14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Innledning

I henhold til mandatet skal ny regnskapslovgivning utredes i to delutredninger, hvorav den første foreligger i og med dette dokumentet. Det følger for så vidt av dette oppdraget at forslagene i denne delutredningen bare er en etappe mot målet om en ny helhetlig regulering. Å si noe om økonomiske konsekvenser av et slikt «halvgått løp» kan på en måte synes lite meningsfylt. På den annen side er utvalgets lovforslag formulert slik at den skal kunne iverksettes selv om ikke alle tilhørende reguleringer er ferdig utredet. Utvalget anser at det må være en slik iverksettelse av de foreliggende forslagene som er utgangspunktet for å beregne de økonomiske konsekvensene.

Kjernen i det forslaget som legges frem i denne delutredningen, er gjennomføring av nytt regnskapsdirektiv i norsk lov. Konsekvensene av å gjennomføre direktivet er strengt tatt ikke noe som følger av utvalgets tilrådning, for Norge ville uansett ha hatt en folkerettslig forpliktelse til denne gjennomføringen. En stor del av utvalgets arbeid har vært å tolke direktivene og omsette direktivets regulering til et forståelig norsk fagspråk. Strengt tatt er de økonomiske konsekvensene av denne delen av utredningen null. Men utvalget kommer også med en rekke forslag uavhengig av direktivet, og innenfor direktivets mulighetsområde gjør en også bevisste valg. Det vil således vesentlig komplisere analysen om en skal skille mellom det som utvalget foreslår på fritt grunnlag, som utvalget må stå inne for de økonomiske konsekvensene av, og det som er en nødvendig konsekvens av EØS-avtalen. En mer håndterbar fremgangsmåte er å sammenligne økonomisk virkemåte av gjeldende regnskapsregulering med virkemåten under den reguleringen som følger av utvalgets lovforslag, og betrakte differansen som et tap eller en gevinst.

14.2 Hovedprioriteringenes samfunnsøkonomiske begrunnelser

Det fremgår av utredningen at utvalget gjennomgående har holdt seg til et sett av hovedprioriteringer for å sikre konsistente valg og innbyrdes logiske sammenhenger. Det er redegjort for disse hovedprioriteringene i kapittel 3.3. Hovedprioriteringene er utvalgets selvstendige valg innenfor rammen av mandatet, herunder oppgaven om å gjennomføre direktivet. Begrunnelsene for hver enkel hovedprioritering bygger på et samfunnsøkonomisk resonnement av varierende rekkevidde. Hovedprioritering nr. 1 er at ny regnskapslov skal være en tydelig og lojal implementering av direktivet. Gjeldende lov, som skal være sammenligningsgrunnlaget for denne analysen, ble utarbeidet med et siktemål om at det var samfunnsøkonomiske gevinster av å få til «bedre» finansiell rapportering enn det direktivet tillot. Dette utvalget anser for det første at kvalitetsrangeringen av rapporteringsmåtene ikke er entydig, og at de økonomiske konsekvensene av en eventuelt marginalt bedre rapportering heller ikke er påvist. For det annet er det helt utvilsomt at norske myndigheter og for så vidt regnskapspliktige med internasjonalt samkvem har et forklaringsbehov dersom norsk regnskapsregulering ikke ligner på det regimet som Norge er forutsatt å følge. En direktivlojal lov er enklere å begrunne, og i det ligger det sparte ressurser.

Hovedprioritering nr. 2, som sier at regnskapskrav utover direktivet ikke skal gis i lov, men i regnskapsstandard, har også en slik økonomisk-administrativ begrunnelse. Erfaringen fra regnskapsloven 1998 var at en lovfestet bestemmelser som ut fra et øyeblikksbilde syntes å være «best practice» i et internasjonalt perspektiv. Både før og etter lovvedtaket var imidlertid internasjonal regnskapsregulering og ekspertenes oppfatning av «best practice» i kontinuerlig bevegelse. Dersom en skal ha ambisjoner om å ha en lovgivning (på hvilket som helst område, ikke bare regnskapslovgivning) som til enhver tid reflekterer forskningsfronten, må man legge opp til en løpende oppdatering av loven, og det ville ha forutsatt en betydelig ressursbruk i departement og Storting. Utvalgets lovforslag innebærer en forskyvning av tyngdepunktet for regnskapsreguleringen fra lov til standarder, og det er bl.a. for å skjerme det politiske nivået fra avgjørelser på regnskapsområdet som er av ren teknisk karakter.

