10 Evalueringer av arbeidsrettet bistand – en gjennomgang

10.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det at utvalget skal:

«vurdere utformingen og gjennomføringen av tiltakene i skjermede virksomheter og deres effekt og kostnadseffektivitet i forhold til de oppsatte mål på kort og lang sikt, herunder målet om å få flere over i det ordinære arbeidslivet»

På bakgrunn av dette har Proba samfunnsanalyse gjennomført en litteraturstudie av forskning som kan belyse effekter/virkninger av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Litteraturstudien gjennomgår både brede evalueringer av arbeidsrettede tiltak generelt og kjeder av arbeidsrettede tiltak, og evalueringer av enkelte tiltakstyper. Dette kapitlet bygger i all hovedsak på denne studien. Kildehenvisningene er hentet fra denne rapporten. Utvalget har ikke vurdert Proba samfunnsanalyses kilder.1

Resultatene i evalueringene som gjennomgås i litteraturstudien er sprikende. Dette skyldes dels metodeproblemer, blant annet fordi seleksjonseffekter forstyrrer forskningsresultatet, dels at det er svært lite norsk forskning knyttet til effekt. For å få et bredere kunnskapsgrunnlag i forhold til norske forhold, har utvalget derfor pekt på behovet for å styrke forskningsinnsatsen innenfor dette fagområdet. Evalueringene fra internasjonal forskning trekker imidlertid i retning av at:

• Arbeidsrettede tiltak hvor bruker er utplassert i ordinært arbeidsliv har vist gode resultater i mange evalueringer. Dette gjelder særlig for lønnstilskudd. Lønnstilskudd er samtidig et tiltak hvor det er risiko for overforbruk.2 I tillegg er det gode erfaringer med ordninger der personer med nedsatt arbeidsevne er i arbeidspraksis i ordinær bedrift i kombinasjon med tilrettelegging og oppfølging fra en egen oppfølger som er engasjert for formålet. Oppfølging av brukere gjennom team med både arbeidsmarkedsfaglig og medisinsk kompetanse ser ut til å gi gode resultater.

• Utdanning fremstår som et tiltak med god effekt med hensyn til sysselsetting selv om det har en innelåsningseffekt så lenge tiltaket pågår.

• Arbeidsrettede tiltak har innlåsingseffekter. Disse effektene er sterkest for de brukerne som i utgangspunktet står nærmest det ordinære arbeidsmarkedet, og er svakere for de som står langt fra det ordinære arbeidsmarkedet. Dette understreker betydningen av gode behovs- og arbeidsevnevurderinger og riktig seleksjon av brukere til ulike tiltak.

• Det er en tendens til at tiltak som ligner Arbeidspraksis i skjermede virksomheter kommer dårlig ut i evalueringene når suksesskriteriet er overgang til ordinært arbeid. Dette betyr ikke at Arbeidspraksis i skjermet virksomhet ikke kan være en god løsning for noen brukere.

• Uavhengig av den faglige tilnærmingen, er det viktig å sikre god kvalitet på gjennomføringen av tiltakene. Studier tyder på at samme type tiltak kan gi svært forskjellige effekter.

Evalueringer knyttet til antidiskrimineringslover i noen utvalgte land omtales også i kapittel 9.

10.2 Evalueringene må leses med forsiktighet

Å måle effekter av arbeidsrettede tiltak byr på store metodemessige utfordringer. Under følger en beskrivelse av noen av utfordringene knyttet til evalueringer av arbeidsrettede tiltak, og til bruken av disse i utformingen av politikken på området.

10.2.1 Seleksjonsproblemer

For å kunne beregne effekter av arbeidsrettede tiltak, burde utvalget av deltakere på tiltakene ideelt sett være trukket tilfeldig, slik at tiltaksdeltakere og ikke-tiltaksdeltakere ikke skiller seg fra hverandre på noen annen måte enn deltakelsen i tiltaket. I de fleste studiene som er gjennomført har ikke seleksjonen til tiltak skjedd ved tilfeldig trekning, derfor er seleksjonsproblemer en hovedutfordring i de fleste av disse studiene.3

I evalueringer av effekter av arbeidsrettede tiltak legges det derfor som regel til grunn at deltakerne på tiltak ikke utgjør et representativt utvalg av alle mulige aktuelle deltakere, og at det kan være viktige ikke-observerbare egenskaper som er systematisk over- eller underrepresentert blant deltakerne. I beregningene av effekter av tiltakene brukes det ofte metoder som skal justere for at rekrutteringen til tiltak ikke kan antas å være tilfeldig. Uobserverbar heterogenitet, som for eksempel den enkelte deltakers motivasjon, er langt mer utfordrende å korrigere for enn observerbar heterogenitet, som for eksempel lengde på tidligere arbeidserfaring, utdanning, kjønn, alder o.l.

Etter Proba samfunnsanalyses vurdering er problemene med å korrigere for seleksjonsskjevhet og uobserverbar heterogenitet uløste, og kan være hovedgrunnen til at forskningsresultatene om effektene av arbeidsrettede tiltak langt fra er entydige.

10.2.2 Betydning av observasjonsperiode

Hvilken observasjonsperiode man legger til grunn for å måle effekt av arbeidsrettede tiltak vil ha betydning for resultatet som måles. Det er mer hensiktsmessig å legge til grunn en lenger observasjonsperiode enn utfallet på det tidspunktet tiltaket avsluttes, da en del av de som går over i arbeid rett etter at tiltaket er avsluttet kan falle ut av arbeidslivet igjen etter noe tid. Det kan også tenkes at enkelte personer kommer i arbeid først etter noe tid med ledighet etter at tiltaket avsluttes. Evalueringene vil være påvirket av observasjonstidspunktet eller tidspunktene. Det er i tillegg betydelige forskjeller i varigheten av virkningene av ulike tiltak. Bruker man en kort observasjonsperiode, kan man komme til å trekke misvisende konklusjoner om de ulike tiltakenes relative effektivitet.

Det er også viktig å ta i betraktning at mange bruker betydelig tid i selve tiltaket. For personer med nedsatt arbeidsevne, kan det ofte dreie seg om flere år i tiltak. I denne perioden vil brukeren i liten eller ingen grad søke ordinært arbeid. Dette kalles en innlåsingseffekt. Den positive effekten av tiltaket som kan observeres etter at tiltaket er gjennomført, må veies opp mot muligheten for at deltakeren på egen hånd, eller ved hjelp av mindre intensiv bistand, kunne kommet i arbeid i den perioden han eller hun var i tiltak. Innlåsingseffektene kan være betydelige. Disse effektene ser ut til å være sterkest for de brukerne som i utgangspunktet står nærmest det ordinære arbeidsmarkedet. Gode behovs- og arbeidsevnevurderinger og riktig seleksjon til de ulike tiltakene er sentralt for å hindre at brukere kommer på tiltak med lengre varighet enn nødvendig.

I tillegg til disse effektene omtaler enkelte forskere en trusseleffekt, som sikter til at noen brukere blir ansporet til å finne jobb som følge av at de er innkalt til å delta på tiltak. Denne effekten vil sannsynligvis ikke være særlig aktuell for personer med nedsatt arbeidsevne, men den kan være relevant for personer som er arbeidsledige. Utvalget kjenner ikke til at det er foretatt studier av en eventuell trusseleffekt overfor personer med nedsatt arbeidsevne.

10.2.3 Individuelle effekter kan være forskjellig fra gjennomsnittseffekter

En rekke studier konkluderer med at effekten av arbeidsrettede tiltak er forskjellig for ulike personer eller grupper av personer. Enkelte studier anslår virkningen som et gjennomsnitt for alle som har deltatt i et tiltak. Studier som kun viser gjennomsnittseffekten av tiltak, kan være interessante, men det må tas høyde for at effekten av tiltakene som studeres kan endres ved å endre rekrutteringen til tiltaket. Det gir en bedre forståelse for effekten av ulike arbeidsrettede tiltak hvis man viser effekter for ulike grupper av deltakere.

10.2.4 Fortrengingseffekt

Hvis målet er å evaluere betydningen av tiltakene for en bredere gruppe eller for arbeidsstyrken som helhet, er det i tillegg nødvendig å vurdere såkalte fortrengningseffekter. Hvis tiltakene øker deltakernes konkurranseevne på arbeidsmarkedet er det mulig at andre arbeidssøkere får redusert sine muligheter til å komme i arbeid. Hvis denne utilsiktede effekten er like sterk eller sterkere enn den positive effekten for de som har deltatt på tiltakene, vil dette innebære lavere effekt enn resultatene tilsynelatende viser.

