13 Tidsubestemte arbeidsrettede tiltak

13.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler arbeidsrettede tiltak til personer med behov for langvarig bistand på grunn av vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne.1 Tiltak som blir behandlet i dette kapitlet, vil derfor dreie seg om arbeidsrettede tiltak der deltakelsen ikke er begrenset i tid.

I mandatet er utvalget bedt om å foreslå endringer med sikte på å forbedre tilbudet til

• brukere hvor målet er overgang til det ordinære arbeidslivet, og

• brukere med behov for en varig tilrettelagt arbeidsplass

Utvalget oppfatter ikke disse to utfordringene som gjensidig utelukkende ettersom det er mulig å etablere et varig tilrettelagt arbeid i både ordinære virksomheter og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.2

Hovedmålet for de arbeidsrettede tiltakene er arbeid på ordinære lønns- og arbeidsforhold i det ordinære arbeidslivet. Dette gjelder også tiltak rettet mot personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne. Allerede i Attføringsmeldingen som kom i 1992, ble arbeidslinjen pekt på som det grunnleggende valget i stedet for trygdelinja.3

Det er i prinsippet flere veier å gå for at flere med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne skal kunne bli inkludert i det ordinære arbeidslivet. Som omtalt tidligere i utredningen, viser internasjonale studier gode resultater med bruk av ordinære virksomheter som arena for gjennomføringen av de arbeidsrettede tiltakene også for de med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne.

For de som ikke har mulighet til å få arbeid i det ordinære arbeidslivet, kan det gis tilbud om et varig tilrettelagt arbeid med tett oppfølging i skjermede omgivelser.

Som omtalt i kapittel 4, er målene for personer med nedsatt arbeidsevne knyttet til velferdssamfunnets behov for å opprettholde en høy sysselsetting og begrense antallet som står utenfor arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige. Målene er også knyttet til den enkeltes behov for å realisere evne evner og muligheter i et sosialt fellesskap der arbeidsplassen er en av de viktigste arenaene i vårt samfunn.

For å legge bedre til rette for at personer med varig nedsatt arbeidsevne skal kunne utnytte sin restarbeidsevne i det ordinære arbeidslivet, la regjeringen våren 2011 frem forslag til en ny uføretrygd, jf. Prop. 130 L (2010–2011) om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Målet med lovfremlegget var å innføre et mer fleksibelt system enn i dag og gi den enkelte større trygghet til å prøve seg i arbeidslivet. Forslaget ble behandlet og vedtatt i Stortinget den 12.12.2011. Utvalget har derfor ikke hatt anledning til å vurdere de arbeidsrettede tiltakene rettet mot personer med varig nedsatt arbeidsevne i lys av ny uførepensjon.

Mange med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne vil kunne ha flere barrierer med hensyn til å kunne få og beholde et arbeid og vil ha behov for bistand fra flere instanser. Det er derfor viktig at det legges til rette for parallell og koordinert bistand slik at brukerne kan få et individuelt tilpasset og helhetlig tilbud. For nærmere omtale av koordinering av innsats mellom Arbeids- og velferdsetaten og andre myndigheter viser vi til kapittel 14.

I dette kapitlet skal vi gjennomgå tidsubestemte tiltak med sikte på hvordan disse kan:

• bidra til bedre integrering i det ordinære arbeidslivet for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne med behov for langvarig bistand, og

• bidra til bedre muligheter til å utvikle de enkelte tiltaksdeltakernes ressurser gjennom et individuelt tilrettelagt arbeid med tett oppfølging i skjermede omgivelser

13.2 Arbeidsrettede tiltak til personer med behov for tidsubestemte tiltak

De statlige tidsubestemte arbeidsrettede tiltakene består av:

• Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente virksomheter (VTA i forhåndsgodkjente virksomheter)

• Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet (VTA i ordinær virksomhet)

• Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrifter (TIA)4, og

• forsøksordningen Tidsubestemt lønnstilskudd (TULT)

Mens de to første tiltakene er forbeholdt uførepensjonister, mottar deltakerne på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Tidsubestemt lønnstilskudd vanlig lønn. Deltakerne på Varig tilrettelagt arbeid både i ordinære virksomheter og i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter kan i tillegg motta bonuslønn fra arbeidsgiver. Formålet med både Varig tilrettelagt arbeid og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er å kunne gi arbeid til personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne med behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging.

Av tiltakene som nevnt ovenfor, er Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter klart størst med i underkant av 8000 deltakere ved utgangen av 2009. Mens det i løpet av 2000-tallet har vært en vesentlig økning i antall deltakere i Varig tilrettelagt arbeid, har antall deltakere i Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift blitt redusert. Ved utgangen av 2009 var det om lag 1300 deltakere i Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

Fra 2006 ble det åpnet for å arrangere Varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter. Formålet var å kunne gi uførepensjonister tilbud om varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet. Endringen innebar at det skulle være mulig å gi tilbud om varig tilrettelagt arbeid også på steder i landet hvor det ikke var etablert forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. I 2009 var det 518 deltakere på dette tiltaket.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

For å øke mulighetene til å få arbeid i det ordinære arbeidslivet for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne ble det i 2007 innført et forsøk med et Tidsubestemt lønnstilskudd. Målgruppen var personer som alternativt ville fått uførepensjon, og den norske ordningen kan i motsetning til den danske ordningen med Fleksjob benyttes av personer som allerede har en uførepensjon. Ettersom tiltaket fortsatt er et forsøk, er antallet tiltaksplasser begrenset. I 2010 var det i gjennomsnitt 2 387 deltakere, mot 1 960 i 2009, dvs. en økning på 18 prosent De ulike tiltakene er nærmere beskrevet i kapittel 5, og vi viser til det kapitlet for nærmere informasjon.

Tiltakene har litt ulike brukere. I Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er utviklingshemmede den største gruppen og personer med psykiske lidelser den nest største gruppen. I Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet er personer med psykiske lidelser den største gruppen. Den største diagnosegruppen i Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er personer med muskel- og skjelettsykdommer. Det er vanskelig å si noe om diagnosefordelingen på deltakerne på Tidsubestemt lønnstilskudd ettersom en stor andel ikke er registrert med noen diagnose.

Deltakerne på tidsubestemte tiltak har generelt lavere utdanning enn i befolkningen som helhet, samtidig som det er betydelig forskjell på utdanningsnivået i de ulike tiltakene. Brukerne av Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har lavest utdanningsnivå. Ved utgangen av 2009 hadde om lag 11 prosent av alle deltakerne fullført videregående – eller høyere utdanning. Tilsvarende tall for deltakere på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Varig tilrettelagt arbeid i ordinært arbeidsliv var henholdsvis 22 og 25 prosent.

I en undersøkelse av Mandal fra 2008 fremgår det at deltakere på Varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter jevnt over stod nærmere det ordinære arbeidslivet enn de som deltok på Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.5 Deltakerne hadde sterkere arbeidslivstilknytning gjennom tidligere yrkeserfaring, mer relevant kompetanse og sosiale og emosjonelle ferdigheter som gjorde at de lettere lot seg inkludere i det ordinære arbeidslivet.

Det kan se ut til at deltakerne på Tidsubestemt lønnstilskudd har bedre utdanning enn deltakerne på både Varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Ved utgangen av 2009 hadde 32 prosent av deltakerne på Tidsubestemt lønnstilskudd fullført videregående – eller høyere utdanning.

At deltakerne på Tidsubestemt lønnstilskudd står nærmere det ordinære arbeidslivet, fremkommer også av en rapport fra en evaluering av dette tiltaket.6 Ifølge denne evalueringen hadde hele 74 prosent et arbeidsforhold første gang de ble registeret på tiltaket.

13.3 Avgrensning mot kommunale aktivitetstilbud

Ansvarsdelingen mellom stat og kommune vedrørende arbeidsrettede tiltak for utsatte grupper har vært tatt opp i flere sammenhenger. Det har vært fremmet forslag om at kommunene skulle få ansvar for flere av de individrettede tiltakene, og at de burde få et helhetsansvar for bestemte grupper. Noen av disse alternativene ble drøftet i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. I utredningen ble det argumentert med at en oppdeling av ansvar for de ulike arbeidsrettede tiltakene ville kunne skape uklarheter med hensyn til hvem som har ansvaret for hvilke personer.

