17 Hovedkonklusjoner og alternative modeller

17.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres utvalgets hovedvurderinger og forslag. Kapitlet er inndelt i fire hoveddeler. Først presenteres noen hovedkonklusjoner utvalget er enig om. Deretter presenteres de tre modellene hvor utvalgets innstilling er delt.

I utvalgets mandat heter det blant annet at utvalget skal

vurdere ulike modeller for de skjermede virksomhetenes arbeid for de aktuelle målgruppene og rollefordelingen mellom de skjermede virksomhetene, deres eiere, Arbeids- og velferdsetaten og andre aktører.

Utvalget presenterer tre ulike modeller for det framtidige arbeidet med personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget er delt i synet på hvilke modeller som best vil ivareta målene for bistanden til personer med nedsatt arbeidsevne. Uenigheten i utvalget går særlig langs tre dimensjoner:

1. I hvilken grad det er ønskelig og mulig å bruke ordinære virksomheter som arena, hvem denne metodikken passer for og hvordan forholdet skal være mellom tradisjonell kvalifisering utenfor arbeidslivet og bruk av ordinære virksomheter som arena. Enkelte utvalgsmedlemmer vil i langt større grad satse på tiltak som finner sted i ordinære virksomheter kombinert med tett oppfølging av brukeren (bruk av arbeidslivscoach). Andre medlemmer ønsker også mer bruk av ordinære virksomheter som arena, men ser i større grad dette som ett av flere virkemidler i forlengelsen av tradisjonell kvalifisering utenfor ordinært arbeidsliv.

2. I hvilken grad Arbeids- og velferdsetaten skal produsere tjenester for den aktuelle brukergruppen eller i hvilken grad tjenestene skal kjøpes eksternt. Mye av tiltaksarbeidet utføres av tiltaksbedrifter. Arbeids- og velferdsetaten kjøper disse tjenestene eksternt. Utvalget er ikke samstemte når det gjelder i hvilken grad Arbeids- og velferdsetaten selv skal produsere arbeidsmarkedstjenester for personer med nedsatt arbeidsevne, og i hvilken grad disse tjenestene skal kjøpes eksternt. Enkelte utvalgsmedlemmer mener Arbeids- og velferdsetaten bør rendyrke sin bestillerrolle og rollen som oppfølger og kontrollør av tjenestene som er kjøpt eksternt. Andre medlemmer mener at Arbeids- og velferdsetaten har gått for langt i å sette ut tjenester og mener denne utviklingen i noen grad bør reverseres ved å øke etatens egenproduksjon av avklarings- og oppfølgingstjenester.

3. I hvilken grad det skal åpnes for andre aktører enn de tiltaksbedriftene som oppfyller de nåværende kravene i tiltaksforskriften. Noen av utvalgets medlemmer ønsker å åpne for at flere typer aktører kan tilby tjenester for målgruppen for enkelte typer tiltak. Andre utvalgsmedlemmer, ønsker ikke dette, men ønsker i hovedsak å videreutvikle dagens system med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

De ulike synene gjenspeiler seg i de ulike modellene. Hovedteksten når det gjelder presentasjon av de tre modellene er formulert av de medlemmene som står bak modellene og står i helhet for deres regning.

Under følger en kort sammenfatning av de viktigste elementene i hver av de tre modellene.

Modell 1 Individretting og forhåndsgodkjenning

Modell 1, Individretting og forhåndsgodkjenning støttes av medlemmene Brørby, Norman, Gogstad, Sannes, Paulsen og Oen. Denne modellen kan beskrives som en videreutvikling av dagens system med forhåndsgodkjente tiltaksleverandører (skjermede virksomheter).

Modellen Individretting og forhåndsgodkjenning baserer seg på en videreutvikling av dagens system med direkte avtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Bedriftene skal forhåndsgodkjennes på faglig grunnlag, de skal som hovedregel ha kommunal aksjemajoritet (men med åpning for godkjennelse også av bedrifter med ideelt formål), og de skal ikke kunne betale utbytte til eierne. Det legges til grunn at ordningen utformes på en måte som er innenfor regelverket for statsstøtte og reglene for offentlige anskaffelser.

Modellen tar utgangspunkt i en fire-deling av brukerne:

1. Brukere med enkle bistandsbehov av midlertidig karakter

2. Brukere med enkle bistandsbehov av varig karakter

3. Brukere med sammensatte bistandsbehov av midlertidig karakter

4. Brukere med sammensatte bistandsbehov av varig karakter

Tiltak for brukere med enkle bistandsbehov behandles bare kort, og hvor brukere følges opp enten av Arbeids- og velferdsetaten eller ved strukturerte aktivitetsbaserte tiltak anskaffet i et åpent marked.

Hovedfokus er på brukere med sammensatte bistandsbehov, og det er her modellen ønsker en videreutvikling av dagens system med forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Med sammensatte bistandsbehov mener forslagstillerne at brukernes utfordringer ikke bare gjelder sykdom, lyte eller skade som hindrer arbeidsdeltakelse, men at disse brukerne også sliter med å mestre sitt eget liv i bredere forstand. Eksempler på dette er problemer knyttet til boforhold, økonomi, avbrutt skolegang, manglende basiskunnskaper, språk, rus, mangel på selvtillit og sosiale og psykiske problemer.

Den viktigste strukturelle endringen som foreslås i modellen er overgang fra aktivitetsrettede til individrettede tiltak. Det skjer ved at fire av dagens tiltak erstattes av to nye: Tiltakene Avklaring, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift erstattes av et arbeidsinkluderende tiltak og et kvalifiserende tiltak.

Det legges opp til at ordinært arbeidsliv skal brukes som arena for attføringen i langt større grad enn i dag, men samtidig understrekes det at dette ikke alltid er hensiktsmessig, spesielt ikke i en tidlig fase av tiltakene. Dette valget skal tas etter en konkret vurdering av den enkelte bruker i samarbeid mellom tiltaksarrangøren, bruker og Arbeids- og velferdsetaten. Dette skal skje innenfor rammen av det arbeidsinkluderende eller kvalifiserende tiltaket. I tillegg blir det foreslått en forsøksordning med bruk av Supported Employment i sin rene form.

Gruppen brukere med sammensatte behov av tidsubestemt karakter omfatter blant annet personer som i dag har tilbud gjennom tiltakene Varig tilrettelagt arbeid (VTA), Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet (VTO) og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA). For disse brukerne legger modell 1 i utgangspunktet opp til en videreføring av dagens system, men med to endringer. For det første et sterkere fokus på bruk av ordinært arbeidsliv, der brukere som anses klare til dette kan bruke vanlige bedrifter som arena for attføringen. Det foreslås også en ordning der VTA-deltakere kan ansettes på prøve i ordinære bedrifter og med retrettmulighet for brukeren. Den forhåndsgodkjente tiltaksbedriften vil ha ansvaret for oppfølgingen av brukeren. For det andre foreslås det å videreutvikle tiltaket TIA som et utviklingsnivå over VTA. Istedenfor uførepensjon vil disse brukerne motta ordinær lønn.

Modellen legger ikke opp til at Arbeids- og velferdsetaten skal utføre attføringstjenester for personer med sammensatt bistandsbehov. Det legges på den andre siden opp til en forsterkning av etatens rolle når det gjelder arbeidsavklaring og oppfølging av tiltaksarrangørene. Arbeids- og velferdsetaten beslutter oppstart, innhold, avbrudd og avslutning av tiltaksløpene. På bakgrunn av Arbeids- og velferdsetatens bestillinger skal det utarbeides en individuell målplan med milepæler. Ved hver milepæl rapporteres framdriften.

Modell 2 Arbeidsinkluderingsmodellen

Modell 2, Arbeidsinkluderingsmodellen, støttes av medlemmene Brofoss, Hernes, Holand, Ramberg og Spjelkavik.

Den tilnærmingen til arbeidsrettede tiltak som presenteres i modell 2, innebærer en gradvis, men samtidig omfattende og langsiktig satsning i retning av en mer direkte arbeidsinkluderende tilnærming, slik at denne på sikt blir hovedmodellen for tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. I denne modellen ses ordinært arbeidsliv både som det viktigste målet og det viktigste virkemiddelet, noe som får konsekvenser for både komposisjonen og innretningen på de arbeidsrettede tilbudene. Dette innebærer noe mer enn tekniske endringer av arbeidsmarkedstiltak i regi av aktører i en skjermet sektor – det vil kreve samtidige framstøt på flere fronter.

Hovedgrepene består i

• å rette et langt skarpere søkelys mot oppfølgingsfunksjonene inn mot ulike typer trenings-, opplærings- og arbeidsforhold i det ordinære arbeidslivet

• vekt på tidlig utplassering i ordinært arbeidsliv

• å styrke inkluderingskompetansen i det ordinære arbeidslivet

• over tid en ekspansjon av disse tilbudene, delvis på bekostning av midlertidige tilbud i skjermede omgivelser

• å slippe til flere kompetente aktører som kan bidra med kraft og kompetanse inn i dette arbeidet, og i større grad åpne for at NAV selv kan yte denne typen tjenester

En hovedtanke er et fleksibelt oppfølgingstilbud som kan doseres individuelt og kombineres med en rekke andre virkemidler som kan bidra til å redusere opplevd arbeidsgiverrisiko og «åpne dørene innenfra» – og også med ulike ordninger for arbeidstrening og mer varig deltakelse i det ordinære arbeidslivet. Det vektlegges at oppfølging av brukere i ordinære virksomheter krever en annen type kompetanse enn ved oppfølging i skjermede miljøer.

Innen skjermet sektor, som fortsatt vil spille en viktig rolle på den framtidige attføringsarenaen, tar en med utgangspunkt i den kompetansen som sektoren har bygd opp et forenklende grep: De midlertidige tiltakene slås sammen, blant annet for å få mer sømløse, arbeidsrettede forløp for den enkelte brukeren. Samtidig skal Arbeids- og velferdsetaten som bestiller – som ideelt sett skal skreddersy et individuelt opplegg og bestilling – sammen med tiltaksarrangøren kunne ta utgangspunkt i ulike «konsepter» som en kan velge blant og eventuelt kombinere.

Modell 3 Modell for konkurranseutprøving

Modell 3 støttes av medlemmene Lødemel, Moen og Møller.

Modell 3 legger opp til en tiltakssammenslåing der tiltakene Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Kvalifisering og delvis Arbeid med bistand inngår i et nytt tiltak kalt Opplæring og praksis, forkortet OoP. Dette har en del likheter med de tiltakssammenslåingene som er foreslått i både modell 1 og 2. Dagens tre tiltak erstattes med mer fleksible konsepter. Med konsept menes metodiske opplegg rettet mot bestemte målgrupper. Det sammenslåtte tiltaket forbeholdes forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

Modell 3 foreslår også at det opprettes et nytt tiltak kalt Arbeidspraksis med støtte (AmS), som er basert på tidligutplassering i ordinære virksomheter (Supported Employment). Strukturelt har modellen derfor likhetstrekk med modell 2. Det er likevel forskjell mellom modellene i forhold til formålet med etableringen av det nye tiltaket, dynamikken i tiltaksstrukturen og implementeringen.

En forskjell er at modell 3 legger opp til konkurranse mellom AmS- og OoP-tiltaket, mens modell 2 legger opp til at tidlig utplassering i ordinære bedrifter blir hovedregelen. Formålet er at muligheten for å velge mellom de to tiltakene, skal stimulere til bedre kvalitet og utvikling. Desentralisert myndighet og lokal tilpassning er også viktige elementer i filosofien som ligger bak modell 3. Det betyr blant annet at konseptene innenfor OoP-tiltaket utformes i et samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangørene. Videre forutsetter modell 3 at fordelingen mellom de to tiltakene AmS og OoP avgjøres lokalt, mens modell 2 legger opp til at sentrale myndigheter legger føringer i retning av bruk av ordinære virksomheter som arena for tiltakene. Modell 3 legger også vekt på en skrittvis og forsøksbasert implementering av tiltakene.

I likhet med forslaget i modell 2, skal AmS-tiltaket ikke være forbeholdt forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Tiltaket kjøpes gjennom begrenset anbudskonkurranse mellom tilbydere som tilfredsstiller visse kriterier som skal sikre seriøsitet og kvalitet (pre-kvalifisering).

Medlemmene bak modell 3 foreslår å styrke tiltakene Varig tilrettelagt arbeid og Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet, både når det gjelder antall tiltaksplasser og når det gjelder innhold. Det foreslås at disse tiltakene blir skilt ut som en egen post på statsbudsjettet.

17.2 Utvalgets felles hovedkonklusjoner

17.2.1 Ordinære virksomheter som arena for arbeidsrettede tiltak

I kapittel 10 går utvalget gjennom evalueringer som har vært gjort av tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. En av konklusjonene fra dette kapitlet om internasjonale evalueringer kan tyde på gode effekter av tiltak der man følger opp personer med nedsatt arbeidsevne i ordinære virksomheter. Spesielt gjelder dette personer med psykiske problemer, en diagnosegruppe som er i vekst.

Norge var tidlig ute med å bruke en slik metodikk. Tiltaket Arbeid med bistand har eksistert i mange år. Selv om statistikken på dette området er lite utviklet, er inntrykket at en del av de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene benytter utplassering i ordinære virksomheter som ledd i sin metodikk, også i andre tiltak enn Arbeid med bistand.

De gode erfaringene som det er referert til tidligere i innstillingen taler for å gå lenger enn i dag når det gjelder bruken av ordinært arbeidsliv som arena for arbeidsrettede tiltak.

17.2.2 Ventetid

Lange perioder uten kontakt med arbeidslivet kan være en risikofaktor i seg selv. Å være uten arbeid i lengre tid kan svekke arbeidsevnen eller redusere personenes attraktivitet hos arbeidsgiverne. Utvalget mener derfor det er viktig å kutte unødvendig ventetid.

Det finnes to ulike typer ventetid:

• Ventetid før bruker kommer i gang med tiltak.

• Ventetid mellom tiltak når den samlede arbeidsrettede bistanden inneholder flere enn ett tiltak.

Utvalget er enig om at det er en viktig utfordring å redusere begge typer ventetid.

17.2.3 Kvalitet i arbeidsrettede tiltak

Kvalitetskjeden i arbeidsrettede tiltak kan identifiseres som strukturkvalitet, prosesskvalitet og resultatkvalitet, jf. kapittel 15. Strukturkvalitet vil være sikring av kvalitet i forkant av tiltaket, prosesskvalitet er oppfølging av kvalitet underveis i gjennomføringen av tiltaket, og resultatkvalitet er kvalitet og kontroll av kvalitet i etterkant av gjennomført tiltak.

Gjennomgangen i kapittel 15 viser at Arbeids- og velferdsetaten i sitt kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak i dag i første rekke fokuserer på strukturkvalitet. På dette feltet er kvalitetsarbeidet i stor grad ivaretatt. Prosesskvalitet og resultatkvalitet har imidlertid fått mindre fokus. Her ligger et forbedringspotensiale. Analysen av etatens kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak i dag viser at kvalitetsarbeidet og kvalitetskontrollen knyttet til bestilling, oppfølging og resultat av tjenestene ikke er nok til å sikre god kvalitet på tiltaksleverandørenes tjenester. For å forbedre kvaliteten i arbeidsrettede tiltak, bør Arbeids- og velferdsetaten fokusere på kvalitetskjedens prosess- og resultatkvalitet.

Selv om det er krevende å kontrollere og måle prosess- og resultatkvalitet enkelt og på entydige måter, mener utvalget det er ønskelig at man søker å gjøre dette i større grad enn i dag. Utvalget vil oppfordre til at Arbeids- og velferdsetaten foretar en intern gjennomgang av hva man anser som de viktigste forholdene å ta tak i når det gjelder kvalitetsarbeidet, herunder prosess- og resultatkvalitet. Utvalget peker på at benchmarking og benchlearning er verktøy som har vist seg nyttige i andre sammenhenger, blant annet innen kommunal sektor. Det er imidlertid viktig at kvalitetstenkningen i Arbeids- og velferdsetaten springer ut av en analyse av egne behov.

17.2.4 Forskning og kompetanseutvikling

Forskning

Et godt kunnskapsgrunnlag er viktig for å oppnå gode resultater. Med tanke på de store ressursene som legges i tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, er volumet på forsking og evaluering beskjedent. Utvalget ser derfor behov for en forsterket forskningsinnsats når det gjelder arbeidet for personer med nedsatt arbeidsevne.

Aktuelle forskningsområder er blant annet forskning på hvilke typer bistand og tiltak som har gode effekter og forskning på tiltaksdeltakernes bakgrunn, ferden gjennom trygde- og tiltakssystemet og inn i arbeidslivet. Det er også behov for mer forskning på behovene og tilbudet til de som står lengst unna arbeidslivet, tiltaket varig tilrettelagt arbeid og de brukergruppene som er aktuelle for denne type tiltak. Dette inkluderer blant annet behov for kunnskap om tilbudet i de kommunale dagsentrene. Det er behov for empirisk forskning så vel som overvåkning av den forskning og teoriutvikling som skjer innenlands og i utlandet.

I lys av at utvalget ønsker et sterkere fokus på ordinært arbeidsliv som arena for tiltakene, anbefales det at FOU-innsatsen bør prioritere dette feltet.

I tillegg til forskning er det behov for et eget norsk utviklingsarbeid. En slik fagutvikling bør etter utvalget syn skje i samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, tiltaksarrangørenes bransjeforeninger, andre relevante faglige sammenslutninger og noen utvalgte forskningsmiljøer.

Kompetanseoppbygging

Arbeidsrettet bistand til personer med nedsatt arbeidsevne er et område som i liten grad er profesjonalisert i betydningen at det ikke finnes særskilte fagutdanninger for denne typen virksomhet. Da dette dreier seg om arbeid av stor betydning for den enkeltes liv og av stor samfunnsøkonomisk betydning, mener utvalget at det kan være behov for tydeligere kompetansekrav på dette området. Etter utvalgets mening bør kompetanse innen arbeidsrettet bistand i større grad enn i dag dekkes opp gjennom relevante grunnutdanninger (sosialt arbeid, velferdsutdanninger mv.). Det er også nødvendig å dekke de samme temaene gjennom lett tilgjengelige kompetansegivende etter- og videreutdanningstilbud som kan gjennomføres parallelt med hel- eller deltidsjobb innen denne sektoren.

Problemstillingen aktualiseres av utvalgets anbefaling om sterkere satsing på utplassering og oppfølging i ordinære virksomheter. I denne sammenheng er det viktig med kompetanse som ruster den som følger opp brukeren til å bistå og samarbeide med arbeidsgiveren. Tilretteleggeren skal blant annet kunne støtte arbeidsgivers bevisstgjøring og motivasjon, bistå med kartlegging av behov, ønsker og ressurser i tilknytning til en arbeidssituasjon, og bistå brukerne i deres jobbsøking. De må kunne etablere og vedlikeholde et mangfoldig arbeidsgivernettverk, hjelpe brukerne å finne egnede jobber og markedsføre brukerne overfor arbeidsgiverne og veilede og følge opp i et reelt arbeidsmiljø. Utvalget oppfatter at denne type kompetanse foreløpig er mangelfullt utviklet både i Arbeids- og velferdsetaten og hos de fleste tiltaksbedriftene.

17.2.5 Forholdet til statstøtteregelverket og regelverket for offentlige anskaffelser

Den juridiske gjennomgangen i kapittel 11 viser at forholdet mellom statsstøtteregelverket og regelverket for offentlig anskaffelser og systemet med forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, er et komplisert og uoversiktlig juridisk terreng. Regelverket er av svært generell karakter og det foreligger lite relevant rettspraksis. Det er derfor vanskelig å trekke noen sikre konklusjoner. Gjennomgangen som ble gjort av advokatfirmaet Kluge reiser likevel tvil om dagens system på alle punkter samsvarer med det som følger av EØS-avtalen. Kluge nevner i denne sammenheng særlig bestemmelsenes krav om systemer for å motvirke overkompensasjon, jf. kapittel 11.

Utvalget anbefaler at departementet utreder videre forholdet til statstøttereglene og reglene for offentlige anskaffelser. I denne sammenheng viser utvalget også til at Kluges rapport anbefaler notifisering av tiltakene hos EFTAs overvåkingsorgan.

17.2.6 Resultatbasert finansiering

Utvalget har diskutert bruk av hel eller delvis resultatbasert finansiering av tjenestene. Fordelen med slik finansiering er at den kan gi sterke insitamenter til å få brukerne over i ordinært arbeidsliv. På den andre siden er slik finansiering sensitiv for utilsiktede effekter. Et for sterkt press i retning overgang til arbeid kan føre til selektivt inntak til tiltak (fløteskumming) eller selektiv satsing på tiltaksdeltakere som det framstår som lettest å få ut i ordinært arbeid (parkering). Fordi det er ønskelig med et trykk i retning av arbeidslivsretting, ønsker utvalget likevel en utprøving i denne retningen. Det er ikke minst aktuelt å tenke i retning av en kombinasjon av milepæls- og resultatfinansiering som det er gitt eksempler på i kapittel 16.

17.2.7 Tidsubestemte arbeidsrettede tiltak

For at flere med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne skal kunne få jobb i det ordinære arbeidslivet, må det etter utvalgets vurdering legges bedre til rette for at disse kan delta i arbeidslivet ut i fra sine egne forutsetninger og evner. Utvalget anbefaler

• at det legger til rette for ordninger som gjør det mulig å kombinere arbeid i skjermede omgivelser med periodevis arbeid i ordinære virksomheter,

• at det stilles tydeligere krav om å bruke det lokale næringslivet som arena for gjennomføringen av Varig tilrettelagt arbeid i skjermede virksomheter,

• at tiltaket Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet utvikles videre, blant annet med mulighet til å kombinere og bruke oppfølgings- og tilretteleggingstiltak mer fleksibelt.

Det er indikasjoner på at det er et udekket behov for VTA-plasser. En utredning om behovet for tiltaksplasser i VTA er ventet til sommeren 2012. Utvalget anbefaler at man på bakgrunn av denne blant annet vurderer om flere brukere som i dag er i kommunale dagsentre bør få tilbud om plass i VTA.

Utvalget ser også behov for en ny og samlet vurdering av de tidsubestemte tiltakene i lys av den nye uførepensjonsreformen. Ny uføretrygd som gjør at det økonomisk blir tryggere å prøve seg i lønnet arbeid, endrer noen av forutsetningene ved bruk av dagens arbeidsrettede tiltak. Dette gjør at det er behov for en ny vurdering av hvordan de arbeidsrettede tiltakene virker sammen med reglene for ny uføretrygd med henblikk på at flere med varige begrensninger i arbeidsevnen skal kunne delta i det ordinære arbeidslivet. En slik gjennomgang bør omhandle ulike lønnstilskuddsordninger, ulike tilretteleggings- og oppfølgingstiltak i tillegg til ulike måter å kombinere trygd og arbeid på. Bruken av tidsubestemt lønnstilskudd bør vurderes både med tanke på effekten for den enkelte bruker, for arbeidsgivere og eventuelle uintenderte negative effekter på samfunnsnivå, for eksempel mulige fortrengningseffekter eller kostnadsoverveltning.

17.3 Modell 1 Individretting og forhåndsgodkjenning

17.3.1 Arbeidsinkluderingspolitikken – situasjon og utfordringer

Den norske modellen – samlet sett gode resultater

Inkluderingspolitikken kan ikke ses uavhengig av den samlede politikken rettet inn mot målet om arbeid til alle. Den norske modellen kjennetegnes av universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger, velorganisert arbeidsliv som blant annet har gjort det mulig med høy grad av samordning i lønnsdannelsen, en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk samt en sterk offentlig sektor. Økonomien har god omstillingsevne. En rekke av elementene har betydning for hvordan en lykkes med arbeidsinkluderingen.

Den økonomiske politikken rettet inn mot å holde etterspørselen etter arbeidskraft høy over tid er blant annet viktig for å hindre frafall og for å få resultater av arbeidsrettede tiltak. Lav arbeidsledighet og aktivt sykefraværsarbeid virker forebyggende. Det er en nær sammenheng mellom langvarig arbeidsledighet og sykefravær på den ene siden og overgang til varige helserelaterte trygdeytelser. I tillegg har samspillet mellom de ulike elementene betydning for hvor godt en lykkes.

En sysselsetting i verdenstoppen, i en tid der arbeidslivet har vært preget av høy omstillingstakt og jobbintensitet, peker i retning av at den norske modellen samlet sett har gitt gode resultater når det gjelder arbeidsinkludering.1 De gode resultatene modellen har gitt i form av velferd og effektivitet har imidlertid også en bakside. Terskelen inn i arbeidslivet kan være høy for personer med nedsatt arbeidsevne.

Effektene av arbeidsrettede tiltak – usikre konklusjoner

Det er vanskeligere å konkludere med hensyn til hvor effektive bidragene fra attføringssystemet og de arbeidsrettede tiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne har vært. Evalueringer gir ingen sikre konklusjoner. Det må blant annet ses i sammenheng med at det metodemessig er svært vanskelig å korrigere for ulik seleksjon inn i tiltakene. Samtidig er evalueringene påvirket av at det er svakheter i utvelgelsen inn i tiltak og ulik kvalitet i gjennomføringen.2 Det har videre vært begrenset med følgeforskning på norske forhold. Resultater fra internasjonale undersøkelser har her begrenset overføringsverdi. Variasjon i arbeidsmarkedssituasjon, velferdspolitisk system, ulik utforming av tiltak og avgrensing av deltakergrupper er noen årsaker til det.3

Det som foreligger av evalueringer antyder imidlertid at:

• Tiltak som står nær det ordinære arbeidsmarkedet er best for sysselsetting.

• Rask utplassering i ordinært arbeid fungerer godt for en del personer med psykiske problemer.

• Det er en fordel å bruke tverrfaglige team med både medisinsk og yrkesfaglig kompetanse for å følge opp deltakere på arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.

• Lønnstilskudd er effektivt, men det er risiko for overforbruk.

• Kvalitet i gjennomføringen er i mange tilfeller avgjørende for resultatene.

Lettere å identifisere enkeltområder med forbedringspotensial

Basert på informasjon fra ulike kilder (blant annet vurderinger fra representanter fra de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene samt statistikk og evalueringer) synes forbedringspotensialet særlig å være knyttet til:

• At det i mange tilfeller tar for lang tid før brukere får tilbud om tiltak, og at det kan være lang ventetid mellom tiltak. Det er videre mange eksempler på at bruker får tiltak ut fra hvor det er ledig plass, og ikke ut fra hva som tjener det individuelle attføringsløpet best. Forskning underbygger at dette kan ha mye å si for effektiviteten i attføringsløpet.

• Det er en utfordring at brukere kan bli for lenge inne i tiltakssystemet. Fire av ti kommer tilbake i løpet av de første fem årene etter at man gikk ut av attføringsordningen. Særlig er det en stor andel unge som kommer tilbake.4

• NAVs rolle og samspillet med virksomhetene. Det synes å være betydelig variasjon i hvordan NAV samarbeider/følger opp leverandørene av arbeidsrettede tiltak. Det er videre betydelig variasjon i kvaliteten på avklaringsarbeidet og arbeidsevnevurderingene, i hvordan NAV fylke gjennomfører sine anbudsprosesser, og i forståelsen av hva «kvalitet» i de arbeidsrettede tiltakene er.

• Det er til dels stor variasjon i hvor godt skjermede virksomheter leverer. En må imidlertid vurdere hvert enkelt tilfelle for å kunne slå fast om forbedringspotensialet ligger i NAV, i virksomhetene selv, eller er noe en må «leve med», jf. at det i enkeltdistrikter kan være vanskelig å få på plass alternative tilbydere.

• Det kan være vanskelig for myndighetene å ha oversikt over hvordan den løpende attføringspolitikken virker. Det må dels ses i sammenheng med at virkemidlene i begrenset grad følges opp med følgeforskning, dels at det foreligger lite statistikk på området.

• Systemet for arbeidsinkludering er komplekst og tiltaksstrukturen er til dels uoversiktlig.

I tillegg kommer utviklingstrekk knyttet til arbeidsliv, kjennetegn ved målgruppen for arbeidsrettede tiltak og politikkendringer på tilgrensede områder som det er viktig at virkemidlene i attføringspolitikken tilpasses.

I arbeidslivet stilles det økende krav til kompetanse, yte- og omstillingsevne. Sammensetningen av brukergruppen er i endring. En økende andel i målgruppen for arbeidsrettede tiltak har psykiske lidelser, særlig blant unge. Flere har sammensatte behov. Andelen med flerkulturell bakgrunn er økende. Det er kommet på plass en rekke enkelttiltak/reformer for å bygge opp om omforente målsettinger om tidligere inngripen, mer skreddersøm og individtilpasset inkluderingsbistand og dreining fra sykdoms- til arbeidsevne fokus. Kravet om at attføring alltid skal være prøvd for eventuell tilståelse av uførepensjon og ny uførepensjonsreform er et par eksempler på tiltak som har direkte betydning for de arbeidsrettede tiltakene.

