangører av tiltak i skjermet virksomhet

Det følger av tiltaksforskriftens § 1-10 at tiltaksarrangør godkjennes av Arbeids- og velferdsetaten, på det nivå Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Tiltaksarrangører i skjermet sektor godkjennes av NAV Fylkeskontor etter søknad. Dette gjelder også ved oppstart etter konkurs. Etter gjeldende praksis gis godkjenningen i utgangspunktet for seks år, men den skal revideres etter tre år og ellers etter behov.

Forskrift om arbeidsrettede tiltak krever at arrangører av tiltak i skjermet virksomhet er godkjent etter tiltaksforskriftens §§ 10-3 og 10-4 (arbeidsmarkedsbedrifter) eller §§ 11-4 og 11-5 (arbeidssamvirker):

• Virksomheten hvor tiltaket gjennomføres skal som hovedregel være organisert som et aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet. Arbeids- og velferdsetaten kan godta annen organisering dersom det anses hensiktsmessig ut fra hensynet til gjennomføringen av tiltaket i det enkelte tilfellet.

• Attføring / varig tilrettelagt arbeid skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet.

• Overskudd skal forbli i virksomheten og komme formålet og deltakerne til gode.

• Det skal ikke utbetales utbytte.

• Virksomheten kan ikke eie eller kontrollere annen forretningsvirksomhet, med unntak av etablering og drift av salgsvirksomhet for å fremme omsetning av bedriftens produkter.

• For arbeidsmarkedsbedrifter gjelder i tillegg at tiltaksplasser innenfor kvalifisering minst skal utgjøre 50 prosent av samlet antall plasser innenfor Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Arbeids- og velferdsetaten kan gi dispensasjon fra dette kravet dersom det i en avgrenset periode ikke er mulig å oppfylle det.

7.4 Institusjonelle rammer rundt samarbeidet

7.4.1 Utvidet oppfølgingsregime

De institusjonelle rammene for samarbeidet mellom forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og Arbeids- og velferdsetaten er gitt i forskrift og utfyllende regelverk, hvor vilkårene for å bli godkjent som tiltaksarrangør for tiltak i skjermet virksomhet er nedfelt. Samarbeidsarenaene er i stor grad knyttet til oppfølging av avtalen og kravspesifikasjon, samt oppfølging av deltakere.

I forbindelse med Riksrevisjonens revisjon av Aetats forvaltning av tilskudd til tiltaksarrangører i 2006, ble det påpekt konkrete mangler ved forvaltningen av de skjermede tiltakene. Det ble blant annet avdekket svakheter i samarbeidsavtalen mellom tiltaksarrangør og Aetat, dårlig kontroll av tiltaksarrangørenes måloppnåelse og det ble stilt spørsmålstegn ved om kravene til å være godkjent som tiltaksarrangør overholdes.

På bakgrunn av Riksrevisjonens kritikk gjorde Arbeids- og velferdsdirektoratet en gjennomgang av de forhold som ble påpekt. Arbeids- og velferdsdirektoratet implementerte ny avtalemal, kravspesifikasjon og skjerpede krav til godkjenning av virksomhetene. Det ble ikke lagt opp til endringsforslag som ville medføre vesentlige endringer i regelverket.

Høsten 2008 startet NAV Fylkeskontor arbeidet med implementering av ny avtalemal, kravspesifikasjoner og godkjenningsregler. Ved utgangen av 1. kvartal 2010 var alle bedriftene innlemmet i det nye, utvidede oppfølgingssystemet.

7.4.2 Godkjenningsordningen

Arbeids- og velferdsetatens godkjenning av tiltaksarrangør er en forutsetning for at det skal kunne inngås avtale om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak. Formålet med godkjenningen er å bidra til å sikre effektiv og hensiktsmessig gjennomføring av arbeidsrettede tiltak. Godkjenningen gjelder for tiltaksarrangører av ett eller flere av følgende tiltak: Avklaring skjermet virksomhet, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand, Varig tilrettelagt arbeid, Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

I merknadene fra Riksrevisjonens gjennomgang i 2006, ble det stilt spørsmålstegn ved om Aetat innhenter tilfredsstillende opplysninger fra tiltaksarrangørene for å vurdere om forskriftens krav til godkjenning er oppfylt.

