12 Alternativ metodikk og behov for tiltaksforenklinger

12.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres to ulike perspektiver på bruk av tiltak overfor personer med nedsatt arbeidsevne. De ulike perspektivene kan klassifiseres i forhold til følgende to dimensjoner: Vektlegging av kvalifisering og arbeidstrening med skjermet virksomhet som arena versus vektlegging av arbeidstrening og kvalifisering med ordinær virksomhet som arena.

I tillegg drøfter kapitlet tiltaksstrukturen. En viktig problemstilling er om dagens tiltaksstruktur avspeiler dagens tiltaksbehov. Mange oppfatter dessuten at antallet tiltak gir et uoversiktlig bilde og at det kan være vanskelig å oppfatte grenselinjene mellom ulike tiltak slik det er i dag.

12.2 Dimensjoner ved tiltaksapparatet

For å gi et oversiktsbilde av tiltaksstrukturen kan vi skille mellom to dimensjoner. Den ene skiller mellom kvalifisering og arbeidspraksis. Den andre skiller mellom tiltak i et skjermet miljø og tiltak i ordinær virksomheter. På bakgrunn av de to dimensjonene kan vi avlede fire hovedtyper av tiltak som hver har ulike teoretiske begrunnelser.

De fire hovedtypene av tiltak vil være ordinær utdanning, praksis i ordinær virksomhet, utdanning i skjermet virksomhet og praksis i skjermet virksomhet. Disse befinner seg i ytterkantene av figur 12.1. For eksempel finner vi innenfor gruppen integrert arbeidspraksis både ordinært lønnstilskudd, arbeidspraksis i ordinær virksomhet og arbeid med bistand. Her vil vi også plassere tiltak som bruker metodikken som på engelsk kalles Supported Employment, igjen med en rekke undervarianter. Samtidig finnes det også mellomformer som kombinerer elementer fra de ulike ordningene. For eksempel kan tiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) gjennomføres eksternt, noe som innebærer at skjermet virksomhet har ansvar for oppfølging av deltakere utplassert i ordinære virksomheter. Et annet eksempel er AMO-tiltak som kombinerer opplæring og praksis.

Kvalifisering versus arbeidspraksis

Kvalifisering kan være alt fra kortvarige teoretiske kurs til mer langvarig utdanning. Formålet med slike tiltak er i første rekke at deltakerne tilegner seg en bestemt kompetanse som etterspørres i arbeidsmarkedet. Man styrker altså tilbudssiden med humankapital, uten nødvendigvis å intervenere i arbeidsmarkedet med for eksempel lønnstilskudd. Innenfor den tradisjonelle attføringen har dette blant annet dreid seg om å omskolere syke til andre yrker gjennom kortere eller lengre utdanning. Kvalifiseringstiltakene innebærer ikke utelukkende skolebaserte eller kursbaserte tiltak, men også opplæring på arbeidsplass. Jobbklubber kan også plasseres i kategorien kvalifiseringstiltak. Her er ikke målet å styrke deltakernes kompetanse i et yrke eller fag, men å styrke kompetansen i å markedsføre seg som arbeidstaker.

Den andre enden av denne dimensjonen er arbeidspraksis. Det kan være ulike formål med praksistiltak. Et formål er å avklare deltakernes ønsker og begrensninger med tanke på ulike typer arbeid. I slike tilfeller kan tiltaket nærmest betraktes som et avklaringstiltak. Et annet formål vil være at praksisplassen skal bidra til opplæring i arbeidslivets spilleregler, bygge selvtillit og fungere sosialiserende. Et tredje formål er at praksisen fungerer som en opplæringsarena for å styrke deltakernes praktiske erfaring med et bestemt yrke eller bestemte typer oppgaver. Formålet her er med andre ord å få arbeidserfaring som styrker deltakernes muligheter spesielt innenfor den bransje eller det yrket praksisen foregår innenfor. Filosofien er at den mest relevante kompetansen, er den man tilegner seg på arbeidsplassen (i motsetning til skolebenken). Det er med andre ord ikke nødvendigvis noe skarpt skille mellom kvalifisering og praksis, men glidende overganger der man i ulik grad legger vekt på opplæring før utplassering og opplæring på arbeidsplass. Et fjerde formål er at praksisen skal fungere som et formidlingstiltak og at praksisperioden dermed betraktes som en prøveperiode eller opplæringsperiode hos en potensiell fremtidig arbeidsgiver. Et eksempel på dette er lønnstilskudd der arbeidsgiver kompenseres for arbeidsgiverens nedsatte arbeidsevne. Som formidlingstiltak er tanken at en rask tilknytning til arbeidsmarkedet begrenser innelåsingseffekter og fører til raskere formidling til ordinært arbeid.