En viss fortrengningseffekt kan være akseptabel når det gjelder arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Bakgrunnen for dette er at personer med nedsatt arbeidsevne vanligvis blir betraktet som en gruppe med særlig store problemer på arbeidsmarkedet. En viss fortrengning av sterkere arbeidssøkere kan tolereres i et kortsiktig perspektiv ettersom man kan forvente at disse uansett vil stå sterkere på arbeidsmarkedet og få arbeid på noe lengre sikt. Den totale effekten på sysselsettingen forventes å være positiv over tid. Årsaken er at dette vanligvis blir betraktet som en gruppe med særlig store problemer på arbeidsmarkedet, og at slike tiltak i det lange løp har så gunstige effekter både for individ og samfunn. Regneeksempler illustrerer at for eksempel 3 000 flere personer i arbeid i fem år kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst på mer enn 3,3 milliarder kroner. Dersom antall uførepensjonister reduseres med 10 prosent, anslås det på lang sikt å tilsvare opp mot 20 milliarder kroner, eller om lag 3 prosent av de samlede utgiftene på statsbudsjettet.4

10.2.5 Forskjellig kvalitet innenfor samme tiltak

Mange studier evaluerer gjennomsnittseffekter av enkelttiltak, for eksempel effekten av Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift, Arbeid med bistand mv. Disse kategoriseringene fanger ikke nødvendigvis opp alle relevante forskjeller mellom tiltakene, både når det gjelder utforming, gjennomføring og rammebetingelser for deltakerne.

Dette er relevant for norske forhold. Selv om forskriften for arbeidsrettede tiltak og Arbeids- og velferdsdirektoratet gir retningslinjer for tiltakene, har Arbeids- og velferdsetaten lokalt og tiltaksarrangørene i noen grad frihet til å innrette tiltakene slik de mener er mest hensiktsmessig. Det er lagt opp til at det skal være lokalt handlingsrom for å kunne gi et tilbud som er optimalt tilpasset den enkelte brukers behov eller situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet. Dette innebærer at det kan være variasjon i innhold innenfor samme type tiltak. I tillegg kommer rene kvalitetsforskjeller. Arbeids- og velferdsetatens rolle som bestiller av arbeidsrettede tiltak er sentral for at bruker får et hensiktsmessig tiltak. Samtidig er det utfordringer knyttet til å måle og følge opp kvalitet i de arbeidsrettede tiltakene.5

Hvis ikke bare forhold knyttet til innretting og gjennomføring av tiltakene, men også kvaliteten på gjennomføringen, kan være avgjørende for virkningene, kan dette være med på å forklare hvorfor det er store sprik i konklusjonene i mange av de eksisterende evalueringene. Dette må man være bevisst på når evalueringer skal følges opp, da disse forholdene kan etterlate tvil om eksisterende evalueringer av enkelttiltak kan gi grunnlag for konklusjoner om valg og utforming av tiltak.

10.2.6 Lang produksjonstid

Selv om økt bruk av analyser basert på registerdata gir mulighet for bedre og sikrere analyser enn tidligere, reduserer den lange produksjonstiden for denne type data og analyser anvendbarheten i forhold til styringsformål. Analyser basert på slike metoder gir i utgangspunktet svar på hva som var status for fire eller fem år tilbake. Mye kan være endret på denne tiden både når det gjelder tiltakenes metoder og brukernes sammensetning. Det tar også vanligvis lang tid fra man bestemmer seg for å gjennomføre en slik undersøkelse til resultatene foreligger.

10.3 Evalueringer av anti-diskrimineringslover

Nordisk reguleringspolitikk har siden 1970-tallet innbefattet lovbestemmelser som gir arbeidsgivere noe større grad av plikter overfor ansatte med funksjonsnedsettelser, slik som styrket oppsigelsesvern i den generelle arbeidsmiljølovgivningen. Mens Sverige har hatt et av de sterkeste arbeidsrettslige vernene, har Danmark vært blant de OECD-landene med svakest arbeidsmarkedsrettlig vern og forpliktelser for arbeidsgivere. Norge har vært i en mellomposisjon.6

Foreløpig foreligger det likevel lite kunnskap om virkningene av de nye ikke-diskriminerings- og tilgjengelighetsbestemmelsene i Norden. Det er heller ikke enkelt å fastslå hvilken betydning diskrimineringslover har hatt i land med lenger tradisjon for sosial reguleringspolitikk. Effekten av ett bestemt reguleringstiltak kan ikke ses uavhengig av andre sider ved reguleringspolitikken eller helheten i et lands politikk for personer med nedsatt funksjonsevne. Tilsynelatende manglende virkning kan skyldes svakheter både ved lovgivernes utforming av lovbestemmelsene og ved iverksetting og håndheving, deriblant domstolenes tolking av lovbestemmelsene.

Storbritannia og USA har gått lengst i å utvikle det sosiale reguleringssystemet i form av ikke-diskrimineringsvern. De amerikanske føderale lovene Rehabilitation Act av 1973 og Americans with Disabilities Act (heretter kalt ADA) av 19907, har som formål å sikre like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne til å delta i arbeidsmarkedet ved å beskytte kvalifiserte personer med nedsatt funksjonsevne mot diskriminering og gjengjeldelse. Den britiske Equality Act fra 2010 pålegger arbeidsgivere plikter og gir rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne når det gjelder rekruttering og ansettelsesvern. Loven gir også rettigheter til pårørende for personer med nedsatt funksjonsevne.

Amerikansk forskning tilsier at et samspill mellom mange faktorer bestemmer hvorvidt antidiskrimineringslovgivning bidrar til økt sosial deltakelse fra personer med funksjonsnedsettelser.

Burkhauser og Stapleton (2003) viser til at sysselsettingsraten i USA skal ha vært uendret eller sunket for personer med nedsatt funksjonsevne etter at ADA ble vedtatt i 1990. Gitt begrensningene i arbeidsmarkedsstatistikken er det et spørsmål om en eventuell manglende oppgang eller nedgang i sysselsettingsraten kan tilskrives ADA, eller viser at ADA ikke har hatt noen betydning for sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne i USA. Et måleproblem er at definisjonen av funksjonsnedsettelse (disability) er forskjellig i amerikansk arbeidsmarkedsstatistikk og arbeidsmarkedslovgivning. Statistikken omfatter med andre ord ikke uten videre samme populasjon som diskrimineringsvernet i ADA.8

DeLeire (2003) mener at utilsiktede følger som økte kostnader for arbeidsgiver til tilrettelegging på arbeidsplassen og økt risiko for søksmål ved manglende forfremmelse eller oppsigelse av ansatt med nedsatt funksjonsevne, har gjort amerikanske arbeidsgivere mindre villige til å ansette personer ADA var ment å beskytte. DeLeire mener å finne at mens den amerikanske borgerrettighetsloven som beskytter etniske minoriteter (1964 Civil Rights Act) hadde en positiv betydning, har ADA hatt negativ betydning. DeLeire argumenterer for at forskjellen skyldes at tilretteleggingsplikten under ADA innebærer kostnader for arbeidsgiver.9 Kruse og Schur (2003) mener imidlertid at DeLeires konklusjon beror på hvilken definisjon av funksjonsnedsettelse en legger til grunn og at analysen må avgrenses til populasjonsgruppen som faktisk omfattes av ADA.10

Blanck, Schochau og Song (2003) hevder at amerikansk høyesterett gjennom en rekke dommer effektivt har undergravd lovgivernes intensjoner, og at arbeidsgivers atferd kan forstås ut i fra sosialpsykologiske modeller hvor andre faktorer enn økonomisk risiko har betydning, og ikke den økonomiske modellen DeLeire legger til grunn.11 Videre kan ikke et enkelt reguleringstiltak ses uavhengig av andre sider ved amerikansk reguleringspolitikk, eller uavhengig av den amerikanske omfordelingspolitikken.

