3 Bakgrunn for utvalgets forslag

3.1 Et tilbakeblikk på utviklingen av norsk regnskapsregulering

Oversikt

Dette kapittelet beskriver utviklingen av norsk regnskapsregulering med hovedvekt på de siste 40 år. Betydningsfulle trekk i denne utviklingen er:

• innføringen av et skille mellom regnskapsmessige og skattemessige vurderinger,

• utviklingen av resultatorienterte regnskapsprinsipper,

• etableringen av et standardsettende organ som konkretiserer et lovfestet krav om å følge god regnskapsskikk,

• en gradvis voksende oppmerksomhet om at regnskapspliktige av ulik størrelse kan ha behov for differensierte regler,

• en gradvis voksende erkjennelse av at regnskapspliktige som ikke driver næringsvirksomhet, har behov for andre regnskapsregler enn de som driver næringsvirksomhet,

• utskilling av regler om bokføring i en egen lov, og

• EU-forordningen om at børsnoterte foretak må anvende IFRS som regnskapsspråk i sine konsernregnskap.

1874 til 1958

Den første lovbestemmelsen i Norge om regnskap finnes i «lov om gældsfengsel» (Kinserdal 1995). Her ble det stilt krav om bokføring for å gi oversikt over virksomheten. De første noe mer utførlige reguleringer fulgte av handelsloven av 1907 og aksjeloven av 1910. Aksjeloven av 1910 påla styret et ansvar for «et ordentlig og tilstrækkelig bokholderi» og krevde at årsregnskapet skulle utarbeides etter «de grundsætninger, som gjælder for en ordentlig og forsiktig forretningsførsel». Balanse skulle utarbeides, men det ble ikke stilt krav til oppstillingsplan, og det var heller ikke krav om resultatregnskap. Lovene inneholdt ikke vurderingsregler. Det var de skattemessige vurderingene som dominerte når regnskap ble utarbeidet.

1959 til 1976

Midtveis i det 20. århundret ble det introdusert regnskapsbestemmelser i flere lover og forskrifter. Aksjeloven av 6. juli 1957 var den mest sentrale av disse lovene. Nytt i 1957-loven var at det ble stilt krav om årsoppgjør og årsberetning fra styret. Loven hadde også vurderingsregler, samt spesifikasjonskrav til resultatregnskap og balanse. Det ble stilt krav om konsernbalanse, men ikke om resultatregnskap for konsernet. Skattereglene dominerte fremdeles vurderingene i regnskapet.

1977 til 1983

Den første separate norske regnskapsloven trådte i kraft 1. januar 1977, og den inneholdt bokføringsbestemmelser samt årsregnskapsbestemmelser som bygget på historisk kost-prinsippet. Regnskapslovkomiteen av 1959 la frem forslag til regnskapslov allerede i 1962, men videre oppfølging av forslaget tok tid, da man avventet ny aksjelov. Arbeidet med ny aksjelov skjedde i et felles nordisk prosjekt og resulterte i en ny aksjelov med et eget kapittel om årsregnskap for aksjeselskapene i 1976.

Det fulgte av regnskapsloven 1977 § 4 at den regnskapspliktige skulle føre regnskap og utarbeide årsoppgjør i samsvar med god regnskapsskikk, og av aksjeloven 1976 at årsoppgjøret skulle settes opp i samsvar med god regnskapsskikk. Lovene var rammelover som skulle utfylles gjennom god regnskapsskikk. Dette reflekterte en erkjennelse av at det er umulig å regulere alle de spørsmål som kan oppstå i en lov (Kvifte og Brandsås 2010). God regnskapsskikk var en rettslig standard. Slike standarder kjennetegnes ved at det i begrenset grad er mulig å fastsette rekkevidden og innholdet i standarden ved bare å lese lovteksten og forarbeidene. I stedet er den rettslige standarden knyttet opp mot en forutsetning om at det nærmere innholdet skal formes gjennom praksis, teori og samfunnsutvikling som det er naturlig å ta hensyn til på det aktuelle området (Ravnaas 1991 s. 346). I Ot.prp. nr. 46 (1975–76) s. 16 sies det at de regler som utarbeides av revisorenes og regnskapsbyråenes foreninger, vil være veiledende ved vurderingen av hva som til enhver tid bør anses som god regnskapsskikk.