Det kan være glidende overganger mellom kvalifisering og praksis. Et eksempel på dette er tiltak som kombinerer teoretisk språkopplæring parallelt med språkpraksis på arbeidsplass. I den senere tid er det også igangsatt en rekke tiltak overfor ungdom som har falt ut av videregående skole som dels baserer seg på ulike former for kvalifisering og dels på arbeidspraksis. Et eksempel på dette er et samarbeidsprosjekt mellom fylkeskommunene og Arbeids- og velferdsetaten om ungdom mellom 16 og 21 år som verken er i videregående opplæring eller i arbeid. Arbeids- og velferdsetaten skal ha ansvaret for å bistå fylkeskommunen med råd og veiledning rettet mot arbeidsmarkedet, samt for å legge til rette for utprøving av arbeidsrettede tiltak i kombinasjon med opplæring fra fylkeskommunen.

Tiltak i skjermet virksomhet versus tiltak i ordinær virksomhet

I Norge har vi hatt en lang tradisjon med offentlig støttede virksomheter der brukerne kan motta opplæring og støtte i skjermede omgivelser. Tanken bak dette har vært at tiltak i slike virksomheter skal forberede deltakerne til å møte kravene i det ordinære arbeidslivet.

Vi kan skille mellom to sentrale begrunnelser for bruk av slike virksomheter. Den ene er at de knytter rehabiliteringsprosessen til målet om arbeid. Det skal med andre ord være en arena der rehabilitering og sysselsetting foregår under samme tak, og der støtten til deltakerne foregår i skjermede omgivelser. En slik todelt rolle innebærer også at disse virksomhetene må forholde seg til konfliktfylte mål, både de velferdsmessige målene for deltakerne og de økonomiske målsettingene for virksomheten.

Den andre begrunnelsen er at alle ikke vil være i stand til å fungere innenfor ordinært arbeidsliv. Den attføringsfaglige innsatsen skal med andre ord utjevne misforholdet mellom den enkeltes forutsetninger og arbeidslivets krav. Den ressursmessige innsatsen (økonomisk og faglig) skal forberede og kvalifisere den enkelte. Derfor avsluttes forløpet som regel på utplasseringstidspunktet, eller kort tid etter.1

Begrepet skjermet virksomhet kan imidlertid ha ulikt innhold og kan romme ulik grad av skjerming og ulik kombinasjon av skjerming og praksis i ordinær virksomhet. Tom Martin beskriver mangfoldet av skjermede virksomheter som et kontinuum av ulike arenaer med ulik grad av skjerming, herunder skjermet arbeid, skjermet sysselsetting, arbeid med støtte, støttet sysselsetting og ordinær sysselsetting i konkurranseutsatt næring.2 Med andre ord dreier dette seg om ulike typer virkemidler innenfor begrepet skjermede virksomheter som i ulik grad omfatter praksis i skjermet og praksis i ordinær virksomhet.

Et annet skille går mellom ulik grader av skjermede virksomheter. På den ene siden finner vi bedrifter som driver produktiv virksomhet og som tilbyr kontrakter og ordinære lønnsbetingelser, men med lønnsubsidiering eller driftstilskudd. Tanken er at virksomheten ikke skiller seg fra annen konkurranseutsatt virksomhet, ut over kompensasjonen fra det offentlige for lavere produktivitet hos arbeiderne. På den andre siden finner vi virksomheter som tilbyr skjermet arbeid, men uten at deltakerne har en ordinær arbeidskontrakt og der virksomheten ikke driver ordinær produksjon til et marked.3

Den andre motpolen her er integrerte tiltak i ordinær virksomhet eller utdanning. Dette går ut på tidlig utplassering i ordinære virksomheter for arbeidstrening og kvalifisering. Innenfor denne tradisjonen er utplassering i ordinære virksomheter ikke bare et mål, men også det viktigste virkemiddelet. Utplassering forstås som begynnelsen snarere enn slutten på en attføringsprosess. Oppfølging og vurdering av den enkeltes arbeidsytelse foregår fortløpende og baserer seg på den enkeltes støttebehov for mestring til enhver tid. Samtidig er bistand til arbeidsgivere et sentralt aspekt ved tilnærmingen, både for å understøtte den enkeltes individuelle inkluderingsforløp og for å styrke inkluderingskompetansen i virksomheten. Eventuell helserelatert behandling og omsorgstiltak foregår parallelt med arbeidsinkluderingen.4