Situasjonen i Storbritannia er heller ikke entydig. Bambra og Pope (2007) mener å finne at den britiske loven «Disability Discrimination Act»12 (DDA) ikke har hatt noen positiv effekt på sysselsettingsraten for personer med nedsatt funksjonsevne i Storbritannia på aggregert nivå, det vil si totalt for sysselsettingen. Brutt ned på sosial klasse hadde DDA angivelig en klar negativ effekt på sysselsettingen blant de laveste sosioøkonomiske gruppene og ingen effekt for de høyeste sosioøkonomiske gruppene i perioden 1998–2003. Evalueringen viser til at funnet kan skyldes at det ikke har vært mulig å analysere effekter på individnivå på grunn av begrensninger i datamaterialet.13 Bell og Heitmuller (2008) mener også å finne ingen eller negativ effekt av DDA på sysselsettingsraten for personer med nedsatt funksjonsevne i perioden 1995–2002.14

En mangel ved disse analysene er at de ikke kontrollerer for andre faktorer som kan ha påvirket sysselsettingsraten i samme periode. Labour-regjeringen fra 1997 innførte i samme periode andre tiltak i inntektssikringssystemet og tjenestesystemet for å øke sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor ikke enkelt å fastslå hvilken betydning DDA har hatt i denne perioden.

Det foreligger lite forskning om virkningene av den rettslige reguleringen av arbeidsgivers atferd. Ett unntak er Cueleneare og Prins (2001) som fant at andelen som vendte tilbake til arbeidslivet etter sykefravær på grunn av ryggproblemer syntes å avhenge av et sterkt ansettelsesvern.15

10.4 Brede evalueringer av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne

Med brede evalueringer menes evalueringer som ikke bare ser på en enkelt type arbeidsrettet tiltak. Dette kan være evalueringer av den samlede politikken for personer med nedsatt arbeidsevne, eller evalueringer der flere tiltak studeres under ett. Under denne overskriften figurerer også noen evalueringer der den estimerte effekten av flere enkelttiltak sammenliknes innbyrdes.

Forskning fra Sverige, Danmark og Storbritannia gjennomgås i tillegg til forskning fra Norge. Det er vanskelig å trekke noen klare konklusjoner av denne litteraturen. Som det fremgår under, spriker resultatene mye. I tillegg er tilnærmingene ofte for ulike til at resultatene kan sammenliknes direkte.

I forhold til resultater av medisinsk og yrkesmessig rehabilitering av sykemeldte, konkluderte to svenske evalueringer i 2004 og 2005 med at rehabiliteringen hadde ingen eller negativ effekt. En tredje svensk undersøkelse (2006) kom derimot til at rehabiliteringstiltak har en signifikant positiv effekt og at deltakelse i rehabilitering i gjennomsnitt økte sysselsettingen med 8 prosentpoeng. I den siste undersøkelsen var effekten sterk for ett av årene (1999) men tilnærmet null i to andre år (2001 og 2003).16

I Danmark konkluderte en undersøkelse (2003) av arbeidsrettede tiltak for sosialhjelpsmottakere med at arbeidspraksis økte overgangen til arbeid, mens opplæringstiltak og «andre tiltak» reduserte den. Av de 1 700 personene som var omfattet av undersøkelsen hadde 25 prosent andre problemer i tillegg til arbeidsledighet (rus, nedsatt funksjonsevne mv.).17

En evaluering (2007) av det britiske programmet «New deal for disabled people» konkluderte med betydelige og signifikante positive virkninger i form av økt sysselsetting og redusert avhengighet av velferdsytelser. Effektene var sterkest for de som i utgangspunktet sto lengst fra arbeidsmarkedet, de som var over 50 år, langtidsmottakere av velferdsytelser og som bodde i lite sentrale strøk. «New deal for disabled people» er basert på resultatbasert finansiering ved at staten betaler tiltaksarrangører for hver deltaker de får i arbeid. I tillegg får de betalt hvis deltakeren beholder jobben etter noe tid. Tiltaksarrangørene har ansvaret for det attføringsfaglige opplegget. Evalueringen viste også at de store leverandørene var mer effektive enn de små. Det så ikke ut til å spille noen rolle om arrangørene var offentlige, frivillige eller kommersielle aktører.18

Et annet britisk program, som heter «Pathways to work», er obligatorisk for mottakere av «incapacity benefit», en minsteytelse for langtids sykemeldte og uføre. Programmet er en bredt sammensatt tiltakspakke med vekt på motivering, avklaring og hjelp til å søke arbeid, men inneholder også mulighet for opplæring eller arbeidspraksis. Den første evalueringen (2007) av pilotprosjektet viste gode resultater. Virkningen var i hovedsak knyttet til brukere under 50 år. Effekten var også sterkere for kvinner enn for menn. Det var ingen effekt for personer med psykiske diagnoser. Da man fulgte opp med en ny evaluering to år senere, kunne man imidlertid ikke finne noen positive effekter for noen av gruppene.19

I Norge er det i senere år gjennomført noen evalueringer av alle typer arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne.

Aakvik, Heckman og Vytlacil sin studie fra 2005 evaluerer attføringstiltak med data om 1 924 kvinner som var på attføring i 1989, og som søkte om deltagelse på opplæringstiltak eller lønnstilskudd. Evalueringen bygger på observerte forskjeller i yrkesdeltagelsen mellom de 1 244 som deltok i opplæring eller lønnstilskudd og de 680 som ikke gjorde det. Datamaterialet inneholdt ikke informasjon om de søkerne som ikke deltok hadde fått innvilget søknaden, men selv valgte å ikke delta, eller om søknaden ble avslått. Det skilles ikke mellom ulike typer arbeidsrettede tiltak. Studien konkluderer med at attføringstiltak ikke hadde noen effekt på sysselsettingen for dem som deltok. Effekten kunne imidlertid blitt positiv hvis seleksjonen hadde gitt plassene til de brukerne som hadde hatt størst nytte av dem.20 Det var en tendens til «fløteskumming», det vil si at det ble valgt ut deltakere som hadde relativt høy sannsynlighet for å finne jobb på egenhånd. Proba samfunnsanalyse vurderer at måten resultatene måles på innebærer at innlåsningseffektene undervurderes i denne studien.

I en annen studie fra 2005 fokuserer Møller primært på effekter av attføringstiltak for personer med psykiske lidelser. Beregningene blir imidlertid gjennomført for alle deltakere i tiltakene, og resultater for andre grupper av deltakere kommenteres også. Møllers studie omfatter alle attføringstiltak med unntak av varig tilrettelagte tiltak. Utvalget består av alle personer som både påbegynte og avsluttet attføringstiltak innenfor årene 1996–1999. Dette gjaldt 52 000 personer. Det er registrert bakgrunnsvariabler for disse personene for perioden 1994–1995. Videre er det registrert utfall i årene 2000–2002. Denne studien skiller seg fra de andre ved at det er en uvanlig detaljert oppdeling i ulike typer tiltak og kjeder av tiltak. Det er definert 12 ulike enkelttiltak og 22 ulike kjeder av tiltak.

Evalueringen tyder på at det er store forskjeller i virkning av ulike tiltak. Fem av tiltakene hadde signifikant positiv virkning på deltakernes sysselsetting. Fire tiltak hadde negativ virkning, mens tre tiltak ikke hadde signifikant virkning. I evalueringen er deltakere på Arbeidsmarkedskurs (AMO-kurs) brukt som kontrollgruppe, og virkning av dette tiltaket er dermed ikke beregnet. De tiltakene som hadde sterkest positiv effekt (sammenlignet med AMO-kurs) er:

• Lønnstilskudd

• Dagpenger under etablering av egen virksomhet

• Utdanning (skole)

• Bedriftsintern arbeidstrening

De enkelttiltakene som hadde negativ effekt var:

• Fase 1 i arbeidsmarkedsbedrift (i dag Avklaring i skjermet virksomhet)

• Arbeidsforberedende trening (i skjermet virksomhet) (i dag Arbeidspraksis i skjermet virksomhet)

• Arbeid med bistand

I slike undersøkelser vil det alltid være utfordringer knyttet til å fange opp forskjeller mellom individene som kan påvirke resultatene. Det kan tenkes at forskerne ikke i tilstrekkelig grad har klart å kontrollere for slike forskjeller. I tillegg er effektene som måles gjennomsnittseffekter for alle deltakerne.

Som enkeltstående tiltak kommer tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter relativt dårlig ut, med unntak for tiltaket Fase 2 i arbeidsmarkedsbedrift (i dag Kvalifisering i skjermet virksomhet) som viser en positiv, men ikke signifikant virkning. Imidlertid kommer en del av kjedene som inneholder tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter ganske godt ut. Særlig kommer kombinasjonen arbeidstrening/lønnstilskudd godt ut for personer med psykiske diagnoser. For denne gruppen deltakere er denne kombinasjonen mer virkningsfull enn lønnstilskudd alene. For deltakere uten psykiske diagnoser er virkningen av lønnstilskudd alene like sterk som kombinasjonen med arbeidstrening.