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening etablerte på denne tiden et «God regnskapsskikkutvalg», som utarbeidet anbefalinger til god regnskapsskikk. Utvalget samarbeidet nært med forskningsmiljøet på Norges Handelshøyskole, og det fulgte av foreningens arbeidsopplegg at det ved utformingen av anbefalingene skulle ses hen til internasjonal utvikling (Kvifte og Brandsås 2010). Også Regnskapsrådet, som ble opprettet i 1977, kom med uttalelser som hadde betydning for forståelsen av god regnskapsskikk. Disse var basert på teoretiske drøftelser, utenlandske standarder og regnskapspraksis. Noe senere ble også Børsens Regnskapsutvalg etablert. Dette organet hadde stor betydning for hva som ble ansett som god regnskapsskikk, blant annet gjennom utgivelsen av sine børssirkulære. Norske Finansanalytikeres Forening og Norske Regnskapsbyråers Forening utarbeidet også normer og regler som var ment å gi god regnskapsskikk et nærmere innhold (NOU 1993: 2 «Differensierte krav til årsoppgjør, konsernoppgjør og revisjonsplikt» s. 45).

Som beskrevet over var praksis også et viktig element i bestemmelsen av hva som utgjorde god regnskapsskikk. Det vises til denne utredningen kapittel 11.2 og 11.3 for en nærmere beskrivelse av bakgrunnen for og innholdet i god regnskapsskikk.

Selv etter at aksjeloven 1976 og regnskapsloven 1977 kom, var det skattereglene som dominerte vurderingene i regnskapet. Det første steget mot at regnskapet skulle utarbeides med bruk av egne regnskapsmessige vurderinger som var uavhengig av skattemessige vurderinger, fant sted i 1982. Da aksepterte Handelsdepartementet innføring av en modell der deler av skattemessige avskrivninger ble skilt ut i balansen.

1984 til 1998

Frem til 1984 var det en tilnærmet enerådende praksis at skattemessige avskrivninger ble ført som driftskostnader i regnskapet. Den såkalte koblingsmodellen ble første gang brukt av Norsk Hydro i årsregnskapet i 1984, og den ble etter dette ansett som god regnskapsskikk frem til utsatt skatt-modellen ble innført i 1992. Koblingsmodellen innebar at den skattemessige delen av avskrivninger ble ført som årsoppgjørsdisposisjoner og ikke som driftskostnader. Innføringen av utsatt skatt i 1992 kom som en følge av at skattereformen av samme år i vesentlig grad hadde utvidet forskjellene mellom skatteregler og regnskapsregler, noe som medførte at koblingsmodellen ikke lenger fungerte. Innføringen av utsatt skatt innebar en avgjørende frikobling mellom regnskap og skatt. Mange europeiske land har fortsatt regnskapsregler for årsregnskapet som er sterkt påvirket av skattemessige vurderinger, som en følge av koblinger mellom regnskap og skatt (Lamb m.fl. 1998). Dette gjør at fremstillingen i årsregnskapet av et foretaks finansielle stilling og prestasjoner kan bli sterkt farget av de skattemessige konsekvenser av ulike prinsippvalg.

En del organisasjoner samarbeidet om å få utgitt en anbefaling om foretaksintegrasjon i 1988. Erfaringene fra samarbeidet var gode og medførte at det i 1989 ble etablert en permanent organisasjon for å utvikle regnskapsstandarder med mål om å gi innhold til begrepet god regnskapsskikk, nemlig Norsk RegnskapsStiftelse. Stifterne var Norges Handelshøyskole, Norges Registrerte Revisorers Forening, Norges Statsautoriserte Revisorers Forening, Norske Finansanalytikeres Forening, Norske Siviløkonomers Forening og Oslo Børs.