Personer med nedsatt arbeidsevne – og behovet for tiltak

Det er ikke en entydig sammenheng mellom utviklingen i antallet med nedsatt arbeidsevne som er helt/delvis utenfor arbeidslivet og behovet for arbeidsrettede tiltak. For å vurdere det løpende behovet (nivå og innretning) er det viktig å ta hensyn til blant annet sammensetningen når det gjelder alder, diagnosene bak helseproblemene, og forhold ved arbeidslivet.

Utvalget har ikke rukket å gå i dybden med hensyn til å drøfte/fastslå størrelsen på et slikt behov, men vi anbefaler at dette blir gjort som ledd i en plan for tiltaksdimensjonering. Her ser vi behov for at det jobbes mer med drøfting av utviklingen i målgruppen med utgangspunkt i et bredt tilfang av statistikk.

Behovet for arbeidsrettede tiltak overfor personer med nedsatt arbeidsevne er mindre konjunkturavhengig enn tiltak overfor ordinært arbeidsledige. Samtidig er gode resultater for mange betinget av at det er tett oppfølging over forholdsvis lang tid uten unødig ventetid før og mellom tiltak. Effekten av innsatsen er mer sårbar for svingninger i tiltaksinnsatsen enn overfor ordinært ledige.

Personer med nedsatt arbeidsevne har gjennomgående lavere utdanning enn for eksempel ordinært arbeidsledige. Et stadig mer kompetansekrevende arbeidsliv vanskeliggjør derfor arbeidsinkluderingen. Dette kan trekke i retning av å satse mer på kvalifisering og formalkompetanse i forkant av arbeidsinkluderingsprosessene. På den andre siden vil det fremdeles være mange bransjer og næringer som etterspør kompetent arbeidskraft, men hvor ferdighetene er mer avgjørende enn den formelle kompetansen.

Markedet for arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne skiller seg fra et vanlig marked

• Det er i hovedsak bare en kjøper. I spredtbygde strøk er det ikke alltid grunnlag for/mulig å få på plass mer enn en tilbyder.

• Brukerne er ikke de samme som kjøper tjenestene.

• Sterkt innslag av individretting er et av flere forhold som gjør det vanskelig å definere hva som er kvalitativt gode tjenester.

• En stor del av tiltakene er svært kompetansekrevende.

• Det er krevende å skaffe til veie informasjon om tjenestene (innhold, kostnader og kvalitet).

Mange av forutsetningene for at «fri konkurranse» skal være til fordel for samfunn og brukere er dermed ikke oppfylt. Denne typen marked der konsumentenes makt er begrenset og der etterspørselen i all hovedsak bestemmes av de offentlige budsjettene blir i litteraturen betegnet som «kvasimarked».

For å få et kvasimarked til å fungere er det særlig to forhold som er blitt trukket fram som viktig: Riktig balanse i graden av regulering og relevant og kvalitativt god kontroll og godt tilsyn.5 Det er ulike syn på hvilke reguleringssystemer som er egnet til å få slike «kvasimarkeder» til å fungere til beste for brukere og samfunnet.

Dagens system med forhåndsgodkjente virksomheter, der det stilles eksplisitte krav om at overskudd skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode og at attføring skal være primær virksomhet, er etter disse medlemmenes syn et ubyråkratisk og godt virkemiddel for å sikre at det attføringsfaglige er i hovedsetet.

I dagens system er det flere elementer av konkurranse. I dagens forskrift er det åpning for andre aktører enn de tradisjonelle vekst- og attføringsbedriftene, blant annet ideelle organisasjoner. NAV kan si opp avtaler med virksomheter som ikke leverer tilfredsstillende, og ved ikke å fornye godkjenning. Forhåndsgodkjente virksomheter er videre med å konkurrere med kommersielle aktører for noen av tiltakene. Tiltakene som er anbudsutsatt i dag er i hovedsak tiltak som forholdsvis lett lar seg standardisere.

Det er en fordel for både brukere og for NAV som innkjøper at det er en viss bredde av tiltakstilbydere. Samtidig må ikke gjennomstrømmingen av antallet aktører bli for stort. Det kan gå ut over mulighetene til å opprettholde kompetansen blant tjenestetilbyderne og svekke insentivene til å investere i kompetanse. Og det kan gå ut over brukerne hvor en er avhengig av kontinuitet i tjenestetilbudet for å lykkes.

Erfaringene med konkurranseutsetting er blandet

I en undersøkelse som har gjennomgått erfaringene med konkurranseutsetting av velferdstjenester i Sverige, konkluderes det med at en ikke kan påvise klare gevinster i form av bedre kvalitet eller økonomiske besparelser.6 I den grad det er påvist kostnadsbesparelser er det oftest til fordel for den private utføreren og ikke det offentlige. Et gjennomgående resultat på de ulike velferdspolitiske områdene er at det er problematisk å definere og måle kvalitet. Bestillerrollen har videre vist seg krevende, og tilsyn og kontroll kostnadskrevende.

De landene som har mest erfaring med utkontraktering av arbeidsrettede tiltak synes å ha vekslende erfaring med tilnærmingen. Erfaringer fra Nederland og Storbritannia antyder at utkontraktering stiller embetsverket overfor nye og krevende utfordringer knyttet til å dokumentere resultater og eventuelle effekter av innsatsen. Landenes egne vurderinger antyder at denne tilnærmingen er mindre hensiktsmessig overfor tjenestemottakere som står langt fra arbeidsmarkedet.7

Utfordringer framover

Selv om Norge er i verdenstoppen med hensyn til andelen av befolkningen som er sysselsatt, står også en betydelig andel personer i arbeidsdyktig alder helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar ulike helserelaterte ytelser. Mens det er tendens til stabilitet eller nedgang i uføreratene for de fleste aldersgrupper, har marginaliseringen og uføretrygdingen vist økning blant unge – noe som representerer en særlig alvorlig utfordring. En stor og stigende del av disse har psykiske helseproblemer. Mange unge mottar nå arbeidsavklaringspenger. Det er sannsynlig at mange av disse etterhvert vil øke overgangen til uføretrygd.

Økende krav til effektivitet i arbeidslivet, økende flyt av arbeidskraft og tjenester, fortsatt høyt omstillingstempo, lønns- og arbeidsforhold i enkelte lavtlønnsbransjer som er under press, er noen trekk som kan gjøre det mer krevende i årene framover å opprettholde høy yrkesdeltakelse blant personer med nedsatt arbeidsevne.

Økonomisk politikk som gir lav ledighet samt sterk satsing på forebyggende sykefraværsarbeid i IA-samarbeidet, er viktig og kostnadseffektive tiltak for å hindre frafall fra arbeidsstyrken i årene framover. Nylig iverksatte reformer og tiltak som etableringen av NAV, innføring av arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010, opprettelse av kvalifiseringsprogram og jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne peker i samme retning.

For å være godt rustet til å møte utfordringene framover og bygge opp om satsinger som allerede er gjort på tilgrensende politikkfelt, mener disse medlemmene at modellen skissert nedenfor er en riktig retning å gå.

17.3.2 Innledning til modellen «Individretting og forhåndsgodkjenning»

Kompetanse på arbeidsrettet virksomhet finnes i Norge i dag først og fremst i arbeidsmarkedsbedriftene

Denne modellen tar sikte på å

• sikre den langsiktighet og trygghet for NAV og bruker som ligger i en ordning med forhåndsgodkjente aktører

• bygge videre på den kompetansen som er opparbeidet i dagens arbeidsmarkedsbedrifter

• forenkle tiltaksstrukturen og dermed gi bedriftene mulighet for å lage individuelt tilrettelagte løp

Et system for arbeidsrettede tiltak må kunne gi riktig bistand med sikte på deltakelse i arbeidslivet både for mennesker som trenger lite støtte for å nå sitt mål om jobb, så vel som for mennesker som sliter med flere lidelser og sammensatte problemer og har behov for utstrakt veiledning og tett oppfølging for å nå mål om jobbdeltakelse. Likeledes varierer behovet fra å være støtte av temporær karakter og til å kunne være behov for støtte og bistand på varig basis. Vi vet at diagnoser i liten grad sier noe om en persons fungeringsevne til jobb. Omfanget av oppfølging og støtte vil derfor variere. Det vil derfor være hensiktsmessig gjennom NAVs Arbeidsevneavklaring å definere om en person har et enkelt eller et utstrakt bistandsbehov for å komme i jobb, og om støtten forventes å være av temporær eller varig karakter.

Den nye modellen innebærer først og fremst endringer innenfor den del av tiltaksområdet som i dag er forbeholdt forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Viktige endringer for brukere med et tett og utstrakt bistandsbehov er:

• Tiltaksstrukturen forenkles slik at bedriftene kan lage skreddersydde individuelle løp med fokus på jobb fra første dag. Man skal i større grad benytte ordinære bedrifter for arbeidstrening og arbeidsforberedelse og bruke og utvikle metodikk for dette.

• NAVs rolle og kompetanse i forhold til avklaring, som bestiller, veileder og oppfølger på resultat skal styrkes.

• NAV skal drive aktiv oppfølging og kontroll av tiltaksarrangører, og trekke tilbake godkjenning av bedrifter som ikke leverer i henhold til NAVs krav. Det legges til rette for at NAV kan godkjenne nye aktører når dette kan skape bedre kvalitet i tiltaksgjennomføringen. Det åpnes ikke for kommersielle aktører.

• Skape innovasjon og kvalitet gjennom erfaringsnettverk som går på tvers av bedrifter og geografi – (benchmarking / benchlearning).

• Kompetanseutvikling hos tiltaksarrangører konsentreres både om å utvikle samarbeidsrelasjoner med næringslivet for arbeidsinkludering og kompetanse for å jobbe profesjonelt med både bruker og arbeidsgiver for å etablere et godt arbeidsforhold.

Dagens ordning med forhåndsgodkjente tiltaksarrangører er et godt utgangspunkt for å implementere denne utvikling og forbedringen. Disse endringsforslagene vil ha konsekvenser både for NAV og tiltaksarrangører.

Modellen diskuterer først utfordringer med å få flere i arbeid og tar tak i «best practices» og søker å utvikle disse videre som basis for et nytt system. Modellen tar utgangspunkt i at det i dag finnes velfungerende og gode løsninger noen steder i landet – med gode NAV kontorer og gode tiltaksarrangører, mens det ikke er tilfelle andre steder. Modellen tar da utgangspunkt i at dette systemet kan utvikles, men at en del av aktørene ikke fungerer godt nok innenfor dagens system. Dette gjelder både NAV og tiltaksarrangører. Modellen beskriver i hovedsak tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, det vil si personer med et tett og sammensatt bistandsbehov. Løsninger for personer med enkelt og moderat bistandsbehov beskrives kort.

Personer med tett og sammensatt bistandsbehov utgjør en heterogen gruppe, med ulike utfordringer og muligheter for å få og beholde jobb.8 Forslag for å få flere med nedsatt arbeidsevne i arbeid, må derfor ta hensyn til en rekke forhold som samfunnsmessige og strukturelle utfordringer; NAVs rolle, muligheter og hindringer i arbeidslivet, kompetanse og leveringsdyktighet hos tiltaksarrangørene, metodikk med mer.

De aller fleste personer med nedsatt arbeidsevne trenger bistand for å kunne komme i arbeid. Mange har store bistandsbehov. Slik skiller gruppen seg fra ordinært arbeidsledige eller andre med moderate eller avgrensede bistandsbehov. Termen nedsatt arbeidsevne er imidlertid ikke uttrykk for en statisk tilstand på samme måte som det vil være for en del funksjonshemmede. En person med dysleksi eller ADHD har en funksjonshemming vedkommende vil ha hele livet, men uten at vedkommende av den grunn nødvendigvis har nedsatt arbeidsevne. Motsatt kan personer med de samme diagnoser stå langt fra arbeidslivet og med betydelig nedsatt arbeidsevne. Til tross for denne kompleksiteten er det likevel mulig å utkrystallisere noen grunnleggende utfordringer og muligheter som det må jobbes med for å få flere i jobb.

Modellen tar utgangspunkt i at personer trenger ulik bistand for å komme i jobb, noen kan nyttiggjøre seg strukturerte tiltak, mens andre trenger individtilpasset bistand. Dette er beskrevet som en matrise hvor omfang av brukers bistandsbehov utgjør den ene aksen, og behovet for tiltak er av temporær eller varig karakter er den andre aksen. Som prinsipp for valg av tiltak bør NAV alltid vurdere å bruke et tiltak som gir minst mulig bistandsbehov, men nok til at bruker kan nyttiggjøre seg tiltaket og en plass i arbeidslivet. Dette er det økonomisk mest lønnsomme, og sikrer at knappe ressurser til individtilpassede løsninger brukes for de brukere som har de største utfordringene.

17.3.3 Utfordringer i dagens system

Tidlig inngripen

Allerede etter en 8-ukers sykemelding økes risikoen for ikke å komme tilbake til ordinær jobb med over 50 prosent. Allikevel er det bare en marginal andel av de sykemeldte som starter på attføring i løpet av sykepengeperioden på 52 uker. Slik har situasjonen vært i mange år. Ventetiden før man starter attføringen ligger på i underkant av to år til tross for at det er tverrfaglig og tverrpolitisk enighet om at tidlig inngripen er særdeles viktig for å lykkes i arbeidsinkluderingsarbeidet. Det vises her til kap 6:

Det går lang tid fra klientforløpene starter til arbeidsrettet bistand innvilges og iverksettes. Ulike undersøkelser viser at for personer med nedsatt arbeidsevne som innvilges arbeidsrettet bistand, starter selve attføringsforløpet i gjennomsnitt om lag to år etter at man ble stønadsmottaker eller arbeidsledig. Klientforløp som starter med sykepenger tar det om lag 21 måneder fram til iverksetting av yrkesrettet attføring. Klientforløp som starter med ledighet eller sosiale problem tar om lag 27 måneder. Dette er tall som bygger på en studie av klientkarrierer fra 1993 til 1999. Nyere tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at ventetiden fra sykemeldingstidspunkt til vedtak om yrkesrettet attføring i 2007 var om lag 21 måneder.

Å måtte vente i to år før man får tilbud eller kommer i gang med attføringsprosessen, skaper i seg selv store barrierer for å komme i ordinært arbeid og utgjør en betydelig hindring for å lykkes med arbeidsinkluderingen, både i et samfunns- og individperspektiv. Jo lenger man må vente før attføring iverksettes, jo større ressurser må man bruke for å lykkes. Undersøkelser viser også at har man først fått innvilget uføretrygd, er muligheten for å komme tilbake til arbeid sterkt begrenset. Mens ordinære langtidsledige har politiske garantier om tiltaksplass innen seks måneder, er det ikke tilsvarende garantiordninger for personer med nedsatt arbeidsevne. Til tross for at mulighetene etter NAV-reformen med arbeidsevnevurderinger og nyordningen med arbeidsavklaringspenger skulle gi større muligheter for personer med nedsatt arbeidsevne, har tiltaksnivået for gruppen stått på stedet hvil siden 2005.9

Helhetlige tiltak – fjerne ventetider i tiltaksforløpet

Redusert ventetid før attføring innvilges og individ- og målrettet innsats mot ordinært arbeid, er en avgjørende suksessfaktor for å lykkes, både på individplanet og i samfunnsmessig sammenheng. Man kan således formulere dette som en visjon om riktig tiltak til rett person til rett tid. NAVs kompetanse for bestilling og tiltaksarrangørenes kompetanse og evne til å jobbe målrettet og effektivt sammen med bruker, er viktige forutsetninger for å skape et godt resultat.

I dag er det ofte slik at ventetid mellom tiltak virker ødeleggende for den enkelte. Ventetider og avbrudd fører til at brukers situasjon endres som følge av passivitet. I stedet for en helhetlig, målrettet og effektiv prosess mot jobb, fører brudd i attføringsprosesser til at bruker faller ut av sin endringsprosess mot jobb. En konsekvens av dette er at problemer og arbeidshindringer vokser. Det blir nødvendig med en ny start og behov for nye avklaringer.

En metodikk basert på inkludering i ordinært arbeidsliv vil forutsette at bruker kan inkluderes i en bedrift i et løp som er helhetlig og med mål om ansettelse. Bruk av ordinær bedrift som arena er et tillitsforhold mellom tiltaksarrangør og bedriften. Brukeren må derfor fullføre prosessen i denne bedriften med samme tiltaksarrangør. Dette fordrer at at utplassering av bruker gjøres kvalifisert første gang.

Denne modellen foreslår som løsning en ordning med færre tiltak og individuell tilpasning, hvor hvert tiltak er målrettet med jobb som mål. Mer individrettet bistand fordrer tettere samarbeid mellom NAV, bruker og tiltaksarrangør. Dette fordrer også tettere oppfølging fra NAV for å sikre at riktig bistand gis.

Endringsprosesser hos bruker

I møte med NAV og attføringsapparatet er brukernes motivasjon og ønske om å komme i jobb avgjørende. Det er likevel slik at flere som har vært lenge utenfor arbeidslivet, eller ikke har hatt faste arbeidsforhold bak seg, sliter med å se seg selv som fremtidige arbeidstakere når attføringsprosessen starter. Lav selvfølelse og store vansker i livet ellers innebærer at NAV og tiltaksbedriftenes jobb ofte er å starte prosesser som kan øke følelsen av mestring og troen på egne evner og muligheter og dermed jobbdeltakelse. Dette vil særlig gjelde dem som utgjør hovedtyngden av brukerne i tiltaksapparatet; nemlig personer med sammensatte lidelser, psykiske lidelser og lese- og skrivevansker. Gjennom kognitive prosesser, arbeidstrening, sosial trening og tilhørende hjelp til å takle andre utfordringer, har NAV og tiltaksbedriftene store muligheter til å snu nederlag til seire. Den ideelle situasjonen er å kunne jobbe med mestring, motivasjon, sykdomsbehandling og rydde- og endringsprosesser i eget liv parallelt med arbeidstrening, men i noen tilfeller er omfanget av dette så stort at det er nødvendig som første fase i et målrettet arbeid mot jobb å gjøre noe uten at jobbtilknytning er etablert. Målsetningen skal allikevel alltid være at bruker skal kobles opp mot jobb så raskt som mulig, og det skal avklares og grunngis der det ikke skjer i starten av et tilbud.

Endringsprosesser i arbeidslivet for å inkludere flere

Det blir hevdet fra flere at arbeidslivet i dag er så høyeffektivt at det i seg selv hindrer rekruttering av personer med nedsatt arbeidsevne. Videre hevdes fra enkelte hold at kostnadene ved ansettelse er så store at næringslivet ikke ønsker å inkludere arbeidstakere som ikke kan yte 100 prosent. Under enhver omstendighet er dette en sannhet med modifikasjoner og innebærer et statisk syn både på brukerne og arbeidslivet selv. For det første er det slik at næringslivet allerede i dag rekrutterer mange som har hatt nedsatt arbeidsevne eller hvor denne kan kompenseres på ulike måter. Næringslivet har i årene fremover et stort behov for arbeidskraft, herunder også arbeidskraft i sektorer hvor man legger mer vekt på egenskaper enn formell utdanning. Samtidig er det viktig å få fram at nedsatt arbeidsevne ikke er en statisk kategori verken i omfang eller karakter. Det finnes mange eksempler på personer med nedsatt arbeidsevne som har fått jobb på ordinære vilkår etter attføring. Det handler på dette området derfor snarere om å se mulighetene enn begrensningene; særlig i relasjon til det private næringsliv.

Undersøkelser fra attføringsbedriftene viser at ca. 80 prosent av dem som formidles til jobb med nedsatt arbeidsevne går til det private næringsliv mens 4 prosent går til statlige virksomheter, noe som er klart under den statlige andelen av sysselsettingen totalt. Det kan være flere årsaker til dette, for eksempel at det stilles høyere krav til formell utdanning i staten, men mye har nok også med holdninger i statlige virksomheter å gjøre, kombinert med rigide ansettelsesregler. Erfaringer tyder på at det er et klart potensial for mer arbeidsinkludering i både privat og offentlig sektor.

Metodikk hos tiltaksarrangør

Det har i den siste tiden vært stort fokus og tro på at mer av attføringen bør foregå i ordinært arbeidsliv. Dette innebærer en stor endring fra dagens system som forutsetter at arbeidstrening skal foregå internt hos tiltaksarrangør. Vi mener det er riktig å gjøre denne endringen som innebærer at arbeidssøker i klart større grad skal integreres i en ordinær bedrift på et tidlig tidspunkt, og at tiltaksarrangør jobber med både arbeidssøker og bedrift ute i bedriften. Næringslivet gir imidlertid helt klar tilbakemelding om at de ønsker trygghet i arbeidsinkluderingsprosessen, og at dette må sikres av tiltaksarrangør som har ansvar for inkluderingen. Næringslivet forventer at brukere de har tatt inn i bedriften bidrar i bedriftens verdiskapning. Disse erfaringene er entydige fra attføringsbedriftenes kontakt med næringslivet. Implikasjonen er at tiltaksbedriftene i tillegg til å jobbe med bruker og brukers endringsprosesser for å komme i jobb, også må jobbe med næringslivet, forstå behov og muligheter og hvordan dette kan matches med brukers muligheter. Her spør det ansvarlige næringslivet nettopp om trygghet for å ansette og muligheter for oppfølging etter ansettelse. Dette betyr at utvikling av metodikk for gode attføringsprosesser både må inkludere metodikk for at brukere skal kunne gjennomføre gode endringsprosesser for å bli i stand til å stå i jobb, og metodikk for å jobbe med bedrifter, skape muligheter i næringslivet og trygge næringslivet i å gjøre gode ansettelser og arbeidsinkludering.

NAVs rolle

Motoren i alt attføringsarbeid ligger hos NAV som «eier» tiltakene. Derfor gjør tiltaksbedriftene en avgrenset jobb for NAV som oppdragsgiver. En nøkkelfaktor er NAVs evne til å utføre gode arbeidsevnevurderinger som igjen må lede til gode bestillinger og sikre at riktig person får riktig bistand. Siden det for mennesker med store og sammensatte bistandsbehov må tilrettelegges individuelt for å oppnå gode resultater, er det nødvendig med tett oppfølging av tiltaksarrangør og bruker for å sikre at tiltak og framdrift er i henhold til NAVs ønsker. NAV og tiltaksarrangør må samarbeide tett ut i fra komplementære roller. Her står mye igjen, men en god del NAV-kontorer fungerer veldig bra på disse områder. Jo bedre NAV fungerer og jo mer presis NAV er i alle deler av prosessen, jo flere kommer i jobb basert på tiltaksbedriftenes praktiske oppfølging av NAVs mål.

Kompetanse hos tiltaksarrangører

Tiltaksarrangører har i dag mye kunnskap og mange verktøy knyttet til brukernes behov og muligheter, men mangler en del på systematisk arbeid mot næringslivet, på å se muligheter i næringslivet og koble dette med brukeres behov, og å følge opp, trygge og rådgi næringslivet i arbeidsinkludering og ansettelse av mennesker med bistandsbehov. Det er store forskjeller i kompetanse på arbeidsinkludering hos dagens tiltaksarrangører, noe som blant annet henger sammen med ulik praksis på bruk av ordinær bedrift som attføringsarena innenfor dagens system.

Utvidet oppfølging og utvidede resultatmålinger

For å sikre at individene ikke bare får jobb, men også beholder tilknytningen til arbeidslivet, foreslås det at man vurderer utvidet oppfølging av både av den tidligere tiltaksdeltakeren og arbeidsgiveren etter avsluttet formidling til jobb. Oppfølgingen vil gjennomgående være avtrappende og langt mindre ressurskrevende, og vil sikre vellykket resultat.

Resultatmålinger etter gjennomført formidling på kollektivt nivå og ved bruk av vitenskapelige metoder bør også gjennomføres.

17.3.4 Tiltaksstruktur for ulike brukergrupper

Gruppen av mennesker med behov for bistand for å kunne komme i jobb, kan deles i fire undergrupper etter lengden og kompleksiteten av bistandsbehov.

For å sikre kostnadseffektiv og tilpasset bistand til hver gruppe, må struktur i tiltakssammensetning, NAVs rolle som innkjøper, oppfølger og kontrollør, anskaffelsesform og dermed krav til tiltaksarrangører, samspillet mellom NAV, bruker og tiltaksarrangør defineres for hver brukergruppe.

17.3.5 Brukere med enkelt bistandsbehov av temporær karakter

Gruppe 1 består av personer med enklere/moderat bistandsbehov av kortere varighet. For denne gruppen vil det i liten grad være nødvendig med tett individuell oppfølging. Eksempler på kurs som i dag tilbys denne gruppen er AMO og Individuell oppfølging. I begge tilfellene ligger innholdet og varighet i kursene relativt fast og innholdet spesialtilpasses ikke den enkelte bruker.

Dette er tiltak rettet mot brukere som er så ressurssterke at de har nytte av å følge et strukturert opplegg, og selv kan velge og nyttiggjøre seg det innhold som tilbys.

For NAV betyr dette tiltak som er relativt enkle og lite ressurskrevende både å administrere og kontrollere. Innholdet er strukturert – det er definert på forhånd hva bruker vil få i tiltaket, NAV bestiller et klart forhåndsdefinert innhold, tiltaket er av relativ kort varighet – ingen oppfølging fra NAV underveis, og tiltaket avsluttes ved kursslutt og hvor mål for tiltaket ganske entydig er suksess med overgang til arbeid. Ved nye behov hos NAV definerer NAV innhold i tiltaket og legger dette ut på anbud. Det styrende både for volum og innhold vil være NAVs behov på det gitte tidspunkt, og det vil variere over tid.

For NAV vil det være viktig at volum på tjenester raskt kan skaleres opp og ned som følge av behov som vil svinge med konjunkturer.

Som i dag bør disse tjenestene leveres etter lov om offentlige anskaffelser. I og med at innholdet i slike kurs lett kan forhåndsdefineres og standardiseres er de lette å prissette, og det åpner for at mange ulike aktører vil kunne bygge opp kompetansen som er nødvendig for å kunne tilby kurs og delta i en anbudskonkurranse. Tiltaksarrangør må framvise god kompetanse i det strukturerte innholdet som kurset omfatter. Her er det ikke brukere med bakenforliggende utfordringer som krever kompetanse hos tiltaksarrangør. Dette kan derfor både være hovedvirksomhet for tiltaksarrangør og en tilleggsvirksomhet til annen hovedvirksomhet.

17.3.6 Brukere med enkelt bistandsbehov av varig karakter

Til den andre gruppen (gruppe 2) hører deltakere som har relativt enkle bistandsbehov, men hvis behov er av varig art. I dagens system er dette prøveordningen TULT. Dette dreier det seg om økonomisk bistand til lønnstilskudd og mulig enkel praktisk bistand av varig art i ordinær bedrift. Bistanden rettes både mot bruker og bedrift med sikte å opprettholde ansettelsesforholdet.

TULT kan brukes både som retrettiltak fra jobb for å utsette et frafall fra arbeidslivet, eller for å søke en varig arbeidstilknytning for en bruker med god fungeringsevne i forhold til jobb, men ikke nok til et ordinært arbeidsvilkår.

Disse medlemmenes mening er at den beste løsningen vil være at NAV selv har oppgaven med oppfølging av deltakerne og bedriftene i disse tiltakene. Ikke minst er det viktig med nærhet til tiltaket fra NAV side fordi tiltakets varige karakter gjør at det er en mulighet for at tiltaket kan misbrukes. TULT er et tiltak som ligger tett opp til ordinær jobb, det innebærer store insentiver for både arbeidsgiver og arbeidstaker, faren for at tiltaket kan misbrukes er derfor stor.

Det er derfor viktig med kontroll og vurdering fra NAV. Av samme årsak egner disse tiltakene seg dårlig til former for anbudsansettelse. Det vises blant annet til erfaringer fra Danmark.

17.3.7 Brukere med sammensatt bistandsbehov av temporær karakter

Gruppe 3 består av personer med sammensatte og krevende bistandsbehov. Mange i denne gruppen vil kunne oppnå en plass i det ordinære arbeidslivet med riktig bistand. Brukernes utfordringer er endret fra i hovedsak å være varig lyte som hindrer ordinært arbeid til å omfatte brukere som også sliter med egen livsmestring, og hvor dette hindrer arbeidsdeltakelse. Eksempler på dette er boforhold, økonomiske utfordringer og gjeld, avbrutt skolegang, manglende basisferdigheter som lese/skriveferdigheter, språk, rus, manglende selvtillit og selvfølelse og sosiale og psykiske problemer som følge av livsstil. Dette er brukere som ved å få bistand, skal kunne stå i ordinært arbeid. Tiltaksstrukturen i dagens system er ikke innrettet på denne gruppen brukere.