En del av denne tradisjonen omtales i engelskspråklig litteratur som Supported Employment. Denne tradisjonen har som utgangspunkt at alle, uavhengig av hvor alvorlig deres funksjonshemming er, kan delta i det ordinære arbeidslivet, gitt god motivasjon, god oppfølging på arbeidsplassen og god jobbmatch. I dette perspektivet forsvinner begrunnelsen for å fastsette den enkeltes arbeidsevne eller gjennomføringsevne før man får den støtten man trenger. Avklaring og tester som ikke reflekterer atferd i reelle arbeidssituasjoner oppfattes som lite hensiktsmessig for en framtidig arbeidsintegrering og finansiering av tiltaksarrangører må være strengt innrettet mot arbeidsdeltakelse, jobbfastholdelse og karriereutvikling for brukerne, med muligheter for trening på ordinær arbeidsplass med kompetente jobbtilretteleggere.5 Sentralt i denne alternative tilnærmingen er jobbtilretteleggere (i engelskspråklig litteratur gjerne omtalt som Job Coach eller Employment Specialist) som har ansvar for å hjelpe den enkelte inn i en arbeidsplass og for å følge opp brukeren mens han eller hun er i tiltak på arbeidsplassen. Organisatorisk og metodisk ligger ansvaret for å finne fram til og beholde en jobb som matcher den enkeltes forutsetninger (interesser og ferdigheter) hos den profesjonelle jobbtilretteleggeren. Det finnes ulike tilnærminger som vektlegger noe ulike metoder. Enkelte legger mindre vekt på jobbtilretteleggerfunksjonen ute på arbeidsplassen og større vekt på støtten fra arbeidskolleger og deltakelse i det sosiale miljøet på arbeidsplassen, for eksempel med hjelp av faddere og mentorer finansiert av det offentlige. Den vanligste tilnærmingen er offentlig finansierte profesjonelle jobbtilretteleggere som følger opp brukeren fram til jobb/tiltak og på arbeidsplassen i den grad det er behov.

En beslektet tilnærming er utdanning med støtte (supported education) som innebærer at studenter mottar individuell og gruppebasert oppfølging underveis i utdanningen. Oppfølgingen i tilknytning til studiene kan også kombineres med behandling. Dette tiltaket representerer således et motstykke til opplæring i skjermet virksomhet.

12.3 Vurdering av ulike teoretiske posisjoner

De ulike hovedgruppene av tiltak kan knyttes i mer eller mindre grad til ulike teoretiske antagelser om hvilke tiltak som virker og hvorfor. Det empiriske grunnlaget er imidlertid begrenset og vurderingene vil måtte basere seg på et fragmentert og dels mangelfullt kunnskapsgrunnlag. De ulike hovedgruppene av tiltakene vurderes ut fra to innfallsvinkler. Den ene innfallsvinkelen dreier seg om å vurdere de grunnleggende teoriene eller strategiene som ligger til grunn for de ulike tiltakene. Dette dreier seg om det klassiske spørsmålet: Hva er de rette tingene å gjøre? Et eksempel vil blant annet være om integrerte tiltak fungerer bedre enn tiltak i skjermet sektor. Den andre innfallsvinkelen dreier seg om hvordan de ulike tiltakene gjennomføres på riktig måte. Spørsmålet her blir dermed: Gjør man tingene riktig? Med andre ord er det ikke tilstrekkelig å gjøre de rette tingene, man må også gjøre tingene rett. For eksempel er kritikken mot Arbeid med bistand ikke først og fremst at tiltaket baserer seg på feil prinsipp, men at det ikke gjøres på rett måte, det vil si at praksis ikke er i tråd med intensjonene. En slik kritikk dreier seg derfor ikke om å gå bort fra prinsippet, men heller gjennomføre prinsippet på en bedre måte. Motsatt ser vi at kritikken mot skjermede virksomheter i større grad retter seg mot grunnprinsippet, det vil si at man ikke gjør de rette tingene eller at skjermet arbeidstrening ikke er den rette tingen å gjøre. Begge spørsmålene vil være relevante uavhengig av hvilke tiltak som vurderes.

Kvalifisering

Det er lang tradisjon i Norge for å benytte opplæring og utdanning som arbeidsmarkedspolitiske virkemidler. Dette gjelder både kortere AMO-kurs, ordinær utdanning og kvalifisering i skjermede virksomheter. Satsingen på lengre utdanninger har imidlertid vært omdiskutert, blant annet på grunn av varigheten og kostnadene ved slike tiltak. Undersøkelser har imidlertid vist at spesielt de som gjennomfører en formell utdanning, har relativt stor suksess på arbeidsmarkedet. Det er imidlertid grunn til å tro at en del av denne effekten kan skyldes seleksjonseffekter, dvs. at de som i utgangspunktet har relativt gode muligheter på arbeidsmarkedet, har en tilbøyelighet til å søke seg til slike tiltak. Virkningen av kortvarige kvalifiseringstiltak har vist seg å være mer blandet.6

En kritikk som har vært rettet mot kvalifiseringstiltakene, i det minste lengre utdanninger, er at de «låser» deltakerne inne i tiltak over en lengre tidsperiode og at varigheten på tiltakene gjør dem kostbare.7 Forskningsinstituttet Proba Samfunnsanalyse peker også på at varigheten bidrar til å svekke jobbeffekten, i det minste på kort sikt.8 Samtidig kan det være at kvalifisering gir langvarige effekter som ikke fanges opp i tradisjonelle effektanalyser. Siden slike effektanalyser i all hovedsak baserer seg på analyse av mikrodata, er de ikke nødvendigvis like egnet til å studere den samlede virkningen slike tiltak har på arbeidsmarkedet.