Standardene som Norsk RegnskapsStiftelse utarbeidet i en tidlig fase, var prinsippbaserte og omfattet en innledende teoretisk drøftelse av regnskapsføring innenfor det aktuelle emnet. De inneholdt en sammenligning med standarder fra IASC,1 USA og Storbritannia innenfor det samme emnet, og avsluttet med en egen kort standarddel. Påvirkningen fra USA var særlig stor, noe som først og fremst hadde bakgrunn i at dette landet hadde den mest helhetlige samlingen av standarder i denne tidsperioden. På siste halvdel av 1990-tallet begynte EU og IOSCO (den internasjonale børstilsynsorganisasjonen) å se på IAS/IFRS som det mest betydningsfulle internasjonale regnskapsspråket. Dette førte til at Norsk RegnskapsStiftelse også la mer vekt på dette regnskapsspråket på bekostning av det amerikanske regnskapsspråket US GAAP. Siden god regnskapsskikk var hjemmelen for utarbeidelse av regnskapsstandardene, og dette begrepet hadde et innhold der praksis også inngikk, ble det utviklet et særnorsk system med bruk av foreløpige regnskapsstandarder. Foreløpige standarder ble anbefalt fulgt, mens Norsk RegnskapsStiftelse la til grunn at endelige regnskapsstandarder skulle følges. En standard kom alltid som foreløpig standard først, og ble ikke omgjort til endelig standard før denne hadde virket en tid og fått tilstrekkelig aksept og utbredelse blant de regnskapspliktige.

Arbeidet som ledet frem til nåværende regnskapslov, ble påbegynt ved nedsettelsen av et regnskapslovutvalg i mars 1990, heretter kalt Regnskapslovutvalget 1990. Dette utvalget avga først to delutredninger, NOU 1992: 13 «Regnskapsmessig behandling av skatt», som introduserte utsatt skatt i norsk regnskapsregulering, og deretter NOU 1993: 2 «Differensierte krav til årsoppgjør, konsernoppgjør og revisjonsplikt», som blant annet omhandlet differensierte krav til regnskapet. Frem til dette tidspunktet var det ved utviklingen av god regnskapsskikk i liten grad tatt hensyn til konsekvensene for små foretaks finansielle rapportering; det var de børsnoterte foretakene som hadde vært i fokus. Dette medførte at små foretak utarbeidet regnskap etter samme prinsipper og med samme krav til tilleggsopplysninger som de børsnoterte foretakene. Delutredningen var en oppfølging av et av punktene i mandatet for utvalgets arbeid, som ba om en vurdering av om det var behov for at regnskapslovverket i sterkere grad differensierte mellom større og mindre foretaksenheter. Delutredningen foreslo større differensiering, gjennom særlige regler for små og for store foretak. For små foretak,2 som også omfattet aksjeselskaper, ble det blant annet foreslått at regnskapet kunne utarbeides etter samme prinsipper som skatteoppgjøret. Dette forslaget fikk imidlertid ikke tilslutning, blant annet fordi det ikke var klart at aksjeselskaper etter fjerde direktiv hadde anledning til å legge skattelovens vurderingsregler til grunn i sitt selskapsregnskap (NOU 1995: 30 s. 153). Regnskapslovutvalget 1990 kom senere med nye forslag om særlige vurderingsregler for små foretak som ble bedre mottatt.