På bakgrunn av merknadene fra Riksrevisjonen, og for å gjøre NAV Fylkeskontor bedre i stand til å kunne følge opp kravene til tiltaksbedriftene, har Arbeids- og velferdsdirektoratet revidert godkjenningsordningen. Det ble utarbeidet en sentral mal for godkjenning av tiltaksarrangører for arbeidsrettede tiltak i skjermede virksomheter. Tidligere forholdt NAV Fylkeskontor seg til godkjenningskravene slik de var formulert i forskriften, kravspesifikasjonens pkt. 2 «Innhold til årsrapporten til Arbeids- og velferdsetaten» og samarbeidsavtalen.

Den nye malen bygger på føringene i forskriften, men utdyper formalkravene til tiltaksarrangør herunder; Organisering, krav til registrering, skatteattest, HMS egenerklæring, eieforbud, primærvirksomhet, regnskap, faglige kvalifikasjoner, sertifisering, overskuddsdisponering, utbytte, kryssubsidiering, forholdet til annen offentlig støtte, konkurransevridning, habilitet og arrangør av andre arbeidsmarkedstiltak.

Det er også tatt inn et krav om innhenting og kontroll av opplysninger fra tiltaksarrangør og utarbeidet sjekkliste for saksbehandler. Tidligere godkjenningsordning hadde ingen tidsbegrensning eller krav til revisjon. Godkjenning etter ny ordning gjelder for seks år, men skal revideres etter tre år, og ellers etter behov.

Det er gjennomført en evaluering av økonomi og organisering i skjermet sektor hvor det ble pekt på utfordringer med å kontrollere enkelte av kravene.8

Kravet til at attføring eller varig tilrettelagt arbeid skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet, har vist seg vanskelig å operasjonalisere og bruke som styringskrav. Arbeids- og velferdsdirektoratet har valgt å lage en liste over forhold som på ulik måte belyser omfanget av primærvirksomheten i den enkelte virksomhet.9 Vurderingen av kravet skal basere seg på en helhetlig og skjønnsmessig vurdering.

Der det er vanskelig å fastslå omfanget av primærvirksomheten i forhold til bedriftens øvrige virksomhet, kan godkjenning gis med forbehold og registreres som et avvik. Avviket skal lukkes straks det foreligger entydige kriterier fra Arbeids- og velferdsetaten eller Arbeidsdepartementet.

7.4.3 Avtale om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak

Tiltaksarrangører som er godkjent for å gjennomføre tiltak i skjermet virksomhet må inngå en avtale med NAV Fylkeskontor / det lokale NAV-kontoret om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak. Hensikten med avtalen er å regulere samhandlingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og de skjermede virksomhetene.

Riksrevisjonens gjennomgang av Aetats forvaltning av tilskudd til tiltaksarrangører i 2006 viste at mange av samarbeidsavtalene mellom Aetat og tiltaksarrangørene var datert flere år tilbake, uten at det kunne dokumenteres at de var gjennomgått/revidert siden inngåelsen. Det ble påpekt at konsekvensen av manglende oppdatering av avtalene vil kunne være at partenes forpliktelser ikke er i samsvar med gjeldende regelverk og kravspesifikasjonen.

På bakgrunn av merknader fra Riksrevisjonen i 2006, er det gjort endringer som innebærer at den nye avtalen har blitt et selvstendig dokument som regulerer samhandlingen mellom partene, gjensidige forpliktelser og ansvarsforhold, mens tidligere avtale var en del av kravspesifikasjonen. Kravspesifikasjonen er nå et underordnet dokument, som regulerer gjennomføringen av den enkelte bestilling. Avtalens parter er tiltaksarrangør for tiltaket/tiltakene og NAV, på det nivå som NAV Fylkeskontor bestemmer.