Arbeid med bistand kommer ut med relativt svake resultater i denne evalueringen, men det nevnes at forskerne har gjort nyere beregninger med mindre, men nyere data. I de nye beregningene ser det ut til at Arbeid med bistand har bedre virkning sammenlignet med andre tiltak.

Møller konkluderer også med at varigheten av tiltak ser ut til å ha positiv virkning på deltakernes senere sysselsetting. Metoden som benyttes innebærer at innlåsingseffekter ikke registreres fordi resultatene kun måles over en periode lenge etter at alle tiltak er avsluttet. Metoden får ikke med seg virkningene på deltakernes sysselsetting mens tiltaket pågår samt i perioden rett etter at tiltaket er avsluttet. Dermed gir evalueringen systematisk et noe mer positivt inntrykk av virkningene av tiltak (bortsett fra lønnstilskudd) enn det som er realistisk.21

Rønsen og Skardhammers evaluering fra 2007 studerer satsingen på arbeidsrettede tiltak for sosialhjelpsmottakere som ble innført i 2003 i forbindelse med Handlingsplan mot fattigdom (St. meld. nr. 6 2002–2003). Hele spekteret av arbeidsrettede tiltak inngikk i satsingen. Dataene omfatter over 9 000 deltakere samt en kontrollgruppe, men går bare ut 2004, noe som innebærer en svært kort periode for registrering av resultater. Konklusjonen er at programmet ga en positiv effekt for deltakernes sysselsetting når det legges til grunn en vid definisjon av sysselsetting. Evalueringen viser en sterk positiv effekt for langtidsmottakere av sosialhjelp. For enslige forsørgere og personer med innvandringsbakgrunn vises ingen effekt, mens programmet har negativ effekt for ungdom. En parallell studie av gjennomføringen av satsingen sannsynliggjør at den positive effekten kan tilskrives bedre samarbeid mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og sosialtjenesten.22

Westlie (2008a) beskriver en evaluering av virkningene av yrkesrettet attføring på overgang til henholdsvis arbeid, uføretrygd og «midlertidig tilbaketrekning fra arbeidsmarkedet». Studien er basert på data for alle som startet på attføring i perioden 1994–2003, i alt mer enn 100 000 forløp. Samme person kan inngå med mer enn ett forløp.

Westlie vurderer tiltakene Arbeidspraksis i ordinær virksomhet, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeidsmarkedskurs (AMO-kurs), Utdanning og Lønnstilskudd. Hovedkonklusjonen for den samlede virkningen av tiltakene er at de øker sannsynligheten for at deltakerne er sysselsatt med noe over 8 prosent. Det er imidlertid store forskjeller mellom ulike tiltak og grupper av deltakere. Lønnstilskudd og dernest Utdanning kommer best ut, mens tiltaket Arbeidspraksis i skjermet virksomhet ikke har noen virkning for sannsynligheten for at deltakerne blir sysselsatt senere.23 Westlie bruker en vesentlig grovere inndeling av tiltak enn Møller. Den økonometriske spesifikasjonen av modellen avviker også betydelig fra Møllers metode. Westlie beregner både innlåsningseffekter og ettervirkninger av tiltak.

I en annen artikkel fra samme år viser Westlie (2008b) at arbeidsrettede tiltak ikke bare bidrar til økt sannsynlighet for at deltakerne er sysselsatt en periode etterpå, men at de også bidrar til at varigheten av ansettelsesforholdet øker. Unntaket er Arbeidsmarkedskurs (AMO-kurs) som gir økt sannsynlighet for sysselsetting, men ikke økt varighet av ansettelsesforholdene.24

10.5 Evalueringer av ulike typer arbeidsrettede tiltak

Det er også gjennomført evalueringer som omhandler virkninger av enkelte typer arbeidsrettede tiltak. Dette underkapitlet bygger både på brede evalueringer hvor enkelttiltak inngår (se over), og egne evalueringer av enkelte tiltak eller grupper av tiltak. I fremstillingen under er evalueringene presentert etter en inndeling som omhandler såkalte tidligfasetiltak, kurs, utdanning, arbeidspraksis med og uten bistand og lønnstilskudd.

10.5.1 Tidligfasetiltak

Når en bruker med nedsatt arbeidsevne kommer i kontakt med Arbeids- og velferdsetaten, vil etaten og bruker i fellesskap kartlegge og avklare hvilke behov brukeren har, om det er hensiktsmessig å iverksette arbeidsrettede tiltak, og i så fall hvilke tiltak som er best egnet. Arbeids- og velferdsetaten kan utføre denne avklaringen selv, men i en del tilfeller vil veilederne vurdere at det er behov for en mer omfattende avklaring enn det Arbeids- og velferdsetaten kan tilby. I slike tilfeller kan Arbeids- og velferdsetaten supplere eget tilbud med kjøp av avklaringstjenester fra eksterne tiltaksarrangører.

Det ser ut til å foreligge få evalueringer av denne type arbeidsrettede tiltak. Det er i tillegg en glidende overgang mellom slike tiltak og andre typer tiltak som kurs, arbeidspraksis mv. To av studiene som trekkes fram av Proba samfunnsanalyse finner positive effekter av såkalte tidligfasetiltak. I en tredje studie er resultatene mer usikre.

I en gjennomgang av 256 studier (2008) fra ulike land av tiltak for ulike utsatte grupper, herunder personer med nedsatt arbeidsevne, fant forskerne at arbeidsrettede tiltak generelt hadde begrenset effekt, men at hjelp til jobbsøking, kombinert med løpende støtte/rådgivning og eventuelt lønnstilskudd framstår som effektive tiltak. Studien omfattet blant annet tiltak overfor langtidsmottakere av sosialhjelp og langtidsledige.25

En dansk undersøkelse (2004) fant positive effekter av oppfølgingssamtale som virkemiddel for langtidssykemeldte. Samtalene hadde en signifikant og positiv virkning på sannsynligheten for at deltakerne var i arbeid 18 måneder etter at de ble sykemeldt. Samtalene økte også sannsynligheten for å delta på andre tiltak. Selv om undersøkelsen tok høyde for innlåsingseffekten ved å delta i tiltakene, var nettoeffekten klart positiv.26

En amerikansk studie (2010) evaluerte tolv tiltak med felles metodikk hvor målgruppen var enslige mødre som mottok sosialhjelp. Tiltakene omfattet i hovedsak veiledning og motivering. I tillegg omfattet enkelte av tiltakene insentiver til å delta i opplæring og formidling til arbeidspraksis. Konklusjonen var at tre av de tolv tiltakene virket positivt, mens de andre ikke hadde noen signifikant effekt, med unntak av ett som ser ut til å ha hatt effekt det siste av de tre årene i implementeringsperioden. Det diskuteres hvorfor noen av tiltakene hadde effekt og andre ikke, og det antydes at forskjeller i kvaliteten på gjennomføringen kan være en årsak.27

10.5.2 Kurs

Med kurs menes relativt kortvarige opplæringstiltak spesielt utformet for personer med nedsatt arbeidsevne, hvor arbeidsledige også kan delta. Kursene er reservert for en begrenset gruppe, mens det ordinære utdanningssystemet normalt er åpent for alle.

Enkelte evalueringer finner positive effekter av kurs, mens andre ikke finner signifikante effekter eller til og med negative effekter. Evalueringene er så sprikende at det etter Proba samfunnsanalyses vurdering ikke er grunnlag for å trekke noen generelle konklusjoner om effektene av kurs som arbeidsrettet tiltak.