Statlig versus kommunalt ansvar for sysselsetting for utviklingshemmede var en sentral problemstilling knyttet til ansvarsreformen for utviklingshemmede, og i St.meld. nr. 47 (1989–90) om gjennomføring av reformen ble hovedansvaret lagt til arbeidsmarkedsmyndighetene. Sentralt i reformen var at utviklingshemmede skulle ha sitt virke i en tilrettlagt arbeidsplass med offentlig støtte. For de som hadde forutsetninger til det, skulle det legges til rette for at også utviklingshemmede kunne være i ordinært arbeid. Hovedtanken bak reformen var normalisering i den forstand at nødvendig hjelp til denne gruppen skal gis innen rammen av de ordinære tjenestene, og at dette også skulle gjelde ulike arbeidsrettede tiltak.

Ved etablering av arbeids – og velferdsforvaltningen er det statlige ansvaret for arbeidsrettede tiltak videreført.7 Etablering av et lokalt partnerskap mellom stat og kommune på de lokale NAV- kontorene førte ikke til endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Formålet med å etablere en felles førstelinje var at brukerne skulle møte en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning som skal ivareta brukernes samlede behov for bistand. Samhandlingsreformen som gir kommunene et større helhetlig ansvar for innbyggernes helse, innebærer ikke økt kommunalt ansvar på det arbeidsmarkedspolitiske området.8

I tilknytning til ansvarsreformen for utviklingshemmede foretok det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samarbeid med Sosialdepartementet en vurdering av hvilke tiltak som skulle bli regnet som et sysselsettingstiltak, jf. St.meld. nr. 47 (1989–90) om gjennomføring av reformen. Et avgjørende kriterium var at tiltakets målsetting var produksjon av varer og tjenester for et marked, og at denne utgjorde en vesentlig del av virksomheten. Tiltakene kunne også ha andre mål som sosial trening og arbeidstilvenning, men dette arbeidet måtte da skje innenfor rammen av den produksjonsrettede virksomheten. Arbeidsmarkedsmyndighetenes ansvar for utviklingshemmede ble avgrenset til personer som enten kunne utføre et arbeid i det ordinære arbeidslivet eller fylte vilkårene for deltakelse i etatens ulike tiltak.

Aktivitetstiltak som primært tok sikte på å skape størst mulig trivsel for den enkelte, ble forutsatt å være en kommunal oppgave. I følge Seierstad med flere økte omfanget av kommunale aktivitetstiltak på 1990-tallet som følge av ansvarsreformen for utviklingshemmede og nedbygging av institusjoner innen psykiatrien.9 I lov om sosiale tjenester m.v. fra 13.12. 1991 (nr. 81) fikk kommunene et lovpålagt ansvar for å «arbeide for at det blir satt i verk velferds- og aktivitetstiltak for barn, eldre og funksjonshemmede og andre som har behov for det». Enkeltindivider hadde ingen juridisk rett til tjenester etter denne loven. Bestemmelsen er videreført i den nye loven om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. av 24.06.2011 (nr. 30).

Av ovenfor nevnte undersøkelse fra 1998 fremgår det at det var store innbyrdes forskjeller på de kommunale tiltakene.10 Mens noen i all hovedsak fungerte som sosiale møteplasser, var det betydelig innslag av produksjon i andre. I en studie fra 2011 fremgår det at de kommunale tiltakene over tid er blitt mindre orientert mot produksjon og mer mot aktivisering.11

I 1998 var hovedtyngden av brukerne uføretrygdede, og de fleste sentrene (77 prosent) ga i all hovedsak tilbud til bare en bestemt diagnosegruppe.12 Mens 47 prosent av alle sentrene var rettet mot utviklingshemmede, var 27 prosent rettet mot personer med psykiske lidelser. Andelen utviklingshemmede som ikke har noen dagaktivitet har ifølge Tøssebro og Söderström økt fra 5 prosent i 1994 til 16 prosent i 2010.13

Av Mandals undersøkelse fremgår det at ansatte i Arbeids- og velferdsetaten opplever «grensedragningen mellom VTA og de kommunale tilbudene» som uklar, og at dette kan innebære en risiko for at personer som får tilbud om kommunale dagsentre i stedet burde fått tilbud om Varig tilrettelagt arbeid, og omvendt.14 Mens ledere i bedriftene ga uttrykk for at det ikke var tilfeldig hvem som ble gitt tiltaket Varig tilrettelagt arbeid, ga informanter fra lokale NAV-kontor uttrykk for at tilgjengeligheten av ledige plasser kunne være avgjørende for hvilket tilbud de enkelte fikk.

Av undersøkelsen fremgikk det videre at det er behov for et tettere samarbeid mellom de lokale NAV-kontor og kommunene for å få til bedre avklaringer av bruken av Varig tilrettelagt arbeid vs. kommunale aktivitetstiltak i de enkelte tilfellene.

13.4 Økt satsing på tiltak rettet mot det ordinære arbeidslivet

Et mer inkluderende arbeidsliv har vært et mål for flere av de store politiske refomene og tiltakene som er gjennomført i de senere årene. Allerede i Attføringsmeldingen som kom tidlig på 1990-tallet, ble arbeidslinjen pekt på som det grunnleggende valget i stedet for trygdelinja.15 Flere i arbeid og færre som mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige, var også et hovedmål med NAV-reformen. Økningen i trygdemottakere er ansett å være en av de store velferdspolitiske utfordringene. NAV-reformen utgjør sammen med forslag fremlagt i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering en omfattende reform av politikken på arbeids- og velferdsområdet. Sentralt i meldingen var innføring av nytt oppfølgingstiltak og økt bruk av lønnstilskudd for nettopp å skape «åpninger og rom innenfor ordinært arbeidsliv for personer med redusert eller variabel arbeidsevne».

Historisk har de arbeidsrettede tiltakene i Norge for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne vært i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Hovedtyngden av deltakerne har vært utviklingshemmede. I 2009 utgjorde de tidsubestemte tiltakene i ordinært arbeidsliv (Tidsubestemt lønnstilskudd og Varig tilrettelagt arbeid i ordinært arbeidsliv) 21 prosent av alle de tidsubestemte tiltakene. Andelen har imidlertid økt noe til om lag 24 prosent i 2010. Tøssebro og Söderstöm hevder (2011) at «når det gjelder personer med utviklingshemming har arbeidsmarkedsetaten i svært liten grad vært i stand til å utnytte ordninger som går under betegnelsen integrering i arbeidslivet».16

Med dagens ambisjoner om at flere skal være i lønnet arbeid, og at færre skal bli uføretrygdet, øker også behovet for tiltak rettet mot det ordinære arbeidslivet for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne.

Denne tilnærmingen er også lagt til grunn for Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne som ble lagt frem sammen med Statsbudsjettet 2012.17 I strategien legges det vekt på at det må satses på et bredt spekter av tiltak og ordninger for at yrkesdeltakelsen blant unge med funksjonsnedsettelser skal kunne økes. Innen det arbeidsmarkedspolitiske området legges det vekt på økt bruk av blant annet ulike former for tilretteleggings- og oppfølgingsordninger.

På samme måte som for personer med nedsatt funksjonsevne, vil det også for personer med nedsatt arbeidsevne være behov for et bredt spekter av tiltak for at flere skal kunne få og beholde et arbeid i det ordinære arbeidslivet. Det har i løpet av 2000-tallet blitt satt i verk ulike tiltak med sikte på å få flere uførepensjonister tilbake i jobb. Et av tiltakene som ble satt i gang i 2005, var forsøk med uførepensjon som lønnstilskudd.18 Ordningen fikk et lavere omfang enn forventet. I en nylig avgitt masteroppgave fra Norges handelshøgskole relanseres uførepensjon som lønnstilskudd som tiltak for å få uførepensjonister tilbake i lønnet arbeid i ordinært arbeid.19 Forfatterne mener at det er behov for et nytt tiltak for uførepensjonister rettet mot ordinært arbeidsliv blant annet fordi mange vil oppleve det stigmatiserende å jobbe i en skjermet bedrift. Dette vil ifølge forfatterne særlig kunne være gjeldende for mennesker som tidligere har hatt en tilknytning til det ordinære arbeidslivet.