En fordel med kvalifiseringstiltakene kan være at de ikke intervenerer direkte i arbeidsmarkedet og skaper risiko for fortregningseffekter. Teoretisk kan det også argumenteres for kvalifisering som et virkemiddel mot den såkalte hystereseeffekten. Hysterese dreier seg om at arbeidsledigheten fester seg på et stadig høyere nivå for hver konjunktursvinging i arbeidsmarkedet. En forklaring på dette fenomenet er at arbeidsmarkedet i en oppgangskonjunktur etterspør en annen eller en høyere kompetanse enn den som blir overflødig i den forutgående nedgangskonjunkturen. Hysteresen er således et uttrykk for redusert etterspørsel etter arbeidskraft med relativt sett svake kvalifikasjoner. I land som USA med markedsbasert lønnsfastsettelse, resulterer dette i økte lønnsforskjeller, mens det i Europa med mindre grad av markedsbasert lønnsfastsetting, får utslag i økt ledighet.9

Vi har ikke grunnlag for å sammenligne kvalifisering i skjermede virksomheter med ordinær kvalifisering. Årsaken til dette er at det dreier seg om ulik type kvalifisering og at det sannsynligvis er andre grupper som rekrutteres til skjermet virksomhet enn ordinær virksomhet. Tidligere undersøkelser har imidlertid pekt på utfordringene med innelåsing.10 En årsak til innelåsning kan være at virksomhetene har insentiver til å holde på kvalifisert arbeidskraft i sin interne produksjon eller at deltakere som er i stand til å finne seg en jobb selv, holdes unna jobbsøking så lenge de er på tiltak.11

Tiltaket utdanning med støtte er forholdsvis nytt her i landet og det er derfor foreløpig ikke gjennomført evalueringer av dette tiltaket.

Praksis

Siden praksistiltakene rommer ulike formål og målgrupper, er det vanskelig å si noe entydig om effekten av slike tiltak. Internasjonalt finnes det en god del effektstudier av IPS (individual placement and support) som kan vise til gode resultater. I Norge kan vi også vise til relativt gode resultater med bruk av lønnstilskudd. Her er det imidlertid grunn til å tro at noe av effekten skyldes sterk positiv seleksjon til dette tiltaket. Tiltak som Arbeidspraksis i skjermet virksomhet og ordinær praksisplass kan ikke vise til like gode effekter som lønnstilskudd, noe som igjen sannsynligvis har sammenheng med seleksjonen av deltakere til disse tiltakene. Heller ikke tiltaket Arbeid med bistand kan vise til spesielt oppløftende resultater på lang sikt (jobbfastholdelse).12

Det kan her være hensiktsmessig å skille mellom praksis i skjermet virksomhet og praksis i ordinær virksomhet. Begge tilnærmingene legger vekt på betydningen av å gi tiltaksdeltakerne ulike former for støtte. Mens den førstnevnte tilnærmingen legger til grunn en sekvensiell strategi (støtte før ordinært arbeid), baserer den sistnevnte tilnærmingen seg på en parallell strategi (utplassering og støtte).

Tilnærmingen med vekt på trening i skjermede omgivelser før utplassering i ordinære bedrifter, har tradisjonelt vært den dominerende tilnærmingen for de gruppene som har størst utfordringer på arbeidsmarkedet (Train then place). Til tross for dette, har den fått mindre oppmerksomhet i evalueringslitteraturen enn utfordreren (Place then train). Det finnes mange prosjektevalueringer og best case-beskrivelser, men disse vurderer sjelden effekten av tilbudene med kontrollgrupper som måler effekten av tilbudet på de resultatene man oppnår. Det mange av disse evalueringene imidlertid viser, er høy brukertilfredshet, økt aktivitet og forbedret livskvalitet, og man antar at tilbudets effekt på arbeidsdeltakelse er god på sikt.13

Noe som vanskeliggjør evalueringer av den tradisjonelle tilnærmingen, er at tilbudene ofte har en uklar innretning mot arbeid som mål, blant annet fordi arbeid anses som et mål som ligger langt fram i tid. Et prosjekt kan for eksempel vise til økt aktivitet og at deltakerne går videre til annet tilbud som suksesskriterier samtidig som man strengt tatt vet lite om hvor stor betydning den arbeidsforberedende innsatsen egentlig vil ha for det endelige resultatet.14

Det foreligger likevel en del gode argumenter som tilsier at mange brukere må gjennomgå en periode med trening utenfor det ordinære arbeidslivet, før utplassering er aktuelt.

• Selv om mange brukere vil oppleve økt motivasjonen ved å delta i ordinært arbeidsliv, vil en del brukere i utgangspunktet ha for lav motivasjon for å delta. Dette gjør det nødvendig med et grunnlagsarbeid for å motivere dem før man går videre med opplæring eller arbeidstrening.

• En del brukere kan ha en atferd som i utgangspunktet gjør at de passer dårlig på en vanlig arbeidsplass. Dette kan skyldes at de har hatt ingen eller bare marginal kontakt med arbeidslivet tidligere, rusproblemer eller annen belastet bakgrunn.

• En del personer med nedsatt arbeidsevne kan ha for dårlige basiskunnskaper.