Disse utvalgmedlemmenes oppfatning er at man i dag ikke oppnår gode nok resultater overfor denne målgruppen. Dette skyldes flere faktorer. For det første gjør dagens tiltaksstruktur, med mange ulike tiltak, det vanskelig å tenke helhetlig rundt deltaker. Avslutningen av et tiltak betyr ofte at bistanden til deltaker avbrytes, til tross for at bistandsbehovet ikke er opphørt. Et viktig mål burde her være å sikre uavbrutt progresjon for deltakeren fra start til mål, det vil si fra vedkommende kommer i kontakt med hjelpeapparatet til det oppnås en varig løsning, enten dette betyr ordinært arbeid, arbeid i skjermet virksomhet, eller uførepensjon. Dagens struktur er derfor også lite kostnadseffektiv fordi deltakers prosess tar for lang tid. Overganger og ventetid mellom tiltak forlenger prosesser unødig. For det andre brukes tiltakene uhensiktsmessig. Blant annet på grunn av mangel på plasser og lange ventetidene, er det mye dobbeltarbeid. Prosesser starter på nytt når deltager kommer inn i tiltak etter ventelisteopphold i passivitet. Resultatet er at færre får innpass i det ordinære arbeidslivet enn det som ellers ville ha vært tilfellet, og ressurser som kunne vært brukt på flere deltakere sløses vekk. Det er vanskelig å tallfeste hvilke summer det her er snakk om, men det dreier seg trolig om store beløp.

Noen lokale NAV-kontorer og tiltaksarrangører prøver ut ordninger der en ser bort fra den tradisjonelle tiltaksinndelingen og i stedet legger opp til helhetlige løp fra begynnelse til avklart endelig løsning i forhold til jobb for deltakerne.

En ny modell må kunne møte disse utfordringene.

For NAV må et nytt system bidra til økt kvalitet i leveransen det vil si effektivitet i innsøkning, optimalt forbruk av rammer, kvalitet i sammenheng mellom bestilling og sluttprodukt. Det må gi mulighet for å etterspørre og få levert en helhetlig og sammenhengende metodikk/tjeneste, og gi bedre resultater med større overgang til arbeid for deltakerne. I tillegg bør det føre til en raskere gjennomstrømning slik at flere kan få tiltaksplass og knappe ressurser kan benyttes best mulig.

For tiltaksarrangørene må et nytt system føre til at bedriftenes samlede kompetanse kan benyttes effektivt. Dette innebærer at det gis tilstrekkelig forutsigbarhet til at det bygges opp den kompetansen som er nødvendig for å møte NAVs og deltakernes behov om individuell oppfølging.

For brukere må et nytt system sikre flyt i tilbudet fra start til slutt og varig løsning er oppnådd med utgangspunkt i individuelle behov (tid, tilbud, fokus) der Individuell målplan er et styringsverktøy. Det betyr at systemet må være styrt fra deltakerens behov – ikke tiltaksstyrt.

For samfunnet må et nytt system føre til økt gjennomstrømning av deltakere slik at flere kan få tilbud om tiltaksplass, lede til økt arbeidsinkludering og gi bedre samfunnsøkonomi og en større avkastning på investeringene i arbeidsmarkedspolitikken.

Et nytt system må kunne gi en mer målrettet, individuell, helhetlig og sammensatt tjeneste som sikrer flyt i deltakers prosess på vei mot utdanning og arbeid. Dette vil kunne gi betydelig kortere lengde på en brukers tiltaksløp, og slik sikre flere tilbud innenfor samme budsjettramme. I modellen som her foreslås innebærer dette en forenkling av dagens tiltakssystem til to tiltak; et arbeidsinkluderende tiltak og et kvalifiserende tiltak.

Det arbeidsinkluderende tiltaket

Et arbeidsinkluderende tiltak vil erstatte dagens Avklaring, APS, og AB. Tiltaket skal være et helhetlig opplegg bygd rundt den enkelte brukers behov med formål om raskest mulig vei til jobb. I klart sterkere grad enn i dag skal ordinære bedrifter brukes som arena for jobbforberedelse og trening og dette skal skje så raskt det er hensiktsmessig for bruker.

Innholdsmessig kan tiltaket dreie seg om alt fra utvidet avklaring til livsmestring og tro på egen arbeidsdeltakelse, ferdighetstrening og tett oppfølging av deltaker. Poenget er at NAV bestiller en helhetlig metodikk der deltaker får bistanden vedkommende trenger fra start til slutt. Dette skjer ved at det etableres en Individuell målplan med hoved- og delmål som godkjennes og følges opp av NAV.

På bakgrunn av NAVs arbeidsevnevurdering og NAVs krav ved inntak, gjennomføres en kartlegging med bruker for å sette målet med tiltaket, – et konkret jobbmål. På bakgrunn av dette etableres en individuell målplan med hoved- og delmål og med aktiviteter med brukers eierskap og NAVs godkjenning. Den individuelle målplanen er styringsverktøyet for NAV for videre oppfølging og for å sikre resultat.

Den individuelle målplanen vil være basert på ulik metodikk – tilpasset bruker. Dette kan være metodikk kjent fra dagens tiltak, ny metodikk som utvikles i samarbeid med NAV lokalt, eller sentralt utviklet metodikk. Supported Employment er en slik metodikk som vil være sentral i dette tiltaket på grunn av sin innretning mot ordinært næringsliv. Supported Employment vil som metodikk alene sette en altfor høy terskel for hvilke brukere som skal kunne få bistand til å kunne være eneste metodikk i tiltaket.

For å spisse innhold mot nye brukergrupper, for å stimulere til metodisk tenking eller med nye kompetansekrav til tiltaksarrangør, kan det innenfor tiltaket etableres konsepter hvor NAV stiller krav til spesiell kompetanse eller metodikk og hvor tiltaksarrangør må tydeliggjøre og få godkjent denne. Eksempler på dette kan være «Overgang fra fengsel til arbeid», «Utagerende ungdom med rusproblematikk», «Innvandrere med språkproblemer». Konsepter som dette kan også redusere NAVs behov for individuell oppfølging.

Når det gjelder tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid skal tiltaksarrangørens oppgave være å koordinere og bygge ned hindringer for dermed å sikre flyt og fremdrift i deltakers utvikling. Tiltaksarrangør må derfor ha kompetanse på å kunne gjennomføre dette. Tverrsektoriell og tverrfaglig samarbeid er ofte nøkkelen til løsninger og grunnleggende for muligheten til å tenke helhetlig rundt deltaker. I praksis innebærer dette at fastleger, psykologer, psykiatere, diverse behandlingsinstitusjoner, voksenopplæringen, videregående skole, politiet, barnevernet og jordmødre med flere, må involveres der dette er relevant i arbeidet med deltakeren. Skal dette skje vil det være en del av brukers individuelle målplan, godkjent av NAV.

En slik holistisk tilnærming stiller naturlig store krav til tiltaksarrangørs kompetanse som må både omfatte metoder og verktøy for å hjelpe bruker til å gjennomføre endring i eget liv og livsførsel for å kunne fungere i en jobb, kompetanse om NAVs lover og regelverk på området, arbeidsmarkedskompetanse, og et bredt kontaktnett rettet mot næringsliv og det offentlige.

NAV-kontor som i dag har forsøkt en målrettet, helhetlig og individuell tilnærming sier dette reduserer tiltakslengden for bruker vesentlig. For de fleste brukere vil tiltakslengde i det arbeidsinkluderende tiltaket ikke overstige ett år før arbeidssøker er i jobb eller annen varig løsning, mens det for de som har de største utfordringene kan påregnes en maksimal tiltakslengde på to til to og et halvt år. Nøkkelen til dette er kompetanse hos tiltaksarrangør, og effektivt og målrettet arbeid fra tiltaksarrangør.

Det kvalifiserende tiltaket

Det kvalifiserende tiltaket vil inkludere metodikk fra og erstatte dagens Avklaring, APS, KIA og AB. Tiltaket skal gi utdanning eller jobbkvalifisering og formidling til arbeid. Oppbygging av formalkompetanse øker sannsynligheten ikke bare for at deltakeren vil kunne få jobb, men også for at vedkommende vil kunne beholde jobben over tid. På samme måte som for direkte arbeidsinkluderende tiltak er det viktig at oppmerksomheten hele tiden er rettet mot det som er det endelige målet, nemlig en fast plass i det ordinære arbeidslivet.

Det er mange potensielle arenaer for jobbkvalifisering/utdanning. Det kan dreie seg om det ordinære utdanningssystemet, eller lærlingeløp i ordinær bedrift eller i attføringsbedrift (med bakgrunn i brukers fungeringsevne og behov). På samme måte som for det arbeidsinkluderende tiltaket, avsluttes det kvalifiserende tiltaket når bruker har oppnådd en varig løsning i form av et stabilt arbeidsforhold.

Tiltaket skal gi reell kompetanse til å komme inn på arbeidsmarkedet og/eller fagbrev. Oppbygging av formalkompetanse øker sannsynligheten ikke bare for at deltakeren vil kunne få jobb, men også for at vedkommende vil kunne beholde jobben over tid. Kvalifiseringen må være tilpasset arbeidsmarkedet.

For lærlinger, lærekandidater eller for å oppnå kompetansebevis innrettes tiltaket slik at deltakerne i utgangspunktet har sin kvalifiseringsarena i det ordinære arbeidsmarkedet. Dersom tiltaksarrangøren har en mer egnet arbeidstreningsarena, kan denne benyttes, spesielt i oppstarten av tiltaket når arbeidstaker har manglende referanser.

Kvalifisering er et buffertiltak som spesielt reguleres av arbeidsmarkedet. Ved stor arbeidsledighet øker det relative behovet for slike tiltak. Når arbeidsmarkedet strammer seg til, vil innsøkingen til et slikt kvalifiserende tiltak relativt sett gå ned.

Tiltaket forutsetter at lønn og øvrige arbeidsforhold er tariffestet. Arbeidsgiveransvaret og den attføringsfaglige oppfølgingen ligger hos tiltaksarrangøren.

Struktur i tiltaket er som for det arbeidsinkluderende tiltaket, hvor det på bakgrunn av NAVs arbeidsevnevurdering og NAVs krav ved inntak, gjennomføres en kartlegging med bruker for å sette målet med tiltaket, – et konkret jobbmål. På bakgrunn av dette etableres en individuell målplan med hoved- og delmål og med aktiviteter, med brukers eierskap og NAVs godkjenning. Den individuelle målplanen er styringsverktøyet for NAV for videre oppfølging og for å sikre resultat.

Metodikk, tenkemåte og innretning for øvrig er som i det arbeidsinkluderende tiltaket.

Hovedforskjellen på de to tiltakene er innretningen mot «raskeste vei til jobb» i det arbeidsinkluderende tiltaket, «kvalifisering før jobb» i det kvalifiserende tiltaket. Dette er beslutninger NAV tar ved innsøking:

Felles for begge tiltak er målet om ordinært arbeid som er det primære og som skal være styrende for prosessen fra første dag.

Tiltakslengde på det kvalifiserende tiltaket vil i stor grad være styrt av utdannings- eller kvalifiseringsprogram, og vil derfor være lengre enn i det arbeidsinkluderende tiltaket.

Brukermedvirkning

Brukermedvirkning og brukers eierskap til egen prosess til jobb er helt avgjørende for å lykkes med jobbinkludering. Ingen arbeidstaker står over tid i en jobb hun eller han ikke ønsker. Dagens system inneholder klare krav til brukermedvirkning og dette er et svært sentralt element i kvalitetssikringssystemet EQUASS som alle tiltaksarrangører skal ha implementert (eller et tilsvarende system).

Sentrale elementer i brukermedvirkning i tiltakssammenheng er at det er NAV som bestiller en tjeneste av tiltaksarrangør. Innenfor denne rammen utarbeider tiltaksarrangør og bruker en individuell handlingsplan som bruker har eierskap, tro og lyst til å gjennomføre. Sentralt i gjennomføringen av tiltaket er tiltaksarrangør som skal støtte, følge bruker og ivareta framdrift og krav i NAVs bestilling. Der det er behov for å hente opplysninger som vedrører bruker hos tredjepart, gjøres dette kun i tilfeller hvor bruker har gitt sitt samtykke. Ved møter med tredjepart møter både tiltaksarrangør og bruker. Ved avslutning av tiltaket skriver tiltaksarrangør en sluttrapport til NAV. Denne leses av bruker, og bruker kan kommentere på rapporten og ved avvikende syn gi sitt syn til NAV. I tillegg bør bruker gi sin evaluering av tiltaket til NAV.

Tiltaksarrangør skal ha implementert et klagesystem, slik at bruker kan klage om hun eller han ikke er fornøyd med gjennomføringen av tiltaket.

NAVs rolle: Bestilling, oppfølging og kontroll

Gjennomføring av tiltak hos en tiltaksarrangør for denne brukergruppen er en del av NAVs ordinære oppfølgingsarbeid, hvor de i stedet for å utføre arbeidet selv kjøper dette av en tiltaksarrangør. I denne modellen er NAVs rolle i denne sammenhengen å være en god bestiller – ved å stille tydelige krav til tiltaksarrangør, drive aktiv oppfølging ved å følge opp at bruker får den bistand vedkommende har behov for i tråd med NAVs ønsker, og drive kontroll med at tiltaksarrangør leverer gode resultater. NAVs arbeidsevneavklaring er et meget viktig instrument for å kunne gjøre gode bestillinger og stille krav til tiltaksarrangørene. Gode arbeidsevneavklaringer vil også redusere behovet for avklaring av bruker hos tiltaksarrangør.

Modellen stiller store krav til NAVs rolle når det gjelder kontroll og oppfølging av såvel brukere som tiltaksarrangører. Behovet for et aktivt NAV er imidlertid ikke knyttet spesifikt til denne modellen. Uansett modell vil NAV måtte fylle denne rollen skal flere med nedsatt arbeidsevne inkluderes i arbeidslivet. Erfaringer og tallmateriale fra bransjen selv, viser en tydelig samvariasjon mellom et aktivt NAV, med god kompetanse til å følge opp tiltaksarrangører, og resultater, både når det gjelder fag og formidlingstall.

Behovet for kontroll kan møtes på flere måter. Systemet må legges til rette for at NAV kan kontrollere og korrigere bruken av tiltaksmidler i bedriftene, men også for at Stortinget og Departementet kan kontrollere at penger som bevilges går dit de skal og blir brukt riktig. I dag er det tiltaksstrukturen som legger rammen for utøvelse av kontroll overfor tiltaksarrangørene. Selv om det med den nye modellen blir færre tiltak å forholde seg til, vil det også her være tiltakene som er retningsgivende for kontrollutøvelse.

Med individuelt tilpasset tiltak, vil mindre av kontrollfunksjonen ligge i systemet – fordi individuell tilpasning tilsier et mindre fastlagt system. Kontrollen må da gjøres i organisasjonen, i det enkelte tiltaksløp gjennom rapportering, møter, avvikssystemer og beslutningspunkter ved milepæler. I tillegg bør kontroll utøves på resultater, med målinger på resultat, brukerundersøkelser og benchmarking mellom tiltaksarrangører.

Det er viktig at NAV opplever å ha en reell styring og kontroll, og at tiltaksarrangører leverer i henhold til NAVs krav og ønsker.

Det tas ikke her stilling til insentivbaserte finansieringsformer, men modellen som er skissert er i prinsippet forenlig med slike former for finansiering.

Det er for gruppen med sammensatt bistandsbehov behovet for kontrollmekanismer er mest omfattende. Rapporteringen til NAV vil her knytte seg til hovedprosessen, det vil si brukerens prosess og progresjon i denne, målt gjennom brukerens individuelle målplan, progresjon og resultater i denne.

NAV er den ubestridte beslutningstaker som bestemmer oppstart, innhold, avbrudd og avslutning av et tiltaksløp. Viktige beslutningspunkter er ved oppstart hvor NAV velger tiltaksarrangør og tiltak, med en konkret bestilling. På bakgrunn av denne bestillingen utarbeides en individuell målplan med milepæler. NAV beslutter at denne målplanen skal gjennomføres. Ved hvert milepælspunkt rapporteres framdrift fra tiltaksarrangør til NAV. I tillegg gjøres månedlig avviksrapportering på saker som ikke følger plan i eget møte mellom NAV tiltaksansvarlig og ledelse hos tiltaksarrangør. NAV beslutter endring av plan, eller avslutning av tiltak. Ved avslutning av tiltak, leverer tiltaksarrangør sluttrapport til NAV. Bruker signerer sluttrapport og leverer egne kommentarer til sluttrapport. NAV bør også gjennomføre brukerevalueringer for brukere som har vært i tiltak.

På tiltaksnivå vil tiltaksarrangør måtte rapportere til NAV for resultater i tiltak på indikatorer bestemt av NAV, som sluttårsaker, gjennomsnittlig oppholdstid, avvik osv.

Det kan stilles spørsmål om NAV har kompetanse både til å bestille og følge opp brukere i tiltak, og om beslutningsmyndighet er reell, eller om det i praksis er tiltaksarrangør som bestemmer.

Det er definitivt slik at NAV har denne kompetansen ved mange kontorer, og at NAV både er gode bestillere, de følger opp, har kompetanse og er en god og helt reell beslutningstaker. Dette er en kjerneoppgave for NAV, og viktig at NAV har kompetanse på. Hvordan dette arbeidet organiseres i NAV tar modellen ikke stilling til, men erfaring fra i dag viser at noen NAV-kontorer har organisert dette på en måte hvor de gjennom oppfølgingsarbeid med bruker og tiltaksarrangør, bygger kompetanse som igjen gjør dem til bedre bestillere og oppfølgere.

Kvalitet: Samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangør

Modellen legger til grunn at kvalitet i tjenestene oppnås med et profesjonelt og godt samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangør, både på ledelses- og leveransenivå. På ledelsesnivå innebærer dette NAVs involvering i bedriftens strategiprosess, de strukturelle forholdene som godkjenning av tiltaksarrangør, årlig avtaleinngåelse, resultatrapportering, innovasjon, utvikling og endring. På leveransenivå handler dette om inntak i tiltak, gjennomføring av tiltak og rapportering.

En forutsetning for å oppnå gode resultater er at organisasjonen både hos NAV og tiltaksarrangør har de samme målsetningene i alle ledd og jobber mot felles mål. For å sikre dette må det måles at dette skjer i begge organisasjoner.

Det er de senere år gjort endringer i systemet for godkjenning av tiltaksarrangør, avtale om levering av tjenester og med krav om at tiltaksarrangør implementerer et kvalitetssystem som revideres av ekstern revisor. Dette er positive systemendringer som sikrer kvalitet på systemnivå. Det er viktig å sikre at disse systemene også fungerer i praksis.

Prosesskvalitet, det vil si kvalitetsoppfølging underveis i tiltaket, ivaretas ved etablering av individuell målplan, oppfølging, rapportering og møter. NAV kan på hvert rapporteringspunkt avbryte tiltaket om de ikke vurderer fortsatt framdrift som formålstjenlig. Dette er beskrevet i større detalj under punktet NAVs rolle.

Resultatkvaliteten overvåkes ved hjelp rapporteringer fra tiltaksarrangør, både underveis i året og ved en årlig strukturert rapport med resultatrapportering på mange indikatorer. I tillegg gjennomføres årlig evaluering og utviklingsmøte mellom NAV og tiltaksarrangør.

Måling av resultatkvalitet bør utvides med å etablere et benchmarkingsystem som sammenlikner resultater fra tiltaksarrangører på et bredt utvalg indikatorer. Likeledes bør det sikres at det måles på resultatindikatorer som er viktige for NAV. Det som måles, blir viktig for tiltaksarrangør å vise resultater på.

Innovasjon

Innovasjon i dagens system varierer svært mye i ulike deler av landet. Det er stor variasjon i hvordan tiltakene i dagens system brukes og fleksibilitet i utforming av tilbudene. Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyses rapport om anskaffelser av arbeidsmarkedstjenester viser både hvordan dagens system kan begrense innovasjon, og hvordan innovasjon skapes både på NAVs initiativ, virksomhetenes initiativ og via bransjeforeningene og hvordan dette varierer.10

Modellen bygger på at innovasjon innenfor dette systemet stimuleres på tre måter.

Et tett samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangør hvor NAV raskt etterspør nye muligheter for endringer i behov for sin brukergruppe, vil sikre utvikling av tiltakene. I dag finnes NAV-kontorer som i månedlige møter diskuterer dette med sin tiltaksarrangør, og hvor de både utfordrer tiltaksarrangørene til å komme med løsninger og sammen utformer nye løsninger. På samme vis vil tiltaksarrangør ta initiativ overfor NAV på utvikling av løsninger. NAV bør også ha årlig kontakt med bedriftens styre for å gi innspill på utvikling og strategiendring i NAV og for å møte NAVs behov.

Et annet forhold som fremmer innovasjon, er at der det er få begrensende rammer i tiltakene ligger det rom for å utvikle ny metodikk og nye løsninger tilpasset lokale forhold.

Den tredje måten å stimulere innovasjon på er å etablere parallelle aktører, og på den måten skape konkurranse om både innhold og oppnådde resultater. Her vil NAV også kunne etterspørre nye konsepter eller løsninger fra to eller flere parter og velge det beste. Bare med to parallelle aktører vil denne dynamikken oppstå, samtidig som NAV kan opprettholde et tett samarbeid med aktørene og dermed ha god forståelse for den faktiske kvalitet som aktørene leverer på individuelle tiltak.

Antall parallelle aktører vil variere både med hensyn til hvor store volum NAV har til leveranser av disse tiltakene, og at NAV kan opprettholde et tett samarbeid med aktørene.

NAV bør stimulere til større innovasjon for helhetlige tiltak for bruker, hvor samarbeid med helseaktører eller andre hjelpetilbud bruker benytter, inngår som en del av det arbeidsrettede tiltaket.

Aktører, eierskap og anskaffelse

Aktører

For å skape gode resultater med individrettede tiltak for mennesker med sammensatte bistandsbehov, og for å sikre nødvendig styring og kontroll for NAV, er tett og profesjonelt samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangør nødvendig. Dette betinger at antall tiltaksleverandører ikke er flere enn at NAV kan opprettholde et tett og profesjonelt samarbeid med hver av dem. For å være en god tiltaksarrangør innenfor dette området betinger det at organisasjonen bygger bred kompetanse for å kunne dekke kompetansebehov både i forhold til bruker og samarbeid med næringslivet. Til dette trengs stabile rammevilkår. Suksessfaktoren for aktører i dette segmentet er å skape høyest mulig samfunnsøkonomi, heller enn å optimalisere bedriftsøkonomi. Dette er et viktig styringsprinsipp for bedriftene. I tillegg er det i individuelt tilrettelagte tiltak vanskelig å måle prosesskvalitet, og systemet bør derfor søke å hindre at systemet utnyttes ut fra økonomiske motiver. Et annet moment er at dette ikke er et ordinært marked med flere kunder og leverandører, men et avhengighetsforhold mellom aktører hvor NAV er eneste kunde og hvor tiltaksarrangørene er til for å levere tjenester til NAV.

Eierskap

Kommunene er den mest dominerende eier i dagens bedrifter, men også andre offentlige organer og ideelle organisasjoner er eiere. Det er i forskrift bestemt at eier skal være offentlig eller ideell organisasjon.

Det er i dag stor variasjon i kvalitet i tjenestetilbudet til NAV, og også stor variasjon i kvalitet mellom NAV-kontorer. NAV skal sikres gode tiltaksarrangører, og må kunne kvitte seg med tiltaksarrangører som ikke greier å omstille seg til å levere i henhold til NAVs behov. Samtidig må de kunne erstatte dårlige tiltaksarrangører med gode. NAV har i dagens system mulighet til å kvitte seg med dårlige tiltaksarrangører ved å si opp avtalte plasser, og ved å ikke fornye godkjenning av tiltaksarrangør. Utfordringen ligger heller i å erstatte med nye tiltaksarrangører. Det har mange steder ikke vært tradisjon for å ha mer enn én tiltaksarrangør, selv om systemet ikke legger denne begrensningen. For å skape dynamikk og variasjon i tilbudet kan det være ønskelig å ha flere enn én tiltaksarrangør. NAV må kunne invitere andre tiltaksarrangører inn der de ønsker det, eller ta initiativ til at nye etableres.

Kommunen kan være en meget god eier, da det blant tiltaksdeltakere er mange som også er tilknyttet kommunale tilbud ved siden av, politikere i styret kan representere god fagkunskap på utfordringer i kommunen og bidra til å samordne tilbud, et godt samarbeid mellom NAV, kommunen og tiltaksarrangør fører til helhetlig og fokus på viktige lokale sosiale utfordringer. I tillegg representerer kommunen et langsiktig eierskap som gir forutsigbarhet og fokus på kjernevirksomheten hos tiltaksarrangør.

På samme måte kan ideelle organisasjoner være gode eiere for spesielle målgrupper. Det viktige med eierskap er at det styrer bedriften mot å skape samfunnsøkonomiske resultater.

Anskaffelse

Sentralt for forslag om nytt system for aktører, eierskap og anskaffelsesform ligger Arbeids- og velferdsdirektoratets informasjon til utvalget om at de anbudsutsatte tiltakene Avklaring og Oppfølging for personer med moderate bistandsbehov er vesentlig dyrere enn de ekvivalerende tiltakene Avklaring og Arbeid med bistand for personer med nedsatt arbeidsevne hvor prisen settes av NAV. Ifølge SNS studie «Konkurrensens konsekvenser Vad händer med svensk velferd (2011)» har en ikke kunnet påvise klare gevinster i form av lavere priser eller bedre kvalitet av konkurranseutsetting av velferdstjenester. I tillegg sier Econ Pöyry og Proba samfunnsanalyse i sin rapport «Anskaffelser av arbeidsmarkedstjenester (2011)» at slik anbudskonkurranser praktiseres innenfor denne sektoren i dag er det grunn til å anta at priser vil øke på grunn av administrasjonskostnader ved anbud og på grunn av mindre forutsigbarhet for tiltaksarrangørene. I tillegg svekkes insitamentene til tiltaksarrangørene for å bygge opp kompetanse hos egne ansatte, noe som kan føre til dårlig kvalitet. Samtidig sier ovennevnte rapport at konkurranse gjør at virksomhetene strekker seg for å nå opp i konkurransen, noe som isolert sett er positivt for både kvalitet, pris og innovasjon.

Modellen baserer seg på å videreutvikle dagens system med forhåndsgodkjente tiltaksarrangører, endre regelverket for forhåndsgodkjenning for å kunne slippe flere aktører til, og samtidig sikre at bedriftens hovedfokus er å skape samfunnsresultater og ikke utnytte et system hvor resultatmåling er vanskelig til egen økonomisk gevinst.

Forhåndsgodkjenning gjøres av NAV fylkesledd og skal foretas på et faglig grunnlag. Modellen forutsetter at bedriftene i hovedsak er aksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet. I tillegg kan det åpnes for andre aksjeselskaper med ideelt formål. I alle tilfeller er det utbytteforbud. Dagens ordning med statsstøtte søkes opprettholdt gjennom at dette fortsatt er bedrifter som driver på et ideelt grunnlag, og med formål å løse en samfunnsoppgave. Attføring skal være bedriftens hovedvirksomhet, annen kommersiell virksomhet skal være økonomisk klart adskilt.

En av de store styrkene med denne modellen er at NAV kan inngå langsiktige relasjonskontrakter hvor man definerer klare mål og milepæler og har en systematisk utveksling av erfaring og revurdering av målsetning og metodikk underveis av det enkelte tiltaksløpet.

Strukturer i dagens system, som NAVs godkjenningsordning for tiltaksbedrift og årlig avtale om levering av tjenester, beholdes og gjennomføres av NAV på fylkesnivå.

Relasjonskontrakter er den primære kontraktsform, men systemet åpner for at NAV kan invitere til anbud innenfor forhåndsgodkjente tiltaksarrangører med faste priser. At priser settes som fast er en konsekvens av at dette er et imperfekt marked.