To undersøkelser (2003) fra Danmark finner begge at kurs har negativ effekt på å komme i arbeid. Dette skyldes at innlåsingseffekten av kurset er sterkere enn den positive effekten av opplæringen. I begge undersøkelsene var brukergruppene personer med nedsatt arbeidsevne.28 En svensk undersøkelse fra 2008 fant derimot klare positive effekter. Også i denne undersøkelsen var det sterke innlåsingseffekter, men ettervirkningen av kurset veide opp for den negative innlåsingseffekten. I denne undersøkelsen var imidlertid bare 8 prosent av deltakerne personer med nedsatt arbeidsevne. Det ble ikke spesifisert egne resultater for personer med nedsatt arbeidsevne.29

I Norge fant Westlie (2008a) at Arbeidsmarkedskurs (AMO-kurs) øker jobbsannsynligheten med nær 12 prosent. Dette er mer enn gjennomsnittseffekten for de andre tiltakene i evalueringen.30

En annen norsk undersøkelse fra 2005 er den eneste undersøkelsen som legger vekt på å evaluere effekten av ulike kjeder av tiltak. Kurs er inkludert i en del av kombinasjonene. De som kun har deltatt på Arbeidsmarkedskurs brukes som kontrollgruppe i undersøkelsen, og effekten av Arbeidsmarkedskurs alene er derfor ikke beregnet. Studien tyder på at Arbeidsmarkedskurs i en kjede med etterfølgende utdannelse eller hospitering har en positiv effekt på sysselsetting. Studien tar ikke hensyn til mulige innlåsingseffekter.31

10.5.3 Utdanning

Med utdanning menes deltagelse i det ordinære utdanningssystemet og ikke opplegg som er iverksatt spesielt for arbeidsledige eller personer med nedsatt arbeidsevne. Utdanning brukes relativt ofte som tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. I forskningen er utdanningstiltak ofte beskrevet i generelle termer. Det er som regel ikke angitt hvilken utdanning brukerne gjennomfører.

I evalueringslitteraturen framstår utdanning som ett av de mest effektive tiltakene, med unntak av et par evalueringer som ikke finner noen eller en negativ effekt av tiltaket.

De fleste evalueringene vurderer at utdanning er et tiltak med signifikante og positive effekter, selv når man tar høyde for innlåsingseffekten. Aakvik mfl.s studie (2003) utgjør et unntak. Hovedkonklusjonen i denne studien er at det ikke kan påvises noen virkning av tiltaket.32 Proba samfunnsanalyse mener imidlertid resultatet kan være preget av at arbeidsledigheten var høy i perioden resultatene ble registrert. Tiltakene ble gjennomført i perioden 1989–1991. Deltakerne og en kontrollgruppe ble fulgt over en treårsperiode.

Et annet unntak er en studie (2004) hvor man finner at utdanning gir om lag samme sannsynlighet for sysselsetting som passiv rehabilitering, det vil si når brukeren har et erklært rehabiliteringsbehov, men uten at tiltak er igangsatt. Sammenlignet med å forbli sykemeldt, har selektering til attføring og deretter utdanning en signifikant negativ effekt. I denne undersøkelsen måles utfallet (sysselsatt/ikke sysselsatt) etter relativt kort tid (0,5–3,5 år) etter rehabilitering. Dette kan innebære at innlåsningseffektene dominerer over behandlingseffektene i denne undersøkelsen, og at dette særlig er en svakhet ved evaluering av utdanningstiltak som trolig har sterke innlåsningseffekter mens tiltaket pågår, men langvarige positive virkninger.33

Den svenske Försäkringskassan gjennomførte i 2005 en analyse av virkninger av utdanning og «andre tiltak» for yrkesrettet rehabilitering. Analysen er basert på data om 800 personer som hadde fått tilbud om rehabilitering og en kontrollgruppe med like mange som ikke hadde fått tilbud. Kontrollgruppen er konstruert for å gi matchende sannsynlighet for å komme i arbeid uten tiltak. Resultatene måles ved antall sykedager i oppfølgingsperioden på tre år. Hovedkonklusjonen er at utdanning gir en signifikant reduksjon i antall sykedager.34

En annen studie Försäkringskassan gjennomførte i 2006, tyder på at rehabiliterings- og attføringstiltak har en positiv effekt på deltakernes yrkesdeltagelse og at utdanning er det mest effektive av tiltakene som spesifiseres. Dataene som brukes i denne undersøkelsen dekker kun ett år etter avslutning av tiltak, mens andre studier tyder på at det særlig er på lang sikt at utdanningstiltak viser positive resultater. Undersøkelsen finner ingen eller bare svake innlåsningseffekter.35

Bach, Gupta og Høgelund (2007) finner også en signifikant positiv effekt av utdanning på sannsynligheten personer med yrkesskade har til å komme i arbeid. Effekten er sterkest på sannsynligheten for å få skjermet eller subsidiert arbeid, men man fant også en positiv virkning på sannsynligheten for å få ordinært arbeid. I studien anslås en innlåsningseffekt, men denne er ikke signifikant. Analysen er basert på data om 1 620 personer som mottok yrkesskadeerstatning i 2002–2003. 219 av disse gjennomførte utdanningstiltak. Over 60 prosent av de yrkesskadde hadde skader i rygg, armer eller ben. I gjennomsnitt varte utdanningsperioden i 14 måneder.36

Dahl og Lorentzen (2005) analyserer virkningen av utdanning og arbeidspraksis som virkemidler for å bidra til at sosialhjelpsmottakere i Norge får økt inntekt. Analysen omfatter alle som mottok sosialhjelp i 1995. Det er laget en kontrollgruppe ved matching. Personene er inndelt i fem grupper etter hvor sannsynlig det er at de vil kunne finne arbeid uten deltagelse på tiltak. Dataene dekker perioden 1992–99. Konklusjonen er at utdanningstiltakene ga positive virkninger for alle de fem gruppenes framtidige sysselsetting.37

Funnene i Møllers evaluering fra 2005 tyder på at utdanning har en signifikant positiv virkning for sysselsettingsandelen etter tiltaket. Virkningene av å sette utdanning inn i kjeder av tiltak er meget sterke. Utdanning først etterfulgt av arbeid i skjermet sektor gir en meget sterk negativ effekt, mens utdanning først og sysselsettingstiltak i offentlig sektor etterpå, gir en meget sterk positiv effekt.38

Westlies studie fra 2008 tyder også på at utdanning er effektivt som attføringstiltak. Nest etter lønnstilskudd, er det den mest effektive tiltaksformen. Utdanning gir også en signifikant reduksjon i sannsynligheten for uføretrygding. På dette området er tiltaket om lag like effektivt som lønnstilskudd.39

10.5.4 Arbeidspraksis

I denne gruppen arbeidsrettede tiltak kan innretningen av tiltaket variere. Arbeidspraksis kan inngå som et element i mange tiltak. Tiltaket kan for eksempel også kombineres med kurs eller annen opplæring, og med medisinsk behandling. Tiltaket kan både bestå av arbeidspraksis i en skjermet virksomhet eller arbeidspraksis i ordinær offentlig eller privat virksomhet.

En type tiltak som er mye benyttet er arbeidspraksis i kombinasjon med veiledning og annen støtte fra tilretteleggere/veiledere og eventuelt også helsepersonell. Tiltakene Arbeid med bistand, Supported Employment samt Individual Placement and Support (heretter kalt IPS) er blant tiltakene i denne gruppen. IPS er særlig brukt overfor personer med psykiske diagnoser. Betegnelsen IPS kommer fra USA. I implementering av denne modellen i Storbritannia brukes av og til betegnelsen Supported Employment også når man faktisk gjennomfører IPS. Kjernen i IPS er at tiltaket alltid innebærer at helsepersonale inngår i teamet som følger opp den enkelte deltaker, mens tiltakene Supported Employment (og Arbeid med bistand) ikke inkluderer helsepersonale. I tillegg er det et kjennetegn ved IPS at deltakerne utplasseres i ordinært arbeid umiddelbart, mens man i Arbeid med bistand, slik dette gjennomføres i Norge, vanligvis har en forberedende fase med samtaler, jobbsøking, med videre. Begrepet Supported Employment omfatter både IPS og Arbeid med bistand, og betyr arbeid i ordinær virksomhet med særlig støtte og oppfølging fra tilretteleggere/coacher med arbeidsmarkedskompetanse og eventuelt også helsefaglig kompetanse.

Evalueringer av tiltak som inneholder ulike innretninger av arbeidspraksis for ulike målgrupper viser sprikende resultater. Proba samfunnsanalyse vurderer likevel at det er grunnlag for å si at evalueringene viser at IPS fungerer godt for personer med psykiske lidelser som er motivert for å arbeide. Videre er det også grunnlag for å si at Arbeidspraksis i ordinære virksomheter fungerer bedre enn Arbeidspraksis i skjermede virksomheter når målet er ordinær sysselsetting.40

Arbeidspraksis – ulike innretninger og målgrupper

Det er gjennomført en rekke evalueringer av tiltaket arbeidspraksis hvor tiltaket er ulikt innrettet og har ulike målgrupper.