Utover 2000-tallet kom det også krav om at arbeidsrettede tiltaket som en hovedregel skal være vurdert og prøvd, før det kan tilstås uførepensjon.20 Først ble kravet gjort gjeldende for alle søkere om uførepensjon under 35 år og under 45 år med muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser. Siden 2005 gjelder vilkåret helt generelt med mindre åpenbare grunner tilsier at slike tiltak ikke anses som hensiktsmessige.21

Videre i dette kapitlet vil vi se nærmere på dagens to tiltak rettet mot personer som har vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne, og som har behov for langvarig bistand for å få en jobb i det ordinære arbeidslivet. Disse tiltakene er forsøk med Tidsubestemt lønnstilskudd og Varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet.

13.4.1 Bruk av tidsubestemt lønnstilskudd

Ordningen med tidsubestemt lønnstilskudd har eksistert som en forsøksordning fra 2007. Ordningen har vært evaluert to ganger. Den første evalueringen viste at forsøket treffer målgruppen som ordningen er beregnet på, og at den sannsynligvis bidrar til å forsinke eller hindre overgang til uførepensjon.22 Den andre evalueringen ga ikke noe klart svar på om Tidsubestemt lønnstilskudd bidrar til å redusere sannsynligheten for å bli ufør.23 Dette kan ifølge rapporten henge sammen med en forholdsvis kort undersøkelsesperiode, og at det kan være noe tidlig å fastslå effekten av en ordning som først ble gjort landsdekkende i 2008. Rapporten konkluderte likevel med at deltakelse på Tidsubestemt lønnstilskudd bidrar til å forhindre at man blir uførepensjonert med en høy uføregrad. Ordningen bidrar derfor til at deltakerne får opprettholdt en kontakt med arbeidslivet og får utnyttet sin restarbeidsevne i det ordinære arbeidslivet.

En analyse som Spjelkavik gjorde i 2004 av et fem-årig lønnstilskudd til ordinære bedrifter ved inntak av arbeidssøkere med varierende og nedsatt yteevne, viste at suksesskriteriet til fast jobb er den individuelle oppfølgingen av både arbeidstaker og arbeidsgiver.24

Selv om evalueringer viser at bruk av Tidsubestemt lønnstilskudd viser gode resultater for den enkelte bruker, hevder kritikerne av ordningen at omfattende bruk kan ha uheldige sider på samfunnsnivå. I Norge er imidlertid omfanget av Tidsubestemt lønnstilskudd svært begrenset sammenliknet med tilsvarende ordninger i for eksempel Danmark.

En hovedinnvending mot utstrakt bruk av lønnstilskudd er at det kan føre til kostnadsoverveltning fra arbeidsgivere til staten, og fortrengningseffekter i arbeidsmarkedet.

Med fortrengningseffekt menes at personer som får subsidiert sine lønnskostnader, får arbeid på bekostning av ordinære arbeidssøkere som får betalt sine lønnskostnader fullt ut fra arbeidsgiver. Dersom lønnssubsidieringen kommer til å omfatte arbeidstakere med mindre reduksjon i arbeidsevnen enn forutsatt, vil den tiltenkte målgruppen kunne fortrenges fra ordningen. Kostnadsoverveltning dreier seg om tilfeller der personen kunne beholdt arbeidet eller blitt ansatt i den samme bedriften uten lønnstilskudd. I slike tilfeller vil det være en direkte kostnadsoverveltning av ordinære lønnskostnader fra arbeidsgiver til staten.

For å redusere slik risiko blir utformingen av selve lønnstilskuddsordningen svært viktig. Særlig vil krav til en klar avgrensing av målgruppen være avgjørende. Treffsikkerheten i ordningen forutsetter et tydelig og klart regelverk og en god avklaringspraksis i Arbeids- og velferdsetaten.

Av Prop. 130 L (2010–2011) om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) fremgår det at regjeringen vil gjennomgå dagens ordning med tidsubestemt lønnstilskudd på bakgrunn av både norske og internasjonale erfaringer. I nevnte proposisjon varsler Regjeringen at den vil komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering av dette.

13.4.2 Varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet

Det finnes også et tilbud om Varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter for personer med vesentlige og varig nedsatt arbeidsevne. Hvem som får Varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet, virker ifølge Mandal å være resultat av bevisste valg og prosesser.25 Av undersøkelsen fremgår det at det ble lagt vekt på å finne personer som hadde gode forutsetninger og var godt motivert for å prøve seg i det ordinære arbeidslivet. Gjennom å ha en høy terskel for dem som prøves ut, skulle man redusere risikoen for at både personen selv og arbeidsgiveren skulle bli skuffet.

Mandal viser til en undersøkelse av Schaft og Spjelkavik som fremhever at for mange vil et apparat rundt som sikrer trygghet, forutsigbarhet og fleksibilitet være av avgjørende betydning for om de skal lykkes i det ordinære arbeidslivet.26

Ved gjennomføring av Varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter har arbeidsgiverne ansvar for at det oppnevnes en fadder for den enkelte deltaker i bedriften i tillegg til en kontaktperson som skal ivareta kommunikasjonen og samarbeidet med Arbeids- og velferdsetaten.

Ved behov for ytterligere oppfølging og tilrettelegging forutsettes det at dette ivaretas av eksterne tiltaksarrangører og/eller Arbeids- og velferdsetaten. For personer med varige begrensinger i arbeidsevnen kan varighetsbestemmelsene i dagens regelverk som åpner for at oppfølgingstiltak kan gis i maksimalt tre år, være en barriere for å kunne beholde en jobb i det ordinære arbeidslivet.

13.5 Bedre tilbud til brukere med behov for varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

Som omtalt i kapittel 13.1, finnes det to ulike tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne og med behov for et varig tilrettelagt arbeid. Dette er Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Varig tilrettelagt arbeid er et betydelig større tiltak enn Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Mens Varig tilrettelagt arbeid har økt i omfang i de senere årene, har Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift blitt redusert. Teksten nedenfor vil i all hovedsak omhandle tiltaket Varig tilrettelagt arbeid.

13.5.1 Formål og målgruppe

Både Varig tilrettelagt arbeid og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er rettet mot personer som har vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Varig tilrettelagt arbeid er forbeholdt personer som har eller i nær fremtid ventes å få innvilget varig uførepensjon etter folketrygden. Deltakerne på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift fyller ikke vilkårene til uførepensjon, men har likevel en såpass redusert arbeidsevne at de ikke får en jobb i det ordinære arbeidslivet. Årsaken til at de ikke får en ordinær jobb henger ofte sammen med redusert arbeidsevne ofte kombinert med høy alder og lave formelle kvalifikasjoner. Arbeidsevnen kan være redusert også av andre årsaker enn rent helsemessige.

Av regelverket for Varig tilrettelagt arbeid fremgår det at «Arbeidet skal bidra til å utvikle ressurser hos deltakerne gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver».27 Ifølge utfyllende regler til Arbeids- og velferdsetatens anvendelse av forskrift om arbeidsrettede tiltak skal utvikling av ressurser vurderes i forhold til både arbeidet i tiltaket og mulig overgang til ordinært arbeidsliv.

Et sentralt spørsmål er om målgruppen for tiltaket Varig tilrettelagt arbeid bør utvides til også å omfatte personer med midlertidige livsoppholdsytelser som har vært lenge borte fra arbeidslivet. I St.meld. nr. 9 (2006–2007) om arbeid, velferd og inkludering ble spørsmålet besvart med at for disse gruppene var det mer hensiktsmessig å tilby arbeidsrettede tiltak der målet om arbeid i det ordinære arbeidslivet var sterkere vektlagt, og at det var viktig å reservere Varig tilrettelagt arbeid til eksisterende målgruppe. Dette blant annet for å unngå at det skjedde en fortrengning og en svekkelse av tilbudet til personer som har behov for et slikt tilbud. For personer med midlertidige livsoppholdsytelser og som har vært lenge borte fra arbeidslivet, ble det vurdert som mest hensiktsmessig å tilby arbeidsrettede tiltak der målet er lønnet arbeid i det ordinære arbeidslivet. I meldingen ble det lagt frem forslag som skulle gjøre det lettere for personer med særlig usikre yrkesmessige forutsetninger å få et lønnet arbeid i det ordinære arbeidslivet, blant annet gjennom opprettelse av nye oppfølgings- og lønnstilskuddsordninger.