Ved å åpne forskriften for at private bedrifter kan gå inn på eiersiden, men med begrensninger som over, vil dette åpne både for at NAV kan ha mer enn én tiltaksarrangør og en dynamikk blant aktørene ved at oppdrag ikke kan tas for gitt. Det krever også at NAV dimensjonerer antall tiltaksarrangører i forhold til sitt behov på en måte som gjør at de kan følge opp og erfare kvalitet i leveransene fra hver tiltaksarrangør, at NAVs kostnader ved å administrere ordningen ikke stiger uforholdsmessig og at tiltaksarrangørene har tilstrekkelig forutsigbare rammer for å kunne bestå og utvikle seg som tiltaksarrangør for NAV.

Dagens system består av mer enn 300 aktører, de aller fleste svært små og kun med en lokal tilstedeværelse. Det er nødvendig med lokal tilstedeværelse, men for å tilfredsstille kompetansekrav bør det vurderes om restrukturering av aktørene vil øke kvalitet i tjenesteleveransen.

Forsøksprosjekt Supported Employment

Supported Employment (SE) er en metodikk basert på individrettet bistand som er presentert og omtalt flere steder i denne rapporten. Metodikken har vist gode resultater spesielt i USA med å bidra til at spesielt mennesker med alvorlige psykiske diagnoser kommer ut i jobb. Det finnes også forskning og resultater fra Europa. I Norge er tiltaket Arbeid med bistand bygd på SE, og det er flere tiltak i anbudsmarkedet som er utlyst med krav om bruk av SE-metodikk. Noe av kritikken mot disse tiltakene er at SE-metodikken enten ikke er brukt, ikke brukes riktig eller ikke har gitt gode nok resultater. Siden metodikken ikke er implementert i sin rene form, er det naturlig nok heller ikke norsk forskning på området. Mange vil nok hevde at SE-metodikk brukes i stor grad der tiltak gjennomføres som arbeidsinkluderende tiltak i dag, mens andre vil hevde at dette ikke er SE i sin rene form. Sentrale elementer for SE er at bruker er motivert for arbeid i utgangspunktet og tar styring på sin egen prosess. Ideelt sett skal ansettelsesforhold etableres i starten av tiltaksperioden (men en kort periode arbeidspraksis kan tillates), og bistand både med brukers utfordringer og arbeidsgivers tilpasning til arbeidsforholdet skjer etter at ansettelse er på plass for å befeste arbeidsforholdet. Et sentralt prinsipp er at bistand skal gis tidsubegrenset, det vil si så lenge bruker eller arbeidsgiver mener det er nødvendig.

Det foreslås at det etableres et forsøksprosjekt med SE i sin rene form, som følgeforskes for å sikre både at metodikken brukes riktig og gir resultater, og at metodikk der det er nødvendig tilpasses for å fungere under norsk lovgivning og innpasses i NAV’s tiltaksportefølje.

17.3.8 Brukere med sammensatte bistandsbehov av varig karakter

Gruppe 4 består av personer som har sammensatte bistandsbehov av varig karakter. Med dagens ordning omfatter det personer som deltar i tiltakene VTA, VTO og TIA.

VTA tiltaket er beskrevet i kapittel 13. Brukere i dette tiltaket er tradisjonelt sett mennesker med utviklingshemming, mens nye brukergrupper har kommet til de seneste år. Dette dreier seg for eksempel om personer med psykisk sykdom, trafikkskadde, voldsofre – brukere med så stor lyte at de er innvilget uførepensjon og har en arbeidsevne som ikke er forenlig med ordinær jobb. Det kreves stor grad av tilrettelegging og kompetanse slik at bruker ikke bare kan stå i et godt tilrettelagt arbeid, men også utvikle sitt potensiale for arbeidsdeltakelse. For noen brukere er et godt tilrettelagt arbeid i skjermete omgivelser den riktige arbeidsdeltakelse de kan utvikles til, mens for andre kan en godt tilrettelagt arbeidsarena i ordinær bedrift med ansvar for tilrettelegging, utvikling og oppfølging fra tiltaksarrangør være et godt alternativ. Noen brukere vil kunne utvikle en arbeidsevne som er så god at de kan gå fra uførepensjon til subsidiert lønn, men med tilrettelegging, utvikling og oppfølgingsansvar fra tiltaksarrangør. I dette er dagens TIA-tiltak et godt tilbud.

TIA brukes i dag i all hovedsak som et retrettilbud fra ordinært arbeid til uførepensjon eller alderspensjon, og tiltaket bygges kraftig ned. Dette tiltaket bør vurderes endret i karakter til også å være et utviklingstiltak for unge med uføretrygd med utviklingspotensiale til å kunne bidra i arbeidslivet med en subsidiert lønn og god støtte og oppfølging (se egen beskrivelse av TIA).

Både NAV og brukers bostedskommune finansierer VTA tiltaket. Deres rolle både når det gjelder bestilling, oppfølging og kontroll er godt beskrevet i dagens system, og det er ikke nødvendig med endringer. Det kan derimot stilles spørsmålstegn om NAV og kommunene gjør den oppfølgingsjobben de er forusatt å gjøre. Forbedringspotensialet ligger heller i å bruke det systemet som er etablert enn å utvikle et nytt.

Med tanke på at det her dreier seg om sammensatte bistandsbehov og behov for langsiktig kompetanseoppbygging for tiltaksarrangørene bør dagens ordning med offentlig eide, forhåndsgodkjente tiltaksarrangører fortsettes (se kapittel 17.3.2). Dette betyr ikke nødvendigvis at selve tiltaksgjennomføringen må finne sted hos tiltaksarrangør. Både VTA og TIA kan gjennomføres med arbeid i ekstern bedrift, men med en tiltaksarrangør som følger opp ekstern bedrift og deltakers fungering i arbeidsforholdet og utvikling.

Generelt for gruppene med bistandsbehov av varig karakter, er at det er viktig at det gjennomføres en god avklaring, enten det skjer ved NAVs arbeidsevneavklaring eller på annen måte. For systemets legitimitet er det svært viktig at det er de riktige personene som deltar i VTA eller TIA.

Foreslåtte endringer fra i dag eller forsøk som bør gjennomføres

Det bør settes i gang forsøk hvor man ser på mer fleksible arbeidstilknytninger både for personer i VTA-tiltaket, og utviklingsmuligheter fra VTA-tiltaket til TIA-tiltaket. Hensikten med disse er i hovedsak å sikre utviklingsmuligheter for brukere i VTA-tiltaket. Bruk av TIA-tiltaket som utviklingstiltak har i tillegg en økonomisk effekt ved at støtten fra det offentlige er langt lavere enn VTA tiltaket.

Bruke ordinær bedrift som arbeids- og utviklingsarena

For de brukere hvor dette vil være riktig i utviklingsøyemed bør arbeid i ordinær bedrift med tilrettelegging, utviklings- og oppfølgingsansvar fra tiltaksarrangør benyttes i større grad.

Forsøk i VTA med ansettelse i ordinær bedrift, med retrettmulighet til tiltaksarrangør om arbeidsforhold ikke fungerer

Som over, men hvor ansettelsesforholdet og forpliktelser i ansettelsesforholdet overføres til ordinær bedrift, og hvor tiltaksforholdet som handler om utvikling og oppfølging av bruker beholdes av tiltaksarrangør.

Bruke TIA som utviklingsnivå fra VTA

Særlig for ungdom med sterk varig lyte som innvilges uførepensjon etter skolegang og får plass i VTA, bør det kunne settes utviklingsmål for arbeidsdeltakelse som over tid gir mulighet til å gå fra uførepensjon til subsidiert lønn, samtidig som tilrettelegging, utviklings- og oppfølgingsansvar fra tiltaksarrangør beholdes. Arbeidssted vil kunne være hos både forhåndsgodkjent tiltaksarrangør og ordinær bedrift. Dette er en fornyelse av bruken av TIA-tiltaket.

Varig tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift (VTO)

Varig tilrettelagt arbeid kan organiseres i ordinær bedrift der bruker har sitt bosted gjennom tiltaket VTO. Oppfølging av bruker gjøres i disse tilfelle av NAV eller kommune.

Behov for varige ordninger

Disse medlemmer er for å styrke de varige ordningene både i innhold og omfang. Forskjellen mellom antall utviklingshemmede med VTA-plass og antall utviklingshemmede som har uføretrygd, jf. kapittel 13.6, er en indikasjon på at det er behov for dette. Alle som ønsker å jobbe bør i prinsippet få mulighet for det. Det er imidlertid viktig at jobbene fylles med fornuftig produksjon, slik at jobben ikke bare blir et oppholdssted. Slike tiltak bør ses i forhold til et bredere samfunnsregnskap. Gevinster ved produktivt arbeid kan overgå kostnadssiden ved tiltaket eller ved alternative dagsenterplasser. Samtidig er det viktig å vurdere konkurranseflaten i forhold til ordinære bedrifter. Videre kan det være hensiktsmessig å skille de varige tiltakene fra de andre tiltakene på statsbudsjettet for å sikre transparens.

Forsøksordningen tidsubestemt lønnstilskudd, TULT, må vurderes nærmere i forhold til innføringen av ny uføretrygd.

17.3.9 Oppsummering av modell 1

Modellen skiller tiltak og aktører til å levere tiltak basert på brukers behov for bistand og varighet bistand er nødvendig. NAVs rolle vil også variere med brukers behov og tiltaksform.

For brukere med relativt små bistandsbehov og som har et temporært behov for bistand legger modellen opp til strukturerte kurs og tiltak, hvor tiltakene anskaffes etter lov om offentlig anskaffelse. NAVs rolle er innsøking og forholdsvis enkel kontroll med gjennomføring av tiltakene.

For brukere med relativt små bistandsbehov og behov for varig bistand, som TULT foreslår modellen at NAV selv følger opp brukerne da kontrollbehovet er stort for å forhindre misbruk av en ordning som er meget gunstig både for bruker og arbeidsgiver.

For brukere med tett og sammensatt bistandsbehov legger modellen opp til at systemet med forhåndsgodkjente tiltaksarrangører opprettholdes hvor attføring skal være bedriftens forretningsområde, men forskriften åpner som i dag for at private aktører ved siden av kommuner / offentlige instanser og ideelle organisasjoner kan gå inn på eiersiden. Det forutsettes at forskriften opprettholder blant annet utbytteforbud og innføring av kvalitetssystem for å sikre at alle aktører opptrer som samfunnsaktører med formål å maksimere samfunnsøkonomi. Dette gjelder både for temporære og varige tiltak. Siden dette ikke er et perfekt marked, forutsetter dette at NAV gir såpass stabile rammevilkår til tiltaksarrangørene at kompetanse og innovasjon opprettholdes og videreutvikles. Gjennom dette vil NAV få den fleksibilitet og dynamikk de ønsker for å få gode leveranser fra tiltaksarrangører.

Metodikk i tiltakene gjøres individtilpasset og helhetlig, hvor en vesentlig del av attføringsarbeidet skiftes til arbeidsinkluderende metodikk hvor ordinære bedrifter er arena for attføringsarbeidet. Et slikt skifte i metodikk forutsetter at NAV bestiller dette, og at tiltaksarrangør både bygger kompetanse og leverer dette.

Kvalitet og kontroll sikres gjennom et profesjonelt og nært samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangør for å sikre prosesskvalitet i individrettete tiltak. NAV må etablere og følge opp resultatmålinger for å sikre resultatkvalitet, i tillegg til å bruke benchmarking.

De viktigste endringer i forhold til dagens system for brukere med behov for tett og sammensatt bistand er:

• Tiltakene gjøres helhetlige og individtilpasset. Metodikk endres til i betydelig større grad å være arbeidsinkluderende metodikk med bruk av ordinære bedrifter som attføringsarena.

• Styrke kvalitet- og resultatoppfølging i tiltak gjennom å styrke NAVs arbeidsevneavklaring og ved et tett samarbeid mellom NAV og tiltaksarrangør for å sikre prosesskvalitet. Etablere resultatoppfølginger og benchmarking for å sikre resultater.

• Gjøre tilpasninger i aktørbilde ved å åpne systemet for noe flere aktører for å skape dynamikk og valgmuligheter for NAV.

Attføringsbransjen selv har stått for innovasjon i de senere år og det er her det meste av kompetansen på å arbeide effektivt med personer med nedsatt arbeidsevne ligger. Både innovasjons- og kompetanse byggingsprosesser er satt i system ved hjelp av kvalitetssikrings- og benchmarkingssystemer som sørger for kontinuerlig forbedring hos tiltaksarrangører og som etablerer en form for intern konkurranse tiltaksarrangører imellom. Dette arbeidet bør utvikles videre og vil kunne gi NAV verdifull styringsinformasjon. Dette er skjedd parallelt med en utvikling der tiltaksarrangører med det tidligere produksjonsfokuset er erstattet av arrangører med sterk fokus på det attføringsfaglige, og med et mangfold av tilnærminger tilpasset den enkelte bruker. Imidlertid er det fortsatt betydelig forbedringspotensiale i deler av bransjen. I noen geografiske områder vil blant annet en økning av antall aktører som kan tilby tjenester av attføringsfaglig art kunne bidra til ytterligere innovasjon og individtilpasning av tiltak. For eksempel kan det åpnes for at aktører med høy kompetanse på SE-metodikk kan ha ansvaret med å følge opp deltakere på eksterne arbeidsarenaer.

17.4 Modell 2 Arbeidsinkluderingsmodellen

17.4.1 En oppsummering

Den tilnærmingen til arbeidsrettede tiltak som presenteres i det følgende, innebærer en gradvis, men samtidig omfattende og langsiktig satsning i retning av en mer direkte arbeidsinkluderende tilnærming. I denne ses ordinært arbeidsliv både som det viktigste målet og det viktigste virkemiddelet, noe som får konsekvenser for både komposisjonen og innretningen på de arbeidsrettede tilbudene. Dette innebærer noe mer enn tekniske endringer av arbeidsmarkedstiltak i regi av aktører i en skjermet sektor – det vil kreve samtidige framstøt på flere fronter (et kompetanseløft, en langsiktig FoU-satsning mv.).

Hovedgrepene består i å rette et langt skarpere søkelys mot oppfølgingsfunksjonene inn mot ulike typer trenings-, opplærings- og arbeidsforhold i det ordinære arbeidslivet; over tid en ekspansjon av disse tilbudene, delvis på bekostning av midlertidige tilbud i skjermede omgivelser; og en åpning for å slippe til flere aktører som kan bidra med kraft og kompetanse inn i dette arbeidet. En hovedtanke er et fleksibelt oppfølgingstilbud som kan doseres individuelt og kombineres med en rekke andre virkemidler som kan bidra til å redusere opplevd arbeidsgiverrisiko og «åpne dørene innenfra» – og også med ulike ordninger for arbeidstrening og mer varig deltakelse i det ordinære arbeidslivet.

Innen skjermet sektor, som fortsatt vil spille en viktig rolle på den framtidige attføringsarenaen, tar en med utgangspunkt i den kompetansen som sektoren bygd opp et forenklende grep: De midlertidige tiltakene slås sammen blant annet for å få mer sømløse, arbeidsrettede forløp for den enkelte brukeren. Samtidig skal NAV som bestiller – som ideelt sett skal skreddersy et individuelt opplegg og bestilling – sammen med tiltaksarrangøren kunne ta utgangspunkt i ulike «konsepter» som en kan velge blant og eventuelt kombinere.

17.4.2 Arbeidsinkludering som førstevalg

Arbeids- og velferdsområdene har de siste årene vært gjennom store reformer og omveltninger. Samtidig er det et ofte oversett faktum at den arbeidslinja som har ligget til grunn for storparten av reformene, i siste instans nødvendigvis må realiseres ute i selve arbeidslivet.

Så langt har reformene i hovedsak handlet om organisatoriske forhold og arbeidsmåter mv. innad i NAV. Samtidig har vi i Norge gjennom et par tiår i grove trekk hatt den noenlunde samme tiltaksstrukturen. Etter disse utvalgsmedlemmenes oppfatning bør den arbeidslinja som i denne perioden har ligget til grunn for arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken generelt, og for NAV-reformen mer spesielt, nå få et nødvendig motsvar i en nyorientering av de arbeidsrettede tilbudene til brukerne. Legger vi til at en hovedstolpe i NAVs virksomhetsstrategi for de nærmeste 10 årene er «arbeid først», så bør dette på tiltaks- og virkemiddelområdet følges opp av et strategisk grep som i langt større grad innebærer en orientering mot arbeidsforberedelser, trening og inkludering inne i det ordinære arbeidslivet. Det betyr at en mer umiddelbart fokuserer på primærmålet – en form for jobb, gjerne med ulike former for bistand, i det ordinære arbeidslivet. Med andre ord bør førstevalget som hovedregel være tilbud som bistår i ordinært arbeidsliv, og ikke en tilnærming som består av mer trinnvise trenings- eller tilvenningsløp.

Målsettingen om flere inn i ordinært arbeidsliv må derfor komme til uttrykk gjennom konkrete endringer i blant annet tiltakskomposisjon, faglig/metodiske tilnærminger og hvilke aktører som slippes til. Det vil ikke monne å satse på «mer av det samme» som vi nå har prøvd ut gjennom noen tiår. I forhold til dagens bilde vil dette dels bety å «snu på bevisbyrden»: NAV skal som bestillende instans ha overbevisende grunner for å tilby omfattende arbeidsforberedelser i mer skjermede omgivelser. Den siste typen tilbud vil imidlertid fortsatt være viktige og riktige for en andel av de som har et bistandsbehov.

Det kan derfor være fornuftig å hente fram igjen ledestjerner som ble introdusert i Attføringsmeldingen for 20 år siden. Den la til grunn et mål om å «maksimere uavhengighet og integrasjon» for å sikre «den enkeltes rett til å fullt ut å realisere sine potensialer for produktiv og sosial utvikling og retten til deltaking i ordinært samfunnsliv». Bakgrunnen både for Attføringsmeldingen og den modellen som her presenteres, er at det både nasjonalt og internasjonalt er stilt alvorlige spørsmål ved noen av forutsetningene for det å etablere et eget, skjermet arbeidsforberedende marked for mennesker med funksjonsproblemer. Det har blant annet vist seg svært vanskelig å tidlig kategorisere brukere i forhold til om bistandsbehovene best ivaretas på skjermede arenaer eller i ordinært arbeidsliv. Slike vurderinger farges av hvilke arenaer, virkemidler og kompetanse en har for hånden, og vi har pr. i dag neppe de metodiske «spåkulene» som kan forsvare slike kategorier. Samtidig har internasjonale undersøkelser vist at bruk av ordinære arbeidslivsarenaer for arbeidstrening og inkludering gir bedre effekt enn å bruke skjermede trenings- og opprustningsarenaer.11

Det legges derfor i det følgende til grunn at langt de fleste, ikke minst blant de med funksjonsproblemer, er motiverte for deltakelse innen det ordinære arbeidslivet; at de har en arbeidsevne som kan brukes og utvikles – og at de derfor i langt større grad skal få muligheter til trening og opplæring på den ordinære arbeidsarenaen.

Det har også vist seg vanskelig – og det har problematiske moralske sider – å avgrense en gruppe som ikke kan eller bør få muligheten til å inkluderes i ordinært arbeid. Prinsipielt bør derfor utgangspunktet være at alle har en arbeidsevne, og at hjelpeapparatets hovedutfordring er å bistå i å finne arbeid og å legge til rette for en god match mellom den enkeltes forutsetninger og arbeidslivets/plassens krav. I tråd med dette bør varige plasser i skjermet virksomhet være en siste løsning etter at alt annet er prøvd, samtidig som langt flere bør få tilbud om godt faglig funderte tjenester som bistår systematisk inn i ordinært arbeidsliv. Det siste bør være en klar tommelfingerregel. Alle med nedsatt arbeidsevne bør i prinsippet gis mulighet på ordinære arbeidsplasser, og de bør først vurderes og bistås i forhold til mer direkte arbeidsinkluderende løp inn mot denne arenaen. Dette vil kreve individuell tilrettelegging av arbeidsplass og oppgaver, tett oppfølging og utstrakte muligheter for å kombinere tiltak og tjenester parallelt eller sekvensielt.

I sin nylige Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne, foreslår Regjeringen en rekke tiltak for å styrke mulighetene for inkludering i ordinært arbeidsliv. Det gjelder blant annet å iverksette et forsøk med tilretteleggingstilskudd for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne, styrke ulike former for oppfølgingstiltak i regi av NAV, innføring av en tilretteleggingsgaranti, styrkede lønnstilskuddsordninger, økt bruk av praksisplasser og opprettelse av egne stillinger som arbeidslivscoacher ved arbeidslivssentrene for å bistå arbeidsgivere. Strategien er i stor grad i samsvar med modell 2 når det gjelder tenkning og tiltaksinnretning, selv om den har tatt utgangspunkt i dagens tiltaksstruktur og en mer avgrenset målgruppe. Modell 2 kan forstås som en videreutvikling og utvidelse av strategien for alle personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for tett individuell oppfølging for å få og kunne beholde en jobb.

Strukturelle utfordringer

Fra 1990-årene ble attføringsbedriftene i Norge – som i dag er en hovedarena for midlertidige tiltak – tydeligere definert som arenaer for arbeidsutprøving og arbeidstrening. Flere har etter hvert utviklet seg med hensyn til individualisering av tilbudet, typen arbeidstreningsoppgaver som tilbys og med hensyn til å støtte brukere inn mot ordinært arbeidsliv. Utviklingen er blant annet drevet fram av bransjeorganisasjonen til disse virksomhetene. Allikevel er det store forskjeller i innretning og attføringsfaglig kvalitet, og det er også strukturelle spenninger «bygget inn» i dette systemet. Mange steder vil det for eksempel være en spenning mellom målet om «realistiske bedriftsmiljøer» og produksjonshensyn på den ene siden, og de attføringsfaglige på den andre. Internasjonalt har man sett at aktører som i stor utstrekning driver skjermet virksomhet har problemer med å få til overganger til ordinære jobber.12 For å fremme overgang til ordinært arbeid, bør tiltak av arbeidsforberedende karakter nødvendigvis legge seg tettest mulig opp mot forholdene i det ordinære arbeidslivet. Dermed kan det bli vanskelig å gi slipp på de mest produktive arbeidstagerne. Det kan også fort bli tendenser til «innelåsing», i den forstand at virksomheten tilbyr noe kjent og trygt sammenlignet med det åpne arbeidsmarkedets mer krevende omgivelser. Har virksomhetene i tillegg flerdoble målsettinger under samme tak – både arbeidsinkludering, arbeidstrening og mer varig sysselsetting – kan det også skape uklare forestillinger om hva slags tilbud de faktisk skal gi, hva slags internkompetanse de skal utvikle, og hva slags kontrakt man egentlig har med brukerne. Når utgangspunktet er en produksjonsbedrift med de hensyn dette medfører, kan det også generelt være vanskeligere å legge det nødvendige trykket på utvikling av inkluderingskompetanse og oppfølging inn mot ordinært arbeidsliv.

Samlet antyder dette at det kan være fornuftig å markere et skille mellom arbeidslivsrettede oppfølgingsfunksjoner og ulike former for bistand av mer arbeidsforberedende karakter. Framfor en ofte langsom bevegelse i en trappetrinnsmodell, der en først skal gjennomføre prosesser som kan gi motivasjon, mestringsfølelse og tro på egne evner på en skjermet arena, mener disse medlemmer også at disse prosessene mer effektivt ivaretas i tilknytning til en inkluderingsprosess som raskt tar i bruk det ordinære arbeidslivet som arena. Det er i det ordinære arbeidslivet en kan tilby den mest relevante arbeidstreningen og sosiale treningen, og samtidig blinke ut og bearbeide andre omkringliggende utfordringer i brukerens liv. På en skjermet arbeidstreningsarena med reelle produksjonsoppgaver kan det dessuten være dårlig samsvar mellom de arbeidsoppgavene en får mulighet til å trene på, og de som det er mulig å få i det omkringliggende arbeidslivet.

Er arbeidslivet rede?

Uansett hvilken modell en velger for de midlertidige tiltakene, så vil en ha de samme utfordringene knyttet til støtte og bistand til å etablere varige arbeidsforhold på ordinære arbeidsplasser. Utvalget har primært vurdert tiltak og tjenester med begrenset varighet, og det er disse som omtales i det følgende. Når det gjelder varige tiltak, og fordeler og ulemper med ulike varianter av disse (for eksempel eventuelle fortrengningsproblemer), vises det til diskusjonen i kapittel 13. Det vises også til forslaget om en egen helhetlig vurdering og gjennomgang av ulike varige støtteordninger og former for bistand.

Disse utvalgsmedlemmene vil også bemerke følgende:

• Det har så langt ikke vært rapportert om store problemer med å anskaffe midlertidige plasser i ordinært arbeidsliv (Arbeidspraksis, Lønnstilskudd, Oppfølging mv. – bare Arbeidspraksis og Lønnstilskudd alene utgjorde i snitt 11500 plasser i 2010). Dette indikerer at det er potensial for flere trenings- og opplæringsplasser i det ordinære arbeidslivet, ikke minst om det i langt større grad satses på et bedre utviklet støtteapparat og mer dedikerte oppfølgingstjenester.

• Det er lite påaktet at mellom 25 000 og 30 000 brukere som har nedsatt arbeidsevne etter folketrygdens og NAVs definisjoner, og som har fått bistand fra NAV, hvert år får betalt arbeid – oppunder 20 000 av disse uten supplerende stønad. Dette viser at det er stor dynamikk i arbeidsmarkedet også når det gjelder mennesker med nedsatt arbeidsevne. Mange beveger seg ut av arbeidslivet, men svært mange beveger seg også inn i dette hvert år. Med andre ord: mange med til dels stort bistandsbehov får faktisk jobb, og dørene til arbeidslivet er ikke lukket.

• Forslagene i denne modellen innebærer en forskyvning innen tiltaksporteføljen, der en andel av ressursene som brukes inne i skjermet sektor på til enhver tid 7–8 000 deltakere i midlertidige tiltak, etter hvert nyttes på mer direkte arbeidsinkluderende oppfølgingstjenester.

• I tillegg skal flere av de som i dag får et tilbud om en form for varig tilrettelagt arbeid i skjermet sektor (rundt 8000 plasser til enhver tid), framover gis større muligheter innen ordinært arbeidsliv.

Erfaringer fra arbeid med inkludering og formidling av personer med redusert arbeidsevne viser at arbeidslivet ønsker å åpne dørene, men at arbeidsgivere ofte peker på et par «flaskehalser»: For det første at virksomhetene ofte mangler kompetanse på og/eller tid til tilrettelegging og oppfølging. For det andre kan risikoen oppfattes som stor på arbeidsgiversiden. Dette innebærer at en kompetent, ekstern oppfølger vil ha en viktig oppgave med å bistå både brukeren og arbeidsmiljøet med tanke på optimal tilrettelegging, jobbutvikling og virkemiddelbruk. I tillegg vil det være en viktig oppgave å trygge arbeidsgiver, utvikle virksomhetens inkluderingskompetanse – det vil si gi veiledning for å mestre arbeidsgiveransvaret, og eventuelt også kunne avvikle samarbeidet raskt om det skulle vise seg nødvendig.

Norge i det internasjonale bildet

Som vist i kapittel 9 i denne utredningen, har ulike (grupper av) land valgt ulike tilnærminger til arbeidsinkludering. I det internasjonale bildet peker Norge seg ut ved å bruke svært mye ressurser på «et av de mest omfattende rehabiliterings- og integreringssystemene i OECD», uten at vi nødvendigvis oppnår bedre inkluderingsresultater enn andre (OECD 2006). I dette norske systemet er det en dominans av tiltak for å «ruste opp» den enkelte gjennom ulike kvalifiserings-, arbeidstilvennings- og treningstiltak, slik at han eller hun skal kunne settes i stand til å mestre arbeidslivets krav – ofte på en skjermet arena utenfor det ordinære arbeidslivet. Ser vi bort fra de som bistås inn i ordinære utdanningsløp, er det her vi finner hovedtyngden av de midlertidige norske arbeidsrettede tiltakene. Dette handler om å prøve å påvirke det som i fagterminologien kalles arbeidsmarkedets tilbudsside. Søkelyset har vært rettet mot å gjøre den enkelte konkurransedyktig, slik at flest mulig skal kunne stille på den samme startstreken på arbeidsmarkedet. Den norske hovedstrategien har således vært å gi like muligheter og å jevne ut konkurransebetingelsene.