Det stilles krav om at avtalen skal fornyes hvert år, og det er utarbeidet rutiner for gjennomføringen av dette. Rutinene er blant annet knyttet opp imot en «styringskalender» som sikrer relevant informasjon til partene i prosessen, for eksempel føringer i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten som har betydning for avtaleperioden.

I styringskalenderen legges det opp til at NAVs fylkesledelse skal gi slik informasjon til faste tider iht. blant annet budsjettprosessen i Arbeids- og velferdsetaten. Møtene med tiltaksarrangørene foreslås gjennomført som felles informasjonsutveksling i et samlet møte med ledelsen for alle tiltaksarrangørene i fylket. I disse møtene vil Arbeids- og velferdsetaten kunne gi signaler om endringer eller omdisponering av tiltaksplasser, noe som vil være enklere å begrunne dersom det knyttes opp til endringer i Arbeids- og velferdsetatens rammebetingelser. Dette vil sette ordningen med seks måneders varsel om vesentlige endringer i antall tiltaksplasser og andre rammebetingelser inn i en fastere og mer forutsigbar helhet.

I en undersøkelse fra 2009 svarte 90 prosent av bedriftene at de hadde inngått samarbeidsavtaler med Arbeids- og velferdsetaten. Videre svarte over 90 prosent at de mente samarbeidsavtalen i noen eller stor grad hadde bidratt til å samordne krav og forventninger. Kommentarene til spørsmålene om avtalene er imidlertid mer kritiske enn det resultatene av spørreundersøkelsen skulle tilsi. En forklaring på dette kan være at bedriftene ikke ønsker å stille NAV-kontorene i et dårlig lys, eller at de har en viss forståelse for at de NAV- ansatte var midt i en vanskelig reform.10

7.4.4 Kravspesifikasjon for tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

Kravspesifikasjonen er et vedlegg til avtalen mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangør. Tidligere var det én kravspesifikasjon for hvert tiltak. På bakgrunn av mange overlappende punkter og behov for forenkling, ble fem kravspesifikasjoner slått sammen til én.11 Noen av kravene er felles for alle tiltakene, mens andre krav er tiltaksspesifikke.

Kravspesifikasjonen omhandler krav til tiltaksarrangør vedrørende:

• Faglig innhold og metoder for gjennomføring av det enkelte tiltak

• Rutiner for inntak av deltakere

• System for vurdering av tiltaksdeltaker

• Beskrivelse av det yrkesfaglige tilbudet

• Tilrettelegging for jobbsøking og yrkesveiledning

• Innhold i deltakernes planer

• Tilbudsmelding

• Rapportering (underveis og sluttrapport for deltaker og årsrapport)

• Forvaltning av driftstilskuddet fra Arbeids- og velferdsetaten

Hensikten med kravspesifikasjonen er å bidra til at tiltaksdeltakerne ytes en tjeneste på et avtalt kvalitetsnivå. Kravspesifikasjonen er et virkemiddel i arbeidet med å sette fokus på den service som ytes overfor deltakerne i tiltaket. Videre fordrer den at det utarbeides en kvalitetssikring på systemnivå av tiltaksarrangør, som et svar på Arbeids- og velferdsetatens krav. Kvalitetssikringen til tiltaksarrangør skal være et systemrettet verktøy som møter og dokumenterer de krav som stilles fra etaten. Det skal avholdes møte mellom NAV Fylkeskontor og tiltaksarrangør minimum én gang i året for oppfølging av kravspesifikasjonen.

I en undersøkelse fra 2009 svarte 95 prosent av tiltaksbedriftene at de hadde utarbeidet en kvalitetssikring som svar på de krav som stilles i kravspesifikasjonen for de skjermede tiltakene. Videre var det 98 prosent som mente at kravspesifikasjonen hadde bidratt til å sikre kvaliteten i stor eller noen grad. Kommentarene til spørsmålene nyanserer dette bildet noe.12

7.5 Samhandling

NAV-kontorene er basert på et partnerskap mellom stat og kommune. Etter reformen må de lokale NAV-lederne forholde seg til både sentrale og lokale myndigheter, blant annet er sosialdelen i arbeids- og velferdsforvaltningen et kommunalt ansvar. I tillegg går det en ansvarslinje på statlig side fra NAV-kontoret til NAV Fylkeskontor og videre til Arbeids- og velferdsdirektoratet under Arbeidsdepartementet.