Det lå også innenfor mandatet til Regnskapslovutvalget 1990 å vurdere bokføringskapitlet i regnskapsloven 1977. I og med at bokføringsreglene var vesentlig forskjellig fra de andre reglene i regnskapslovgivningen, og en vurdering av disse reglene derfor krevde en annen type kompetanse enn vurderingen av lovens øvrige regler, ble det i mars 1993 opprettet et underutvalg for å vurdere bokføringsreglene. Underutvalget avga en rapport til Regnskapslovutvalget i august 1995. Denne ble ikke realitetsbehandlet i Regnskapslovutvalget 1990, men sendt videre til Finansdepartementet, som fulgte den opp i Ot.prp. nr. 42 (1997–98) sammen med de øvrige forslagene fra Regnskapslovutvalget 1990. Det sies følgende i Ot.prp. nr. 42 (1997–98) s. 8:

«Behovet for å lovregulere registrering av regnskapsopplysninger er særlig knyttet til hensynet til skatte- og avgiftskontroll og hensynet til etterforskning av økonomisk kriminalitet. Ordentlig regnskapsregistrering er imidlertid også ansett som en forutsetning for internstyring av et foretak. Den pliktige registreringen som departementet foreslår vil derfor langt på vei sammenfalle med de funksjoner som uansett vil bli utført i et veldrevet foretak.»

I Stortingets behandling av lovforslaget kom det innvendinger mot kapittel 2 som inneholdt forslaget til bokføringsregler (Innst.O. nr. 61 (1997–98)). Dette hadde blant annet bakgrunn i at lovforslaget innebar en utvidet plikt til registrering av regnskapsopplysninger og noe mer omfattende krav til dokumentasjon og oppbevaring enn etter tidligere regler. Som en følge av dette inneholdt den nye lovens ikrafttredelsesbestemmelse adgang for de regnskapspliktige til å benytte reglene om registrering og dokumentasjon i regnskapsloven 1977 i stedet for reglene i den nye regnskapsloven kapittel 2 frem til 1. januar 2001. Tidsperioden med adgang til å benytte de gamle bokføringsreglene ble senere utvidet, og på bakgrunn av merknader fra flertallet i Stortingets finanskomite i Innst.O. nr. 32 (2000–2001) ble det ble oppnevnt et eget Bokføringslovutvalg i 2001 som skulle foreta en fullstendig gjennomgang av bokføringsbestemmelsene.

Regnskapslovutvalget 1990 avla sin endelige innstilling i oktober 1995 (NOU 1995: 30), og odelstingsproposisjonen som fulgte opp forslaget, ble fremlagt i mars 1998 (Ot.prp. nr. 42 (1997–98)). EØS-avtalen innebar at EUs selskapsrettslige direktiver ble gjeldende i Norge, og det ble en del av utvalgets arbeid å foreslå regler som fulgte opp Norges EØS-forpliktelser. Systemet med en rammelov med utfylling gjennom god regnskapsskikk ble videreført. Loven som trådte i kraft 1. januar 1999 inneholdt et eget kapittel med grunnleggende regnskapsprinsipper, noe som innebar etablering av et resultatorientert rammeverk for regnskapsrapportering. Det ble argumentert med at lovfestede grunnleggende regnskapsprinsipper ville være et svar på den utfordring som ligger i at regnskapet skal kunne gjengi stadig skiftende transaksjonstyper og økonomiske forhold. Grunnleggende prinsipper ville kunne utgjøre et grunnlag for tolkning for å finne frem til regnskapsmessige løsninger på et konsekvent teoretisk grunnlag. Begrunnelsen for å lovfeste grunnleggende regnskapsprinsipper er mer utførlig omtalt i denne utredningen kapittel 5.2.