De fleste andre land vi kan sammenlikne oss med har en annen komposisjon og balanse mellom ulike tilnærminger. Framfor å satse stort på å tilføre den enkelte «bæreevne» i arbeidsmarkedet og arbeidslivet, satses det relativt sett sterkere på tiltak og bistand som skal bringe folk over den siste terskelen inn i en jobb i ordinært arbeidsliv. Det handler blant annet om å i større grad påvirke arbeidsmarkedets etterspørselsside – det vil si tiltak som skal «åpne dørene innenfra». Det er også – for eksempel i Storbritannia – en bevegelse i retning av individrettede tiltak som skal bistå direkte inn mot det ordinære arbeidslivet, på bekostning av mer skjermede tilbud.13

Dette spesielle norske balansepunktet mellom arbeidsforberedende og mer direkte arbeidsinkluderende tiltak må antakelig ses i sammenheng med en bestemt institusjonell struktur, der tradisjonelle produksjonsbedrifter gjennom over 50 år har vært gitt en særstilling på attføringsfeltet – gjerne for å «reparere» de som slet seg ut eller ble skadet i industrien.

Når Norge tradisjonelt har vektlagt individrettede virkemidler og tiltak som kan gjøre den enkelte attraktiv nok i kampen om arbeidsgivernes gunst, har vi lagt mindre vekt på det som kan kalles «sannhetens øyeblikk» – når brukeren faktisk skal få innpass i det ordinære arbeidslivet. Det har de siste 20 årene vært hevdet fra flere hold at vi kan ha hatt en tendens til å «klargjøre folk i hjel», og at vi på denne måten også har stått i fare for å låse mennesker inne i tiltak – eller har utviklet mer «tiltakskarrierer» enn inkluderingsforløp.

Faglige grunner for en nyorientering

De fleste vil være enige om at den samlede tiltaksstrukturen bør utformes og organiseres slik at en ivaretar bredden i individuelle behov for arbeidsrettet bistand. Det er etter disse utvalgsmedlemmenes oppfatning imidlertid en rekke gode grunner til å gjøre noe med komposisjonen av den arbeidsrettede tiltaksmenyen, og å satse langt mer kraftfullt på ordinært arbeidsliv som både mål og et middel i inkluderingsarbeidet. Denne tilnærmingen omtales internasjonalt som Supported Employment, og innebærer at en gir samtidig bistand både til bruker/arbeidssøker og arbeidsgiver/plassen. Et viktig trekk er at en skal sikre oppfølgingsbistand til begge parter også etter at brukeren har fått en arbeidspraksis eller har etablert et arbeidsforhold.

Det norske tiltaket Arbeids med bistand (AB) ble tidlig på 1990-tallet introdusert i henhold til disse prinsippene, og representerte en helt ny måte å tenke metodisk tiltaksarbeid på i Norge. Arbeid med bistand var et radikalt forsøk på å svare på utfordringer som alltid har ligget «bakt inn» i den tradisjonelle tilnærmingen til attføring (hensynet til produksjonsperspektivet og «innelåsing» av brukere).

Betegnelsen Arbeid med bistand brukes i det følgende som en samlebetegnelse på tilnærminger som betoner systematikk, faglighet og intensiv personlig oppfølging i selve inkluderingsfasen, og hvor søkelyset rettes mot behovene for støtte, tilrettelegging og oppfølging (om nødvendig over lang tid) i bred forstand.

Tiltak kan også få «avleggere» som bygger på hovedmodellen, men som tilpasses spesielle målgrupper eller omgivelser. Med utgangspunkt i blant annet prosjekter med såkalt «Individuell oppfølging» for de som hadde avsluttet et attføringsløp, der en såkalt tilrettelegger fulgte opp 25–30 deltagere, ble det ordinære arbeidsmarkedstiltaket «Oppfølging» etablert i 2009 parallelt med Arbeid med bistand. Internasjonalt er det de siste årene utviklet en variant av Supported Employment som særlig har vært prøvd ut i forhold til brukere med alvorlige psykiske lidelser – Individual Placement and Support (IPS). Ytterligere varianter er prøvd ut og utviklet for andre spesifikke målgrupper.

Tilnærmingen innebærer at en vektlegger oppfølgingsressurser og ikke minst oppfølgingskompetanse, i langt større grad enn det en får gjennom tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak. Framfor å satse på tradisjonelt vis – med å tilby en periode med læring og arbeidspraksis i beskyttede miljøer som ikke er så utsatt for inntjening og produktivitetskrav, og der brukerne skal erverve seg en kompetanse og produktivitet som gjør dem i stand til å entre det ordinære arbeidsmarkedet – så nyttes denne kompetansen til å bistå med å få adgang til arbeid, og til å tilpasse en arbeidssituasjon – både oppgavemessig, fysisk og sosialt – på en slik måte at det gir trygghet både for arbeidsgiver og arbeidstaker, og utbytte i forhold til både produksjonen i virksomheten og brukerens karriere. Tilnærmingen har en del elementer som har vist seg vesentlige i tiltak som har dokumenterte resultater:14

• Funksjonsproblemer handler om relasjonelle forhold: Tilnærmingen tar utgangspunkt i at hovedutfordringen oftest ikke ligger «inne i» brukeren selv, men i samspillet med arbeidsplass, arbeidsliv og arbeidsgiver. På samme måte som i de arbeidsevnevurderingene NAV skal foreta i forkant av tiltaksdeltakelse, ses funksjonsproblemer som et forhold mellom person og (arbeids)omgivelser (arbeidsoppgaver, arbeidsplass, jobbkrav) – og ikke som karakteristika ved personen.

• De fleste kan: Som nevnt over har det vist seg særdeles vanskelig å i forkant identifisere hvilke brukere som vil kunne lykkes inn mot det ordinære arbeidslivet med ulike former for bistand og støtte. Dermed er det så langt ikke forskningsbelegg for å ekskludere spesielle grupper fra denne tilnærmingen.

• Oppfølging framfor penger: Framfor ensidig vekt på subsidier som et terskelreduserende tiltak, tones pengestøtte ned til fordel for andre former for bistand. Man skal blant annet møte arbeidsgiverne på en ny måte: Istedenfor bare å betale eller kompensere for at arbeidstagere produserer mindre, får arbeidsgiverne blant annet en garanti for støtte når vanskelige situasjoner oppstår. Som et alternativ eller supplement til penger gis trygghet for blant annet ekstern introduksjonsassistanse og metodisk oppfølging etter at brukeren har startet på arbeidsstedet. Etter disse utvalgsmedlemmers oppfatning peker dette mot en utvikling, systematisering og kvalitetssikring av NAVs Tilretteleggingsgaranti i inkluderingsarbeidet.

• Fokus på potensialer: I motsetning til for eksempel kvoteringsordninger slik vi finner dem i svært mange andre land, og til dels ulike former for lønnssubsidier, er det i denne tilnærmingen et innebygd fokus ikke på individets «mangler» og nedsatte arbeidsevne, men på brukernes potensialer og utviklingsmuligheter – på det han eller hun kan, eller har interesse for, framfor det han eller hun ikke kan.

• Jobb eller en praksisplass først, så trening – ikke omvendt: Derved anses ikke utplassering som slutten på en attføringsprosess eller som et «sannhetens øyeblikk» – det betraktes som starten på den kanskje viktigste fasen. Vedvarende bistand og støtte på den ordinære arbeidsplassen ses med andre ord som en helt vesentlig ingrediens for å lykkes. En slik tidsubestemt oppfølging innebærer samtidig et brudd med det som har vært en uskreven regel i det norske tiltakssystemet gjennom mange tiår; at alle tiltak rettet mot det ordinære arbeidslivet skulle være midlertidige. Man skulle bistå den enkelte eller en arbeidsplass i en tilmålt tid, men ikke mer. Det vises til fyldigere omtale av dette prinsippet i kapittel 13.

• Individualisering: Det tilbys ikke standarddoser med forberedende trening, som alle skal igjennom, eller standardsatser for lønnssubsidiering, men opplegg som skreddersys den aktuelle personen, situasjonen, og gjerne den aktuelle arbeidsoppgaven og arbeidsmiljøet. Bistanden individualiseres, og den enkelte skal verken motta mer eller mindre bistand enn det som er nødvendig for innpass i en jobb og jobbfastholdelse.

• Vekt på sosial inkludering: På bakgrunn av en lang rekke studier som har vist at det særlig er den sosiale integrasjonen som betyr mye for å mestre og å holde på en jobb, rettes mye oppmerksomhet mot det å lære hensiktsmessige sosiale og arbeidsrelaterte ferdigheter tilpasset kravene i en aktuell arbeidssituasjon.

• Lønn som fortjent: Diskriminering handler blant annet om ikke å få betalt for den jobben som faktisk gjøres. Tett oppfølging skal også bidra til å unngå underbetaling av arbeidstageren og mulig oversubsidiering av arbeidsgiveren. Tett oppfølging kan betraktes som en forutsetning for å effektivt kunne hindre utnytting av arbeidskraft

• Parallell bistand og koordinering: Manglende koordinering og forpliktende samarbeid gir uoversiktlighet, fragmentering og manglende tydelighet både for bruker og andre impliserte. Arbeid med bistand-tiltakene legger vekt på helhetlige tilnærminger – fordi mange brukere har flere barrierer i forhold til arbeid. Man skal forholde seg bredt til arbeidshindrende faktorer. Dette kan kreve tid, blant annet til nettverksarbeid inn mot andre bistandsinstanser som kan sikre effektivt og forpliktende samarbeid ved økt bruk av personlige team, ansvarsgrupper og oppfølging av tverrgående individuelle planer.

En annen styrke ved tilnærmingen gjelder motivasjon. Er brukerens motivasjon for arbeid mangelfull, viser mange forskningsresultater at sjansene for å lykkes reduseres betraktelig. I denne tilnærmingen bearbeides motivasjon og holdninger i og gjennom arbeidssøker- og inkluderingsprosessen, fordi denne skaper en ramme for mestring i reelle omgivelser. Erfaringer viser at dette i seg selv er motivasjonsfremmende.

Tilnærmingen er også egnet til å utvikle såkalt «naturlig» bistand, det vil si etablere og spille på et bærekraftig støttesystem internt i virksomheten (se om fadderordninger med mer under). Den legger også vekt på å veilede arbeidsgiver for å mestre arbeidsgiveransvaret. Modell 2 spiller således på lag med utviklingen av ordningen med arbeidsgiverloser ved NAVs arbeidslivssentre.

Hvorfor er oppfølgingsressurser og inkluderingskompetanse så vesentlig?

Flere forhold knyttet til brukerpopulasjonen og dens situasjon og behov kan være relevante når det gjelder valg av hovedtilnærming til midlertidige, arbeidsrettede tiltak:

• Brukere med nye og sammensatte utfordringer utfordrer tradisjonelle måter å yte bistand på. Færre trenger tradisjonell attføring på en skjermet arena, for eksempel som følge av skader eller slitasje. Relativt flere brukere med blant annet psykiske/psykososiale problemer, diffuse lidelser, smerter, rus, tidlig frafallsproblematikk, og tidligere løs arbeidstilknytning, kan tilsi at den mer medisinsk pregede «reparasjonsmodellen» gir et dårligere svar enn tilnærminger som peker mer direkte inn mot det ordinære arbeidslivet og det å holde på en jobb der. I forhold til den framvoksende gruppen med psykiske problemer i NAVs registre, konkluderte for eksempel Schafft med flere i 1999 med at Arbeid med bistand «fremstår … som det enkelttiltaket som har den mest egnede metodikken med hensyn til de attføringsbehov som mange personer med psykiske lidelser har, på grunn av at tiltaket er individorientert, fleksibelt og har en innretning mot ordinært arbeid». Den samme argumentasjonen lå for øvrig i sin tid til grunn for å utvikle Supported Employment for utviklingshemmede.

• Svingende tilstander: Noen av de ovennevnte arbeidsbarrierene innebærer samtidig at helseproblemene – og derigjennom arbeidsevnen – varierer over tid. Arbeid med bistand-tilnærmingene tar høyde for dette, blant annet gjennom å gi oppfølgingsmuligheter over tid også etter at brukeren har fått et fotfeste i arbeidslivet. I tillegg foreslås her at en i det nye oppfølgingstiltaket skal kunne gi tidsubestemt bistand for å sikre jobbfastholdelse.

• Sårbare overgangsfaser: Et eksempel er overgangen fra skole til arbeid, som for blant annet mennesker med ulike funksjonshindre ofte kan by på spesielle utfordringer. I forbindelse med etableringen av tiltaket Arbeid med bistand ble det fokusert sterkt på denne utfordringen, blant annet fordi metodikken i Supported Employment viste seg å være velegnet. Det ble blant annet åpnet for et halvt års tillegg til tidsbegrensningen på 3 år for å kunne starte forberedelsene til en overgang til arbeid mens personen fortsatt er elev. Andre utfordrende overganger kan være fra fengsel og ut i samfunnet, der det ofte kan være behov for tett individuell oppfølging og bistand over tid for å sikre en innpasning i arbeidslivet. Et annet viktig poeng med Arbeid med bistand-tiltakene er at denne tilnærmingen eliminerer problemer som kan oppstå når brukeren skal ta med seg kunnskap og rutiner fra en skjermet treningsarena over til en ordinær arbeidsorganisasjon.

• Arbeidslivet må tilføres inkluderingskompetanse: Styrking av en brukers arbeidsfokus og arbeidsevne skjer gjennom et samspill mellom individressurser og arbeidsmiljøenes tilretteleggings- og inkluderingskompetanse. Både arbeidsgivere og øvrige arbeidstakere har behov for å styrke den kunnskapen og de ferdighetene som omhandler sosial støtte og tilrettelegging av krav når det gjelder arbeidsoppgaver, organisering, tempo og mengde.

Om forholdet til arbeidsforberedende tilnærminger

I Attføringsmeldingen fra begynnelsen på 1990-tallet var som tidligere nevnt viktige mål størst mulig grad av «normalisering» og integrering i ordinært arbeidsliv. De arbeidsrettede tiltakene skulle endres slik at de støttet opp om denne strategien. Et av utgangspunktene for modell 2 er at vi kan registrere en viss bevegelse i ønsket retning, men at vi etter de 20 årene som har gått, fortsatt er et godt stykke unna å realisere målene og intensjonene. Det er derfor flere grunner til å gå inn for et taktskifte:

• Evidens: En etter hvert lang rekke vitenskapelige studier har sammenliknet effekten av en tradisjonell «trappetrinnstilnærming», det vil si en mer forsiktig arbeidstilvenning i skjermede omgivelser, opp mot ulike AB-tilnærminger. Disse ofte systematiske, randomiserte effektstudiene konkluderer jevnt over med at den siste tilnærmingen har markant bedre sysselsettingseffekter (se kapittel 10 for en nærmere presentasjon). Selv om den akkumulerte kunnskapen om det relative forholdet etter hvert er overbevisende, er det fra en del hold – og særlig fra aktører i skjermet sektor – stilt spørsmål ved hvor relevante de internasjonale resultatene er for norske forhold. Spørsmålet om overførbarhet knytter gjerne an til ulikheter land imellom blant annet når det gjelder inngangslønninger i det ordinære arbeidslivet, og ulike innhold i det som betegnes som skjermet sektor – altså sammenlikningsgrunnlaget. Selv med disse forbeholdene er det, etter disse utvalgsmedlemmenes oppfatning, vanskelig å ikke tillegge den store summen av forskningsresultater betydelig vekt. I motsetning til svært mye av forskningen på attføringsområdet dreier dette seg om svært mange studier over mange år, som er systematiske og effektorienterte både i målsetting og design, og som derved har stor utsagnskraft.

• Overføringsverdi: Et tungt faglig argument angår overføringsverdien av trening i spesielle eller «kunstige» omgivelser. En vanlig brukt metafor er her at det er begrenset hvor lenge det er formålstjenlig å tørrtrene svømming på land. Argumentet – og etter hvert svært mye empiri – sier at det mest effektive vil være å arbeids- og mestringstrene i reelle, ordinære arbeidsomgivelser, og gjerne i forhold til den spesielle jobben og de spesielle arbeidsomgivelsene som en har interesse for eller skal introduseres i. Denne tilnærmingen tar således også på alvor at funksjonsproblemer dreier seg om et forhold mellom individforutsetninger og omgivelseskrav.

• Arbeidsmarkedstilpasning: Problemene med spesielle treningsarenaer blir forsterket hvis arbeidsoppgavene som inngår ikke likner de som er aktuelle i det lokale arbeidsmarkedet. Både arbeidslivets behov for kompetanse og arbeidssøkernes ønsker om yrkesvalg er mer mangfoldige enn tidligere. Selv om de skjermede, arbeidsforberedende virksomhetene tilbyr et bredere spekter av arbeidstilbud og opplæring enn tidligere, er det grenser for hvor variert dette tilbudet kan bli. Med en mer direkte arbeidsinkluderende tilnærming blir utgangspunktet isteden hvor brukerens interesser ligger, og hva som er etterspurt i det lokale arbeidsmarkedet.

I tillegg vil økt bruk ordinære virksomheter som arena for arbeidsinkludering på sikt bidra til å bryte ned fordommer og øke arbeidsgivernes generelle villighet til å ansette personer med nedsatt funksjonsevne. Erfaringene viser at det særlig er personlige arbeidsgivererfaringer – og i mindre grad generelle holdningskampanjer – som er egnet til å påvirke arbeidsgivernes holdninger og adferd.15 Skal en komme rundt tilbakeholdenhet på arbeidsgiversiden, kreves direkte pågåenhet og kraftfulle innsatser for å både selge inn brukere som arbeidskraft, kombinert med kompetent oppfølgingsmetodikk og garantier om vedvarende bistand. Arbeid med bistand-tilnærmingene, med jobbtilretteleggere med kompetanse for å ta ansvar i inkluderingsprosessen, vil således oppleves som risikoreduserende og motiverende for arbeidsgivere.

En ny og forenklet tiltaksstruktur

Modell 2, med sterk vekt på bruk av ordinært arbeidsliv tidlig i inkluderingsprosessen, kombinert med oppfølging og tilrettelegging som en hovedstrategi, reflekterer som nevnt en tro på at læring og utvikling skjer best på arbeidsplassen og i det arbeidsmiljøet hvor jobben skal utføres. Sømløshet og individuell skreddersøm sikres gjennom at jobbtilretteleggerne er gitt et bredt ansvar, dog basert på en samarbeidsmodell med NAV som koordineringsinstans, der det samlet sett sikres at eksterne tjenester effektivt kobles inn med sikte på parallell bistand. Tiltaksstrukturen legger til rette for kontinuitet og fleksibilitet ved at oppfølging og tilrettelegging kan kombineres med andre tiltak eller brukes uavhengig, midlertidig eller varig (se senere i kapitlet).

Et nytt, stort oppfølgingstiltak bør bygge på erfaringene med tiltaket Arbeid med bistand, eksisterende oppfølgingstiltak, ulike forsøk på feltet og internasjonale erfaringer knyttet til Suppported Employment. Oppfølgingstiltaket må kunne variere i intensitet og varighet, med utgangspunkt i den unike brukerens behov, og med rom for bistand over lang tid der dette er nødvendig. Det er også vesentlig at oppfølgingsressursene er dedikerte til denne oppgaven. Utøves denne typen tjenester i for nær sammenheng med tjenester som har et annet formål (eksempelvis avklaring, arbeidsforberedelser, kvalifisering mv.), så kan den samlede virksomheten lett gravitere mot de arbeidsforberedende fasene av brukerløpet. Det er vesentlig å holde fast ved at arbeidslivsrettet brukeroppfølging ikke er en kontorjobb eller noe som foregår på separate arenaer, men en i høyeste grad utadrettet virksomhet som primært utøves sammen med brukere, arbeidsgivere og kolleger på den ordinære arbeidslivsarenaen.

Det foreslås i modell 2 ingen endringer i forhold til tiltakene Arbeidsrettet rehabilitering og avklaring, og heller ikke når det gjelder tiltakene Arbeidsmarkedsopplæring eller ordinær utdanning. Når det gjelder Arbeidspraksis, vil det være vesentlig å satse relativt mer på dette tiltaket på den ordinære arbeidslivsarenaen. Dette vil kunne gi mer differensierte arbeidsoppgaver og arbeidserfaringer tilpasset dagens arbeidsmarked.

Behovet for å forenkle en lang liste av tiltak og virkemidler under NAV-paraplyen er påpekt av mange opp gjennom tiden. Til tross for erklærte politiske ambisjoner om en reduksjon av disse, er det imidlertid kommet til stadig nye de siste årene. Bakgrunnen er blant annet at spesielle interessenter får gjennomslag for særskilte virkemidler for «sine» målgrupper og formål. Samtidig har dette et styrings- og kontrollaspekt: På visse sentrale hold har man hatt stor tro på å kontrollere utgiftene med stor treffsikkerhet gjennom oppflising og detaljering av virkemidlene, framfor å legge til grunn at de som jobber i NAV og i tiltakene – gjennom sin fagkompetanse og med vide rammer for noen få tiltakstyper – faktisk makter å utforme fornuftige løp sammen med den enkelte brukeren.

Både et forenklet og individuelt dosert oppfølgingstiltak med utgangspunkt i dagens Arbeid med bistand, Oppfølging og Arbeidspraksis i ordinære virksomheter, og en fusjon av de gjenværende tiltakene innad i de forhåndsgodkjente virksomhetene (se senere i kapitlet), vil bidra til en forenklet tiltaksstruktur. Modell 2 bygger således på mål og prinsipper for forenkling av tiltak omtalt i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering. Dette betyr en tiltaksstruktur som deler inn tiltakene etter visse funksjoner på tvers av tradisjonelle målgrupper – det er de individuelle bistandsbehovene som skal legges til grunn. Dette skal legge til rette for en enklere tiltaksstruktur, bedre individuell tilpasning og fleksibilitet i bruken av tiltak.

17.4.3 En helhetlig satsning/strategi

I det foregående er det argumentert for en langsom forskyvning av innsatsene i retning av at mer ressurser allokeres til det som skal foregå i det ordinære arbeidslivet. Skal man lykkes med dette, er det, etter disse utvalgsmedlemmers oppfatning, i tillegg nødvendig med en bred, systematisk og langsiktig satsning på flere samtidige fronter for å oppnå resultater.

Denne satsningen bør for det første omfatte en systematisk utvikling av virkemidler som kan komplettere og virke i synergi med oppfølgingsressursene. Det gjelder særlig virkemidler som forholder seg til usikkerhet og opplevd ansettelsesrisiko på arbeidsgiversiden. For det andre er det nødvendig med en kvalitetsheving for å få effekter av en volumøkning av inkluderingsvirkemidlene – både i forhold til å gjøre de riktige tingene, og å gjøre tingene riktig. En slik satsning bør omfatte

• brede kompetanseutviklingstiltak som tar utgangspunkt i at vi i stor grad mangler den kritiske inkluderingskompetansen i Norge.

• en systematisk og bredt anlagt FOU-satsning som kan bidra til fagutvikling og et bedre kunnskapsgrunnlag for oppbygging av norske, arbeidslivsrettede oppfølgingstjenester. Dette kan blant annet omfatte utprøvninger av internasjonalt utviklede modeller (for eksempel IPS), og spesielle oppfølgingsinnsatser rettet mot spesifikke målgrupper.

Kompletterende virkemidler

Den oppfølgingsressursen som vektlegges her, blir å betrakte som det viktigste fundamentet i inkluderingsløp der det ofte vil være nødvendig å supplere med andre arbeidslivsrettede virkemidler. Dette innebærer at tett individuell oppfølging inn mot ordinært arbeidsliv bør kunne kombineres med andre tiltak som retter seg mot å øke etterspørselen, redusere arbeidsgiverrisikoen og generelt senke tersklene inn mot det ordinære arbeidslivet. Kompletterende virkemidler skal selvfølgelig også kunne gis som selvstendige tjenester til brukeren som supplement til NAVs eget tilbud, men ofte vil det være behov for en form for oppfølging og koordinering for å få nyttet disse på best mulig måte. Kompletterende virkemidler kan omfatte blant annet:

Fadder/mentorordninger – en form for subsidiert, men «naturlig» bistand i arbeidsmiljøet, der en fadder kan bistå med motivering, veiledning og råd, opplæring i arbeidsrelaterte og sosiale ferdigheter, samt bistand når det gjelder tilpasning og tilrettelegging av arbeidsoppgavene og arbeidssituasjonen. Med andre ord: en arbeidskollega/ansatt i virksomheten som utfører oppfølgingsoppgaver utover det en kan forvente som ordinær kollegaveiledning av en nyansatt.

Tilretteleggings/servicegarantier – et system eller en metode som ansvarsfester, forplikter og koordinerer i forhold til hjelpemidler, tilrettelegging og oppfølging – det vil si hva slags støtte arbeidssøkere og arbeidsgivere kan få, ikke minst fra flere ulike fagmiljøer og enheter i NAV. Dagens ordning gir også alltid en navngitt kontaktperson i NAV og en handlingsplan for brukeren.

Tilretteleggingstilskudd, som i henhold til regjeringens nye Jobbstrategi nå også skal prøves ut i forhold til personer med bistandsbehov som ikke har et arbeidsforhold.

Det bør her skytes inn at det i dag eksisterer en rekke overlappende tilretteleggingsordninger som har grenseflater mot oppfølgingstiltaket. Slike tjenester tilbys av eksterne aktører som for eksempel bedriftshelsetjenester, Arbeids- og velferdsetaten gjennom Hjelpemiddelsentralen eller via tilskuddsordninger som for eksempel teknisk tilrettelegging, fadder/mentor eller tilretteleggingstilskudd innenfor IA-avtalen. Økt bruk av tilretteleggingstjenester aktualiserer en samlet gjennomgang av ulike ordninger med sikte på systematisering og forenkling.

Lønnstilskudd: Temporære lønnstilskudd skal kompensere arbeidsgiveren for risiko, usikkerhet og lavere produktivitet i startfasen, og for en arbeidstilvennings- og treningsprosess i bedriften. Slik disse ofte er brukt i Norge, er de ikke minst en måte å kompensere relativt høye norske inngangslønninger på. De er imidlertid blitt kritisert for å fungere som en måte å «betale seg ut av problemene» på, og ofte har en sluppet brukeren av syne umiddelbart etter en utplassering. Allikevel tyder studier på at midlertidige lønnstilskudd, også nyttet alene, har effekt for arbeidsinkludering. Det er gode grunner til å anta at disse effektene vil forsterkes hvis en mer systematisk kombinerer med tiltak som retter seg mot andre typer opplevde risiki for arbeidsgiverne – ikke minst gjennom en ekstern oppfølger som på mange ulike måter kan bistå arbeidsgiveren. Bedre oppfølging kan også bidra til økt progresjon over tid, noe som kan gi grunnlag for nedtrapping av økonomiske subsidier.

I den grad tidsubestemt lønnstilskudd blir en varig ordning i Norge, bør også dette ofte kombineres med oppfølgingsbistand. Slike varige subsidieordninger er imidlertid ikke noen nødvendig betingelse for å arbeidslivsrette innsatsene (se blant annet neste punkt under). Det kan her også legges til at noen av de problematiske sidene ved varige subsidier i ordinært arbeidsliv (overdreven bruk eller oversubsidiering, eventuelle fortrengningsproblemene mv. best kan motvirkes gjennom en større satsning på oppfølgingsinnsatser). For det første vil oppfølgingstjenester i seg selv redusere behovet for økonomiske subsidier, og for det andre vil brukerens faktiske produktivitet kunne dokumenteres på en langt bedre måte enn ved ensidig bruk av subsidier.

Kombinere arbeid og trygd: Gjennom et par tiår har en i Norge promotert tanken om at trygdeordninger ikke bare skulle fungere som et tradisjonelt sikkerhetsnett, men også som et springbrett inn mot ordinært arbeidslivsdeltakelse. Sagt på en annen måte: Forholdet mellom trygd og arbeid skulle ikke lenger være et enten/eller, men i større grad et både–og. Den nye uførepensjonsordningen som skal innføres vil ytterligere legge til rette for slike kombinasjonsløsninger. Også i forhold til slike løsninger kan det ofte være nødvendig med tett individuell oppfølging for å etablere og holde på et arbeidsforhold.

Andre kompenserende og terskelreduserende virkemidler er tekniske hjelpemidler, som oftest bør ledsages av kompetente oppfølgingsressurser. I tillegg bør oppfølgingsressursene også kunne nyttes i forhold til utplasseringer knyttet til tidsavgrenset arbeidstrening (tiltaket Arbeidspraksis i det ordinære arbeidslivet), og også til etablering av Varig tilrettelagt arbeid på ordinære arbeidsplasser.

Oppfølgingsressursene bør kort sagt kunne nyttes der det er behov for dem. De bør kunne settes inn ikke bare der ordinært, lønnet arbeid er det umiddelbare siktemålet, men også der en i første omgang har andre milepeler for øye.

Et kompetanseløft

En større vektlegging av tilnærminger hvor ordinært arbeidsliv blir både mål og middel, vil kreve en kraftig kompetanseopprustning for å gi resultater. Det vil gjelde innad i NAV, og det gjelder ikke minst de utenfor NAV som skal utføre arbeidslivsrettede oppfølgingstjenester. Både NAV, arbeidslivet og ikke minst mennesker med redusert arbeidsevne må få tilgang på tjenester av høy kvalitet.