Slike utfordringer kan tale for at en del brukere trenger en forberedende periode før utplassering, særlig hvis tilretteleggerkompetansen er for svakt utviklet. Det ordinære arbeidslivet er i utgangspunket ikke innrettet for å drive attføring, og vil være avhengig av kompetent innsats av jobbtilretteleggere. Utplassering på ordinære arbeidsplasser som mislykkes kan stille både bruker og arbeidsgiver i en vanskelig situasjon. Det er viktig å redusere mulige konflikter mellom brukere og arbeidsplass så mye som mulig:

• Hvis arbeidsgiverne opplever at det å ta imot tiltaksdeltakere eller arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne som lite fordelaktig, men tvert imot problematisk og risikofylt, bryter samarbeidet mellom arbeidslivet og arbeidsmarkedsmyndighetene sammen. Det er derfor viktig å legge et godt grunnlag for at utplasseringen kan bli en positiv opplevelse for begge parter.

• Hvis brukerne opplever utplasseringen som en dårlig opplevelse, kanskje etter å ha erfart mange tidligere nederlag, er det stor fare for tilbakeslag i attføringen.

• Utviklingen går i retning av et arbeidsliv som stiller stadig større krav til formell utdanning.

Mye av kritikken mot de skjermede virksomhetene har vært rettet mot prinsippet (om det er rett metode), men også mot måten virksomheten er innrettet på (om de gjør tingene rett). En kritikk har gått ut på at arbeidstreningen eller opplæringen i de skjermede virksomhetene ikke er relevant i det ordinære arbeidsmarkedet. En annen kritikk har gått ut på at bedriften har insentiver til å beholde de beste deltakerne i egen produksjon, og dermed til å forlenge tiltaksperioden. På bakgrunn av disse forholdene, har de også blitt kritisert for at formidlingen fra slike tiltak er for dårlig. Samtidig har skjermede virksomheter i Norge vært gjennom en omstillingsperiode i den forstand at flere av virksomhetene har omstilt virksomheten samtidig som flere også har satset på utplassering i ordinær virksomhet.

Dessuten har vi sett at flere virksomheter har omstilt produksjonen til å omfatte mer relevante praksisplasser (for eksempel innen service og velferdstjenester). Samtidig tar skjermede virksomheter i bruk utplassering i ordinære bedrifter som en del av tilbudet til brukerne, selv om det ikke nødvendigvis skjer innenfor rammen av en tidligutplasseringsfilosofi. Telemarksforsking viser at de aller fleste virksomhetene hadde avtaler med eksterne virksomheter med tanke på utplassering av deltakere (85 prosent).15 I gjennomsnitt var omtrent en av fire deltakere til enhver tid utplassert i arbeidspraksistiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) og kvalifiseringstiltaket Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) (noe mindre i APS enn KIA).16 Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved om omstillingstakten har gått raskt nok og om virksomhetene har tilstrekkelig insentiver til slik omstilling.

Den alternative tilnærmingen går ut på å utplassere brukerne på arbeidsplasser i ordinære virksomheter på et tidligst mulig tidspunkt. I denne filosofien er ikke utplassering i ordinære virksomheter bare målet som man skal forberede brukerne til, men også det viktigste virkemiddelet. Utplassering forstås som begynnelsen snarere enn slutten på en attføringsprosess. Oppfølging og vurdering av brukernes arbeidsytelse foregår fortløpende og baserer seg på den enkeltes støttebehov for mestring til enhver tid. Samtidig er bistand til arbeidsgivere et sentralt aspekt ved tilnærmingen, både for å understøtte den enkeltes individuelle inkluderingsforløp og for å styrke inkluderingskompetansen i virksomheten. Eventuell helserelatert behandling og omsorgstiltak foregår parallelt med arbeidsinkluderingen.17

I internasjonal litteratur omtales denne tilnærmingen som Supported Employment. Denne litteraturen slår fast at man oppnår bedre effekter av integrerte tilnærminger under paraplyen Supported Employment framfor mer skjermede «Train then place»-tilnærminger når målet er en ordinær jobb.18 Bond har gjennomgått i alt ni undersøkelser som sammenlignet Supported Employment (IPS) med randomiserte kontrollgrupper.19 Hans gjennomgang av forskningen oppsummerte blant annet at for å få effekt bør tiltak være orientert mot det ordinære arbeidslivet med det primære målet om integrering i virksomhetenes ordinære arbeidsstokk, inngangskriteriet til tilbudet være basert på den enkeltes valg, mens den metodiske tilnærmingen bør være rask jobbsøking og minimal arbeidsforberedende trening. I 2008 ble det gjennomført en oppdatering av 2004-studien (oppsummering av resultatene fra 11 randomiserte kontrollerte forsøk) som ga enda sterkere evidens for at Supported Employment har bedre resultater enn tradisjonelle tilnærminger:

Across the 11 studies, the competitive employment rate was 61 percent for IPS compared to 23 percent for controls. About two-thirds of those who obtained competitive employment worked 20 hours or more per week. Among those who obtained a competitive job, IPS participants obtained their first job nearly 10 weeks earlier than did controls.20

Det ser altså ut til at metoden med tidligutplassering i ordinære bedrifter får ganske mye støtte i forskningslitteraturen. Supported Employment ble importert til Norge allerede tidlig på 1990-tallet, men det er ingen som har gjennomført effektstudier av tilnærmingen i det norske arbeidslivet.