Forståelsen av «god» i begrepet god regnskapsskikk var i forarbeidene til årsoppgjørskapittelet i aksjeloven 1976 beskrevet som hva kyndige regnskapsfolk mente representerte god praksis (Ot.prp. nr. 19 (1974–75) s. 154), se omtale i denne utredningen kapittel 11.2. I utredningen til gjeldende regnskapslov ble imidlertid de grunnleggende regnskapsprinsippene beskrevet som retningsgivende for hva som kvalitativt var å anse som gode regnskapsmessige løsninger (NOU 1995: 30 s. 28). Dette ble støttet av Finansdepartementet i den etterfølgende proposisjonen (Ot.prp. nr. 42 (1997–98)), der det ble understreket at god regnskapsskikk skal ha en supplerende funksjon i forhold til lovens øvrige bestemmelser. Det ble også påpekt at hensyn som kost-nytte og praktiserbarhet måtte tillegges vekt ved vurdering av god regnskapsskikk (Ot.prp. nr. 42 (1997–98) punkt 6.8.5). Ved behandlingen av regnskapsloven presiserte Stortingets finanskomite dessuten at god regnskapsskikk må bygge på en harmonisering til IAS-reglene. En nærmere omtale av sammenhengen mellom god regnskapsskikk og internasjonaler regnskapsstandarder er gitt i kapittel 11.9.

Det ble bestemt at loven, som trådte i kraft 1. januar 1999, skulle evalueres etter å ha vært i bruk i tre regnskapsår.

1999 til 2004

Fokuset på differensierte løsninger som fulgte av forarbeidene til den nye regnskapsloven, og lovens bestemmelse om at små foretak kan fravike de grunnleggende prinsippene om opptjening og sammenstilling når dette kan anses som god regnskapsskikk for små foretak, førte til at Norsk RegnskapsStiftelse utarbeidet en egen regnskapsstandard for små foretak. NRS 8 God regnskapsskikk for små foretak ble fastsatt i 1999 og er en komplett regelsamling for små foretak. I 2003 opprettet Norsk RegnskapsStiftelse en egen komite med ansvar for denne standarden, og denne komiteen ble senere omgjort til et eget permanent fagutvalg.

Føringer i forarbeidene til den nye loven og uttalelsen til Stortingets finanskomite om at utviklingen av god regnskapsskikk i tillegg til grunnleggende regnskapsprinsipper må bygge på en harmonisering til IAS-reglene, førte til et skifte i orienteringen av norske regnskapsstandarder. Standardene var som før presentert som utdypninger av de grunnleggende prinsippene i regnskapsloven, men ved utarbeidelsen ble det samtidig sett hen til IAS.3 Rundt år 2000 valgte Norsk RegnskapsStiftelse i større grad enn før å utvikle norske standarder med utgangspunkt i den tilsvarende IAS-en. I dette arbeidet ble en metodikk, kalt «intelligent oversettelse», benyttet.4 Den innebar at en tolket IAS/IFRS med utgangspunkt i regnskapslovens grunnleggende prinsipper. Metodikken ble imidlertid vanskelig å videreføre, på grunn av den spenningen som er mellom de resultatorienterte grunnleggende prinsippene og de balanseorienterte løsningene etter IAS/IFRS. Etter hvert ble derfor denne metodikken forlatt, til fordel for en mer bokstavtro tolkning av IAS/IFRS når norske regnskapsstandarder ble utarbeidet. For Norsk RegnskapsStiftelse har det imidlertid vært en vanskelig balansegang å avgjøre hvor mye IFRS-tilpasning som har vært mulig innenfor de grunnleggende regnskapsprinsippene. Noen eksempler på dette er beskrevet i denne utredningen punkt 5.3.1.

I mai 1999 kom EU-kommisjonen med sin handlingsplan for finansielle tjenester, og i juni 2000 ble denne fulgt opp med en egen regnskapsstrategi for EU. Etter denne skulle IAS/IFRS gjelde som et felles sett regnskapsregler for børsnoterte foretak i EU. Blant annet som en følge av dette uttalte Norsk RegnskapsStiftelse i 2001 at dens aktivitet ble begrenset til å vedlikeholde allerede gjeldende standarder, foreløpige standarder, høringsutkast og diskusjonsnotat inntil rammen for finansiell rapportering var fastlagt.