Som omtalt i kapittel 5, kan deltakerne på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift for eksempel være eldre som opplever at de ikke klarer seg i det ordinære arbeidslivet, men som likevel ønsker et meningsfylt arbeid frem til de går av med alderspensjon.28 Deltakerne mottar lønn og tiltaksarrangør mottar et tidsubestemt lønnstilskudd fra Arbeids- og velferdsetaten. Tiltaket ble etablert før innføring av forsøk med Tidsubestemt lønnstilskudd, og spørsmålet er om deltakerne kunne beholdt et arbeid i det ordinære arbeidslivet dersom det var åpning for å gi et tidsubestemt lønnstilskudd til en ordinær arbeidsgiver eventuelt i kombinasjon med et oppfølgings- og tilretteleggingstiltak.

Spørsmålet er om det er hensiktsmessig å slå de to lønnstilskuddene sammen. Ved en eventuell sammenslåing må det tas stilling til om dagens driftstilskudd til oppfølging og tilrettelegging skal organiseres som et separat tiltak, eller være integrert med lønnstilskuddsordningen. I dag mottar tiltaksarrangører av Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift et driftstilskudd i tillegg til lønnstilskuddet.

Formålet med både Varig tilrettelagt arbeid og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er å kunne gi et varig tilrettelagt arbeid for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne med små muligheter til å få lønnet arbeid i det ordinære arbeidslivet. Selv om ingen av tiltakene er tidsbegrenset, er det likevel et krav i forskriften at mulighetene for overgang til jobb i det ordinære arbeidslivet skal vurderes.

For bedre å legge til rette for at deltakere på Varig tilrettelagt arbeid skal kunne prøve seg i det ordinære arbeidslivet, foreslår Mandal en ordning med permisjon fra tiltaket.29 Permisjonen skal kunne gis i en avgrenset periode. Dersom utprøvingen fungerer, kan personen gå over i den nye jobben, og dersom den ikke fungerer, skal deltakeren kunne returnere til tiltaket. Ifølge Mandal vil en slik ordning kunne gi mange en «trygghet som de trenger for å tørre å ta et slikt steg». En tilsvarende ordning finnes for Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift der deltakere i tiltaket kan leies ut i inntil seks måneder med sikte på formidling til ordinært arbeid.

En undersøkelse av Nordlandsforskning om arbeidsmiljø og rettsikkerhet for utviklingshemmede som deltar på tiltaket Varig tilrettelagt arbeid, viser at arbeidssituasjonen og trivselen for tiltaksdeltakerne generelt må sies å være god.30 Det legges stor vekt på at deltakerne skal mestre arbeidsoppgavene, i tillegg til å støtte opp om et godt sosialt samspill med kollegaer og å løse utfordringer utenfor arbeidet. Studien viser at innføringen av kvalitetssikringssystemet EQUASS har ført til økt bevissthet hos lederne til å arbeide mer systematisk med helse, miljø og sikkerhet.

Mandals undersøkelse fra 2008, gir også et positivt hovedinntrykk av Varig tilrettelagt arbeid.31 Tiltaket gir et tilbud til en gruppe som er meget sårbar og marginalisert i arbeidsmarkedet, og som ofte ikke ville hatt noe alternativ uten dette tiltaket. Rapporten konkluderer med at det «er liten tvil om at det også i fremtiden vil være behov for en VTA-ordning». Av rapporten fremgår det at det likevel eksisterer flere svakheter og utfordringer ved dagens gjennomføring av tiltaket. Utfordringene knyttes først og fremst til bedre individuell tilrettelegging, økte produksjons- og produktivitetskrav, finansiering og manglende oppfølging fra det lokale NAV-kontoret. Med unntak av finansiering blir de ulike utfordringene omtalt nedenfor. For nærmere omtale av finansiering vises det til kapittel 16.

13.5.2 Oppfølging og tilrettelegging

Arrangører av Varig tilrettelagt arbeid skal tilby arbeidsoppgaver tilpasset den enkeltes arbeidsevne og tett oppfølging av den enkelte bruker.

Bedriftene tar ifølge Mandal utprøving av den enkeltes fungeringsnivå på alvor.32 Spesielt i starten av et ansettelsesforhold brukes det en del tid på å finne det rette nivået på oppgavene.

Riktig kompetanse blant de som jobber som ledere hos tiltaksarrangørene, er en viktig forutsetning for å nå målet om å utvikle deltakernes ressurser gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver tilpasset hver enkelt deltakers behov. Det er tiltaksarrangørenes ansvar å sørge for nødvendig yrkesfaglig, pedagogisk og attføringsrettet kompetanse innen sin bedrift.

Ifølge Mandal er det svært varierende i hvilken grad bedriftene har den kompetansen som regelverket forutsetter.33 Dette er i samsvar med tidligere studier av Båtevik og Halvorsen.34 I undersøkelsen til Mandal er det flere ansatte fra Arbeids- og velferdsetaten som mener at det er mangel på spesielt pedagogisk og veiledningsmessig kompetanse. Av undersøkelsen til Møller med flere fra 2009 fremgår det at i gjennomsnitt har 30 prosent av personalet attføringsfaglig utdannelse i de såkalte vekstbedriftene, mens det er 41 prosent i attføringsbedriftene.35 Det er imidlertid store forskjeller mellom bedriftene. Forskjellene må blant annet forstås i lys av at bedriftene har valgt ulike attførings- og produksjonsstrategier, samt metodisk innretning av arbeidet.

Tradisjonelt har tiltaksdeltakerne i tiltaket Varig tilrettelagt arbeid vært forbundet med utviklingshemmede. Med økt innslag av flere diagnoser vil det stille andre krav til tiltakets innretning og gjennomføring. Med en mer variert målgruppe vil det være et bredere spekter av behov som skal ivaretas. Dette stiller ifølge Mandal større krav til tilrettelegging og oppfølging.36 En annen konsekvens som ble trukket frem av informanter fra både Arbeids- og velferdsetaten og bedriftene, var at økningen av personer med psykiske lidelser taler for at en bør styrke innsatsen mot overgang til ordinært arbeid.

Behovet for økt individuell tilrettelegging vil ifølge Mandal også øke som følge av økende individualisering i samfunnet.37 Nye generasjoner av utviklingshemmede og personer med funksjonsnedsettelser vil stille større krav til omgivelsene og være mer ambisiøse på egne vegne vedrørende utdanning, jobb og egen personlig utviking.

Arrangører av Varig tilrettelagt arbeid gjennomfører tiltaket stort sett i egen produksjonsrettet virksomhet. Dette kan begrense spennet og variasjonen i de oppgaver som deltakerne kan bli satt til. Det vil med andre ord være begrensninger med hensyn til hva som er mulig å få til av tilrettelegging innen egen virksomhet.

Tradisjonelt har de skjermede virksomhetene drevet med industribasert virksomhet. Det har vært reist kritikk mot at de ikke i tilstrekkelig grad har klart å omstille seg i takt med omstillingen av næringslivet for øvrig. Undersøkelsen fra Møller med flere viser at fortsatt jobber de fleste deltakerne innenfor de klassiske næringene som mekanisk industri og trevare.38 Manglende omstilling kan medføre at tiltaksarrangører har begrensede muligheter til å gi den enkelte deltaker relevant kompetanse som kan bidra til øke mulighetene for integrering i det ordinære arbeidslivet.

Av Mandals undersøkelse fremkom det at bedriftene foretok tilpasninger til det lokale næringsliv kun ut i fra produksjonsstrategiske tilpasninger og disposisjoner for å sikre nye oppdrag.39 Ingen hadde jobbet bevisst med å sikre oppdrag som kunne gi deltakerne nyttig arbeidstrening og erfaring med hensyn til overgang til ordinært arbeid i det lokale næringslivet. I rapporten blir dette forklart med den lokale konkurransesituasjonen som gjør at bedrifter som arrangerer Varig tilrettelagt arbeid ikke bare kan velge og vrake blant ulike oppdrag, og at deres eksistens ofte er basert på en type oppdrag som ingen andre bedrifter har funnet det passende å satse på.