Mens de to første hovedprioriteringene for det meste dreier seg om statlig ressursbruk, har den tredje hovedprioriteringen, å legge til rette for internasjonalisering av norsk regnskapspraksis, en tydelig privatøkonomisk begrunnelse. Utvalget argumenterer for at alle norske foretak som opererer i et internasjonalt miljø, er tjent med en regnskapsregulering som gir internasjonalt gjenkjennbare regnskaper. Sammenlignbare regnskaper er mer egnet til å kommunisere foretakenes stilling på tvers av jurisdiksjoner enn regnskaper med mange nasjonale særtrekk. Siden det er mange norske foretak som opererer internasjonalt, kan moderate forbedringer for det enkelte foretak lett bli til betydelige gevinster når en summerer over alle foretak og aggregerer over tid.

Den fjerde hovedprioriteringen er at differensiering skal skje i regnskapsstandard. Det synes å være et tverrpolitisk ønske at det er bra med enklere regler for små foretak, så det er ingen tvil om at man kan få til forenklinger (innenfor de direktivbegrensninger som gjelder) også ved å bruke loven som et direkte virkemiddel. Men også på dette punktet kommer en tilbake til spørsmålet om på hvilket nivå reguleringen bør utøves. Ved å bruke standarder som medium for reguleringen får en større fleksibilitet i beslutningsprosessen enn ved å gjøre lovvedtak. Det skal sies at det også under gjeldende regulering er regnskapsstandarder som har sørget for dynamikken i differensieringsarbeidet. Gjeldende lov har imidlertid en innretting som muliggjør differensiering gjennom regnskapsstandard bare for avgrensede grupper, for eksempel små aksjeselskaper. Utvalget foreslår en lov med større muligheter til å fastsette standarder og inndele de regnskapspliktige på en måte som er tilpasset deres særtrekk.

Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved den femte hovedprioriteringen, at forbindelsen mellom de ulike regnskapsspråkene må være logisk og tydelig, er også entydig og potensielt betydelig. Den sier at foretak som er i ulike utviklingsfaser i prinsippet rapporterer etter samme tankesett; det er bare graden av nøyaktighet og spesifikasjon som endrer seg. Det skal følgelig ikke være slik at man nødvendigvis må skaffe en annen type kompetanse for å ivareta rapporteringspliktene i et foretak som vokser seg fra en klasse regnskapspliktig til en annen. Som påpekt i kapittel 3.3 vil en også kunne se en rasjonalisering på undervisningssiden ved at regnskapsspråkene skal bygge på samme type kunnskap. Det er ikke god ressursbruk at studenter som vil kvalifisere seg innen regnskapsfag, må lære seg innholdet i to ulike rapporteringssystemer.

Alt i alt er fortegnet på de samfunnsøkonomiske effektene av de argumenter som ligger til grunn for hovedprioriteringene, utvilsomt positivt, men vanskelig å tallfeste.

14.3 Samfunnsøkonomiske virkninger av forslaget om å opprette et standardsettende organ

I kapittel 11 foreslår utvalget å avvikle systemet med god regnskapsskikk og erstatte dette med en hjemmel til å fastsette rettslig bindende regnskapsstandarder. I kapittel 12 foreslår utvalget at det standardsettende organet skal være en videreføring av Norsk RegnskapsStiftelse, men slik at det kommer under departementets kontroll og ansvarsområde. Detaljene i den foreslåtte organiseringen gjentas ikke her. Forslagene følger ikke direkte av de hovedprioriteringene som er nevnt, men de er en konsekvens av at tyngdepunktet i regnskapsreguleringen skyves over på regnskapsstandardene.

Forslagene om rettslig bindende standarder som fastsettes av et standardsettende organ under statlig kontroll, har to typer økonomiske konsekvenser som utvalget ønsker å peke på. Utvalget mener at det standardsettende organet skal være finansiert ved statlig tilskudd, så dette forslag har en direkte statsfinansiell konsekvens. I tillegg vil et system med bindende regnskapsstandarder kunne ha betydelige ringvirkninger på samfunnet for øvrig.