Uten at dette tilsier utvikling av en helt ny profesjon på dette området, er det behov for adskillig «profesjonalisering» av de som skal bistå brukerne. Det dreier seg om en kompetanse som skal følge arbeidssøkeren og tilføres virksomhetene gjennom en ekstern oppfølger/jobbtilrettelegger. Hensikten er å sikre mestring i inkluderingsforløp og karriereutvikling. Inkluderingskompetanse omfatter kunnskap om metodisk oppfølging og kompetanse i å redusere støtten når behovet avtar. Det innebærer brukerveiledning (motiverende samtaler, interessekartlegging, rask utplassering og jobbutvikling), allianser med næringslivet, proaktiv oppfølging og veiledning på ordinære arbeidsplasser. Tilrettelegger må kunne utnytte muligheter for teknisk og annen tilrettelegging, og for naturlig bistand fra arbeidskollegaer, samt gi faglig støtte, råd og veiledning til både arbeidsgiver, bruker og det øvrige arbeidsmiljøet. Inkluderingskompetansen skal kort sagt skape forutsetninger for at brukeren og virksomheten har vilje og evne til justering for vellykket inkludering.

Tilnærmingen krever med andre ord omfattende kunnskaper og ferdigheter, blant annet i forhold til veiledning, arbeidsmarkedet og arbeidslivet, skjønnsutøvelse, virkemidler og støtteordninger som NAV og andre rår over. Det kreves også oversikt over og evne til å samhandle med en rekke andre potensielle samarbeidspartnere, leverandører og spesialister. Man må evne å være i forkant av eventuelle problemer som kan oppstå i en arbeidssituasjonen, og etter hvert også kunne bistå i forhold til videre karriereutvikling.

Ovennevnte kompetanse bør i langt større grad enn i dag kunne dekkes opp gjennom relevante grunnutdanninger (sosialt arbeid, velferdsutdanninger mv.). Stortingsmeldingen om helse- og velferdsutdanningene som er planlagt lagt fram i 2012 bør etter disse utvalgsmedlemmers oppfatning være tydelig på dette. Det er også nødvendig å dekke de samme temaene og ferdighetene gjennom lett tilgjengelige og formalkompetansegivende etter- og videreutdanningstilbud, som bør kunne gjennomføres parallelt med hel- eller deltidsjobb.

Etter disse utvalgsmedlemmers oppfatning er det også behov for tydeligere kompetansekrav for å kunne utføre denne typen tjenester. Dette dreier seg om helt vesentlige valg og prosesser i den enkelte brukerens liv, og det dreier seg om tjenester som har stor samfunnsøkonomisk betydning. Det er derfor helt vesentlig at det – for eksempel gjennom et samarbeid mellom involverte organisasjoner, NAV og forsknings-, universitets- og høyskolesektoren – satses på et langsiktig kompetanseløft på dette området.

Hensynet til forsvarlighet gjør at det bør vurderes former for sertifiseringsordninger for de som skal gjennomføre oppfølgingsprosessene – ordninger som også i sin tur og på sikt eventuelt kan knyttes opp mot de tidligere omtalte prekvalifiseringsprosessene.

Kvalitetssikring

Ovenstående forslag til framstøt på kompetansefronten vil, gjennom å sikre et solid faglig-metodisk grunnlag for inkluderingsbestrebelsene, også bidra til å sikre kvalitet i tjenestene. En større vektlegging av mer direkte arbeidsinkluderende tilnærminger vil i tillegg føre til at formålet og innretningen vil være relativt avgrenset i forhold til for eksempel mer omfattende arbeidsforberedende tiltak innen en skjermet sektor. Kvalitet handler ikke bare om å sikre at en gjør tingene riktig, men også – eller ikke minst – at en gjør de riktige tingene. Den tydelige fokuseringen på prosessen inn i ordinært arbeidsliv vil derfor i seg selv til en viss grad kunne forenkle NAVs kvalitetskontroll og styringsutfordringer overfor tiltakene.

Det vil imidlertid fortsatt være utfordringer i forhold til innsikt i brukerprosessene, og en mulig fare for at det ytes mer bistand enn nødvendig i det enkelte tilfelle. Det ligger imidlertid ikke noen økonomiske spenninger eller mulige disinsentiver inne i denne modellen, slik det kan gjøre der en kopler skjermet arbeidstrening med produksjon mot et marked.

En tilnærming til kvalitets- og kontrollutfordringene kan som nevnt også være å satse på en form for sertifisering av de som skal stå for oppfølgingen, for å sikre at de som skal bistå arbeidsgivere og brukere i viktige faser holder faglig (og på andre måter) mål.

Det vil også være viktig å følge det sporet som er tråkket opp i den tidligere omtalte IPS-modellen (Individual Placement and Support). Denne har svært strenge, manualbaserte krav til utformingen av og fagligheten i oppfølgingen av brukere, basert på mye forskning om hva som faktisk har vist seg å gjøre en positiv forskjell. For å sikre at tiltakene i praksis forholder seg til de oppsatte prinsipper og framgangsmåter, er det utviklet en evalueringsmanual basert på den såkalte «Supported Employment Fidelity Scale». Dette er et verktøy for å måle gapet mellom idealer og realiteter. Dette målebåndet nyttes så av uavhengige instanser som fungerer som en form for tilsyn eller «revisjon» inn mot tiltakene. Her handler det med andre ord om å kontrollere at en gjør de riktige tingene – det vil si å gjøre det som etter hvert har vist seg å gi best effekt gjennom internasjonale effektstudier. En slik tilnærming til kvalitetssikring bør prøves ut også i Norge parallelt med at en øker volumet på mer direkte arbeidsinkluderende tjenester.

Det å i større grad ensrette kravene til arbeidsmåtene (metodekrav), i tråd med det en vet virker, kan være en viktig innfallsvinkel til å kvalitetssikre tjenestene. Ulike evalueringer har opp gjennom tiden pekt på behovet for mer ens standarder for innhold og kvalitet i tiltaket Arbeid med bistand. Det bør derfor være et siktemål å utvikle en mer enhetlig innholdsstandard på dette «unge» feltet. En har her ingen etablert profesjon som sørger for at ting gjøres på en enhetlig måte, men ansvaret for utvikling av en enhetlig praksis med høy kvalitet må tydelig ligge i NAV.

En FoU-satsning

Generelt er det behov for å faglig «ruste opp» Arbeid med bistand og liknende norske tiltak. Dette kan blant annet innebære å i større grad prøve ut og implementere internasjonale anbefalinger som er utarbeidet gjennom omfattende internasjonale prosesser i en norsk sammenheng. Her kan det blant annet bygges på et nylig utgitt dokument fra European Union of Supported Employment, der en nøye går gjennom verdiene, prinsippene og standardene for Supported Employment, og på de tidligere nevnte, omfattende manualene som er utarbeidet for konseptet Individual Placement and Support (IPS).

Det er ikke minst behov for en satsning for å bedre kunnskapsgrunnlaget for denne typen tilnærminger, og spesielt i forhold til hva som gir gode effekter i en norsk sammenheng (hva som virker best, i hvilke sammenhenger, og for hvem). Tiltakene eller tjenestene bør i større grad ta utgangspunkt i en kunnskapsbasert systematikk, noe som vil kreve en langsiktig FoU-satsning der en bygger stein på stein. Dette vil også være vesentlig for å kunne kvalitetssikre tjenestene på noe sikt.

En slik fagutvikling bør skje i et samarbeid mellom NAV, leverandører. leverandørforeninger, relevante faglige sammenslutninger, brukerorganisasjoner og forskningsmiljøer. Som en del av denne satsningen, bør det – som man allerede har gjort innen helsesektoren – vurderes å etablere et norsk miljø som blant annet kontinuerlig kan overvåke både norske og internasjonale arbeidsrettede virkemidler. Et slikt kunnskapssenter kan ha som en viktig oppgave å oppsummere hva som har vist seg og virke, for hvem, og under hvilke betingelser.

Om å åpne dørene innenfra

Utvalget har ikke forstått mandatet dit hen at det skulle drøfte potensielle grep på etterspørselssiden i sin fulle bredde. Innledningsvis under omtalen av modell 2 ble det imidlertid påpekt at Norge i internasjonalt perspektiv i stor grad har innrettet politikken mot å «ruste opp» den enkelte bruker, og i mindre grad tatt grep som retter seg mot å senke tersklene inn til ordinært arbeidsliv eller å styrke etterspørselen og således «åpne dørene innenfra». I de fleste andre land har dette vært viktigere elementer i den samlede politikken, gjennom blant annet omfattende lønnssubsidieordninger, kvoteringssystemer, antidiskrimineringslovgivning mv.

Den vridningen og satsningen som foreslås her, vil imidlertid også innebære et mer direkte inntak til ordinært arbeidsliv og til arbeidsgiverne. Mer direkte innsats mot virksomhetene vil bidra til å skaffe flere åpninger og utvikle flere jobber. Oppfølgingstiltak som tilbyr tidsubestemt oppfølging basert på kompetente jobbtilretteleggere vil bidra til å redusere arbeidsgiverens opplevelse av risiko, og det vil gi arbeidsgivere og ansatte verdifulle erfaringer som kan bidra til å påvirke holdninger i positiv retning. Samtidig vil blant annet den nye jobbstrategien som Regjeringen har annonsert, og ikke minst den foreslåtte nye uføreordningen, kunne bidra til flere åpne dører.

Generelle erfaringer, både blant tiltaksarrangører og i NAV, tilsier at det kan være vanskeligere å få innpass for brukere med bistandsbehov innen offentlig enn det er i privat sektor. Istedenfor å gå foran som et godt eksempel, kan det derved se ut til at det offentlige henger etter. Det er her snakk om et segment av arbeidsmarkedet der en ad politisk vei mer direkte kan påvirke arbeidsgiverpolitikken. Disse medlemmer vil derfor be om at det vurderes og eventuelt introduseres tiltak/virkemidler hvor offentlig sektor kan gå foran i å vise hvordan en kan «åpne dørene innenfra».

I tillegg til en kraftfull satsning innen offentlig sektor, bør det være aktuelt å vurdere en ny satsing gjennom IA-konseptet. En har så langt ikke klart å utnytte det potensialet som måtte ligge i dette i forhold til å åpne dørene for de som i dag står utenfor. Det vises her til Sintefs IA-evaluering fra 2010, der det heter at mennesker med funksjonsnedsettelser «burde forvente at IA-avtalen kunne bidra med mer enn den har gjort».

En måte å vitalisere dette arbeidet på kan være en konsentrert innsats inn mot større bedrifter/«flaggskip» (gjerne landsdekkende) for å få noen til å gå foran med et godt eksempel. Arbeidet kunne ha som utgangspunkt at partene sammen – både på sentralt og regionalt nivå – identifiserer og arbeider for å motivere/forplikte interesserte, store virksomheter til å ta tak i inkluderingsutfordringen, gjennom systematisk og målrettet bruk av kompetente jobbtilretteleggere slik disse er beskrevet i modell 2.

17.4.4 Å åpne opp for et bredere spekter av tiltaksarrangører

Som diskutert i kapitlene 12 og 14 er det i prinsippet en rekke aktører som kan tenkes å fylle oppfølgingsfunksjonene på en meningsfull måte:

• Mange av dagens forhåndsgodkjente virksomheter vil med sin opparbeidede kompetanse gjennom svært mange år kunne stille meget sterkt i forhold til å kunne kvalifisere for denne typen oppdrag. Det tenkes her spesielt på aktører innen skjermet sektor som har opparbeidet kompetanse innen tiltak som Arbeid med bistand, Arbeidspraksis i ordinære virksomheter og Oppfølging.

• Initiativrike enkeltpersoner som kan dokumentere nødvendig inkluderingskompetanse bør kunne starte egne jobbtilretteleggervirksomheter. Dette er en innovasjonsmulighet som så langt ikke har vært tillatt.

• I tillegg finnes en rekke andre potensielle aktører som så langt i svært begrenset grad har fått slippe til, så som brukerorganisasjoner og andre frivillige organisasjoner, bedriftshelsetjenester og andre fagfolk og organisasjoner som mener de kan opparbeide den nødvendige spesialiserte inkluderingskompetansen og fylle rollen best utenfor allerede etablerte strukturer.

• En tredje mulighet vil være å gi større virksomheter muligheten til å selv påta seg oppfølgerrollen, og selv organisere og ansette tilretteleggere. Det finnes allerede noen slike eksempler, men det er innen dagens rammebetingelser ikke lagt til rette for slike modeller (kun gjennom unntaksordninger).

• Endelig er det mulig for Arbeids- og velferdsforvaltningen selv å i større grad ivareta disse oppgavene. Det vises her til eget punkt om dette under.

For å oppnå bedre resultater i forhold til hovedmålet om flere i arbeid, er det nødvendig å åpne for at flere aktører enn dagens kan ivareta noen utvalgte typer tjenester. Det er behov for et variert tilbud fra et bredere spekter av tiltaksarrangører – også mindre aktører som kan spesialisere seg på bestemte typer oppfølgingsoppgaver (for eksempel målgruppespesifikke eller bransjespesifikke). Dels handler dette om at det er nye typer kompetanse som må utvikles, og dels om at de som skal gjøre oppfølgingsjobben, bør være de som kan gjøre den best. I prinsippet bør alle gode krefter kunne slippe til – ikke minst når det kreves til dels nye typer kompetanse mange steder i landet. Hensynet til brukerne, og det å mest mulig kompetent og effektivt bistå disse inn i arbeidslivet, bør derfor være overordnet eventuelle hensyn til allerede etablerte tiltaksstrukturer.

Det bør – som i dag – også gis muligheter for å slippe andre aktører til i forhold til spesielle tjenestetyper, så som dagens Arbeidsrettet rehabilitering og Arbeidsmarkedsopplæring (som også hyppig nyttes for brukere med nedsatt arbeidsevne). Utviklingen innen Arbeidsrettet rehabilitering har på få år illustrert at det ikke bare er innen dagens skjermede sektor en finner dedikerte og idealistisk motiverte attføringsaktører. Gjennom anbudskonkurranser har det kommet fram flere utradisjonelle tiltaksleverandører som har både kompetanse og evne til å berike fagområdet og levere kvalitetstjenester.

Dagens forhåndsgodkjenning og nye aktører

Kravene som i dag stilles for å bli en forhåndsgodkjent tiltaksarrangør i dagens forskrift om arbeidsrettede tiltak, innebærer at mange potensielle aktører ekskluderes. Ønsker nye aktører i dag å etablere seg – eller ønsker NAV flere aktører å spille på lokalt – så tvinges disse inn i en svært stram form med relativt bastante krav på en rekke områder (blant annet offentlig eierskap).16 Innhegningen er med andre ord høy, noe som fører til at også etableringsterskelen blir høy. For å få nye aktører, kan det være påkrevet å mobilisere flere kommuner til sammen å etablere virksomheter – som dels må konkurrere med allerede etablerte kommunale selskaper. Dette kan fortone seg særdeles urealistisk.

Krav til forhåndsgodkjenning kan være meningsfulle og endog påkrevd når det handler om arbeidstrening i skjermede arbeidsmiljøer med produksjon av varer eller tjenester. I forhold til mer fleksible og kompetansebaserte inkluderingstjenester, der det ikke inngår produksjon, gir disse kravene mindre mening. Den tradisjonelle tiltaksstrukturen vil med andre ord ikke kunne skape tilstrekkelig dynamikk, innovasjon, korrektiver og faglig utvikling, selv med eventuelle smale åpninger for enkelte nye aktører gjennom for eksempel forsøk eller begrensede unntaksordninger.

Anskaffelser – form og prosess

Om nye aktører på oppfølgingsområdet skal kunne slippe til uten dagens system for forhåndsgodkjenning, tilsier dette at det må skje gjennom å åpne for større grad av konkurranse.

I vurderinger av anskaffelsesform må en vurdere ulike hensyn (kvalitet, fleksibilitet, forutsigbarhet) – til dels opp mot hverandre. Samtidig er oppfølging og arbeidsinkludering en særdeles kompetanseintensiv virksomhet, og det er i dag begrenset med slik kompetanse rundt om i landet. For å kunne opparbeide og holde på nødvendig inkluderingskompetanse, vil det være viktig å tilby noenlunde forutsigbare og stabile rammevilkår for de som skal tilby slike tjenester, blant annet i form av relativt lange kontraktsperioder. Lange rammeavtaler kan gi nødvendig trygghet i avtaleperioden og mer balansert forhold mellom bestiller og leverandør. Dette er ikke minst viktig for brukerne som nytter tilbudene, spesielt når forløpene kan strekke seg over mange år. En annen fordel er at Arbeids- og velferdsetaten får erfaringer med leverandørene over tid, og kan utvikle et godt samarbeid og bli kjent med metodikk og tilbud. Dette bidrar også til at tiltaksarrangørene får kjennskap til hvilke forventninger NAV har til leveranser.

Anskaffelsen av inkluderings/oppfølgingstjenester foreslås her gjennomført i en totrinnsmodell, der en etter enn innledende runde med prekvalifisering gjennomfører anbudskonkurranser mellom de kvalifiserte aktørene. Hensikten med prekvalifisering er å skille mellom mindre seriøse leverandører og de som kan dokumentere tilstrekkelig kompetanse og kvalitet. Dette vil også begrense antallet som en må forholde seg til i anbudsrunder. I en prekvalifisering rettes søkelyset mot kandidatenes evne til å gjennomføre et oppdrag på en faglig forsvarlig måte. For å utvikle en ordning med prekvalifisering vil det være naturlig å bygge på erfaringer fra barnevernet.

En ordning med prekvalifisering vil være et viktig verktøy i forhold til kvalitetssikring av leverandører. En vil få et kvalitetsfokus i to omganger: først gjennom prekvalifiseringen, deretter i anbudskonkurransen mellom prekvalifiserte tilbydere.

Ved å følge regelverket for offentlige anskaffelser, vil prosedyrene også bidra til kvalitet i forarbeidet til anskaffelsen gjennom utarbeidelsen av kravspesifikasjoner og konkurransedokumenter. Samlet sett kan anskaffelsesprosedyrene skape større bevissthet og målrette anskaffelsen. Prosedyrekravene i regelverket for offentlige anskaffelser gir også gode muligheter for å etterprøve saksbehandlingen og beslutninger som er tatt, og for å påse at prinsipper i forhold til likebehandling og saklighet er ivaretatt. Etterprøvbarhet og gjennomsiktighet reduserer fare for korrupsjon og eventuelle uheldige, tette bånd mellom leverandører og NAV.

Det må vurderes nærmere hvor desentraliserte prekvalifiserings- og anbudsprosessene skal være. I en innledningsfase kan det være argumenter for nasjonale anbud på nye tiltak, noe som tilsier at Arbeids- og velferdsdirektoratet får en sentral rolle.

Arbeids- og velferdsetaten vil stort sett være eneste kjøper av de tjenestene som tilbys. Dette medfører at en må ha en langsiktig strategi for å opprettholde et størst mulig mangfold av aktuelle tilbydere. Det forutsettes at systemet justeres på bakgrunn av praktisk erfaring slik at man kommer fram til en modell som fungerer.

Forholdet til NAVs egne tjenester

Både bruk av direkte avtaler med ordinære virksomheter og anbudskonkurranse med prekvalifisering er i modell 2 tenkt å gi Arbeids- og velferdsetaten stor fleksibilitet til å styre innretning av tilbudene i forhold til utviklingstrekk i arbeidsmarkedet, brukerbehov, tilgang på tiltaksleverandører og etatens egen kapasitet (som kan variere geografisk og over tid). Etaten vil kunne øke bruken av eksterne tilbydere i geografiske områder eller perioder hvor etaten selv ikke har tilstrekkelig kapasitet, eller bygge ut egenproduserte tjenester dersom det eksterne tilbudet ikke er dekkende. Anskaffelser av oppfølgings- og tilretteleggingstjenester kan med andre ord reduseres og tilpasses dersom Arbeids- og velferdsetaten bygger ut egne tilsvarende tjenester.

Modell 2 tar således høyde for den forventningen som en del utvalgsmedlemmer signaliserte i kapittel 14 – nemlig at NAV gradvis utvider egne avklarings- og oppfølgingstjenester. Disse utvalgsmedlemmer ser det ikke som ønskelig at NAVs oppgave reduseres til å være bestiller av helhetlige inkluderingsløp, slik modell 1 i stor grad legger opp til. I stedet legges her til grunn at NAV ikke bare skal stille krav til og følge opp en tiltaksarrangør, men også større grad utvikle kompetanse for også å kunne ivareta oppfølgingsfunksjoner i forhold til bruker og til arbeidsgiver.

Med dette er modellen i pakt med det administrative normaliseringsprinsippet: At personer med nedsatt arbeidsevne bør ha tilbud på samme sted og av samme instans som andre arbeidssøkere. Her er den svenske SIUS-ordningen ved Arbetsförmedlingen, som er tydelig basert på prinsipper i Supported Employment, et eksempel. Utover egne tilbud kjøper den svenske etaten supplerende oppfølgings- og tilretteleggingstjenester eksternt ved behov. Dette er også anbefalingen fra en nylig EU-undersøkelse17 – det vil si at også de med stort behov for inkluderingsbistand, i størst mulig grad bør få (mer av den samme) bistanden som alle andre som søker arbeid får, på det samme stedet og av det samme bistandsapparatet. Det vises her til nærmere diskusjon i kapittel 14, og til forslaget om en større utprøvning eller pilotering av utvidete avklarings- og oppfølgingstjenester i NAV fra 2012.

Oppfølgingskompetanse der folk bor og arbeider

Et siste viktig forhold er hensynet til den norske geografien. Norske tiltak bør i prinsippet innrettes, anskaffes og organiseres slik at tilbudet blir landsdekkende, og slik at brukerne kan få et tilpasset tilbud uavhengig av bosted. Det norske bosetningsmønsteret og hensynet til geografisk spredning kan derfor tilsi at en legger til rette for også små, men kompetente lokale aktører som vil og kan tilby denne typen tjenester. Dette kan være enklere å få til hvis det satses relativt mer på mobile tjenester som primært tilbyr en form for metodekompetanse, framfor tilbud som bygger på en form for vare- eller tjenesteproduksjon.

Der er NAV-kontor i alle kommuner. I modell 2 ligger en styrking av NAVs egne oppfølgingsfunksjoner. Også dette vil bidra til å sikre at alle, uavhengig av bosted, vil kunne få den oppfølgingsbistanden de har behov for.

17.4.5 Midlertidige tiltak i skjermet sektor: Forenkling og fleksibilitet

Selv om mer direkte arbeidsinkluderende tilnærminger her lanseres som en hovedstrategi, vil en andel av brukere med funksjonsproblemer som NAV mener har bistandsbehov inn mot arbeid, kunne ha nytte av tilbud av mer arbeidsforberedende karakter. I denne modellen legges det til grunn at dette vil gjelde færre enn de som i dag får slike tilbud som et førstevalg. Det er allikevel vesentlig at det finnes et tilstrekkelig antall plasser som tilbyr slike tjenester, og at disse tilbudene har høy kvalitet.

De tre midlertidige tiltakene i skjermet sektor som i dag skal forberede en overgang til ordinært arbeidsliv er Avklaring, Kvalifisering og Arbeidspraksis. Dagens utforming av og skillelinjer mellom disse er til en viss grad resultatet av helt ulike historiske utviklingsløp; de glir innholdsmessig i praksis ofte litt over i hverandre, både med hensyn til faglig tilbud og personell; og de kan ha ulik utforming på forskjellige steder i landet.

Attføringsbedriftene bør primært være arenaer for tilbud om midlertidige, individrettede tiltak som sikter mot å forberede, arbeidstrene og kvalifisere brukere som har en lang vei å gå inn mot det ordinære arbeidslivet. På denne måten vil en kunne ta utgangspunkt i og kvalitetsutvikle det disse leverandørenes kan best, nemlig arbeidsforberedende attføringstilbud.

Dette innebærer på den ene siden at dagens TIA langsomt fases ut (se eget forslag om dette i kapittel 13), og på den andre siden at dagens Arbeid med bistand både åpnes opp for nye potensielle tiltaksaktører, innholdsmessig strammes opp og i større grad blir en arena for planmessig fagutvikling. Dagens Arbeid med bistand blir – sammen med tiltaket Oppfølging – således et utgangspunkt for en planmessig og helhetlig (kvantitativ og kvalitativ) satsning på mer direkte arbeidsinkluderende tilnærminger.

Samtidig er det viktig at også arenaene for tidsbegrensede, arbeidsforberedende brukerløp også bør fungere som springbrett for bevegelser mot ordinært arbeidsliv. Utvalgsmedlemmene bak modell 2 tar her utgangspunkt i at dette gjennom et par tiår har vært et uttrykt mål for politikken rettet mot disse virksomhetene, og at langt de fleste plassene i bedriftene i dag er av midlertidig karakter. Dette betyr at også bedriftene i størst mulig grad bør fungere som baser for utprøvning og trening i ordinært arbeidsliv etter en innledende fase av arbeidsforberedende karakter.

Det arbeidsforberedende tilbudet bør utformes og organiseres slik at en ivaretar bredden i individuelle behov for bistand – det vil si at de tar høyde for høyst ulike barrierer for inkludering i ordinært arbeidsliv (helserelaterte problemer/livsstil, motivasjon, struktur på hverdagen, lese- og skrivevansker, arbeidserfaring, formelle kvalifikasjoner osv.). Alle tilbud skal være individuelt tilpasset den enkeltes behov. Dette vil bety at bedrifter med en ensidig produksjons- og arbeidstilvenningsagenda vil ha behov for en betydelig omstilling og kompetanseopprustning.

Samtidig er det antakelig gode grunner til å løse opp på bindinger som i dag synes å fungere som hindringer for effektive brukerløp i disse bedriftene. Oppflisingen i dagens tre ulike tiltak kan gi ventetider der det er fornuftig med en kjeding for å fullføre brukeres inkluderingsforløp. De ulike tiltakene synes i dag også i praksis å ofte overlappe hverandre, og samme tiltak kan som nevnt ha ulik utforming på ulike bedrifter. Personellet nyttes også ofte på tvers av tiltaksgrensene.

Etter disse medlemmers oppfatning peker dette samlet sett i retning av å fusjonere de tre tiltakene. Dette vil gi større fleksibilitet og manøvreringsmuligheter sammen med den enkelte brukeren. Samtidig innebærer dette at en renonserer på den kontrollen som ligger bakt inn i en spissing og oppflising i ulike tiltak. Skal myndighetene ivareta sitt forvaltningsansvar, betyr dette at en tiltaksfusjon nødvendigvis vil styrke kravene til NAVs oppfølging av og kontroll med inntak, kvalitet og resultater.

Ideelt sett skal NAV i det enkelte brukertilfellet gi tiltaksarrangøren presise bestillinger, nøye tilpasset den enkelte brukers potensial og arbeidsbarrierer, og tilpasset hans/hennes spesielle livssituasjon. Selv med grundige arbeidsevnevurderinger, kan det allikevel ofte være uklart for NAV hva som er en fornuftig innsats i forhold til brukerens utfordringer. Det ligger derfor implisitt i den modellen som her skisseres at tiltaksarrangøren gis et større faglig ansvar for å detaljutforme et løp sammen med den enkelte brukeren. Dette skal imidlertid ikke medføre ansvarsfraskrivelse fra NAV sin side. Det er viktig å holde fast ved NAVs fundamentale ansvar for kontinuitet og koordinering i brukerprosessene.

En mellomløsning kan være å utvikle ulike «konsepter» for ulike typer brukerløp innen det nye midlertidige tiltaket. Dette kan også gi muligheter for leverandører til å spesialisere seg på ulike typer kompetanse og brukerbehov. Dette vil innebære at NAV sammen med tiltaksarrangøren velger blant og planlegger med utgangspunkt i noen typiske brukerprosesser i bedriftene, som også eventuelt kan kombineres eller kjedes. Uten at en her skal angi hvilke prosesser eller løp som er meningsfulle – dette bør være tema for et eget utviklingsarbeid – kan følgende antydes:

• En ren avklaring av brukerens forutsetninger og muligheter, som en forlengelse av den arbeidsevnevurderingen som finner sted i NAV, og der det synes lite hensiktsmessig med en videre avklaring gjennom et mer direkte arbeidsinkluderende løp.