I 2001 ble det som nevnt over utnevnt et Bokføringslovutvalg. I mandatet ble utvalget blant annet bedt om å vurdere om det burde utarbeides en separat lov for registrering, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger (bokføringslov) eller om bestemmelsene fremdeles skulle inngå i regnskapsloven. Utvalget avga sin innstilling i oktober 2002, og det foreslo en egen bokføringslov. Dette ble begrunnet bl.a. med at formålet med regler for registrering, dokumentasjon og oppbevaring i stor grad er knyttet til etterprøving og kontroll og dermed er vesentlig forskjellig fra de øvrige formål i regnskapsloven. Det ble også vist til at Danmark og Sverige har samlet alle regler om bokføringsplikt i egne lover. Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 46 (2003–2004) og Innst.O. nr. 107 (2003–2004), men trådte først i kraft 1. januar 2006. Et skille mellom regnskap og bokføring var dermed gjennomført i lov.5

I 2002 vedtok EU en forordning (nr. 1606/2002), heretter omtalt som IAS-forordningen, som innebar at alle børsnoterte foretak fra og med 2005 skulle rapportere etter IFRS i konsernregnskapet. Denne ble også gjeldende i Norge, som en følge av EØS-avtalen. Etter forordningen kan et land også tillate eller kreve IFRS-rapportering i børsnoterte foretaks selskapsregnskap og i selskapsregnskapet og/eller konsernregnskapet til andre foretak. I juni 2002 ble det satt ned et nytt regnskapslovutvalg (Evalueringsutvalget) som skulle foreta den tidligere besluttede evalueringen av regnskapsloven etter tre års anvendelse, og som samtidig ble bedt om å se på konsekvensene av den endrede EU-reguleringen. Evalueringsutvalget leverte sin utredning i august 2003. Utvalget foreslo at det skulle være adgang til å anvende IFRS i alle foretaks konsernregnskap, men verken børsnoterte foretak eller andre foretak skulle ha adgang til bruk av IFRS i selskapsregnskapet. Forslaget innebar at de grunnleggende prinsippene i regnskapsloven skulle justeres slik at balanseorienterte IFRS-løsninger ville kunne anvendes (også enkeltvis), og at loven fortløpende skulle justeres slik at den hele tiden skulle være i tråd med IFRS, den såkalte moderniseringslinjen. Ot.prp. nr. 89 (2003–2004), fremlagt i juni 2004, fulgte opp gjennomføringen av IAS-forordningen. Finansdepartementet var imidlertid ikke enig med Evalueringsutvalget i at frivillig bruk av IFRS i selskapsregnskapene ikke skulle være tillatt. Regulering i tråd med departementets forslag ble vedtatt og gjaldt for regnskapsår påbegynt 1. januar 2005 eller senere.

IASB begynte sitt arbeid med en standard for små og mellomstore foretak i juli 2003, og i juni 2004 la IASB frem et diskusjonsnotat med tittelen «Preliminary Views on Accounting Standards for Small and Medium-sized Entities».

Oppfølging av Evalueringsutvalgets øvrige forslag kom i Ot.prp. nr. 39 (2004–2005), fremlagt i desember 2004. Som følge av motstand mot moderniseringslinjen i høringsrunden6 foreslo Finansdepartementet en annen modell. Modellen innebar et såkalt tosporsystem. Tosporsystemet er beskrevet på denne måten i Ot.prp. nr. 39 (2004–2005) s. 29:

«Modellen innebærer et system med to parallelle regelsett. Ett regelsett basert på gjeldende bestemmelser i regnskapsloven med forenklinger for små foretak (historisk-kost-regnskap) og ett regelsett som består av vedtatte IFRS med forenklinger for andre enn børsnoterte konsern (i retning et verdiregnskap). (…)

Det foretas bare i begrenset grad ytterligere tilpasninger til IFRS i de enkelte bestemmelsene i regnskapsloven. De grunnleggende regnskapsprinsippene i regnskapsloven beholdes uendret. Tilpasninger til IFRS vurderes innen rammen av gjeldende grunnleggende regnskapsprinsipper og at regnskapsloven i det vesentlige fortsatt skal foreskrive et transaksjonsbasert historisk-kost-regnskap. (…)