I Sverige fant Försäkringskassan (2006) at arbeidspraksis øker sjansene for overgang til ordinært arbeid sammenlignet med å ikke delta i aktive tiltak. Arbeidstrening i denne studien foregår ofte ved at den som er under rehabilitering er på sin gamle arbeidsplass, men med begrensede krav til produksjon. Arbeidstrening kan også skje på en annen arbeidsplass, for eksempel hvis det ikke virker realistisk eller hensiktsmessig at vedkommende går tilbake til sin tidligere stilling. Før vedkommende får innvilget arbeidstrening, skal det først vurderes om vedkommende kan stå i sin tidligere stilling på deltid. Undersøkelsen finner at arbeidstrening virker best for personer under 50 år. Det er ingen markerte kjønnsforskjeller eller forskjeller mellom ulike diagnosegrupper.41

I en studie fra Norge skiller Westlie (2008a) mellom Arbeidspraksis i henholdsvis ordinær og skjermet virksomhet. Konklusjonen er at Arbeidspraksis i ordinær virksomhet gir en moderat, men signifikant positiv virkning på sysselsetting. Arbeidspraksis i skjermet virksomhet har ikke signifikant virkning på sysselsetting, men gir mer stabile ansettelsesforhold hos dem som kommer i arbeid. Begge praksistiltakene gir økt sannsynlighet for at deltakerne blir uføretrygdet.42

I en annen norsk studie, evaluerer Møller (2005) flere ulike typer arbeidspraksis og kombinasjon av arbeidspraksis og andre typer tiltak. I motsetning til hos Westlie, kommer arbeidspraksis jevnt over dårlig ut, i hvert fall som enkeltstående tiltak. Et unntak er tiltaket offentlig sysselsettingstiltak som viser signifikant positiv effekt på deltakernes sysselsetting i oppfølgingsperioden. Særlig tiltakene Fase 1 i arbeidsmarkedsbedrift (erstattet av Avklaring i skjermet virksomhet), Arbeidsforberedende trening (erstattet av Arbeidspraksis i skjermet virksomhet) og Arbeid med bistand viser svake resultater. I kombinasjon med andre tiltak, er det eksempler på at også andre tiltak enn offentlig sysselsettingstiltak viser gode resultater. Blant annet fungerer Arbeidspraksis i ordinær virksomhet (tidligere hospitering) godt med Arbeidsmarkedskurs (AMO-kurs) eller Utdanning først, eller med Lønnstilskudd etterpå. Praksis i skjermet virksomhet (Fase 1 i arbeidsmarkedsbedrift, Fase 2 i arbeidsmarkedsbedrift, Arbeidsforberedende trening43 og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet) viser nesten systematisk svake resultater, bortsett fra i kjede med etterfølgende utdanning. Som tidligere beskrevet, nevnes det at nyere beregninger med oppdaterte data viser bedre resultater av tiltaket Arbeid med bistand. Møller mener dette kan forklares med at deltakerne i tiltaket endrer seg. I starten var det en stor andel utviklingshemmede i dette tiltaket.44

Bolvig (2003) finner at arbeidspraksis har en positiv effekt på deltakernes sysselsetting, mens opplæring har en negativ effekt. I denne studien er praksis i ordinær offentlig og privat virksomhet samt sysselsettingstiltak slått sammen til «arbeidspraksis». Tiltaket kan også inneholde veiledning og noe opplæring.45

I en studie fra Norge har Dahl (2003) evaluert obligatorisk arbeidspraksis for sosialhjelpsmottakere. Studien ser både på seleksjon og effekt. Konklusjonen er – i motsetning til i de fleste andre studier – ingen tendens til at de som står nærmest arbeidsmarkedet har størst sannsynlighet for å velges ut til tiltaket. Snarere er det en viss tendens til at det er de med lavest sannsynlighet for å finne jobb som velges ut. Tiltaket ser ikke ut til å ha noen effekt på deltakernes senere arbeidsinntekt.46

I likhet med Bolvig, evaluerer også Dahl (2005) opplæringstiltak og arbeidspraksis, men kommer nærmest til motsatt resultat. I Dahls studie har praksis ingen effekt på gjennomsnittsdeltakeren, mens opplæring har positiv effekt. Dahl finner imidlertid at arbeidspraksis har signifikant positiv virkning på sysselsetting for dem som har middels gode sjanser til å finne jobb uten tiltak, men negativ effekt på sysselsetting for dem som har størst eller minst sjanse til å finne jobb på egenhånd.47

I en dansk studie analyserer Graversen (2006) effektene av arbeidspraksis i privat sektor for sosialhjelpsmottakere. I Danmark er deltagelse i tiltak obligatorisk for denne gruppa. Dette medfører at det ikke finnes noen relevant kontrollgruppe som ikke har deltatt i tiltak. Graversen sammenligner derfor deltagelse i arbeidspraksis med deltagelse i andre arbeidsrettede tiltak for den samme målgruppen. Studien omfatter 6 600 mannlige sosialhjelpsmottakere som deltok i arbeidsrettede tiltak i 1994–98. Om lag en femtedel hadde deltatt i arbeidspraksis i privat sektor. Modellen som benyttes åpner for at det kan være uobserverbare seleksjonsfaktorer og heterogene behandlingseffekter (avhengig av alder, kjønn, yrkeserfaring mv.). Konklusjonen er at tiltaket hadde en negativ, men ikke signifikant, virkning på deltakernes sysselsetting ved oppfølgingstidspunktet seks måneder etter avslutning, sammenliknet med andre tiltak. Den manglende positive virkningen kan tilskrives seleksjonen til tiltaket. Tiltaket hadde positive virkninger for enkelte grupper av deltakere, og ved optimal seleksjon kunne tiltaket dermed fått positiv effekt.48

Nicaise (2005) evaluerer tiltak i Belgia rettet mot langtidsledige som enten ikke har fullført videregående skole eller har særlige problemer som ikke fast bopel, psykisk lidelse, med videre. Tiltakene består av opplæring og midlertidig eller permanent arbeidspraksis i skjermet sektor. I studien fokuseres det både på effekter i form av ordinær sysselsetting, økt livskvalitet for deltakerne, og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Konklusjonen er bl.a. at alle de tre tiltakene som analyseres leder til økt sysselsetting og inntekt for deltakerne. Studien er basert på et begrenset datamateriale (totalt 440 personer fordelt på tre forsøksgrupper og én kontrollgruppe).49 Proba samfunnsanalyse vurderer evalueringen som mangelfullt dokumentert og med visse metodiske svakheter. En av svakhetene er at det opereres med kun én kontrollgruppe for alle tre tiltakene samlet, samtidig som de tre ulike deltakergruppene beskrives som vidt forskjellige når det gjelder alder, utdannelse og arbeidsmarkedserfaring.

Purvis, Lowrey og Dobbs sin studie (2006) er en evaluering av «Workstep» i England, som er et program for sysselsetting av personer med sterkt nedsatt arbeidsevne. En del av deltakerne har realistiske muligheter for å få en ordinær stilling, men for de fleste vil tilpasset arbeid med lønnstilskudd eller sysselsetting i skjermet virksomhet være en mer realistisk ambisjon. Studien er ikke basert på bruk av formelle statistiske metoder for å måle effekter, men på intervjuer, regnskaper og statistikk for omfanget av tiltak. Aktivitetene i tiltakene omfatter i hovedsak opplæring, tilpasning av arbeid, lønnstilskudd og sysselsetting i skjermet sektor. Forskerne peker på at deltakerne uttrykker sterk tilfredshet med å være sysselsatt og med støtten fra tjenesteleverandørene som gjennomfører aktivitetene i programmet. Videre pekes det på at forsterking av leverandørenes insentiver til å bidra til at deltakerne får økt arbeidsinntekt ser ut til å ha virket. Evalueringen uttrykker sterk tvil omkring rollen til forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Det pekes på at overgangen fra skjermet til ordinær virksomhet er lav, og forskerne tror ikke at overgangen kan økes i betydelig grad. Videre pekes det på at det kreves vesentlig høyere subsidier for sysselsetting i skjermet enn i ordinær virksomhet. På den andre siden pekes det på at deltakernes tilfredshet ser ut til å være sterkere i skjermede stillinger enn i ordinære stillinger, at skjermet virksomhet trolig er det eneste alternativet for deltakerne med svakest funksjonsevne, og at det kan være mulig å øke inntjeningen i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.50

Frölich (2004) finner at arbeidspraksis er den eneste formen for aktiv rehabilitering som gir høyere yrkesdeltagelse enn passiv rehabilitering. Studien tyder imidlertid på at sjansene for å komme i arbeid er enda høyere hvis man forblir sykmeldt istedenfor å overføres til rehabilitering.51

Jensen (2006) har evaluert to rehabiliteringsprogram for personer som var sykmeldt med diagnoser relatert til nakke- og rygglidelser i Sverige. Pasientene ble tilbudt rehabilitering i to ulike program. Det ene hadde hovedvekt på individuell opptrening samt kort yrkesrettet rehabilitering, og besto av i gjennomsnitt om lag førti timer medisinsk behandling og trening pluss hundreogtyve timer arbeidstrening fordelt over fem-syv måneder. Det andre opplegget innebar en kombinasjon av kurs og trening åtte timer pr. dag over en fire ukers periode. Det medisinske opplegget og treningen var direkte rettet mot vedkommendes yrke. Deretter fulgte en periode på fem måneder med arbeid og utdanning på heltid på deltakerens hjemsted. Kostnadene pr. deltaker var om lag den samme i begge programmer.