• Støtte til et kompetanseløp der det siktes mot å tilføre formelle kvalifikasjoner

• Et arbeidsforberedende løp som sikter mot å tilvenne brukeren til et arbeidsregime, en arbeidskultur og et arbeidsmiljø

• Et mer arbeidsinkluderende løp hvor siktemålet er relativt rask overgang til en form for trening eller jobb i ordinært arbeidsliv, men hvor det anses å være behov for en målrettet arbeidsforberedende fase i skjermet virksomhet for å bearbeide identifiserte, avgrensede arbeidshindre.

På samme måte som med de mer direkte arbeidsinkluderende tilnærmingene, er det også i tilknytning til dette nye tiltaket behov for omfattende fagutvikling. Dette kan for eksempel knyttes til utprøvning og utvikling av de ulike konseptene, også her som et samarbeid mellom bransjeforeninger, forskningsmiljøer og NAV.

Et eksempel på et område hvor det både er behov for å forbedre kunnskapsgrunnlaget og å utvikle mer målrettet metodikk, kan være kvalifisering i skjermet virksomhet. Studier har både antydet en sterk interesse blant yrkeshemmede for å få fagbrev, og at fagbrev øker sannsynligheten for å få og beholde arbeid. Samtidig har det vært en sterk reduksjon i plasser i KIA-tiltaket de senere årene. Det er uklart om den markante nedgangen skyldes en høykonjunktur som skapte større etterspørsel også etter yrkeshemmede i det ordinære arbeidslivet; et strengere fokus på formidling til det ordinære arbeidslivet fra NAV sin side; om NAV lokalt har vurdert at dette er mindre egnede arenaer for tilføring av formalkompetanse; eller om kvalifiseringsbehovene også for mennesker med funksjonsproblemer over tid på en bedre måte blir ivaretatt utenfor denne attføringsarenaen. Skal det utvikles et meningsfullt kompetansegivende «konsept» for skjermet sektor, vil det være nødvendig å få langt bedre kunnskap om mekanismene bak de siste årenes utvikling.

Disse utvalgsmedlemmer legger til grunn at deltakerne i det nye fusjonerte tiltaket ikke betales ordinær lønn, men inntektssikres tilsvarende dagens deltakere i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet. Er det aktuelt å sikte mot formelle kvalifikasjoner, følges samme praksis som i tilsvarende opplæring innen det ordinære arbeidslivet.

Når det for øvrig gjelder framtidige midlertidige tiltak i regi av forhåndsgodkjente leverandører, viser disse utvalgsmedlemmer til vurderingene i tilknytning til modell 1 over. Det gjelder både hensynet til brukermedvirkning, NAVs roller som bestiller, oppfølger og kontrollrollør, kvalitetsorvervåking, stimulanser til innovasjon og anskaffelsesform (forhåndsgodkjente aktører med offentlig/ideelt eierskap).

17.4.6 Insentiver og styring

Finansieringen av tiltak skal generelt ivareta en lang rekke hensyn:

• Sikre effektiv samfunnsøkonomisk bruk av skattebetalernes midler

• Bidra til at ressursinnsatsen fordeles optimalt blant brukerne og i samsvar med gitte prioriteringer

• I størst mulig grad avspeile den enkeltes bistandsbehov

• Reflektere forskjeller i faktiske kostnader knyttet til den arbeidsrettede bistanden

• Gi insitamenter til å oppnå resultater for brukerne

Diskusjonen av finansieringsordninger i kapittel 16 viser at det er komplisert å konstruere finansieringsordninger som skal ivareta alt dette, og også at hensynene ofte synes å trekke i ulike retninger.

Det synes å være stor enighet mellom involverte aktører om at dagens Arbeid med bistand er underfinansiert i forhold til alternative, arbeidsforberedende tiltak. Dette er i seg selv en skjevhet som bør rettes opp. Et nytt og utvidet oppfølgingstiltak må sikres tilstrekkelige økonomiske rammer. Samtidig er det behov for å «ruste opp» denne tilnærmingen både med hensyn til kompetanse og metodikk. Det må settes av egne midler til dette for å oppnå bedre brukerresultater.

I utgangspunktet vil den enkleste måten å finansiere fleksibel og individuelt dosert arbeidsrettet oppfølging på, være å betale for antall timer utført jobb, innenfor et anbudsbasert system med lange kontraktslengder, og hvor konkurranse på kompetanse og kvalitet nødvendigvis blir et vesentlig element.

Fordi utplasseringsresultater er såpass sensitive for det som i denne framstillingen er omtalt som «fløteskumming» (selektivt inntak til tiltaket) og «parkering» (selektiv satsing på tiltaksdeltakere med størst sjanser for målbart resultat), kan det være store utfordringer knyttet til mer resultatbasert finansiering. Et for sterkt press i form av økende krav til formidling til ordinært arbeid vil generelt kunne ha en rekke negative konsekvenser: Forsiktigere oppfølgere/tilretteleggere som nøler med å ta sjanser på usikre utplasseringer; overdreven bruk av skjermede og andre tiltak for å forhåndsavklare og kvalifisere deltakeren; og hardere utvelgelse inn til tiltaket for å sikre gode utplasseringstall.

Fordi det allikevel er ønskelig med et visst trykk og insentiv i retning av å oppnå faktiske resultater, er det allikevel ønskelig med ytterligere utprøvninger i denne retningen i forbindelse med nye inkluderingstiltak. Det er ikke minst aktuelt å tenke i retning av den typen kombinasjon av milepæls- og resultatfinansiering som er eksemplifisert i kapittel 16.

Det understrekes at de forslagene som fremmes her, ikke har som utgangspunkt at det offentlige skal bruke mindre ressurser på arbeidsrettede tjenester og tiltak. Det er tvert imot svært mye som tyder på at det er behov for et større volum på den samlede tiltaksinnsatsen. Blant annet peker både en økende tilstrømning av brukere på Arbeidsavklaringspenger, et større generelt innslag av komplekse utfordringer blant NAV-brukerne, og antakelig et behov for ytterligere VTA-plasser i denne retningen.

I den grad en forskyvning over tid i retning av mer direkte arbeidsinkluderende tiltak vil innebære besparelser pr. tiltaksplass, bør dette derfor resultere i mer ressurser til å ivareta oppfølgingsinnsatsene i det ordinære arbeidslivet – og ikke innsparinger på statsbudsjettet. Her er det imidlertid usikkert hva som vil bli resultatet: På den ene siden antyder dagens tall at for eksempel Arbeid med bistand er adskillig billigere i drift enn en plass i APS-tiltaket. Det vil blant annet kreve mindre kapital å etablere en tjeneste med utgangspunkt i arbeidstrening, oppfølging og tilrettelegging på ordinære arbeidsplasser, enn en tradisjonell skjermet virksomhet som også må investere for egne produksjonsformål. På den andre siden kan de foreløpige erfaringene fra konkurranseutsetting – hvis dette i noe større utstrekning skal være anskaffelsesformen – antyde at tiltakene blir dyrere, selv om kostnadene gjennom en innledende fase er merkbart redusert. Det er imidlertid usikkert om dette er knyttet til en innkjøringsperiode med få konkurrerende aktører, altså et marked som så langt ikke har fungert, eller om det er andre forhold (for eksempel et kvalitativt bedre tilbud) som spiller inn.

Skal det skje en forskyvning fra arbeidsforberedende, skjermede arenaer til mer direkte inkludering, vil dette få betydning for allokeringen av ressurser til ulike tiltak og tilnærminger. En slik forskyvning må nødvendigvis foregå over en del tid, fordi ulike aktører trenger tid til tilpasninger, og fordi det vil være nødvendig med en til dels betydelig kompetanseoppbygging.

En slik langsom vridning kan i prinsippet skje på tre måter:

• Ved at en ensidig bygger opp nye tiltak som retter seg mot ordinært arbeidsliv (med vekt på oppfølgingskomponenten innen disse), ved hjelp av «friske» penger. Dette forutsetter at den samlede potten til arbeidsrettede tiltak øker. Utvalget er imidlertid bedt om å foreslå eventuelle endringer innen en kostnadsnøytral ramme.

• Ved at en over tid forskyver tyngdepunktet fra skjermede treningsarenaer til inkluderende løsninger. Dette vil innebære at en over tid finner en annen balanse mellom de to tilnærmingene innen de til enhver tid foreliggende bevilgninger. Det kan tenkes i retning av ulike spor for å oppnå dette:

  • En styrt overføring der styringsmekanismen er på tiltaksnivå – det vil si at departementet/NAV sentralt og/eller regionalt nivå endrer fordelingsnøkkelen mellom ulike typer tiltak.

  • En endring på brukernivået, der NAV på basis av faglige vurderinger i det enkelte tilfellet velger å i større grad nytte Arbeid med bistand-lignende modeller framfor mer skjermede løsninger. Et slikt spor vil forutsette at det i utgangspunktet ikke eksisterer bindinger i forhold til å nytte et visst antall plasser hos spesielle tiltaksarrangører – det vil si at det ikke gis forhåndstilsagn om kjøp av et spesifisert tiltaksvolum.

En svakhet ved det «individuelle sporet» vil være usikkerhet og manglende forutsigbarhet for tiltaksarrangører i begge kategoriene, og derav følgende problemer med å blant annet bygge opp og holde på nødvendig kompetanse. Det foreslås derfor en løsning i retning av at dette i større grad må være sentral- og/eller regionalt styrte prosesser. Dette forutsetter et politisk trykk over tid i retning av å endre komposisjonen av tiltak, noe som videre bør nedfelle seg i tildelingsdokumentene fra departementet til NAV og i signalene og målangivelsene fra NAV sentralt til ytre etat. Dette vil samtidig kunne stimulere potensielle tiltaksaktører til å melde seg på markedet.

17.5 Modell 3 – Modell for konkurranseutprøving

17.5.1 Modellen i korte trekk

Modellen foreslår å innføre to nye tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne hvor hel eller delvis overgang til ordinært arbeid antas å være en mulighet:

• Opplæring og Praksis (OoP) skal være et mer fleksibelt tiltak overfor brukerne og et mer elastisk tiltak sett fra arrangørens side. Tiltaket er en modifikasjon av dagens situasjon, og har oppmerksomhet mot å ta bort avstand mellom tiltakene, samt å gi arrangørene og brukerne større spillerom. Modellen legger vekt på å utvikle ulike konsepter basert på erfaringer med hva som virker best for ulike grupper. Tiltaket gjennomføres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter.

• Arbeidspraksis med støtte (AmS) skal være et tiltak som baserer seg på Supported Employment-metodikken. Tiltaket skal gjennomføres i ordinært arbeidsliv og være anbudsutsatt.

For personer hvor hel eller delvis overgang til ordinært arbeid antas å være lite sannsynlig, videreføres ordningen med Varig tilrettelagt arbeid (VTA/VTO).

AmS-tiltaket vil være den største strukturelle endringen i forhold til dagens system. Innføringen av et slikt tiltak vil skape dynamikk og utfordre OoP-tiltaket. NAV vil høste erfaring med effekter fra begge av tiltakene, og med hvordan det ordinære arbeidslivet fungerer som inkluderingsarena. Tiltaksstrukturen vil kunne korrigeres i tråd med oppnådde resultater.

17.5.2 Bakgrunn for modellen

Et overordnet mål med arbeidsmarkedspolitikken er å få flere i arbeid og færre på stønader. Disse medlemmer støtter denne målsettingen om en aktiv arbeidslinje, særlig på bakgrunn av at antall med nedsatt arbeidsevne har økt. Ut over denne generelle målsettingen, vil denne delen av utvalget også vektlegge målet om mest mulig stabil tilknytning til arbeidslivet. Det er behov for større og mer effektiv innsats på dette området.

Forslaget til endringer i dagens tiltaksstruktur må ses i lys av både erfaringer med dagens tiltaksapparat og dagens eller fremtidens arbeidsmarked. Mange tiltaksarrangører gjør i dag en kvalitativt god jobb og mange aktører har bidratt godt til innovasjon i tiltaksinnholdet. NAV betrakter arrangørene som viktige samarbeidspartnere i arbeidet med å få personer med nedsatt arbeidsevne i jobb. Samtidig har bransjen pekt på at det er et potensial for ytterligere forbedring. Modellen legger derfor opp til en fortsatt sentral rolle for dagens tiltaksarrangører, og at det er mulig å utnytte bedre det potensialet som finnes i disse virksomhetene. En utfordring med dagens tiltaksapparat har vært at mange med nedsatt arbeidsevne går i runddans mellom ulike ytelser og tiltak. Modellen legger derfor opp til en forenkling av tiltaksstrukturen og mer helhetlige løp.

Videre har utvalget pekt på at dagens arbeidsmarked er i utvikling i den forstand at det stilles større krav til utdanning, økt krav til sosial kompetanse og økt krav til produktivitet. Et sentralt mål vil derfor være å utforme et virkemiddelapparat som bistår brukerne til å bedre møte kravene i arbeidslivet. Det må derfor være et mål å ha et så effektivt tiltaksapparat som mulig. Effektivitetsbegrepet kan forstås på minst tre måter. For det første vil et effektivt tiltaksapparat innebære at tiltakene som tilbys den enkelte ikke er av større omfang eller varighet enn det som er strengt tatt nødvendig. Vi kan kalle dette laveste effektive tiltaksinnsats. For det andre skal tiltaket være treffsikkert eller relevant i den forstand at det skal ivareta både brukernes og arbeidslivets behov. For det tredje skal tiltakene gjennomføres etter intensjonen og på en kvalitativt god måte.

Vi kan skille mellom to hovedretninger innenfor de aktive arbeidsmarkedstiltakene. Den ene – og tradisjonelle – retningen har dreid seg om at å gi støtte og kvalifisering til personer med nedsatt arbeidsevne for å styrke deres muligheter i forhold til arbeidsmarkedets behov. Bak denne forståelsen ligger en grunnleggende antagelse om at det er et gap mellom arbeidssøkernes holdninger, kvalifikasjoner eller helsesituasjon, og de kravene som stilles i arbeidsmarkedet. For å lukke gapet er det nødvendig å gi bistand i form av motivasjon, kvalifisering eller helserelatert hjelp. Denne tradisjonen legger derfor vekt på at personer først skal behandles, kvalifisere eller motiveres for at de skal fanges opp av arbeidsmarkedet på lik linje med andre arbeidssøkere. I internasjonal litteratur omtales denne metodikken som «train-place».

Den andre tradisjonen tar utgangspunkt i at etterspørselen i arbeidsmarkedet er fleksibel og at det er mulig å påvirke arbeidsgiverne til å senke terskelen for personer med nedsatt arbeidsevne. Her legges det dermed større vekt på å påvirke terskelen inn i arbeidslivet, fremfor å utvikle et sett med tiltak som løfter deltakerne opp til de normalkravene arbeidslivet stiller. De sentrale virkemidlene innenfor denne retningen blir derfor uplassering i ordinært arbeidsliv og kompensere med ulike typer oppfølging og tilskuddsordninger på arbeidsplassen. Internasjonalt omtales denne metoden for «place-train». I og med at det viktigste tiltaket er å formidle og gi støtte på arbeidsplassen, blir mange av dagens behandlingstiltak, forberedelsestiltak eller kvalifiseringstiltak overflødige. NAVs eller en tiltaksarrangørs rolle blir i første rekke å finne en match mellom deltakerens gitte evner eller kvalifikasjoner og en passende arbeidsplass, samt et sett med kompenserende støtteordninger. Satt på spissen, kan vi si at mens train-place tar kravene i arbeidslivet for gitt og legger vekt på individuell opptrening eller kvalifisering, tar place-train tradisjonen deltakernes arbeidsevne for gitt og legger mer vekt på å påvirke terskelen inn i arbeidslivet. Place-train strategien legger også vekt på opplæring og kvalifisering, men dette skal skje i etterkant av formidlingen, ikke før.

Denne modellen tar utgangspunkt i at begge perspektivene kan ha noe for seg. Den grunnleggende forskjellen ligger i oppfatningen av hvordan arbeidsmarkedet fungerer, fleksibelt og sosialt, eller som en gitt størrelse. Medlemmene som støtter denne modellen mener at de to perspektivene må betraktes i lys av det norske arbeidsmarkedet. I kapittel 4 vises det til at det norske arbeidsmarkedet preges av teknologisk utvikling, internasjonalisering og økt konkurranse, noe som stiller økt krav til kompetanse og produktivitet. Dette kan bety at de premissene som ligger til grunn for en place-train strategi, ikke i like stor grad er tilstede i Norge slik de er i land med mer differensiert lønnsstruktur. Denne modellen legger derfor til grunn at det vil kan være vanskelig å realisere en arbeidsmarkedspolitikk som ensidig baserer seg på en place-train strategi. De blandede erfaringene vi har med tiltaket Arbeid med bistand som kan plasseres i en place-train tradisjon, kan også tyde på dette.

I lys av drøftingene i kapittel 9 og 10 om ordninger i andre land og evalueringer av bistanden på dette området, tar modellen hensyn til at det ikke er en klar oppskrift på hva som virker for hvem, og hvordan tiltakene virker. Dette taler for brede forsøksordninger som kan gi kunnskap og danne grunnlag for bedre innretning på disse arbeidsmarkedstiltakene.

Internasjonale erfaringer med place-train metodikken – også i europeisk sammenheng – er imidlertid gode. Dette tilsier at vi i Norge også bør gjøre forsøk med å bevege oss i en retning der ordinære arbeidsplasser benyttes i større grad. Dette baserer seg på antakelsen om at potensialet kan være større enn det som er utnyttet i dag og det ikke nødvendigvis er slik at arbeidsmarkedet utvikler seg i én bestemt retning med høyere produktivitetskrav og høyere inngangsterskel. Man kan ikke se bort i fra at det er, eller vil utvikles, segmenter i arbeidslivet som har mer fleksible og lavere inngangsterskler. Den foreslåtte modellen er derfor utformet på en slik måte at etableringen av tiltak basert på place-train metodikken kan skje skrittvis. Samtidig vil usikkerheten rundt forutsetningene for en place-train strategi, innebærer at modellen også legger vekt på train-place som metodikk, og at en slik metodikk får mulighet til å utvikle seg. Det vises til drøftingene i kapittel 12.9 om at det hittil er begrenset erfaring med denne tilnærmingen, hvilket taler for en periode med utprøving. Dette vil gi tid til å høste erfaringer og bygge kompetanse. Dette har bakgrunn i erfaringer med dagens arbeidsmarkedsbedrifter som viser at dagens tiltaksstruktur i mange sammenhenger kan virke hemmende i forhold til å få til hensiktsmessige tiltaksløp.

17.5.3 NAVs rolle

Modellen legger til grunn for det første at det må være en arbeidsdeling mellom NAVs oppgaver og de oppgavene som utføres av eksterne tiltaksleverandører. Arbeidsdelingen vil basere seg på en inndeling av brukerne i forhold til deres bistandsbehov. NAV skiller i dag mellom personer med behov for: 1) standard innsats, 2) situasjonsbestemt innsats, 3) spesielt tilpasset innsats og 4) varig tilpasset innsats.

De to første gruppene vil NAV som hovedregel ha oppfølgingsansvar for. Dette er grupper som kun har behov for generell formidlingsbistand eller enkeltstående tiltak for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet.

Blant de med behov for spesielt tilpasset innsats og varig tilpasset innsats kan vi igjen skille mellom de med behov for liten og stor grad av individuell oppfølging. De med behov for liten grad av individuell oppfølging vil være personer som er i stand til å være i ordinær praksis, tidsbegrenset lønnstilskudd, varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet og lignende, uten behov for tettere oppfølging enn det NAV har kapasitet og kompetanse til å bistå med. De med behov for stor grad av individuell oppfølging vil være personer med behov for tettere oppfølging i det daglige. Modellen legger opp til at det vil være eksterne tiltaksarrangører som har ansvaret for oppfølgingen av denne gruppen. For grupper med behov for spesielt tilpasset innsats vil dette omfatte dagens deltakere i Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, Arbeid med bistand og Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrifter. For gruppen med varig tilpasset innsats, gjelder dette deltakere i tiltakene Varig tilrettelagt arbeid og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift.

Hovedprinsippet i modellen er at NAV ivaretar oppfølgingsansvaret for brukere med behov for standard og situasjonsbestemt innsats. Dette er grupper som pr. definisjon har behov for liten individuell oppfølging og som i all hovedsak vil klare seg på egenhånd med enkeltstående tiltak fra NAV. NAV skal videre ha ansvar for personer med behov for spesiell og varig tilpasset innsats, men begrense til personer med behov for lite individuell oppfølging. Ansvaret for denne typen oppfølging vil normalt ligge hos saksbehandlerne i NAV. Eksterne tiltaksleverandører vil ha som oppgave å yte oppfølgingstjenester til grupper med behov for spesiell/varig tilpasset innsats som har stort oppfølgingsbehov.

Det vil være glidende overganger mellom den gruppen som NAV primært skal ha ansvar for og den gruppen som får tjenester av eksterne tiltaksleverandører. Dette kan inkludere personer som i utgangspunktet anses å ha behov for lite individuell oppfølging, men som over tid viser seg vanskelig å hjelpe med oppfølging fra NAV. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at brukeren får mer omfattende bistand av ekstern tiltaksleverandør. Et annet eksempel vil være de tilfellene der det ikke er behov for tett oppfølging, men der det likevel kan være behov for tett oppfølging i en periode for å avklare arbeidsevne og interesse på ulike arbeidsplasser. Det betyr at modellen også åpner for at NAV benytter eksterne tiltaksleverandører i en kortere eller lengre avklaringsfase, for deretter å videreføre oppfølging selv.

I den foreslåtte modellen vil NAVs rolle primært være å ivareta forvaltningsoppgaver og oppgaver med å følge opp tiltaksdeltakere med lite behov for individuell oppfølging. I modellen legges det vekt på å styrke denne rollen fremfor å utvide oppgavene til NAV overfor personer med behov for stor grad av individuell oppfølging. Bakgrunnen for dette er forståelsen av at det er viktigere å styrke kjerneoppgaver og metodikk i NAV overfor grupper med lite behov for individuell oppfølging fremfor å utvide oppgavespektret. Kompetansen det her tenkes på er kompetanse i avklaring av bistandsbehov, kompetanse om arbeidsmarkedet, utdanningssystemet og helsevesenet. Ikke minst tenkes det også på den kompetansen som kreves for å koordinere og samordne denne typen tjenester i forhold til den enkelte brukers behov.

17.5.4 Ny tiltaksstruktur

Forslaget i modellen er at det etableres to nye tiltak som erstatter dagens Arbeid med bistand, Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet, og som rettes mot grupper med behov for spesiell tilpasset innsats og med stort bistandsbehov. Videre foreslås det at tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift fases ut, i tråd med vurderingene i kapittel 13.8.3 og 13.8.6. Forsøksordningen tidsubestemt lønnstilskudd, TULT, må vurderes nærmere i forhold til innføringen av ny uføretrygd, jf. kapittel 13. Mer konkret består modellen av følgende forslag til endringer:

• Det ene forslaget innebærer å skape en forenkling av dagens tiltaksstruktur med tanke på å utvikle et mer fleksibelt tilbud enn det dagens tiltaksstruktur gir. I praksis innebærer det å oppheve strukturen som omfatter de tiltakene som i dag arrangeres av skjermede virksomheter. Til erstatning etableres tiltaket oppfølging og praksis (OoP) hvor formålet er å skape et mer fleksibelt tiltak for deltakerne. Det innebærer at arrangørene får større frihet i gjennomføringen av tiltaksløp som kan bestå av flere elementer. Tiltaket vil rette seg mot deltakere i dagens Arbeid med bistand, Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

• Det andre forslaget er å etablere et nytt tiltak kalt arbeidspraksis med støtte (AmS). Tiltaket er basert på Supported employment og det vil stilles bestemte krav til innholdet i tiltaket, til tilretteleggerne og arrangørene. Formålet med å etablere tiltaket er å vri innsatsen i retning av å benytte ordinært arbeidsliv som attføringsarena. Tiltaket vil primært rette seg mot de målgruppene som i dag deltar i Arbeid med bistand. Det er likevel ingenting i veien for at tiltaket kan benyttes overfor deltakere i dagens Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og Arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

• Ordningen med Varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet videreføres og forsøksordningen med tidsubestemt lønnstilskudd vurderes opp mot ny uføretrygd. Videre foreslås det at tiltaket Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift fases ut i tråd med diskusjonen i kapittel 13.8.6. På bakgrunn av innføring av ny uføretrygd, er det behov for en egen gjennomgang som vurderer inntektssikringsordninger og ulike arbeidsrettede tiltak i sammenheng.

I tillegg til de tre endringene som er nevnt over, foreslår modellen at NAV kan etablere intern AmS under visse forutsetninger (AmS NAV). Tiltaket vil være rettet mot personer med behov for stor grad av individuell oppfølging. I enkelte områder kan det være vanskelig å få tiltaksarrangører til å etablere seg som arrangør for dette tiltaket. Formålet med å etablere et internt AmS-tiltak vil da primært være å bidra til at det utvikles et slikt tilbud der det ikke er eksterne tiltaksleverandører, der det kun er en tiltaksarrangør eller der tilbudet hos eksterne leverandører ikke holder tilstrekkelig god kvalitet. Det kan også åpnes for at NAV kan etablere et internt tiltak i større byer dersom dette ikke undergraver en sunn konkurranse mellom eksterne tiltaksleverandører. Hovedformålet med dette tiltaket vil være å stimulere til konkurranse, ikke undergrave konkurransen. Ved etablering av et slikt tiltak må NAV vurdere hvorvidt dette bidrar til å undergrave konkurransen i markedet eller på annen måte undergraver eksterne tiltaksleverandørers forutsigbarhet. Den grunnleggende arbeidsdelingen i modellen er imidlertid at NAV skal ha oppfølgingsansvar for personer med lite behov for individuell oppfølging, mens eksterne tiltaksleverandører har oppfølgingsansvar for personer med stort individuelt oppfølgingsbehov.

Nedenfor er det redegjort nærmere for innholdet i de nye tiltakene OoP og AmS.

17.5.5 Opplæring og praksis (OoP)

Beskrivelse av tiltaket

Tiltaket OoP vil erstatte dagens APS og KIA, men vil også kunne rette seg mot målgrupper innenfor AB. Formålet med å etablere dette tiltaket er å gi tiltaksarrangørene større frihet med tanke på å utvikle ulike metoder som er tilpasset ulike brukergrupper. Dette oppnås ved å åpne for at lokale tiltaksarrangører i samarbeid med NAV eller andre, selv tar initiativ til å utvikle ulike konsepter av metodikk rettet mot brukere med bestemte behov eller barrierer. Formålet med konseptene er at de skal være tilpasset spesielle målgrupper samtidig som de skal være fleksible i forhold til varierende lokale behov. I prinsippet vil det være behovet som bestemmer hvor mange konsepter som er hensiktsmessig, hva de skal inneholde og varigheten på dem. Dette åpner i større grad for individuell tilpasning av tiltaksløpet til den enkelte bruker, noe som er i samsvar med St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering, der det fremgår at tjenester og tiltak skal kunne fordeles ut fra den enkelte brukers tjenestebehov.

Intensjonen er at konseptene skal utvikles i en dialog mellom tiltaksarrangør og NAV. Aktuelle konsepter kan være:

• En utvidet avklaring der ordinær avklaring ikke er tilstrekkelig.

• Et arbeidsforberedende løp som sikter mot å tilvenne brukeren til et arbeidsregime, en arbeidskultur og et arbeidsmiljø

• Et mer arbeidsinkluderende løp hvor siktemålet er relativt rask overgang til en form for trening eller jobb i ordinært arbeidsliv, men hvor det anses å være behov for en målrettet innledende fase hos forhåndsgodkjente tiltaksarrangører for å bearbeide identifiserte arbeidshindre.

• Et kompetanseløp der det siktes mot å tilføre formelle kvalifikasjoner (fagbrev mv.).

OoP vil balansere hensynet til individuell tilpasning på den ene siden og hensynet til å oppnå visse stordriftsfordeler på den andre siden. Med stordriftsfordeler menes da de fordelene som ligger i å utvikle tilbud og kompetanse som ikke bare er relevant for ett enkelt individ, men for grupper med like behov for tjenester. Sammenlignet med dagens tiltak er det mer generelt i og med at det favner over målgruppene både i KIA, APS og AB. Samtidig vil konseptene være mer spesifikke i den forstand at de definerer mer konkrete målsettinger og bistandsbehov. Konseptene kan enten utformes som en forespørsel fra NAV, på bakgrunn av innspill fra tiltaksarrangør eller i form av dialog mellom NAV og arrangør. Det grunnleggende vil imidlertid være at konseptene utvikles i henhold til lokale behov.