Tiltaksbedriftene samhandler med Arbeids- og velferdsetaten på ulike nivåer. Samhandlingen mellom de skjermede bedriftene og Arbeids- og velferdsetaten er både preget av samarbeid om felles brukere og behovet for styring/kontroll av virksomhetene. På sentralt nivå gjennomføres det møter for å gi styringssignaler og drøfte utfordringer i samhandlingen mellom de skjermede virksomhetene og Arbeids- og velferdsetaten. På lokalt nivå er samhandlingen knyttet opp mot oppfølging av godkjenningen, avtalen, kravspesifikasjon og tiltaksdeltakerne.

7.5.1 Mellom arbeidsgiverorganisasjonene og Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det gjennomføres regelmessige møter mellom ledelsen i Arbeids- og velferdsdirektoratet og arbeidsgiverorganisasjonene Bransjeforeningen Attføringsbedriftene og Arbeidssamvirkenes landsforening én til to ganger i året, og ellers etter behov. Hensikten med møtene er å gi informasjon om budsjettsituasjonen og utviklingen på arbeidsmarkedet, status for tiltaksgjennomføringen og eventuelle endringer i Arbeids- og velferdsetaten, samt diskutere utfordringer og aktuelle saker.

7.5.2 Samhandling mellom de lokale NAV-kontorene, NAV Fylkeskontor og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

Premissene for samhandlingen mellom tiltaksbedriftene og Arbeids- og velferdsetaten legges i de institusjonaliserte samhandlingsforaene. I avtale om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak er det fire ulike arenaer som blir brukt i samhandlingen.

Møte mellom NAV Fylkeskontor og bedriftsledelsen: Dersom det lokale NAV-kontoret er avtalepart, skal det avholdes møte mellom NAV Fylkeskontor og bedriftsledelsen minimum én gang i året. Hensikten med møtet er å sikre god kommunikasjon samt formidling av overordnet styringsinformasjon som gjelder for avtaleperioden.

Oppfølging av avtalen: Det skal gjennomføres minimum ett møte i året mellom avtalepartene for oppfølging av avtalen. Avtalens parter er tiltaksarrangør for tiltaket/tiltakene og NAV, på det nivå som NAV Fylkeskontor bestemmer. Aktuelle temaer for møtene er utviklingen på arbeidsmarkedet, årsmeldingen fra tiltaksarrangør, kvalitet, måloppnåelse, justering av antall godkjente plasser, felles opplæring og markedsføring av tilbudet.

Oppfølging av innhold i avtale og kravspesifikasjon: Møte mellom det lokale NAV-kontoret (ev. med bistand fra NAV Fylkeskontor) og tiltaksbedriften skal avholdes minimum én gang i året, hvor hensikten er å revidere innholdet i avtalen og i kravspesifikasjonen.

Brukermøter/Rådgivende utvalg: Gjennomføres mellom saksbehandlere ved NAV-kontorene og tiltaksarrangør. Hensikten med disse møtene er å følge opp deltakerne (inntak, tiltakskjeding og avslutning av tiltak).

Praksis viser at det varierer hvor ofte bedriftsledelsen har møter med Arbeids- og velferdsetaten. En undersøkelse fra 2009 viser at omtrent 20 prosent av bedriftslederne har møter hvert halvår eller sjeldnere. Videre er det nesten 50 prosent som har møter annenhver måned eller oftere. Nesten 40 prosent av bedriftslederne ønsker møter oftere, mens de resterende ønsker å ha praksisen som nå. Gjennomgående er det et ønske fra bedriftene om å ha hyppigere møter med Arbeids- og velferdsetaten. Det er mange av de forhåndsgodkjente virksomhetene som oppgir at de har relativt mye uformell kontakt med NAV-kontorene. Dette ser i noen grad ut til å kompensere for lav møtevirksomhet.13

Bedriftslederne er gjennomgående fornøyde med samarbeidet. På spørsmål til bedriftslederne om hvor godt eller dårlig de mente samarbeidet har vært svarte om lag 80 prosent at de var meget godt eller ganske godt fornøyd med samarbeidet.