Statsfinansielle konsekvenser

De direkte statsfinansielle konsekvenser kan anslås som følger: Norsk RegnskapsStiftelse har med nåværende aktivitetsnivå direkte årlige driftskostnader i størrelse 4 mill. kroner. Med utvalgets forslag vil det være utvidelse av aktiviteten på to måter. For det første legges det opp til en utvidelse av virkeområdet for standardsetting, slik at det skal fastsettes flere standarder som er øremerket særlige klasser eller kategorier av regnskapspliktige. Det standardsettende organet vil også «overta» enkelte reguleringer fra departementet som under gjeldende lov fastsettes som forskrift, som regnskapsforskriftene for boligsamvirket og forskriften om forenklet IFRS. Utvalget anslår at når dette systemet har «satt seg», vil aktiviteten kunne være ca. 50 % høyere enn i dag. For det annet vil det være en noe mer omstendelig saksgang mellom ulike nivåer i Stiftelsen. Det vil kunne øke tidsbruken i møter noe.

Utvalget har ikke gitt noe klart råd om det skal innrømmes møtegodtgjørelse etter statens satser for verv i Stiftelsesstyret og de utøvende organer. På den ene siden mener utvalget at det er viktig å bevare et dugnadselement i dette arbeidet. Utvalget har forsøkt konkretisere en balansegang mellom statlige og private interesser, hvor det viktigste «godet» som staten deler med Stiftelsen, er myndigheten til å fastsette bindende regler. På den annen side vil et verv i Stiftelsens organer kunne bli noe mer tidkrevende som følge av forslagene som fremmes, og det ville ikke være heldig om det er bare velstående foretak som har råd til være representert. En oppfølging av utvalgets forslag vil nødvendiggjøre en dialog mellom Norsk RegnskapsStiftelse og departementet for å finne ut av hvordan dette skal gjøres.

Uansett er den beløpsmessige konsekvensen av å innrømme møtegodtgjørelse antakelig ganske beskjeden. I punkt 12.3.5 er det gjengitt tall fra 2013 som oppga ca. 650 personmøtetimer for Regnskapsstandardstyret og Bokføringsstandardstyret til sammen. Med økt aktivitet kan en tenke seg at dette ville legge seg på et nivå på i overkant av 1.000 timer. Den totale godtgjørelsen for dette ville fortsatt ligge rundt 500.000 kroner.1

I sum anslår utvalget den statsfinansielle kostnaden ved det systemet som foreslås til i størrelse 7 mill. kroner pr. år. Hvis en legger til grunn en feilmargin på 10 %, ligger en beslutning om godtgjørelse eller ikke innenfor feilmarginen. Det kan være prinsipielle sider ved dette spørsmålet som gjør det til en «deal breaker», men de statsfinansielle konsekvensene er ikke av en størrelse som tilsier at de bør være avgjørende.

Til sammenligning anslo Evalueringsutvalget det årlige tilskuddsbehovet for å drive Norsk RegnskapsStiftelse til 5 mill. kroner, jf. NOU 2003: 23 s. 338.

Det vil ikke være helt riktig å regne et årlig tilskudd på 7 mill. kroner som en netto kostnad for staten. Staten vil ved den foreslåtte organiseringen spare inn noe utgifter som i dag brukes på regnskapsmessige problemstillinger. Det vil heller ikke være riktig å betrakte tilskuddsanslaget som en økning i ressursbruk i forhold til gjeldende system. Som nevnt ovenfor bruker Norsk RegnskapsStiftelse om lag 4 mill. kroner årlig på denne aktiviteten, og det tærer på et fond som er øremerket for slike aktiviteter. I kapittel 12 er det forklart at Norsk RegnskapsStiftelse uten nye inntekter eller kostnadsdekning uansett vil måtte innstille virksomheten etter hvert.

Andre samfunnsøkonomiske konsekvenser

Innføringen av rettslig bindende regnskapsstandarder har som konsekvens at det blir lettere for de regnskapspliktige å forutberegne sin rettsstilling. En sånn type regulering har potensielt store samfunnsøkonomiske ringvirkninger. Bindende standarder skaper mindre tvil om hva som er rett regnskapspraksis hos de regnskapspliktige, og det kan igjen føre til mindre behov for kjøpt rådgivning. Klarere rettsregler vil dessuten ha gunstige virkninger for tiltak mot økonomisk kriminalitet.