Det kan innvendes at det er forhold ved arbeidsmarkedet i land der Supported Employment er blitt forsket på som er annerledes enn det norske, for eksempel en lavere standard for hva som regnes som jobb, flere ukvalifiserte jobber å ta av, et lavere lønnsnivå og svakere ansettelsesvern. Dessuten er det sannsynlig at Supported Employment ofte sammenliknes med tiltak som ofte har en langt mer varig skjermet karakter enn tiltakene i norsk skjermet sektor. Dermed kan «Train then place»-tiltak i Norge komme bedre ut enn hva de gjør i andre land.

Supported Employment ble vanlig i stadig flere land utover 1990-tallet, også i Europa. Norge var tidlig ute med et landsomfattende pilotprosjekt som ble implementert som et nasjonalt arbeidsmarkedstiltak, Arbeid med bistand (AB), fra 1996.21 Evalueringen av det eksisterende tiltaket Arbeid med bistand kan ikke vise til samme resultater som den internasjonale litteraturen. Samtidig rettes det kritikk mot dagens Arbeid med bistand at denne ikke gjøres på rette måte (man gjør ikke tingene rett). Dette går dels på kompetansen og dels på oppfølgingsmetodikken. I en nordisk studie av Supported Employment-liknende tilbud slås det fast at den største utfordringen for det å gjøre tingene rett handler om å rendyrke inkluderingskompetansen og systematisere en mer proaktiv oppfølging ved utplasseringer og i jobb og å knytte seg nærmere til etablerte internasjonale anvisninger.22

Slike anvisninger for god praksis innen Supported Employment finnes det flere av. Quality in practice in Supported Employment er et tidlig europeisk eksempel.23 Supported Employment Fidelity Scale er et sett av implementeringsanvisninger for systematisk tilnærming for å oppnå ordinært arbeid for mennesker med alvorlige psykiske lidelser.24 European Union of Supported Employment har definert en femtrinnsprosess for god praksis med følgende elementer:25

1. Innledende kontakt og samarbeidsavtale

2. Yrkeskartlegging og karriereplanlegging

3. Finne en passende jobb

4. Samarbeid med arbeidsgiver for å utvikle og vedlikeholde jobber

5. Opplæring og trening på og/eller utenom arbeidsplassen

Når man stimulerer til økt bruk av metoden, bør man samtidig stimulere til mer riktig bruk. En britisk studie av Supported Employment viser til svak sosial inkludering på arbeidsplassen. Forfatteren peker på at det ikke nødvendigvis er slik at Supported Employment ikke fungerer, men at det er utfordringer knyttet til implementeringen.26

Hovedutfordringen med praksistiltak i ordinær virksomhet er at man intervenerer i arbeidsmarkedet gjennom subsidiering av arbeidskraften. Tiltaket kan utnyttes av arbeidsgiver og føre til at subsidiert arbeidskraft fortrenger ordinær arbeidskraft. For å unngå dette vil det være behov for aktiv oppfølging av arbeidsgiver både knyttet til varighet og bruk av lønnsrefusjon. Med andre ord, mens hovedutfordringen med kvalifiseringstiltakene er innelåsingseffekter, er hovedutfordringen med praksistiltakene fortrengningseffekter. En annen utfordring er at det kan bli mange praksisplasser og lite overgang til jobbkontrakt. Etter jobbkontrakt og avsluttet oppfølging, kan det være fare for frafall.

12.4 Tiltaksstruktur

Utviklingen av arbeidsmarkedstiltakene reflekterer i stor grad nye målgrupper og satsninger som følge av at arbeidslinja ble implementert i arbeidsmarkedspolitikken på 1980-tallet. Arbeidslinja var det politiske svaret på økningen i arbeidsledigheten utover 1980- og 1990-tallet, og behovet for bedre resultater innen attføring av yrkeshemmede. Stigende utgifter til folketrygden, økt fokus på samfunnsøkonomisk lønnsomhet og erkjennelse av arbeidskraften som ressurs, var viktige faktorer som aktualiserte en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Dette førte til at en rekke nye arbeidsmarkedstiltak ble opprettet uten at eksisterende tiltak nødvendigvis ble sanert. Over tid førte dette til at tiltaksstrukturen ble uoversiktlig med overlappende formål, målgrupper og innhold i tiltakene. Parallelt med denne utviklingen ble det startet et forenklingsarbeid på departements- og direktoratnivå som resulterte i forenklinger av tiltaksstruktur, regelverk og forskrifter på begynnelsen av 2000-tallet. Til tross for dette forble tiltaksstrukturen knyttet til de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene i stor grad uendret, noe som innebærer at en fortsatt har en tiltaksstruktur med parallelle tiltak som er lagt til ordinært arbeidsliv og tiltak som arrangeres av tiltaksbedriftene.