7.6 Rammer for tiltaksgjennomføring

7.6.1 Prinsipper for tildeling av midler til arbeidsrettede tiltak

I tråd med prinsippet om mål- og resultatstyring, er det i styringen av underliggende virksomheter i staten generelt lagt opp til at beslutninger i hovedsak skal fattes på et så lavt nivå som mulig. Arbeids- og velferdsetaten er derfor i utgangspunktet gitt stor frihet til å styre virksomheten. Samtidig er det et gjennomgående prinsipp i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering at flere beslutninger skal flyttes fra sentralt hold til underliggende enheter, og at tiltak i større grad skal tildeles etter individuelle behov.

Stortinget bevilger midler til kjøp av arbeidsrettede tiltak over statsbudsjettet. Arbeidsdepartementet tildeler midler til Arbeids- og velferdsetaten og fastsetter måltall for tiltaksgjennomføringen på nasjonalt nivå. I praksis innebærer dette at departementet i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten informerer om størrelsen på bevilgningen som stilles til rådighet og hvor mange tiltaksplasser som i gjennomsnitt skal gjennomføres hver måned i løpet av budsjettåret.

For 2011 ble det bevilget 6 957,49 mill. kroner til arbeidsrettede tiltak.14 I tillegg ble det bevilget 223,73 mill. kroner til tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester for sykmeldte (Raskere tilbake).15

Når forslag til statsbudsjett foreligger, starter Arbeids- og velferdsdirektoratet fordelingsprosessen til NAV Fylkeskontorene umiddelbart, for å gi fylkene forutsigbare rammer og sikre opprettholdelse av aktivitet over årsskiftet. Prioriterte grupper, satsingsforslag, forsøk og evt. øremerkinger identifiseres. Basert på forutsetninger om priser og tiltakssammensetning angir departementet hvor mange tiltaksplasser det teknisk sett er rom for å gjennomføre. For 2011 gir bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak16 rom for å gjennomføre om lag 71 450 tiltaksplasser i gjennomsnitt på årsbasis, hvorav 18 250 plasser for ledige og 53 200 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne.

Tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne som er aktuell for arbeidsrettede tiltak, fordeles på bakgrunn av fylkenes beholdningstall for personer i denne gruppen. Direktoratet tar utgangspunkt i fylkenes gjennomsnittlige beholdning de siste tolv måneder, og plassene tildeles fylkene i forhold til deres andel av den totale beholdning personer i denne gruppen.

Tiltaksplasser for personer med ordinært /moderat bistandsbehov fordeles i forhold til de prioriteringer som fremkommer i Prop. 1 S og fylkenes beholdning av personer tilhørende disse gruppene.

Da det er forskjellige behov i fylkene, vil dette reflekteres i varierende tiltakssammensetning. Fylkeskontorene lager detaljerte planer for aktivitet, forbrukte kroner og månedspriser, både for den enkelte tiltakstype og gjennomsnitt. Direktoratet sammenstiller fylkeskontorenes forslag og ser dette opp mot etatens ressursramme. Andel av personer med nedsatt arbeidsevne som deltar i tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter var i 2010 mellom 33 og 50 prosent, og gjennomsnittet var på 42 prosent.

7.6.2 Bestilling av tiltaksplasser

Den økonomiske rammen for gjennomføring av tiltak levert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er regulert i avtalen mellom tiltaksbedriften og Arbeids- og velferdsetaten, hvor antall godkjente tiltaksplasser for de ulike tiltakene skal spesifiseres. Justeringer av antall godkjente plasser skal varsles minimum seks måneder før justeringen finner sted. Under mål for avtaleperioden, i en sentralt utarbeidet mal for slike avtaler, er det for det enkelte tiltak tatt inn et punkt som omhandler justering av tiltaksplasser i forhold til Arbeids- og velferdsetatens behov, hvordan sikre full utnyttelse av plassene og utnyttelse av godkjente plasser.