Tanken bak konseptene er å balansere hensynet til kontroll og hensynet til tiltaksarrangørenes frihet. Kontrollen vil foregå på individnivå gjennom individuelle planer for den enkelte og ved kontroll av tiltaksarrangørens konsepter. Kontrollen av konseptene vil kunne foregå i form av godkjenning fra NAV og i form av kontinuerlige evalueringer. De individuelle tiltaksløpene styres gjennom deltakernes handlingsplaner. Det innebærer at handlingsplanene vil måtte inneholde målsettinger, aktuelle aktiviteter og varighet på tiltaksløp eller delaktiviteter. For å ha en løpende kontroll med utviklingen, foreslås det at handlingsplanene for deltakerne utformes som milepælsplaner. Det bør også vurderes å innføre et system med standardiserte målsettinger knyttet til ulike konsepter, med tanke på å ivareta behovet for resultatmålinger. Tiltaket bør ikke ha en samlet varighet på mer enn 2 år, med unntak av lengre kvalifiseringsløp som kan ha en varighet på maksimalt 3 år.

OoP baserer seg på ideen om at tiltak utvikles best med utgangspunkt i lokalbasert kunnskap (bottom-up). Videre støtter tiltaket seg på en tradisjon hvor læring og utvikling skapes gjennom samhandling og dialog mellom ulike involverte aktører. I denne sammenhengen vil de sentrale aktørene være NAV og tiltaksarrangører, men man kan også tenke seg andre som for eksempel utdanningsinstitusjoner og enkelte arbeidsgivere. Dette i motsetning til tradisjoner som i større grad tar utgangspunkt i konkurranse som grunnlag for å skape utvikling.

Krav til tiltaksarrangør

OoP-tiltakets åpne karakter tilsier at det bør utvikles en generell og fleksibel kompetanse hos tiltaksarrangørene som kan ivareta flere ulike konsepter. Dette innebærer både kompetanse om helserelaterte problemstillinger, sosiale problemstillinger og arbeidsmarkedskompetanse. Ut over det generelle kompetansekravet, vil det også være hensiktsmessig å videreføre ordningen med krav om at tiltaksarrangørene har et godkjent kvalitetssikringssystem. I tillegg foreslås det at følgende krav i tiltaksforskriften videreføres:

• Krav om at attføring skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet

• Krav om offentlig eller ideelt eierskap for å kunne operere under unntaket fra statsstøtteregelverket

• Overskudd skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet til gode

• Forbud mot å eie eller kontrollere annen forretningsvirksomhet

Dagens regelverk presiserer ikke hvordan primærvirksomhet skal måles, og i kapittel 14 vises det til at det har vært vanskelig å operasjonalisere og kontrollere tiltaksarrangørenes primærvirksomhet. I dag baserer dette seg på en kombinasjon av parametre, som vurderes på bakgrunn av en helhetlig og subjektiv vurdering. I denne modellen foreslås det å knytte dette kravet til forslaget om å skille mellom tiltaksarrangørenes attførings- og produksjonsvirksomhet (se nedenfor). Det innebærer at kravet opprettholdes, men at det utformes klarere objektive kriterier. Implikasjonen av dette vil for mange av dagens tiltaksarrangører – for å oppfylle kravet om at attføring skal være primærvirksomheten – kunne bety at det er nødvendig å gjøre et organisatorisk skille mellom attføringsvirksomheten og produksjonsvirksomheten. Hvilke objektive krav som bør stilles for å definere primærvirksomheten og hvordan arrangørene kan eller bør skille ut den delen hvor attføringsvirksomheten er primærvirksomhet, bør imidlertid utredes nærmere.

Anskaffelse

OoP-tiltaket foreslås anskaffet gjennom en egen godkjenningsordning som oppfyller vilkårene for statsstøtte. Dagens krav som er nedfelt i tiltaksforskriften kan benyttes som utgangspunkt for en slik ordning. Det betyr at tiltaksarrangørene i utgangspunktet vil være dagens godkjente attførings- og vekstbedrifter. Samtidig foreslås det at man benytter godkjenningsordningen til å åpne for at det godkjennes flere arrangører der det er tilstrekkelig grunnlag for det. I praksis vil dette være virksomheter med offentlig eierskap eller ideelle organisasjoner som ikke tar utbytte fra virksomheten, jf. begrensningene i regelverk for statsstøtte. Begrunnelsen for dette er å skape en viss konkurranse mellom tiltaksarrangører. Samtidig vil godkjenningsordningen begrense antall arrangører med tanke på å gi de godkjente arrangørene en viss stabilitet og forutsigbarhet.

Det er to mulige avtaler som kan benyttes for å anskaffe dette tiltaket, enten uforpliktende eller forpliktende avtaler. Ordningen med uforpliktende avtaler innebærer at NAV inngår rammeavtale med bedriftene der det angis omtrentlig antall tiltaksplasser, uten at dette forplikter NAV. Ordningen med uforpliktende avtaler innebærer at NAV inngår bindende kontrakter og betaler for avtalte plasser. Det kan være fordeler og ulemper med begge ordningene.

Modellen legger opp til en begrenset konkurranse mellom tiltaksleverandører om deltakere i dette tiltaket. Formålet med begrenset konkurranse er på den ene siden å gi NAV et vist handlingsrom og på den andre siden å gi tiltaksbedriftene en viss forutsigbarhet. Dette med tanke på å unngå uheldig sideeffekter av for sterk konkurranse på den ene siden og for stabile rammevilkår for bedriftene på den andre. Modellen foreslår derfor at OoP benytter uforpliktende avtaler med tanke på å gi NAV handlingsrom, men der godkjenningsordningen begrenser antallet arrangører, for å gi arrangørene en viss grad av forutsigbare rammevilkår. Det innebærer med andre ord at NAV kun betaler for benyttede plasser, ikke avtalte plasser. Avtalenes varighet betyr mindre når det opereres med uforpliktende avtaler. Det vil likevel være naturlig å reforhandle rammeavtalene med jevne mellomrom.

Hovedhensikten med uforpliktende kontrakter er at NAV sammen med brukeren skal ha mulighet til å velge mellom leverandører, uten at dette påvirkes av bindende rammeavtaler og dermed økonomiske hensyn. Tanken er også at en slik ordning skal stimulere tiltaksarrangørene både til å utforme gode tilbud og ivareta en god kvalitet. En slik ordning innebærer også at den enkelte beslutning om valg av tiltaksarrangør ikke i like stor grad vil begrenses av hvor det til enhver tid er ledige plasser, men i større grad vil benyttes i forhold til brukerens behov og arrangørens tilbud.

Valgfriheten mellom tiltaksarrangører vil også bety at man i større grad vil ta hensyn til den kunnskap og erfaring NAV-ansatte har om tiltaksbedriftene, det vil si saksbehandlerne eller tiltaksansvarliges samtaler med arrangør, rapporteringer fra arrangør og samtaler med brukere. Arrangører som ikke lever opp til det som er lovet i kontraktene, vil dermed risikere å få færre tiltaksdeltakere enn avtalt i rammeavtalen. Motsatt vil arrangører som leverer gode tjenester, kunne få tilbud om flere plasser. Rammeavtalene og arrangørenes kapasitet vil likevel representere en treghet i systemet som gir arrangørene en viss forutsigbarhet og stabilitet.

I mange områder vil det ikke være grunnlag for flere arrangører av OoP. Dette er imidlertid ikke avgjørende for modellens virkemåte. Der det ikke er grunnlag for flere leverandører av OoP, vil AmS kunne være et alternativ, i det minste for noen av deltakerne i OoP. Dette forutsetter at det er en viss grad av overlapping av målgruppene i de to tiltakene og at det opereres med uforpliktende avtaler. For OoP vil da insentivene være å unngå å miste volum, ikke hele kontrakter. Dette fordi det er lite realistisk at AmS vil kunne overta alle deltakerne i OoP. I de tilfeller det verken er grunnlag for alternative tilbydere av OoP eller AmS, legger modellen opp til at NAV kan etablere et internt AmS.

Skille mellom produksjon og attføringsvirksomhet

En spesiell utfordring med dagens skjermede virksomheter er koblingen mellom produksjonsdelen og attføringsdelen. Mer spesifikt dreier problemet seg om at dagens skjermede virksomheter vil ha konfliktfylte målsettinger. På den ene siden skal virksomhetene ivareta målet om en bærekraftig produksjonsvirksomhet og på den andre siden målet om å føre flest mulig tilbake til ordinært arbeid. I praksis kan det bety at målet om å ivareta en bærekraftig produksjon, kan gå ut over målsettingen med attføringsvirksomheten. Av hensyn til produksjonsvirksomheten, kan tiltaksarrangørene ha insentiver til å beholde deltakerne lengre i tiltak enn strengt tatt nødvendig.18

En løsning på dette problemet kan være å stille krav til at attføringsvirksomheten – det vil si ansatte med ansvar for attføring – økonomisk og organisatorisk skilles ut fra den øvrige virksomheten. Hovedformålet er å gi de attføringsansvarlige en mer uavhengig rolle i forhold til produksjonen og dermed en mer uavhengig rolle i forhold til bruk av interne versus eksterne praksisplasser. Forslaget knyttes videre opp til et reelt krav om at attføringsvirksomheten skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet. Det betyr at de objektive parametrene som legges til grunn for et slikt krav, også blir styrende for hvordan tiltaksarrangøren må organisere attførings- og produksjonsvirksomheten. En slik ordning vil også understøttes av et nytt finansieringssystem som baserer seg på finansiering av tilretteleggere (det vil si deltakere pr. tilrettelegger), ikke virksomheten som sådan. Dette forslaget bør imidlertid utredes nærmere både med tanke på hva slags parametre som bør legges til grunn for kravet om at attføring skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet, og med tanke på implikasjonene dette har for dagens tiltaksarrangører.

En alternativ eller supplerende løsning kan være å styre tiltaksløpene fra NAV sin side. Det vil her være naturlig å tenke seg at bruken av intern produksjonsvirksomhet vil kunne reguleres innenfor konsepter som utvikles eller i hver enkelt tiltaksdeltakers handlingsplan. For eksempel kan det utvikles konsepter som utelukkende eller primært skal bestå av ekstern utplassering, eventuelt kombinasjoner av intern og ekstern plassering. Videre kan det tenkes at krav til plassering utformes individuelt i hver enkelt handlingsplan/milepælsplan.

Tiltaksarrangørene har i dag innrettet sin produksjonsvirksomhet på ulike måter. Dette spenner fra virksomheter som har bygd ned sin interne produksjon, til større industribedrifter med moderne produksjonsvirksomhet. Andre igjen har satset mye på serviceyrker gjennom for eksempel barnehager, kantiner/kjøkkentjeneste og andre servicetjenester. Modellen legger ikke opp eksplisitte endringer på dette området. Type produksjonsvirksomhet og produksjonsvirksomhetens rolle vil imidlertid indirekte kunne påvirkes av de konseptene som utvikles og avtales med NAV. I noen tilfeller kan det bety at den interne produksjonen blir mindre relevant, mens i andre tilfeller kan det bety behov for omstilling eller endring av produksjonen. Videre vil innføringen av en viss konkurranse mellom tiltaksarrangørene kunne tenkes å påvirke arrangørenes produksjonsvirksomhet. I den grad den interne produksjonen er relevant for tiltaksdeltakerne, ser denne modellen ingen prinsipielle forskjeller mellom attføring i intern produksjon og ekstern produksjon.

Styrker og svakheter ved tiltaket

En styrke med OoP er at det er et fleksibelt tiltak som åpner for individuell tilpasning for den enkelte deltaker og kan tilpasses lokale forhold. Det siste innebærer også at modellen gir rom for å ta i bruk lokalkunnskap og utforme dette til ulike typer konsepter rettet mot ulike grupper deltakere. Dette er også i tråd med intensjonen om mer fleksibel tilpasning av tiltaksapparatet. Tiltaket åpner også for at nyskaping kan skje i samarbeid med NAV og andre tjenester. Videre tar tiltaket høyde for at det i mange sammenhenger kan være nødvendig med train-place metodikk for å oppnå tiltaksdeltakernes målsetting.

En svakhet ved OoP kan være at det ikke gir tilstrekkelig insentiver til nyskaping og innovasjon. Kritikken mot dagens skjermede virksomheter om at den interne praksisen deltakerne får, ikke er relevant i dagens arbeidsmarked, kan også ramme OoP-tiltaket. Forslaget om å gjøre et organisatorisk skille mellom attføringsvirksomheten og produksjonsvirksomheten, kan også i praksis være vanskelig å gjennomføre. En annen svakhet ved OoP kan være at innholdet i tiltaket i for stor grad baserer seg på lokale initiativ og samarbeid mellom tiltaksarrangør og NAV. Faren med dette kan være at modellen i praksis ikke i tilstrekkelig grad bidrar til reel endring og nyskaping. Et forslag er at det i starten etableres forsøksordninger for å utvikle tiltaket.

17.5.6 Arbeidspraksis med støtte (AmS)

Beskrivelse av tiltaket

Det andre tiltaket som foreslås etablert kalles Arbeidspraksis med støtte (AmS). Dette bygger på dagens Arbeid med bistand eller det internasjonale tiltakskonseptet Supported employment. Tiltaket fristilles fra de skjermede virksomhetene, men disse ekskluderes ikke fra muligheten til å arrangere dette anbudsutsatte tiltaket. Formålet med tiltaket er å vri innsatsen i tiltaksapparatet i retning av å benytte ordinære arbeidsplasser som treningsarenaer. Tiltaket baserer seg på at systematisk og individuelt tilpasset tilrettelegging og oppfølging skal sørge for at brukerne tidlig kan utplasseres i ordinært arbeidsliv. Målet er at tiltaksdeltakerne skal oppnå ordinært arbeid på den aktuelle praksisplass eller i tilsvarende virksomheter. Videre er tiltaket basert på at brukere med sammensatte behov kan utplasseres direkte i ordinært arbeidsliv, uten at dette nødvendigvis skjer på bakgrunn av forutgående avklaringspraksis eller kvalifisering. Tiltaket bygger for øvrig på metodikken innenfor supported employment slik denne metodikken er beskrevet i kapittel 12.

Til forskjell fra OoP-tiltaket vil AmS åpne for tiltaksarrangører som ikke har egen produksjonsvirksomhet. Tiltaksarrangørenes rolle vil primært være å formidle deltakerne til praksisplass og gi faglige eller praktisk støtte eller veiledning til deltakere og arbeidsgiver. Det innebærer også at det vil være en lavere økonomisk terskel for å etablere seg som tiltaksarrangør. Samtidig stilles det bestemte kvalifikasjonskrav til tiltaksarrangøren med tanke på at arrangøren skal ha nødvendige kvalifikasjoner for å gjennomføre tiltaket etter intensjonen.

Tiltaket vil inneholde to oppgaver: rekruttering av praksisplasser og oppfølging av deltakere/arbeidsgivere. Denne todelingen åpner også for at tiltaket kan ha to varianter.

• NAV ivaretar oppgavene med å rekruttere praksisplasser og kjøper oppfølgingstjenester av tiltaksarrangør

• NAV kjøper både oppgavene med å rekruttere praksisplasser og oppfølgingstjenester

Den første varianten innebærer at oppgavene med å rekruttere praksisplasser i ordinært arbeidsliv skilles fra oppfølgingsoppgavene. Denne åpner dermed for at tiltaksarrangørene kan få tildelt oppfølgingsoppgaver, men ikke oppgaven med å rekruttere praksisplasser. Noe av utfordringen med denne varianten er at det kan oppstå uklare ansvarsforhold mellom NAV og tiltaksarrangøren, spesielt i forhold til hvem som er ansvarlig i forhold til resultatoppnåelse. Den andre varianten vil bestå i at tiltaksarrangør både får oppgaven med å rekruttere praksisplasser og ivareta oppfølging av deltakerne. Som en del av kvalitetssikringen vil det her være naturlig at NAV godkjenner praksisplassen. Disse medlemmer mener at resultatet blir best dersom eksterne tiltaksarrangører står for både det å rekruttere plasser og for oppfølgingstjenesten. Dette henger sammen med betydningen av å finne riktig kobling mellom tiltaksdeltakere og bedrift. NAV vil ha en viktig rolle som kontrollfunksjon.

Dette tiltaket vil være mer standardisert enn OoP i den forstand at hovedoppgavene vil være definert som å rekruttere arbeidsplasser, utplassere deltaker og følge opp tiltaksdeltakere og arbeidsgivere. Det vil derfor for NAV være enklere å ha kontroll med gjennomføringen av dette tiltaket. Ut over det å godkjenne arbeidsplasser, vil kontrollen fra NAV sin side bestå i å godkjenne handlingsplaner og gjennomføringen av dem. Også her vil det være mulig å benytte seg av milepælsplaner som også kan danne grunnlag for mer standardiserte målinger av resultatoppnåelse.

Det legges også opp til at AmS-tiltaket kan kombineres med andre tiltak. Dette kan være ulike former for tilrettelegging, kvalifiseringsstøtte (AMO) eller lønnstilskudd. Det vil måtte fattes egne vedtak for å kombinere slike tiltak. I de tilfeller hvor det er behov for spesiell tilrettelegging av arbeidsplass vil det være gunstig å kombinere oppfølging med slik tilretteleggingstilskudd. Videre vil det med sikte på å styrke tiltaksdeltakernes bedrifts- eller bransjespesifikke kompetanse, være aktuelt å kombinere AmS med AMO. En slik ordning antas vil styrke mulighetene for ordinært arbeid i den aktuelle bedrift eller andre bedrifter innen tilsvarende bransje. Dette vil imidlertid forutsette bruk av individuelle AMO-tilskudd. Det vil også være hensiktsmessig å kombinere AmS med en støttemodell som ligner konstruksjonen av læringeordningen, det vil si med et opplæringstilskudd og et tidsavgrenset «lønnstilskudd» som tar hensyn til forholdet mellom opplæring og verdiskaping. Utformingen av en slik ordning må rammes inn slik at den treffer riktige brukergrupper og begrenser utfordringene med fortrengingseffekter og kostnadsoverveltning, jf. kapittel 13. Den må videre designes slik at den er i tråd med statsstøtteregelverket, jf. kapittel 11, samt vurderes opp mot ny uføretrygd.

På linje med OoP foreslås tiltaket å ha en varighet på maksimalt to år, men med mulighet for forlengelse i ett år i særskilte tilfeller. Dette vil for eksempel være i tilfeller der tiltaksdeltakeren har gode utsikter til ordinært arbeid i den aktuelle bedriften eller deltar i et opplæringsprogram som med stor sannsynlighet gir muligheter for ordinært arbeid. Varigheten vil imidlertid for hver enkelt deltaker defineres i handlingsplanen.

Krav til tiltaksarrangør

Tiltaket foreslås anskaffet med utgangspunkt i regelverket for offentlige anskaffelser, herunder prekvalifisering av tiltaksarrangørene. Dette innebærer at det stilles bestemte krav til tiltaksarrangøren for å bli prekvalifisert. Et sentralt krav vil være tiltaksleverandørenes kompetanse. For å dokumentere arrangørenes kompetanse vil en mulighet være å innføre en sertifiseringsordning. En slik sertifiseringsordning kan basere seg på at tiltaksarrangøren har en bestemt type formål- og/eller realkompetanse. En annen variant kan være å basere seg på en pålitelighetsmåling (fidelity scale) som innebærer at arrangørene måles på ulike kritiske dimensjoner ved tiltaket. Dette er et instrument som vanligvis benyttes for å måle gjennomføringskvalitet på evidensbaserte metoder. En tredje mulig variant kan være å stille krav til at arrangøren innehar et godkjent kvalitetssikringssystem. Kompetansekravet til tiltaksarrangøren og hvordan dette skal måles bør imidlertid utredes nærmere.

Anskaffelsesform

AmS tiltaket foreslås anskaffet med utgangspunkt i henhold til lov om offentlige anskaffelser. Det innebærer at tiltaket legges ut på anbud. For å sikre kvaliteten til leverandørene, foreslås det å benytte prekvalifisering i anbudskonkurransen. Det innebærer at det er åpent for alle arrangører å bli prekvalifisert i forbindelse med anbudsutlysningen, gitt at de opererer på markedsmessige like vilkår. Det bør søkes å organisere tiltaket slik at kryssubsidiering unngås. Kontraktenes varighet foreslås begrenset til to år, men med opsjon på ytterligere to år. Det betyr at arrangøren kan rekruttere deltakere helt frem til utgangen av det andre kontraktsåret, og følge de sist rekrutterte i et toårig tiltaksløpet ut opsjonsperioden.

Styrker og svakheter ved tiltaket

Styrken med dette tiltaket er først og fremst at det legger vekt på ordinære arbeidsplasser som tiltaksarena. Tiltaket kan også bidra til at tiltaksløpet får kortere varighet. Kombinasjonen med kvalifisering, vil også kunne bidra til at deltakerne opparbeider seg bransjespesifikk kompetanse og derigjennom bidra til bedre tilknytning til arbeidslivet. Kombinasjonen med lønnstilskudd vil, dersom det benyttes riktig, også kunne bidra til at praksisplassen blir et springbrett til ordinært arbeid. Den internasjonale forskningslitteraturen gir også sterk støtte til den metodikken tiltaket bygger på. Det kan også tenkes at tiltakets eksistens vil kunne påvirke metodikken innenfor konseptene i OoP.

En utfordring AmS-tiltaket er at det baserer seg på et konsept som ikke er forsøkt ut i norsk sammenheng, annet enn i AB-tiltaket. Det er således en viss risiko for at tiltaket ikke vil fungere like godt i norsk sammenheng som det gjør i andre land. Denne usikkerheten og behovet for tilpassning tilsier at det viktig å høste erfaringer ved at tiltaket prøves ut og skaleres opp eller ned i forhold til erfaringen høstet gjennom praksis.

En annen svakhet med tiltaket kan være at det i for stor grad baserer seg på en forutsetning om at arbeidsgivere vil tilby praksisplasser i det omfanget som tiltaket forutsetter og for de målgruppene tiltaket retter seg mot. Selv om denne typen tiltak har vist seg å gi god jobbeffekt i spesielt USA, men også i andre land, kan dette ha sammenheng med strukturen i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedet i Norge og Norden for øvrig, skiller seg fra arbeidsmarkedet i USA og andre europeiske land, i den forstand at det er et mer sammenpresset lønnsnivå og høyere produktivitetskrav. AmS-tiltaket kan også bidra til fortrengning av ordinær arbeidskraft eller utnytting av tiltaksdeltakere ved at arbeidsgiver får subsidiert for mer enn den reduserte produktiviteten tilsier. Den tette oppfølgingen av tiltaksdeltakerne som tiltaket legger opp til, kan imidlertid motvirke dette.19

17.5.7 Modellens dynamikk

Denne modellen vil basere seg på en ny todelt tiltaksstruktur som er rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne (spesielt tilpasset innsats). Begge disse tiltakene har sine styrker og svakheter og målet må være at tiltakene i praksis får vist frem sine gode sider fremfor sine svake. Erfaring har imidlertid vist at det kan være stor avstand mellom politiske intensjoner og praksis. Hvordan tiltakene implementeres kan derfor være vel så viktig som selve utformingen av tiltakene. Formålet med modellen er derfor ikke å fremme en bestemt tiltaksmetodikk. Tvert imot er et viktig formål med modellen å la de to tiltakene OoP og AmS eksistere side ved side, for derigjennom å kunne bidra til at de i større grad realiseres slik de er tiltenkt.

Modellen baserer seg videre på at det hersker en viss usikkerhet om virkningen av de to tiltakenes metodiske grunnlag. I utredningen er det nettopp pekt på at dette kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt. Det betyr at vi ikke med sikkerhet kan slå fast at den ene metodiske innfallsvinkelen gir bedre måloppnåelse enn det andre, i det minste i en norsk sammenheng. Denne modellens svar er derfor å åpne for begge tiltakene og heller la fremtidige erfaringer bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag. Dette forutsetter igjen at modellen i seg selv er dynamisk i den forstand at den åpner for at god metodikk eller gode tiltaksarrangører kan vinne frem på bekostning av mindre god metodikk eller mindre gode tiltaksarrangører. Modellens største utfordring er derfor ikke metodikken bak tiltakene, men heller de mekanismer som er ment å skape dynamikk mellom tiltakene. Usikkerheten dreier seg først og fremt om å unngå å skape for mye eller for lite konkurranse innenfor det vi må forvente bærer preg av å være et kvasimarked.

I utgangspunktet er det rimelig å anta at rekrutteringen til de to tiltakene vil være ulike. Det vil si at deltakere i OoP vil ha større utfordringer i forhold til å nå det ordinære arbeidsmarkedet enn deltakerne i AmS. Samtidig er det ingenting i veien for at arrangører av OoP kan utvikle konsepter som konkurrerer metodisk med AmS. Motsatt vil det heller ikke være noe i veien for at AmS-tiltaket kan orientere seg mot de gruppene som OoP retter seg mot. På sikt er tanken at det er lokale erfaringer og beslutninger som skal danne grunnlaget for valg av det ene eller andre tiltaket. I en startfase vil det imidlertid være naturlig at departement gjennom sitt tildelingsbrev fastsetter omfanget av og fordelingen mellom OoP og AmS. På sikt baserer imidlertid modellen seg på at fordelingen av tiltakene skal skje ut fra individuelle behov og at valg av tiltaksform skjer på lokalt nivå. Dette forutsetter imidlertid at det internt i NAV er god informasjonsflyt mellom saksbehandler/tiltaksansvarlig og bestillerenhetene i NAV.

Beslutninger om valg av tiltak har tradisjonelt basert seg på aktørmodellen. Denne modellen legger opp til at brukerne skal definere egne mål og ha innflytelse over valg av tiltak. Modellen legger til grunn at denne metodikken videreføres. Det innebærer også at brukerne selv vil måtte ha innflytelse over valg av enten OoP eller AmS, eventuelt bruk av intern oppfølging fra NAV. For å ivareta hensynet til brukernes valgfrihet, vil det også være hensiktmessig å ha et tiltakssystem med reel valgmulighet. Videre vil muligheten for en slik valgmulighet styrkes ved å benytte uforpliktende avtaler. Dette vil gi tiltaksarrangørene økt uforutsigbarhet i den forstand at det kan oppstå store avvik mellom antall avtalte og antall faktisk benyttede plasser. Denne usikkerheten kan imidlertid reduseres ved å begrense antallet tiltaksarrangører gjennom henholdsvis en godkjenningsordning og en ordning med prekvalifisering.

For å skape dynamikk legger modellen opp til at ulike tiltaksleverandører kan utfordre hverandre både innenfor samme type tiltak og mellom ulike tiltak. I utgangspunket kan man tenke seg at dette forutsetter langt flere aktører enn det er grunnlag for. Det betyr at forutsetningen om dynamikk kan strande på at det ikke etableres flere aktører som arrangører av de to tiltakene. Modellen tar imidlertid høyde for dette. Dersom det ikke er grunnlag for at ulike tiltaksarrangører utfordrer hverandre innenfor det ene tiltaket, åpner modellen likevel for at arrangøren av et AmS-tiltak kan utfordre arrangørene av et OoP-tiltak. De to tiltakene vil neppe kunne erstatte hverandre helt, men vil kunne ekspandere på hverandres bekostning. Med andre ord, dersom det bare etableres én aktør innenfor hvert av tiltakene, vil det likevel kunne oppstå konkurranse mellom de to tiltakene. Dette gjør med andre ord modellen mindre sårbar for at det oppstår markedssvikt på den ene eller begge tiltaksarenaene. Videre vil en slik modell også kunne tilpasses mindre lokalsamfunn. Sist men ikke minst vil en slik mild form for konkurranse være gunstig for å balansere NAVs behov for fleksibilitet og tiltaksarrangørenes behov for forutsigbarhet.

17.5.8 Tidsubestemte arbeidsløsninger

Disse medlemmer er for å styrke de varige ordningene. Forskjellen mellom antall utvklingshemmede med VTA-plass og antall utviklingshemmede som har uføretrygd, jf. 13.6, er en indikasjon på at det er behov for dette. Alle som ønsker å jobbe bør i prinsippet få mulighet for det. Det er imidlertid viktig at jobbene fylles med fornuftig produksjon, slik at jobben ikke bare blir et oppholdssted. Slike tiltak bør ses i forhold til et bredere samfunnsregnskap. Gevinster ved produktivt arbeid kan overgå kostnadssiden ved tiltaket eller ved alternative dagsenterplasser. Samtidig er det viktig å vurdere konkurranseflaten i forhold til ordinære bedrifter. Videre kan det være hensiktsmessig å skille VTA/VTO-tiltaket fra de andre tiltakene på statsbudsjettet for å sikre transparens. Forsøksordningen tidsubestemt lønnstilskudd, TULT, må vurderes nærmere i forhold til innføringen av ny uføretrygd.