Undersøkelsen fra Mandal ligger noe tilbake i tid. Det er vanskelig å vite hvordan situasjonen er i dag. Trolig har innføringen av EQUASS-systemet bidratt til en forbedring. Like fullt kan det synes som det er behov for å legge økt vekt på individuell oppfølging og arbeidsoppgaver tilpasset den enkelte. Økt bruk av det lokale arbeids- og næringslivet som arena for tiltaksgjennomføring, vil øke mulighetene for å tilby et mer individuelt tilpasset tilbud, og gi bedre muligheter for overgang til det ordinære arbeidslivet.

13.5.3 Produksjons- og produktivitetskrav

Bedriftene er organisasjoner med flere målsettinger og skal tilgodese ulike interesser. De skal tjene staten ved at de er viktige virkemidler i den statlige arbeidsmarkedspolitikken. Videre skal de betjene leverandører og kunder ved å fremstå som en forretningsforbindelse på linje med andre. Siden kunder og leverandører opererer i et marked, vil bedriftenes primære interesse overfor disse aktørene være knyttet til effektiv produksjon, konkurransedyktige priser, god kvalitet på varene og pålitelige leveranser. Kommunene har også interesser knyttet til disse bedriftene. Kommunene er interessert i at bedriftene driver med overskudd fordi dette sikrer fortsatt drift, tilbyr arbeidsplasser, skatteinntekter og er i seg selv et bidrag til det lokale næringslivet. Kommunene kan også ha interesse knyttet til disse bedriftene som alternativ til opprettelse av kommunale aktivitetstiltak. De ansatte har interesse av stabile arbeidsplasser, best mulige lønnsforhold og arbeidsbetingelser, mens tiltaksdeltakerne først og fremst er interessert i gode attføringstjenester og muligheten til å ha en tilrettelagt arbeidsplass.

Det kan se ut til at det over tid har skjedd vesentlige endringer i fokuset og aktiviteten i disse bedriftene, og at det nå er større krav til produktivitet og inntjening. Ifølge Olsen dreies forestillinger om hensikten med denne typen virksomheter i økende grad bort fra attføringsmålsettinger og over til produksjon og inntjening.40 Selv om spørsmålet knyttet til produktivitet og lønnsomhet er en del av virkeligheten i alle bedrifter, kan en for sterk vektlegging av dette i bedriftene bidra til å dreie fokuset bort fra det som er bedriftens hovedoppgave, nemlig å utvikle mennesker. Ifølge Mandal ses kvalitet og resultatoppnåelse i bedriftene nærmest utelukkende i et kunde- og leveranseperspektiv, og ikke til gjennomføringen av tiltaket knyttet opp mot deltakernes utvikling.41

Det skjerpede fokuset på produksjon og økonomiske resultater fører ifølge Mandal til at bedriftene blir mer selektive med hensyn til hvem som får plass i bedriften.42 Dette bekreftes i undersøkelsen av informanter fra både bedriftene og de lokale NAV-kontorene.

De offentlige tilskuddene har innvirkning på bedriftenes inntjening, og finansieringsformen vil ha betydning for hvilke krav bedriftene må stille til tiltaksdeltakernes produktivitet. For nærmere omtale av disse forholdene viser vi til kapittel 16 om finansiering av tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

13.5.4 Manglende oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten

Arbeids- og velferdsetaten er i forskrift pålagt å kontrollere at tiltaket Varig tilrettelagt arbeid blir gjennomført som forutsatt i forskriften.43 Mens fylkeskontorene i Arbeids- og velferdsetaten godkjenner tiltaksarrangører, inngår avtaler om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak og følger opp på systemnivå, har de lokale NAV-kontorene ansvar for samhandling knyttet til de enkelte deltakerne.

I Mandals undersøkelse fra 2008 fremgår det at Arbeids- og velferdsetaten ikke ivaretar «det ansvaret etaten er gitt gjennom tiltaksforskriften for å kontrollere at tiltaksgjennomføringen skjer i tråd med forutsetningene i forskriften».44 Ingen av NAV-kontorene som inngikk i undersøkelsen, hadde etablert et overordnet apparat eller en metodikk for systematisk kvalitetssikring og kontroll av tiltaksgjennomføringen i bedriftene som arrangerte tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Mandal påpekte at manglende bevissthet og tenkning rundt hva som er god tiltaksgjennomføring når det gjelder Varig tilrettelagt arbeid, er et problem, og gjør at det er vanskelig å drive med systematisk kontroll av tiltaksgjennomføringen.

Enkelte informanter fra Arbeids- og velferdsetaten hevdet at de verken mottok «årsrapporter eller individuelle rapporter fra bedriftene de hadde ansvar for å følge opp», og at «de heller ikke ville purre på bedriftene dersom de skulle merke at rapporter ikke var kommet inn».4546 Manglende oppfølging av de individuelle planene og rapportene i oppfølgingen av tiltaksgjennomføring, kan blant annet henge sammen med, som enkelte informanter fra Arbeids- og velferdsetaten ga uttrykk for, at de individuelle planene ikke var godt nok rettet inn mot verken målene for den enkelte deltaker eller til det attføringsfaglige arbeidet mer generelt. Manglende oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten kan kanskje også henge sammen med at Varig tilrettelagt arbeid iblant blir oppfattet som en «endestasjon» i den forstand at de som kommer inn på tiltaket anses som ferdig utredet og endelig avklart.

Mandal fant også mangel på systematisk og strukturert jobbing på de lokale NAV-kontorene for å øke overgangen til ordinært arbeid for deltakere på Varig tilrettelagt arbeid. Dette kan ifølge forfatterne i noen grad henge sammen med manglende erfaring med å samarbeide med det lokale arbeids- og næringslivet. Det blir lettere å henvise brukerne til de skjermede virksomhetene som man har erfaring i å samarbeide med, fremfor å jobbe aktivt for å skaffe tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv.

13.6 Behovet for tidsubestemte tiltak

Det finnes ingen oversikt over det totale antallet personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne med behov for bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å få og beholde et arbeidsforhold. I Arbeids- og velferdsetaten inngår vurderinger av behovet for både Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Varig tilrettelagt arbeid i en helhetlig analyse av det samlede behovet for arbeidsrettede tiltak med utgangspunkt i tildelt ramme og brukernes behov.

Antallet plasser med Tidsubestemt lønnstilskudd er politisk bestemt og formidlet til Arbeids- og velferdsdirektoratet i de årlige tildelingsbrevene.

Selv om antallet deltakere i tiltaket Varig tilrettelagt arbeid har økt fra 5 953 til 8 295 tiltaksplasser fra 2000 til 2010, tilsvarende en økning på 39 prosent, er det ifølge undersøkelsen til Mandal fortsatt mange både tiltaksarrangører og ansatte i Arbeids- og velferdsetaten som mener at det er for få plasser.4748

Deltakerne på Varig tilrettelagt arbeid i både ordinære virksomheter og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter har uførepensjon. Pr. 30.06.2010 var det i alt om lag 300 000 uførepensjonister, og i 2009 ble det i alt nærmere 25 000 nye uførepensjonister. I 2009 hadde om lag 2 760 utviklingshemmede tilbud om Varig tilrettelagt arbeid. I samme år var noe over 12 300 registert som uførepensjonister med en utviklingshemming. Dette er indikasjoner på at omfanget av Varig tilrettelagt arbeid er for lavt.

Arbeids- og sosialkomiteen i Stortinget uttrykte i Innst. 15 S (2010–2011) et ønske om «mer sikker kunnskap om det reelle behovet for VTA-plasser», og ba «regjeringen vurdere hvordan en best kan skaffe tilveie en mer systematisk informasjon om behovet».49På denne bakgrunnen har Arbeidsdepartementet gitt Arbeidsforskningsinstituttet i oppdrag å kartlegge behovet for Varig tilrettelagt arbeid i både ordinære virksomheter og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. I konkurransegrunnlaget ble det forutsatt at oppdragstaker skulle henvende seg til både tiltaksarrangører og kommuner i tillegg til arbeids- og velferdsforvaltningen for å få utarbeidet gode anslag på behovet. Dette blant annet for å få en oversikt over brukere som i dag ikke har et tilbud, men som kommunene vurderer inngår i målgruppen for Varig tilrettelagt arbeid. Rapporten fra Arbeidsforskningsinstituttet skal være ferdigstilt sommeren 2012.

Ifølge to nylig avlagte masteroppgaver fra Norges Handelshøgskole er Varig tilrettelagt arbeid samfunnsøkonomisk lønnsomt sammenliknet med kommunale dagsenterplasser for utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser eller rusproblemer.50 Utvalget har ikke hatt anledning til å studere forutsetningene og beregningene som ligger til grunn for vurderingene om samfunnsøkonomisk lønnsomhet i disse masteroppgavene.