7.6.3 Rekruttering av deltakere

Det er Arbeids- og velferdsetaten gjennom de lokale NAV-kontorene, som er ansvarlig for å gi veiledning til arbeidssøkere og behandle søknader om deltakelse på arbeidsrettede tiltak.

NAV-kontoret avgjør inntak til tiltak. Dette gjelder også for Tiltak i arbeidsmarkedsbedrift og Varig tilrettelagt arbeid hvor deltakeren har et ansettelsesforhold. Tiltaksbedriften plikter å ta imot de deltakere Arbeids- og velferdsetaten henviser, så lenge virksomheten har ledig kapasitet. Dersom kapasiteten er fullt utnyttet kan brukeren settes på en venteliste, dersom det er hensiktsmessig. Tiltaksdeltakelse kan initieres av andre parter (som tiltaksbedriften, verge, kommunen, fastlegen, arbeidsgiver mv.), men det er Arbeids- og velferdsetaten som har myndighet til å avgjøre om vilkårene for å tilstå tiltak er oppfylt.

Det er i praksis mange forhold som påvirker en saksbehandlers beslutning om valg av tiltaksplass.17 Vurdering av tiltakets hensiktsmessighet, brukernes ønsker, bedriftens renommé eller tidligere resultater og bedriftenes anbefalinger er blant de mest sentrale begrunnelsene. I mange tilfeller vil det imidlertid ikke være noen reelle valgalternativer, hvis det kun finnes én leverandør med det aktuelle tiltaket i distriktet.

7.6.4 Rutiner for inntak av deltakere

I henhold til kravspesifikasjon for gjennomføring av tiltak i skjermede virksomheter, skal tiltaksarrangør ha skriftlige rutiner for inntak av deltakere, herunder forhåndssamtale, informasjon til brukerne, innsøkende NAV-kontor og koordinerende NAV-kontor om tidspunkt for oppstart og ventetid på tiltak. For tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og Arbeid med bistand, heter det i utfyllede regler til forskrift om arbeidsrettede tiltak at saksbehandler ved NAV-kontoret bør delta på forhåndssamtalen, blant annet for å kartlegge om brukeren ønsker dette tilbudet.

På bakgrunn av konklusjonen fra møtet mellom bruker og bedriften, vurderer saksbehandler ved NAV-kontoret om deltakeren skal henvises til tiltaket. Ved henvisning til tiltaket sender NAV-kontoret et inntaksskjema til bedriften, som fylles ut av søker ev. i samarbeid med saksbehandler. Skjemaet inneholder informasjon om:

• Yrkesønsker/mål for aktivitetsplanen

• Interesser, egenskaper og kunnskaper søker ønsker å bygge videre på

• Helsemessige utfordringer eller andre årsaker til at søkeren har vansker med å få eller beholde arbeid

• Hvordan problemene arter seg i hverdagen

• Om det er spesielle hensyn som må tas i en arbeidssituasjon

NAV-kontoret fyller inn opplysninger om aktuell avdeling/oppgaver og stillingsprosent ved redusert arbeidstid. I tillegg sendes det et oversendelsesbrev hvor bestillingen fra NAV-kontoret spesifiseres.

En undersøkelse av Arbeids- og velferdsetatens prosedyrer ved inntak til tiltak, viser at samhandlingen mellom NAV-kontoret og bedriften kan kategoriseres i tre grupper; forhåndssamtale med arbeidsmarkedsbedriften pr. telefon, trekantsamtale med deltaker, representant for bedriften og veileder fra NAV-kontoret, og inntaksteam/-gruppe med faste medlemmer. Den førstnevnte varianten er mest vanlig. Ved tiltakskjeding brukes det ofte en enklere og mer uformell innsøkingsprosedyre, hvor beslutningen i stor grad er basert på tiltaksarrangørens anbefaling.18

7.6.5 Rapportering

I kravspesifikasjon for tiltak i skjermede virksomheter, stilles det ulike krav til rapportering om deltakeren og virksomheten.