Studien tyder på at det første programmet ikke påvirket sykefraværet, men ga en viss økning i uføretrygding. Kostnadsøkningen er verdsatt til 450 000 svenske kroner pr. deltaker. Det andre programmet ga en signifikant reduksjon i sykefraværet, men ingen effekt på uføretrygding. Reduksjonen i fraværet er beregnet til nær en million svenske kroner pr. deltaker. Den positive effekten er begrenset til deltakere som hadde vært sykemeldt mindre enn 60 dager. Forskerne mener deres funn understøtter at multidisiplinære, arbeidsrettede tiltak er effektive og at innsatsen bør settes inn tidlig i sykemeldingsperioden.52

Arbeid med bistand, Supported Employment og Individual Placement and Support (IPS)

Når det gjelder tiltakene Arbeid med bistand, Supported Employment og Individual Placement and Support (heretter kalt IPS), foreligger det særlig mange undersøkelser av effektene av IPS.

Studiene av effektene knyttet til IPS har store likhetstrekk. Resultatene av tiltak i USA ser også ut til å relativt entydig vise at IPS gir klart positive sysselsettingseffekter for deltakerne.53 Resultatene av IPS i Europa er ikke like entydige, noe som kan ha sammenheng med at terskelen for å komme inn på arbeidsmarkedet er høyere enn i USA. Selv om mange amerikanske IPS-deltakere oppnår å komme i arbeid kan lønnsnivået være så lavt at deltakerne havner under fattigdomsgrensen.54 Både det relativt høye nivået på de laveste lønningene, samt avgifter og sterkere rettigheter for de ansatte, bidrar til at det kan være vanskeligere å komme inn på arbeidsmarkedene i Vest-Europa.

Studien til Crowther (2010) sammenstiller studier av tre programmer for personer med psykiske lidelser: Supported Employment (uten forberedende opptrening), opplæring før utplassering, og ordinært (ikke arbeidsrettet, men medisinsk/sosialt) dagtilbud. Konklusjonen er at Supported Employment (inkludert IPS) gir klart høyere sysselsetting enn opplegg med forberedende opplæring. Opplæring ser ikke ut til å gi høyere yrkesdeltagelse enn det man får med vanlig dagtilbud.55

Heyman (2002) er en rapport fra et ekspertpanel hvor 10 eksperter fra USA og Storbritannia ble bedt om å vurdere ulike sider ved arbeidsrettede tiltak for personer med psykiske diagnoser. Alle ekspertene var enige om at IPS var et egnet tiltak for kandidater som var motivert for å arbeide. Det var også enighet om at det er en fordel med hurtig utplassering på ordinær arbeidsplass, og både helserelatert og arbeidsmarkedsfaglig støtte og veiledning.56

I studiene til Burns (2007) og Catty (2008) gjengis en evaluering av IPS i seks europeiske byer. Personer med psykiske diagnoser ble ved tilfeldig utvalg fordelt enten til IPS eller til det beste alternative yrkesrettede rehabiliteringstiltaket i landet, vanligvis i form av kurs og arbeidspraksis. Til sammen 312 personer inngikk i eksperimentet. Personene ble fulgt opp over atten måneder. Konklusjonen er at IPS ga signifikant høyere sysselsetting i fire av de seks byene. Catty finner også at nær kontakt med veileder var et viktig suksesskriterium både i IPS og andre tiltak.57

Howard (2010) analyserer et britisk eksperiment med IPS. Det ble gjennomført et kontrollert eksperiment i to områder ved at personer med psykiske diagnoser som var motiverte for arbeid ble fordelt tilfeldig til IPS eller det ordinære tilbudet av medisinsk dagtilbud og rådgivning. I denne analysen ga ikke IPS signifikant høyere sysselsetting. Howard antyder at tiltaket ikke ble optimalt gjennomført. For det første ble det pekt på at tiltaket ble gjennomført av en offentlig støttet privat aktør som trolig ikke hadde samme engasjement som det man har fått til ved IPS i USA. Videre hadde ikke den private aktøren samarbeid med psykiatrisk fagmiljø, et forhold andre studier har pekt på som vesentlig. Det var heller ikke samme strenge utvelgelse av deltakere basert på motivasjon som det man har sett i USA. Kostnaden ved IPS var om lag på linje med de alternative (ordinære) tiltakene.58

Rapporten til McInnes (2010) studerer Supported Employment for personer med reduserte kognitive funksjoner i USA. Deltakerne ble valgt ut blant personer med IQ på maksimalt 75. Tiltaket består av en avklaring gjennom intervju og en utplassering med forsterket opplæring og veiledning. Veilederen tilbringer normalt flere timer pr. dag sammen med den nyansatte på arbeidsplassen i begynnelsen og fortsetter med dette inntil den ansatte har lært sine arbeidsoppgaver. Tiltaket ble gjennomført av ikke-kommersielle private aktører. Det ble ikke gitt lønnstilskudd eller andre subsidier til arbeidsgiverne. Identifikasjon av egnede stillinger og arbeidsgivere samt riktig matching av kandidater og stillinger blir framstilt som en nøkkel til suksess. Studien er basert på oppfølging av 11 000 personer over en treårsperiode. Konklusjonen er at tiltaket økte sysselsettingen blant deltakerne. Ved ett års oppfølging var sysselsettingsandelen 23 prosent høyere enn den ville vært uten tiltaket. Effekten ved ett års oppfølging er så sterk at den alene forsvarer kostnadene.59

Kompetanse – blandede «team» er best?

Flere studier tyder på at team med både medisinsk/helsefaglig og arbeidsmarkedsfaglig kompetanse er mer effektive enn rendyrkede team for å bistå personer med nedsatt arbeidsevne. Disse studiene definerer sysselsetting som suksessmål, men enkelte av dem registrerer også helsemessig utvikling. Studiene konkluderer med at helhetlige perspektiver er viktige. Ikke minst pekes det på at det er viktig med kontakt med og oppfølging fra medisinsk personale når personer med psykiske diagnoser utplasseres i arbeidslivet (IPS og lignende). Howard (2010) peker på svak kontakt med medisinsk ekspertise som en forklaring på svake resultater i det forsøket med IPS rapporten omtaler. I enkelte studier er anslag for virkningene av rene medisinske rehabiliteringstiltak for pasientenes yrkesdeltagelse relativt negative.60 En av evalueringene (Anderzén (2008)) finner imidlertid en signifikant negativ virkning av blandede team. Deres studie omhandler en evaluering av et eksperiment med «Resursteam» i Sverige som virkemiddel for å få sykemeldte tilbake i arbeid. Evalueringen viser at tiltaket bidro til å forlenge sykemeldingsperiodene. Det pekes på enkelte mulige fallgruver ved bruk av blandede team. Én er at bruk av slike team ser ut til å ha ført til at det ble igangsatt flere ulike tiltak pr. sykmeldt noe som medførte økte ventetider og innlåsningseffekter.61

10.5.5 Lønnstilskudd

Lønnstilskudd har i følge foreliggende evalueringer ofte god effekt.