13.7 Uførepensjon eller lønn

Deltakerne på tiltakene Varig tilrettelagt arbeid, i både ordinære virksomheter og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Tidsubestemt lønnstilskudd er ansatt i bedriftene og arbeidsforholdene er regulert i arbeidsmiljøloven. Hver enkelt arbeidstaker skal ha en arbeidskontrakt som regulerer ansettelsesforholdet. Mens deltakerne på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Tidsubestemt lønnstilskudd mottar lønn som fastsettes etter forhandlinger som i arbeidslivet for øvrig, mottar deltakerne på Varig tilrettelagt arbeid uførepensjon.51 Hensikten med deltakelse på Varig tilrettelagt arbeid er ikke primært å sikre inntekt og evne til selvforsørging, men å utvikle deltakernes ressurser gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver tilpasset hver enkelt deltakers behov.

Deltakerne på Varig tilrettelagt arbeid i både ordinære virksomheter og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter kan i tillegg til uførepensjon motta bonus for innsatsen. Det er ikke et krav i regelverket at det skal utbetales bonuslønn til deltakerne. I St.meld. nr. 9 (2006–2007) ble det konkludert med at en ikke ville innføre veiledende normer for utbetaling av bonuslønn innenfor tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Dette fordi sentrale retningslinjer for fastsettelse av bonuslønn ville bryte med sentrale prinsipper i norsk næringsliv om at lønns- og arbeidsavtaler inngås mellom partene i arbeidslivet, det vil si arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.

Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL) og LO/fellesforbundet har blitt enige om en minstesats for bonuslønn tilsvarende 13,75 kr pr. time, jf. overenskomsten for Varig tilrettelagt arbeid for 2010–2012. Av overenskomsten fremgår det at «ved bedrifter som omfattes av denne overenskomst skal ingen ansatt arbeidstaker betales under den fastsatte minstesats for bonuslønn». Hvis den enkelte arbeidstaker mener at den regulering som er gjennomført virker urimelig, kan de tillitsvalgte på vedkommendes vegne ta saken opp med bedriftsledelsens representanter.

Det er også inngått en overenskomst for attføringsbedriftene, den såkalte AMB-overenskomsten 2010–2012. Denne avtalen er inngått mellom NHO Service/NHO på den ene siden og Fellesforbundet/LO på den andre siden. I bedrifter som omfattes av denne overenskomsten, skal ingen voksen arbeidstaker betales under de fastsatte minstelønnssatsene. Det skal betales et tillegg til minste timefortjeneste i tilrettelagt arbeid etter dyktighet, kvalifikasjoner, praksis og jobbinnhold. Partene har avtalefestet at det i tariffperioden skal settes ned et utvalg som skal arbeide for å vurdere betydningen av garantiordningen slik at attføring og lokal lønnsdannelse i større grad blir stimulert.

I dag kan uførepensjonister tjene opp til 1G52 før uførepensjon blir avkortet mot lønnsinntekt. I forslaget til ny uføreytelse ble det foreslått at denne grensen skal senkes til 0,4 G. For personer som deltar på Varig tilrettelagt arbeid, ble det imidlertid foreslått at bonuslønn ikke skal føre til reduksjon i uføreytelsen.

Å motta lønn i tillegg til uførepensjon anses å være av stor betydning for deltakerne på Varig tilrettelagt arbeid. Av undersøkelsen til Mandal fremgår det at det å motta «vanlig lønn» i tillegg til uførepensjon gir deltakerne ekstra stolthet, og at det er bra for selvfølelsen.53 Av rapporten fremgår det videre at lønn gir den enkelte en sterkere følelse av å bidra i bedriftens produksjon og bidrar til å knytte deltakerne mer direkte til bedriftens virksomhet og verdiskapning enn det uførepensjon alene er i stand til. Bonuspengene gjør det lettere å se sammenheng mellom egen innsats og bedriftens produksjon og økonomi.

På den andre siden oppleves uførepensjonen av mange tiltaksdeltakere som en økonomisk trygghet og gir en forutsigbarhet med hensyn til fremtidig livsopphold.54 Dette er i samsvar med en undersøkelse som Olsen gjennomførte i 2006 der informanter vurderte ordningen med uførepensjon i kombinasjon med en bonuslønn som sikrere og et bedre alternativ enn høyere lønn og redusert uføregrad.55

13.8 Utvalgets vurderinger

13.8.1 Innledning

Arbeidslinja som alternativ til trygdelinja, har hatt bred politisk oppslutning i Norge siden den ble innført på begynnelsen av 1990-tallet. For at lønnet arbeid skal bli en reell mulighet for flere personer med varig nedsatt arbeidsevne, må det etter utvalgets vurdering legges bedre til rette for at de kan delta i arbeidslivet ut i fra sine egne forutsetninger og evner. Det må derfor arbeides videre med å utvikle metoder, tiltak og tjenester som støtter opp under det overordnede målet om arbeid i det ordinære arbeidslivet for denne gruppen, og med å utvikle et godt kunnskapsbasert faglig grunnlag for dette arbeidet.

13.8.2 Tidsubestemt lønnstilskudd

Utvalget merker seg at Danmark har satset på omfattende bruk av tidsubestemt lønnstilskudd for å inkludere flere med varig nedsatt arbeidsevne i det ordinære arbeidslivet. Utvalget merker seg også at ordningen ikke har fungert som forutsatt, og at den den daværende danske regjeringen la frem et forslag til en reform av ordningen høsten 2010.56

Analysene av danske Fleksjob utført av forskerne Larsen og Høgelund tyder på at selv om det ikke er sikkert at alternativet for alle hadde vært uførepensjon, ville mange ikke ha vært ansatt i det ordinære arbeidslivet uten Fleksjob.57 Larsen og Høgelund peker på at man burde ha vært mer treffsikker med Fleksjob, og fått på plass skikkelig oppfølging av de med mest redusert arbeidsevne og bistandsbehov, i kombinasjon med lønnstilskuddet. Flere internasjonale studierhar påvist at lønnstilskudd har god effekt på overgang til jobb, særlig om det brukes målrettet og i kombinasjon med oppfølging og trening på arbeidsplassen.58

Utvalget viser til at en nylig gjennomført evaluering av det norske forsøket med Tidsubestemt lønnstilskudd konkluderer med at deltakelse på tiltaket bidrar til å forhindre at man blir uførepensjonert med en høy uføregrad, det vil si at deltakerne får opprettholdt en kontakt med arbeidslivet og får utnyttet sin restarbeidsevne i det ordinære arbeidslivet.59

I Norge er tidsubestemt lønnstilskudd fortsatt en forsøksordning, omfanget er av den grunn begrenset og bestemt sentralt av Arbeidsdepartementet. Utvalget ser at lønnstilskudd i mange tilfeller kan være et effektivt tiltak for å få flere med varig nedsatt arbeidsevne inn i arbeidslivet. Utvalget mener likevel at en vurdering av spørsmålet om fremtidig regulering og bruk av dette tiltaket bør utsettes slik at en får vurdert tiltaket nærmere i sammenheng med oppfølging av Prop. 130 L (2010–2011) om ny uføretrygd og ny alderspensjon til uføre.60 Utvalget mener at det særlig er behov for en nærmere vurdering av tidsubestemt lønnstilskudd versus gradert uføretrygd.

Ved en eventuell fremtidig beslutning om å etablere Tidsubestemt lønnstilskudd som en permanent ordning for personer med varige begrensninger i arbeidsevnen, vil utvalget understreke betydningen av at regelverket og praksisen må gjennomgås med sikte på at uintenderte kostnadsoverveltnings- og fortregningseffekter blir så små som mulig. Det innebærer at tiltaket bør rammes inn slik at det begrenses til personer som med stor sannsynlighet ikke kan nyttiggjøre seg andre midlertidige arbeidsrettede tiltak. Utvalget mener at tiltaket bør forbeholdes personer som ikke er i et tilsettingsforhold, og at det innføres en aldersgrense for å unngå at unge personer låses inne på denne type tiltak.