Den parallelle strukturen har blitt enda tydeligere etter at en opprettet de nye anbudsbaserte tiltakene Avklaring og Oppfølging. Det er i dag til sammen ti arbeidsrettede tiltak med visse underliggende varianter og tilskudd hjemlet i forskrift om arbeidsrettede tiltak. Av disse er seks tiltak forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, det vil si tiltak som arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og tiltak innen rehabilitering. Samtidig er enkelte varianter av de øvrige tiltakene forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, i hovedsak knyttet til at personer med nedsatt arbeidsevne gis mulighet for lengre varighet i tiltaket. Det vises til nærmere omtale av dagens tiltaksstruktur i kapittel 5 og historisk bakgrunn for skjermet sektor i kapittel 3.

I tillegg til utviklingen av en parallell struktur innenfor arbeidsmarkedstiltakene er det de senere år etablert tiltak som følge av avtalen om et inkluderende arbeidsliv som delvis overlapper med de regulære arbeidsmarkedstiltakene. Dette har resultert i et system bestående av tiltaksstrukturer for henholdsvis IA-bedrifter, ordinært arbeidsliv og skjermet sektor. En del tiltak er reservert for enten IA-bedrifter eller skjermede bedrifter, en del tiltak kan benyttes både i IA-bedrifter og i andre bedrifter i ordinært arbeidsliv og en del tiltak kan benyttes uavhengig av denne inndelingen. Sist men ikke minst førte nedleggelsen av Trygdeetaten og Aetat, og opprettelsen av Arbeids- og velferdsetaten til at det samlede virkemiddelspekteret ble meget omfattende. På den ene side utgjør dette virkemiddelspektret en verktøykasse for Arbeids- og velferdsetaten som gir muligheter til å finne gode løsninger for brukerne. På den annen side kan det være utfordrende for brukerne og det lokale NAV- kontor å få oversikt over virkemidlene og ta disse i bruk.

Det er to viktige begrunnelser for dagens differensierte tiltaksstruktur. For det første skal inndelingen av ulike tiltak bidra til en hensiktsmessig tydeliggjøring av særtrekk ved det enkelte tiltak knyttet til en eller flere komponenter som for eksempel målgruppe, leverandører, tilskudd, varighet og innhold. Et formål med dagens differensierte tiltaksstruktur har med andre ord vært at tiltakene skal være tilpasset ulike målgrupper med varierende ønsker og behov for bistand. For det andre har oppdelingen i ulike tiltak viktige kontrollmessige funksjoner:

• Tiltaksinndelingen skal sikre transparens og at Stortinget vet hva bevilgningene over statsbudsjettet blir brukt til.

• Tiltaksinndelingen skal bidra til kontroll med og tilpassing av statlige ressurser i takt med økonomiske konjunkturer og det antatte behovet for tiltak.

• Tiltaksinndelingen skal bidra til økonomisering av ressursene på den måten at ressursbruken ikke skal være større enn det brukeren trenger. Ressursbruken skal heller ikke være mindre, men tilpasset brukerens behov.

Begge disse argumentene tilsier at det kan være hensiktsmessig med et differensiert tiltaksspekter bestående av ulike tiltak med klare målgrupper og et klart definert innhold. Hensynet til kontrollmulighetene må imidlertid vurderes opp mot de attføringsfaglige argumentene. I lys av dette kan det hevdes at dagens system har en del uheldige sider ved seg:

• Dagens ordning fører til at mange deltakere får lange og ufrivillige avbrudd i tiltaksløpene. Årsaken er at mange har behov for flere enn ett tiltak og deltar på flere tiltak etter hverandre (tiltakskjeding). Etter at ett tiltak avsluttes vurderer Arbeids- og velferdsforvaltningen behovet for nytt tiltak, noe som skaper ventetid mellom tiltak. Ventetiden kan bryte ned den motivasjon, trygghet og tillit som mange har behov for. Dette innebærer en fare for at en positiv utvikling hos den enkelte bruker ikke bare stopper, men reverserer. Resultatet er at færre kommer inn i arbeidslivet enn det som ellers ville ha vært mulig.

• Med det systemet vi har i dag, der hvert tiltak har et begrenset antall plasser, gjør at deltakere iblant søkes inn til andre tiltak enn det som er formålstjenlig. Et velfungerende system er videre avhengig av Arbeids- og velferdsetatens bestillerkompetanse. Det er ikke bare mangel på plasser som gjør at deltakere ender opp med feil tiltak, men også bestillingene fra Arbeids- og velferdsetaten.

• Noen av tiltakene i dagens forskrift har vært virksomme over et lengre tidsrom og reflekterer problemstillinger som var relevante da de ble etablert. Det kan derfor tenkes at tiltaksstrukturen virker konserverende, blant annet med tanke på utvalgets drøfting av behovet for å legge mer vekt på integrerte tiltak og utplassering i det alminnelige arbeidslivet.