Lønnstilskudd innebærer at arbeidsgiver mottar et visst tilskudd fra myndighetene som skal kompensere for at arbeidstaker har lavere produktivitet enn arbeidstakere ellers. Slike ordninger utgjør en form for lønnssubsidiering. Lønnstilskudd finnes både med tidsbestemt og tidsubestemt varighet. I Skandinavia er det særlig Danmark som bruker lønnstilskudd i stor grad. I Norge er lønnstilskudd relativt lite brukt.

Høgelund, Holm og McIntish (2009) har evaluert en ordning med fleksibel og gradvis tilbakevending til arbeid. Ordningen innebærer at arbeidstakere som er langtidssykemeldt kan arbeide i sin tidligere stilling med redusert arbeidstid, og eventuelt med tilpasninger i oppgaver og arbeidsbyrde, og motta lønn for dette arbeidet. Samtidig kan vedkommende få sykepenger for resten av normal arbeidstid. I Danmark gir sykepenger 90–100 prosent kompensasjon. I studien inngår 935 personer. Hovedkonklusjonen i studien er at tiltaket gir en signifikant økning i sannsynligheten for å komme tilbake i full jobb og reduksjon i tiden det tar før dette skjer. Videre viser studien at det ikke er negative virkninger knyttet til å avslutte tiltaket. Det siste funnet tyder på at tiltaket ikke gir helsemessige tilbakeslag for dem som prøver seg med arbeid for tidlig.62

En annen studie (2010) fra Danmark har evaluert tiltaket Fleksjob. Tiltaket innebærer at personer med nedsatt arbeidsevne kan få varige lønnstilskudd og tilpasset arbeidstid. Studien er basert på registerdata og intervjuer av 2 700 personer med nedsatt arbeidsevne. Hovedkonklusjonen er at innføringen av Fleksjob ga en moderat økning i sysselsettingen. Hele virkningen kan tilskrives aldersgruppen 35–44 år. Innføringen av ordningen ser på den andre siden ut til å ha ført til at langt flere er blitt erklært uføre. Mange av dem som har status som uføre mener selv at de ikke har nedsatt arbeidsevne.63

I Norge tyder Møllers studie fra 2005 på at lønnstilskudd har sterk positiv effekt på overgang til arbeid. I en annen norsk studie fra 2008 framstår lønnstilskudd som det mest effektive tiltaket for å få personer med nedsatt funksjonsevne tilbake i jobb.64

I Danmark har en regjeringsrapport påpekt et betydelig overforbruk og lav treffsikkerhet for ordningen med Fleksjob. På bakgrunn av dette har det blitt lagt frem forslag til endringer i ordningen.65

10.5.6 Ulike diagnoser

Brukere med ulike typer utfordringer kan ha nytte av ulike typer tiltak. Det er ikke gitt at et tiltak som har god effekt overfor en brukergruppe, nødvendigvis vil være effektiv for en annen brukergruppe. I de evalueringene som skiller ut spesielle diagnosegrupper er det særlig to grupper diagnoser det fokuseres på; diagnoser knyttet til psykiske lidelser og muskel- og skjelettrelaterte diagnoser.

En svensk undersøkelse (2006) kom til at arbeidsrettede tiltak generelt har best effekt for personer med diagnosene utbrenthet og psykiske problemer, og dårligst effekt på personer med smerter, herunder fibromyalgi. Andre somatiske diagnoser kommer i en mellomgruppe.66 En norsk undersøkelse (2005) kom derimot til at de fleste typer tiltak har dårligere effekt for personer med psykiske diagnoser enn de har for andre diagnosegrupper.67

En av evalueringene (2007) tyder på at utdanningstiltak er en god løsning for personer med yrkesskader. Deltakerne i denne studien var dominert av brukere med muskel- og skjelettrelaterte diagnoser.68 Andre studier (2006 og 2007) hevder imidlertid at utdanningstiltak og tidligfasetiltak ikke fungerer like bra for personer med psykiske diagnoser, som for de somatiske gruppene. Forskjellene er imidlertid ikke store.69 For gruppen med psykiske diagnoser er det derimot flere studier som tyder på at arbeidstrening og sysselsetting gjennom ulike former for utplassering i arbeid, er gode løsninger.

10.6 Nytte- og kostnadsmålinger

De fleste evalueringene fokuserer på effekten i forhold til sysselsetting for deltakerne. Det er få analyser av den samfunnsmessige virkningen. Nyttevirkninger i form av økt livskvalitet eller redusert bruk av helsetjenester analyseres ikke. Resultatene framstår i tillegg som usikre i disse analysene.

En rapport fra 2003 forsøkte å vurdere kostnadseffektiviteten for arbeidsrettede tiltak for personer med psykiske lidelser. Konklusjonen var at tiltakene (IPS) ga høyere sysselsetting enn andre tiltak det ble sammenliknet med, men datagrunnlaget var ikke tilstrekkelig til å fastslå om IPS var å foretrekke framfor andre behandlingsformer i et samfunnsøkonomisk perspektiv.70

En britisk undersøkelse fra 2007 konkluderte med at arbeidsrettede tiltak overfor personer med nedsatt arbeidsevne ga en innsparing for offentlige budsjetter ved at reduksjonen i velferdsytelsen var større enn utgiftene til tiltaket. En svakhet med denne analysen var at datagrunnlaget ble karakterisert som dårlig, blant annet manglet man gode data for hvordan det gikk med brukerne som sluttet å motta velferdsytelser. Man vet med andre ord ikke om de kom i arbeid.71

I Norge har Westlie utført en nytte- og kostnadsanalyse som ledd i sin evaluering (2008b) av ulike hovedkategorier av tiltak. Det er kun kostnader ved tiltaket, produksjon i tiden i tiltak samt arbeidsinntekt/produksjonsbidrag etter avsluttet tiltak som er med i analysen. Helseeffekter, bruk av offentlige tjenester og livskvalitet er ikke tatt med. Konklusjonen er at alle tiltak utenom Arbeidspraksis i skjermet virksomhet gir et positivt samfunnsøkonomisk bidrag. Lønnstilskudd gir det høyeste bidraget. Dette skyldes blant annet at tiltaket ikke innebærer noen innlåsningseffekt i form av å holde deltakeren ute fra arbeidslivet i en periode. Virkningene av tiltakene er langvarige, men de avtar langt sterkere for enkelte tiltak enn for andre. Det er derfor viktig å ha en langsiktig tidshorisont i beregningene. En svakhet ved analysen er at den ikke tar hensyn til eventuelle fortrengningseffekter.72

10.7 Oppsummering

I dette kapitlet er det foretatt en gjennomgang av evalueringer knyttet til effekter av arbeidsrettede tiltak. Litteraturstudien som ligger til grunn gjennomgår både brede evalueringer av arbeidsrettede tiltak generelt og kjeder av arbeidsrettede tiltak, og evalueringer av enkelte tiltakstyper.73 Studien omhandler både norsk og internasjonal forskning.

Det er store problemer knyttet til datatilgang og metode som gjør det vanskelig å treffe sikre slutninger av den forskningen som finnes om effektene og samfunnsnytten av tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Det er også et problem at det er så lite norsk forskning på dette feltet.

Resultatene i evalueringene er også sprikende. Noe av årsaken til dette kan være at det brukes ulike metoder. Det er allikevel en tendens til at tiltak som er sterkest knyttet opp mot ordinært arbeid, er mest effektive for å få deltakerne over i ordinær sysselsetting. For at tiltakene skal virke positivt, er det avgjørende at man minimerer innlåsningseffekter. Disse er særlig sterke for personer som i utgangspunktet står nærmest arbeidsmarkedet. Oppfølging av brukere gjennom team med både arbeidsmarkedsfaglig og medisinsk kompetanse ser også ut til å gi gode resultater. Uavhengig av faglig tilnærming er det viktig å sikre god kvalitet på gjennomføringen av tiltakene. Studier kan tyde på at samme type tiltak kan gi svært forskjellige effekter. Utvalget mener uansett at et vellykket attføringsløp med overgang til ordinært arbeid i stor grad er betinget av at brukeren før tiltaket tar til har fått en god arbeidsevneavklaring gjennom Arbeids- og velferdsetaten. En god arbeidsevneavklaring er avgjørende for at Arbeids- og velferdsetaten klarer å gjøre en riktig og brukertilpasset bestilling hos en leverandør. Utvalget påpeker at en evaluering av Arbeids- og velferdsetaten sin arbeidsevneavklaring og bestillerkompetanse ikke er omfattet av Proba samfunnsanalyses evaluering.