13.8.3 Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift

Utvalget er delt i synet på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

Medlemmene Hernes, Ramberg, Spjelkavik, Brofoss og Holand tar utgangspunkt i at deltakelse i det ordinære arbeidslivet i større grad enn i dag skal være både et mål og et middel i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Det vises her til utdypende begrunnelser for dette i beskrivelsen av modell 2 i kapittel 17.

Å revitalisere tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift vil etter disse medlemmers oppfatning isteden innebære at en vender tilbake til tidligere tiders løsninger. For å «maksimere uavhengighet og integrasjon» og for å sikre «den enkeltes rett til å fullt ut å realisere sine potensialer for produktiv og sosial utvikling og retten til deltaking i ordinært samfunnsliv» understreket Attføringsmeldingen allerede for 20 år siden at varige plasser i skjermede omgivelser bør være en absolutt siste løsning etter at alt annet er prøvd. Disse medlemmene mener dette bør være den klare tommelfingerregelen: Alle med en viss arbeidsevne bør i prinsippet gis mulighet til å finne sin plass innen det ordinære arbeidslivet. Dette vil også innebære å ta på alvor lovkriteriet om at attføring skal være prøvd, også i den forstand at en form for tilpasset, støttet og/eller subsidiert arbeid i det ordinære arbeidslivet alltid bør være et førstevalg.

Det bør her også legges til at en revitalisering av skjermet, ordinært lønnet arbeid i Norge vil innebære å bevege seg i motsatt retning av det som nå er den internasjonale trenden. I Storbritannia er man nå i ferd med å bevege seg helt bort fra ordningen med «sheltered employment», og ønsker isteden å satse på løsninger som inkluderer i det ordinære arbeidslivet.61

Helt fra 1960-årene har det pågått en diskusjon om man bør kombinere eller tvert imot skille mellom attføringsfunksjoner og det å tilby varig skjermet arbeid. Flertallet i utvalget mener at forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter bør være arenaer for tilbud om midlertidige, individrettede tiltak som sikter mot å forberede, gi arbeidstrening og kvalifisere brukere som har en vei å gå inn mot det ordinære arbeidslivet. Et viktig utgangspunkt for forsøkene på å omforme atføringsbedriftene gjennom de siste 15–20 årene, har vært virksomhetenes problematiske, doble målsetting: Både arbeidstrening og varig sysselsetting. Argumentet har vært at dette kan skape uklare forestillinger om hva slags tilbud virksomhetene faktisk skal gi.

Medlemmene Hernes, Ramberg, Spjelkavik, Brofoss, Holand, Lødemel, Moen og Møller peker på at samtidig som det er sider ved utviklingen i arbeidslivet som kan tenkes å heve tersklene for mennesker med ulike funksjonsproblemer, er det etter hvert introdusert også en lang rekke kompensatoriske muligheter som – hvis de utnyttes på en systematisk og faglig fundert måte – kan bidra til å senke de samme tersklene. Dette kan gjelde ulike former for lønnstilskudd, supplerende inntektssikring gjennom trygd, og/eller ulike typer støtte/tilskudd til tilrettelegging. Det vises her ikke minst til at den nye uførepensjonsordningen er utformet slik at den på en langt smidigere måte skal kunne fungere som utgangspunkt for å kunne kombineres med arbeid i ordinære virksomheter. Samlet vil disse mangfoldige mulighetene gjøre det mulig for flere å etablere et tilrettelagt miljø og en tilrettelagt jobb innen ordinært arbeidsliv.

Disse medlemmer legger også til grunn at en kombinasjon av ordinær ansettelse, ordinær lønn og tidsubestemt varighet innen en skjermet sektor som i tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmakedsbedrift gir få eller ingen insentiver til å bevege seg i retning av ordinært arbeidsliv. Spenningen mellom hensynene til virksomhetens produksjonskrav på den ene siden, og de attføringsfaglige hensynene på den andre, vil kunne bli stor. Manglende insentiver skyldes også at innen Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift, som i stor grad kan betraktes som en form for lønnstilskuddordning, får alle det samme tilskuddet uansett grad av nedsatt arbeidsevne – i motsetning til subsidieordningene rettet mot ordinært arbeidsliv.

På bakgrunn av ovenstående foreslår derfor flertallet i utvalget bestående av medlemmene Hernes, Ramberg, Spjelkavik, Brofoss, Holand, Lødemel, Moen og Møller at Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedriftlangsomt fases ut, i tråd med det som har vært Arbeids- og velferdsetatens rådende politikk gjennom de siste årene. I og med at dette ofte dreier seg om eldre arbeidstakere med lang fartstid i virksomheten, må dette skje på en på en slik måte at brukere som i dag er inne i ordningen, sikres å beholde denne. Behovet for egne skjermede, varige og trygge arbeidsplasser, der en ikke når fram i forhold til det ordinære arbeidslivet, ivaretas isteden gjennom de etablerte oppleggene for varig tilrettelagt arbeid.

Disse medlemmer viser også til anbefalingen fra utvalget om en helhetlig og grundig gjennomgang og vurdering av alle former for arbeidsløsninger for de som har behov for en form for varig støtte, subsidium og/eller tilrettelegging, jf. kapittel 13.8.6.

Den videre teksten i dette underkapitlet gir uttrykk for synet til et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Gogstad, Norman, Oen og Brørby.

Det arbeidsrettede tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er rettet inn mot personer som er for friske til å få en uføretrygd, men har en såpass redusert arbeidsevne at de ikke får en jobb i ordinært arbeidsliv. Årsaken til at de ikke får en ordinær jobb er som regel redusert arbeidsevne kombinert med høy alder og lave formelle kvalifikasjoner. I tillegg har mange behov for tilrettelagt arbeidsplass i en attføringsbedrift fordi man her har et egnet psykososialt miljø med et sosialfaglig kompetent personale. Det å kunne være i et tilrettelagt arbeidsmiljø hvor det å kunne arbeide i sitt eget tempo, og bli sosialt akseptert for at man har en lavere arbeidsevne, er viktig og nødvendig for mange.

Alternativ inntektssikring for mange i denne målgruppen er uføretrygd eller varig kommunal sosialhjelp. Brukergruppen vil i det alt vesentligste ha behov for andre varige stønadsordninger om lag på samme nivå som støttesystemet i dag er for tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Den store fordelen er at deltakerne på Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift skaper gjennom sitt arbeid en merverdi som gjør at de får en lønn som er lik ordinære arbeidstakere. Mye tyder også på at med dagens sterke satsing på Kvalifiseringsprogrammet, hvor en stor gruppe ikke kommer i ordinært arbeid, vil Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift være den arbeidsmuligheten mange vil trenge for å være varig tilkoblet arbeidslivet og frakoblet sosialkontoret.

Arbeidstakerne i Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift får sin lønn framforhandlet i egen tariffavtale mellom Fellesforbundet og NHO og den ligger nær opp til ordinær tarifflønn. Dette innebærer at de får en lønn å leve av og mange blir forhindret fra å komme i sosialhjelpens fattigdomsfelle og får det mange setter pris på; en verdig avgang til pensjonisttilværelsen.

Fordelen med Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift framfor Varig tilrettelagt arbeid er at tiltaket gir arbeidstakerne en tilnærmet ordinær lønn å leve av. Altså ingen kobling av uførepensjon og bonuslønn. Dette innebærer også at tiltaksarrangører for Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift må ha en langt mer lønnsom produksjon fordi lønnstilskuddet dekker knapt 50 prosent av kostnadene til lønn og sosiale utgifter. Dermed blir arbeidsoppgavene som tilbys mer relatert til hva som er i ordinært arbeidsliv, som for eksempel barnehage, ulik form for industriproduksjon, catering og butikkarbeid. Det bør derfor være et mål for det lokale NAV-kontoret alltid å vurdere og prøve personer med nedsatt arbeidsevne i Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift før eventuelt Varig tilrettelagt arbeid.

Med de til dels sterkt ulike tiltakene Varig tilrettelagt arbeid, Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift og Tidsubestemt lønnstilskudd har man her tre ulike virkemidler som gir individuelle muligheter til personer med behov for varige økonomiske støtteordninger i arbeidslivet. Ved å kunne tiltakskjede i ulike kombinasjoner kan Arbeids- og velferdsetaten gi tilbud som passer for en stor gruppe arbeidssøkere, men som altså trenger særlig støtte fordi de ikke har en arbeidskraft som tilsier at ansettelser er mulig på ordinære vilkår.

Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift brukes i dag som et virkemiddel for arbeidstakere på vei ut av arbeidslivet, det vil si der uføretrygd eller sosialhjelp ville vært alternativet.

En annen måte å benytte Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift på, er å se det som et tiltak for unge mennesker med varig lyte som har innvilget uføretrygd og Varig tilrettelagt arbeid. Flere av disse vil kunne ha utviklingsmål som gjør at de opparbeider en arbeidsevne hvor de kan forsvare lønn i stedet for uføretrygd, men vil fortsatt ha behov for sterk faglig oppfølging. For å bryte terskelen fra uføretrygd til lønn vil det for denne gruppen være avgjørende å beholde den trygghet som ligger i den støtte og utviklingsfunksjon de allerede har i Varig tilrettelagt arbeid. Dette gjøres på en god måte gjennom tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

Medlemmene Paulsen og Sannes viser til at utvalget har anbefalt en bred gjennomgang av de tidsubestemte tiltakene, og mener Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift bør behandles i den sammenheng.

13.8.4 Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

Som fremhevet allerede i Attføringsmeldingen på begynnelsen av 1990-tallet, bør tilbud om arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter «i større grad være en siste løsning, ikke et første valg».62 Tiltaket Varig tilrettelagt arbeid bør derfor også for fremtiden reserveres de som står lengst unna det ordinære arbeidslivet. Utvalget mener at det fortsatt bør være et vilkår for å få innvilget Varig tilrettelagt arbeid at deltakerne har uførepensjon eller at det er klart at vedkommende vil få innvilget uførepensjon i nær fremtid. Utvalget mener det bør vurderes om det bør tydeliggjøres i regelverket at tiltaket bare kan gis til de som har 100 prosent uførepensjon. De som har en gradert uføreytelse, vil ha en viss inntektsevne og for disse må målet være lønnet arbeid i det ordinære arbeidslivet.

Formålet med tiltaket skal etter utvalgets vurdering være mulighet til å delta i arbeidslivet ut i fra egne forutsetninger og evner, og at arbeidet skal bidra til å utvikle den enkelte tiltaksdeltakers ressurser. Dette kan tilsi at man legger til rette for fleksibilitet i form av ordninger der det er mulig å kombinere arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter med periodevis arbeid i ordinære virksomheter for brukere som er modne for dette.

For bedre å legge til rette for at deltakere på Varig tilrettelagt arbeid skal kunne prøve seg i det ordinære arbeidslivet, foreslår utvalget etter forslag fra Mandal en ordning med permisjon fra Varig tilrettelagt arbeid.63 Permisjonen skal kunne gis i en avgrenset periode. Dersom utprøvingen fungerer, kan personen gå over i den nye jobben, og dersom den ikke fungerer, skal deltakeren kunne returnere til Varig tilrettelagt arbeid. Utvalget viser til at det i samme undersøkelse fremgikk at økning av tiltaksdeltakere med psykiske lidelser taler for styrket innsats mot overgang til ordinært arbeid.

Utvalget mener det er nødvendig å tydeliggjøre kravet om økt bruk av det lokale næringslivet som arena for tiltaksgjennomføringen. Dette vil kunne øke mulighetene for å tilpasse arbeidstilbudet til hver enkelt deltakers behov og ønsker, samtidig som det gir bedre muligheter for integrering i det ordinære arbeidslivet. Utvalget forutsetter at ved økt utplassering skal tiltaksarrangørene fortsatt ha ansvaret for oppfølging av deltakerne og gjennomføring av tiltaket. Utvalget legger vekt på at en på denne måten vil kunne benytte skjermede virksomhets kompetanse knyttet til oppfølging av deltakerne og gjennomføring av tiltak. Økt bruk av det lokale arbeids- og næringslivet ved gjennomføring av tiltak vil også kunne bidra til å skape en bedre forståelse for mulighetene for å integrere også utviklingshemmede i det ordinære arbeidslivet.

13.8.5 Videreføring av Varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet

Ordningen Varig tilrettelagt arbeid i ordinære virksomheter kan være et godt alternativ for personer som har en uførepensjon. Målgruppen for tiltaket er personer med uførepensjon og med behov for spesiell og tett oppfølging. Selv om det har vært en jevn økning i bruken av tiltaket siden det ble innført i 2006, er dette fortsatt et meget lite tiltak sammenlignet med varige tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. For at bruken av denne ordningen skal kunne økes, er det etter utvalgets vurdering viktig at tiltaket kombineres med oppfølgings- og tilretteleggingstiltak. Fordi målgruppen har langvarig og til dels varig nedsatt arbeidsevne, bør det åpnes for mer fleksibel bruk av oppfølgings- og tilretteleggingstiltak. Disse tiltakene må derfor i større grad gjøres tidsubestemte.

Utvalget mener også at tilskuddet bør endres og være på nivå med driftstøtten til Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. I 2011 var driftstøtten til Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet 53 849 kr, mens driftstøtten til Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter var 128 344 kroner.

Det er trolig et stort potensial for tiltaket Varig tilrettelagt arbeid i ordinært arbeidsliv. Både blant dagens deltakere i Varig tilrettealgt arbeid i forhåndsgodkjente bedrifter, deltakere i kommunale arbeidssentraler og uføre som ikke er i arbeid eller aktivitet, vil det være mange som kunne ha en god arbeidsplass i ordinære bedrifter gjennom detakelse på dette tiltaket. For at ordningen skal fungere er det en forutsetning at både deltakerne og arbeidsplassene kan tilbys gode oppfølgingstjenester.

13.8.6 Behov for ny utredning

På bakgrunn av vedtak om en ny uføretrygd mener utvalget/ at det er behov for en egen gjennomgang der en vurderer inntektssikringsordninger og ulike arbeidsrettede tiltak i sammenheng.64 Ny uføretrygd som gjør at det økonomisk blir tryggere å prøve seg i lønnet arbeid, endrer ifølge utvalget noen av forutsetningene for bruk av dagens arbeidsrettede tiltak. Dette gjør at det er behov for en ny vurdering av hvordan de arbeidsrettede tiltakene virker sammen med reglene for ny uføretrygd med henblikk på at flere med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne skal kunne delta i det ordinære arbeidslivet.

Utvalget viser i denne sammenheng også til at Regjeringen i meldingsdelen i proposisjonen varsler at den vil komme tilbake til Stortinget med et forslag om en ny og forsterket arbeidslinje der målet er at også flere med varige begrensninger i arbeidsevnen skal kunne delta i arbeidslivet ut i fra sine egne forutsetninger og evner.

En slik gjennomgang bør omhandle ulike lønnstilskuddsordninger, ulike tilretteleggings- og oppfølgingstiltak, tidsubestemte tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter i tillegg til ulike måter å kombinere trygd og arbeid på.

13.8.7 Bedre system for avklaring av behov

Utvalget har drøftet behovet for plasser i tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Utvalget merker seg at det ikke finnes samlede oversikter over det totale behovet for de tidsubestemte tiltakene, men at det er indikasjoner på at det er et udekket behov for tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Utvalget viser til at Arbeidsdepartementet har satt i gang et arbeid for å fremskaffe gode anslag for behov for Varig tilrettelagt arbeid i både ordinære virksomheter og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, og anbefaler at man på bakgrunn av dette arbeidet også vurderer om flere brukere som i dag har tilbud i kommunale dagsentre i steden bør få tilbud om tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Utvalget anser det som positivt at arbeidet også omfatter utarbeiding av et system for løpende og systematisk vurdering av behovet.

Som omtalt under kapittel 13.3, kan målgruppene for Varig tilrettelagt arbeid og kommunale aktivitetstiltak i noen grad være overlappende. Gode behovsavklaringer vil derfor ofte forutsette et godt samarbeid mellom lokale NAV-kontor og kommunene i tillegg til god kunnskap om både de statlige og de kommunale tiltakene. Dette gjelder både på individ- og systemnivå. Utvalget vil i lys av at Mandal i sin undersøkelse fra 2008 fant at mange NAV-kontor hadde manglende kunnskap om de kommunale aktivitetstiltak, anbefale at bedre informasjon om de kommunale tilbudene inngår i etatens generelle arbeid for å styrke den inkluderingsfaglige kompetansen på de lokale NAV-kontorene.