Arbeids- og velferdsetaten stiller krav til rapportering om den enkelte deltaker underveis i tiltaket. Hyppighet tilpasses hver enkelt tiltakstype og avtales lokalt. Det skal rapporteres på status og utvikling, arbeidsoppgaver, aktiviteter, oppfølging i perioden, forholdet mellom helse, yrkeshemming og arbeid, og videre planer i gjennomføringen av tiltaket.

Tiltaksarrangøren skal utarbeide sluttrapport for hver enkelt deltaker. I sluttrapporten skal bestillingen fra Arbeids- og velferdsetaten besvares. Det skal gis en utførlig redegjørelse for gjennomføringen, deltakerens arbeidsevne, resultater fra jobbsøking og ev. søknad på kurs/skole, resultater av tiltaket og ev. forslag til videreføring.

Tiltaksarrangør plikter å sende inn årsrapport til NAV-Fylkeskontor, senest ved utgangen av februar året etter. Årsrapporten skal inneholde informasjon om virksomhetens eierforhold, organisering, ansatte, kompetanse, kvalifiserings- og arbeidstilbud, samarbeid med eksterne, tildelte og gjennomførte årsverk, og resultater av attføringsarbeidet. Bedriftens budsjett for tiltaket, oversikt over tilskuddet fra Arbeids- og velferdsetaten, samt oversikt over planlagte og gjennomførte månedsverk skal legges ved årsrapporten.

Revisorgodkjent årsregnskap med revisjonsberetning, spesifisert for den enkelte tiltaksvariant, skal sendes NAV Fylkeskontor innen midten av juni. Regnskapet skal følge bestemmelsene i Statens økonomireglement.

7.7 Økonomistyring og kontroll

Alle systemer og rutiner for økonomistyring i Arbeids- og velferdsetaten skal være i samsvar med Reglement for økonomistyring i staten og bestemmelser om økonomistyring i staten. Riksrevisjonens gjennomgang i 2006 viste imidlertid at Aetats rutiner for utbetaling av tilskudd til tiltak i skjermet virksomhet ikke i var i tråd med gjeldende regelverk. På bakgrunn av merknadene fra Riksrevisjonen ble det i 2007 gjennomført endringer som innebar en overgang fra at en betydelig del av tilskuddet ble utbetalt forskuddsvis til en større grad av etterskuddsbetaling.

7.7.1 Rutiner for utbetaling av tilskudd

Gjeldende rutiner i 2011 innebærer at det som hovedregel skal foretas månedlige delutbetalinger knyttet til gitte tilsagn. For tiltakene Varig tilrettelagt arbeid, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Avklaring i skjermet virksomhet og Arbeid med bistand gis det tilsagn for inntil seks måneder med delanvisning/fakturering i begynnelsen av hver måned. For Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift gis det tilsagn for inntil tre måneder med avregning og refusjon i etterkant.

For tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter inngås det årlige avtaler om forhåndsgodkjente plasser med seks måneders oppsigelsesfrist. For noen av tiltakene som arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter gis det etter dagens regler tilsagn med avregning og refusjon i etterkant basert på faktisk gjennomførte tiltaksplasser. For tiltakene Arbeidspraksis, Avklaring og Varig tilrettelagt arbeid (VTA) gis tilskudd etter antallet forhåndsavtalte tiltaksplasser uten avregning eller justering for antall gjennomførte plasser. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2012 ble det vedtatt å innføre en betalingspraksis med refusjon i etterkant, basert på faktisk gjennomførte plasser, også for Arbeidspraksis, Avklaring og Varig tilrettelagt arbeid i skjermet virksomhet.

7.7.2 Støtte- og tilskuddsordninger i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

Det finnes i dag en rekke ulike varianter av tilskudds- og støtteordninger for tiltak i forhåndsgodkjente virksomheter, noe som skyldes at tiltakene har blitt innført på ulike tidspunkt.

Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter mottar faste tilskudd til drift av den enkelte tiltaksplass eller tilrettelegger. I tillegg til driftstilskudd knyttet opp mot gjennomføringen av tiltakene, er det mulighet for å utbetale tilskudd ved opprettelse av nye tiltaksplasser, dersom det medfører kostnader for tiltaksarrangør. Tilskuddet gis etter fast sats i en periode på inntil seks måneder før oppstart i tiltaksplassen. Tilskudd til omstrukturering kan gis dersom det er nødvendig med en større omstrukturering for virksomheten ut fra hensynet til gjennomføringen av den yrkesrettede attføringen og arbeidsmarkedsfaglige vurderinger ellers. Utgifter til utstyr som er nødvendig for at tiltaksdeltaker skal kunne gjennomføre tiltaket, kan dekkes over tilskudd til teknisk tilrettelegging.

For tiltaksvarianter der størrelsen på tilskuddet blir bestemt på bakgrunn av gjennomførte månedsverk, bærer tiltaksbedriften den økonomiske risikoen dersom Arbeids- og velferdsetaten ikke henviser nok deltakere. For tiltak der tilskuddet blir utbetalt uavhengig av utnyttelsen, bærer Arbeids- og velferdsetaten kostnaden dersom tiltaket ikke blir fullt utnyttet i henhold til avtalt kapasitet. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2012 ble det vedtatt å innføre en betalingspraksis basert på etterskuddsvis betaling for antall gjennomførte tiltaksplasser for alle tiltak i forhåndsgodkjente virksomheter.19

Dersom tiltaksplassene i liten grad blir utnyttet, har Arbeids- og velferdsetaten anledning til å redusere antall plasser innenfor avtaleperioden. Justeringer av antall godkjente plasser må varsles minimum seks måneder før den finner sted.

Tiltaket Arbeid med bistand finansieres med fast tilskuddsats pr. tilrettelegger. Det er i utfyllende regler til forskriften satt et veiledende aktivitetsnivå på tolv deltakere pr. tilrettelegger, som må vurderes i forhold til deltakernes oppfølgingsbehov. Det konkrete kravet til antall deltakere bestemmes lokalt og nedfelles i avtalen mellom NAV Fylkeskontor / det lokale NAV-kontoret og tiltaksarrangøren.

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering ble det foreslått at det skulle settes i gang et nytt forsøk med alternative finansieringsformer for Arbeid med bistand. Forsøket ble startet opp sommeren 2008 og ble avsluttet ved utgangen av 2011.

Målet med forsøket var å prøve ut finansieringsformer som ivaretar følgende aspekter:

• Ta hensyn til at deltakerne har ulikt behov for oppfølging, både når det gjelder intensitet og varighet.

• Finansieringen knyttes til deltaker og ikke tilrettelegger.

• Insentiv til fast, varig ansettelse i ordinært arbeidsliv, og å sikre at deltakeren følges opp også etter ansettelse.

I forsøket utprøves to alternative modeller for finansiering av tiltaket. I den ene modellen baseres finansieringen på høy eller lav tilskuddsats etter deltakers behov for tjenester. Den andre modellen er basert på finansiering etter antall timer med oppfølgingsbistand. Begge finansieringsmodellene utløser bonus ved fast ansettelse etter gjennomført prøvetid. Forsøket er evaluert av Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse.20 For nærmere omtale av konklusjoner fra evalueringen, vises det til kapittel 16.

7.8 Kvalitetssikring av tjenestene

Arbeids- og velferdsdirektoratet har stilt krav om at godkjente tiltaksarrangører for arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor skal ha et sertifisert kvalitetssikringssystem for primærvirksomheten (attføring eller varig tilrettelagt arbeid). Systemet skal revideres periodisk av ekstern revisor. De forhåndsgodkjente leverandørene skal etter planen være sertifisert innen utgangen av 2011. Arbeids- og velferdsetaten har ikke satt krav om hvilket kvalitetssikringssystem som skal benyttes. European Quality in Social Services (EQUASS) dekker myndighetenes krav til kvalitetssikring, og har blitt valgt av både arbeidsmarkedsbedrifter og arbeidssamvirker. For nærmere omtale av krav til kvalitetssikringssystem vises det til kapittel 15.