Med bakgrunn i disse forholdene kan det derfor være hensiktsmessig å vurdere behovet for en enklere tiltaksstruktur både av hensyn til å forenkle strukturen og av andre attføringsfaglige hensyn.

• En enklere og mer oversiktlig struktur kan gjøre det enklere for bruker å få oversikt over de tiltaksmulighetene som er tilgjengelig og legge til rette for at bruker selv kan vurdere ønskede tiltak. En enklere og mer tilgjengelig struktur kan derfor legge til rette for brukermedvirkning forutsatt at tiltakenes innhold er klart forståelig. Færre tiltak kan også gjøre tiltaksstrukturen mer oversiktlig og sannsynligvis lettere å forholde seg til Arbeids- og velferdsforvaltningen.

• Et tiltakssystem med sikte på å få flere inn i ordinært arbeid raskere, må være innrettet individuelt. Det vil si å ta utgangspunkt i den enkelte persons arbeidshindringer og med utgangspunkt i disse, jobbe enten kvalifiserende eller integrerende med henblikk på det enkelte lokale arbeidsmarkedets behov. Selv om dagens tiltaksdifferensiering har som formål å tilpasse tiltak til den enkeltes behov og ønsker, er det likevel grunn til å vurdere hvor godt en differensiert tiltaksstruktur bidrar til dette. Som nevnt over kan dette bidra til å begrense tiltaksarrangørens handlefrihet dersom deltakerne har behov for flere tiltak eller elementer fra flere tiltak. Dagens struktur kan bidra til at det oppstår opphold og brudd i tiltaksaktiviteten. Som nevnt er det også grunn til å tro at det skjer plasseringer i uhensiktsmessige tiltak som følge av ventelister. Med utgangspunkt i målet om et mer individuelt tilpasset tilbud, kan en alternativ strategi til et differensiert tiltaksspekter, være å operere med bredere tiltakskategorier som gir rom for mer individuelle tilpasninger innenfor hvert tiltak.

Det ser ut til å foreligge en del gode argumenter for å forenkle tiltaksstrukturen. En enklere tiltaksstruktur vil kunne bidra til økt fleksibilitet og bedre oversikt, men samtidig må dette skje på måter som ivaretar myndighetenes legitime behov for kontroll.

Forenkling av tiltaksstrukturen kan tenkes gjennomført på to måter. En måte er å begrense antall tiltak og rendyrke spesifikke tiltak med bestemte teoretiske innfallsvinkler. Dette kan for eksempel dreie seg om å slå sammen parallelle tiltak forbeholdt skjermet sektor og tiltak i ordinære virksomheter (arbeidspraksis og kvalifisering). Det vil gi færre tiltak, men samtidig også færre teoretiske innfallsvinkler å spille på. Det er imidlertid liten grunn til å redusere det teoretiske mangfoldet i dagens tiltaksstruktur. For det første har vi argumentert for at det er enkelte grupper som har behov for skjerming. Det er også gode grunner for at kvalifisering er hensiktsmessig, også innenfor skjermet sektor. Vektleggingen av de ulike retningene kan imidlertid diskuteres. Gode resultater med bruk av Supported Employment internasjonalt kan være et argument for å styrke satsingen på et slikt tiltak. Samtidig kan det også være at det er hensiktsmessig å vektlegge ulike typer teoretiske perspektiver avhengig av arbeidsmarkedssituasjonen. I praksis betyr dette at det i perioder kan være hensiktsmessig å endre prioriteringen av tiltak basert på ulike teoretiske innfallsvinkler.

En annen måte å forenkle tiltaksstrukturen kan være å samle ulike teoretiske perspektiver innenfor færre tiltak. For eksempel kan det dreie seg om å samle alle tiltak i skjermet virksomhet i et tiltak som kan romme flere teoretiske perspektiver. Dette gir færre tiltak, men samtidig vil det teoretiske mangfoldet ivaretas. En slik forenkling vil imidlertid ha implikasjoner for styring og kontroll av tiltaksbruken. Tradisjonelt har tiltaksbruken blitt styrt gjennom prioriteringer av spesifikke tiltak med bestemte formål, målgruppe, varighet og andre spesifikasjoner. Med en forenklet tiltaksstruktur begrenses denne muligheten og mer av beslutningene overlates til tiltaksarrangør. Det vil derfor være behov for mer indirekte styring av bredere tiltak gjennom målstyring, resultatbasert styring og lignende. Utvalget kommer tilbake til hvordan man kan forenkle tiltaksstrukturen i kapittel 17.

12.5 Anbefalt retning fra utvalget

Utvalget er enige om at gode internasjonale erfaringene med bruk av ordinært arbeidsliv som arena trekker i retning av at denne metodikken bør prøves i større grad. Samtidig viser gjennomgangen foran at det også er argumenter som taler til fordel for arbeidsforberedende tilnærminger. Utvalget er enige om at det vil være en klar fordel å få forenklet tiltaksstrukturen.

Når det gjelder de andre spørsmålene som behandles i kapitlet går utvalgets medlemmer i noe ulike retninger. Dette gjenspeiles i de ulike modellene som presenteres i kapittel 17.