Departementet går videre inn for at det samtidig fastsettes egne forskrifter om forenklet anvendelse av IFRS som skal gjelde i stedet for reglene om årsregnskap. (…) Den forenklede IFRS-versjonen skal etter forutsetningen bygge på vurderingsprinsippene i IFRS med unntak fra flere av de omfattende opplysningskravene i IFRS og med en viss mulighet for å tillate avvikende vurderingsprinsipper ut fra en avveining av kostnad og nytte.

Departementet mener at det bør være et mål på noe sikt at det skal være plikt for andre enn små foretak til å utarbeide årsregnskap i samsvar med IFRS, enten fullstendige IFRS etter IFRS-forordningen eller forenklede IFRS etter forskrifter om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder. (…) Departementet mener det er behov for å se an erfaringene med den ordningen som foreslås her og den internasjonale utviklingen, og det er derfor ikke hensiktsmessig å angi noen tidsplan for å vurdere IFRS-plikt som angitt.»

Tosporsystemet ble vedtatt og trådte i kraft for regnskapsår påbegynt 1. januar 2005 eller senere. Forenklet anvendelse av IFRS ble først fastsatt i form av en overgangsregel i påvente av utvikling av en forskrift. Virkeområdet ble i overgangsregelen begrenset til de foretakene som man anså hadde størst behov for forenkling; datterselskap og morselskap i konsern som avla sitt konsernregnskap i samsvar med IFRS. Utviklingen av forenklet IFRS er omtalt i denne utredningen kapittel 10.4.

Ot.prp. nr. 39 (2004–2005) klargjorde at regnskapsreglene utenfor IFRS-forordningens virkeområde, inkludert forskriften om forenklet anvendelse av IFRS, må være fullt i samsvar med regnskapsdirektivene.7 Forordninger står over direktiv i EUs rettskilde-hierarki, slik at denne utfordringen ikke gjør seg gjeldende når IFRS anvendes etter IFRS-forordningen.

I proposisjonen omtalte departementet også IASBs eget arbeid med forenklede IFRS, det som senere ble til IFRS for SMEs. Departementet anså at denne kan være aktuell å fastsette som forskrift om forenklet IFRS. Det ble påpekt at dette vil sikre internasjonal aksept og bidra til å begrense ressursbruken ved utviklingen av forskriften. Siden både fremdrift og innhold i IASBs arbeid ble oppfattet som usikre, åpnet departementet for å utvikle en egen forskrift om forenklet anvendelse av IFRS med mulighet for å gjøre særskilte tilpasninger innenfor rammen av EUs regnskapsdirektiver. Det skulle vise seg at IASBs arbeid med IFRS for SMEs tok lenger tid enn man trodde i 2005, slik at det ikke ble mulig verken å fastsette IFRS for SMEs som forskrift eller anvende denne som grunnlag for forskrift. Dette er nærmere omtalt i denne utredningen kapittel 10.4.

Evalueringen av regnskapsloven førte ellers til endringer i loven som innførte adgang til avvik fra grunnleggende regnskapsprinsipper og fra oppstillingsplanene for resultatregnskapet og balansen for enkelte regnskapspliktige som ikke har økonomisk vinning som formål, dersom dette kan anses som god regnskapsskikk for slike regnskapspliktige. Under hele perioden etter vedtak av regnskapsloven 1998 hadde flere instanser bedt om forenklinger og unntak for ikke-økonomiske foreninger og stiftelser. Ved utformingen av regnskapsloven hadde det vært et siktemål at reglene skulle gi best mulig informasjon om et foretaks inntjening. Slik informasjon er godt egnet når virksomheten har et økonomisk formål, men for regnskapspliktige som ikke har økonomisk vinning som formål, er inntjening en underordnet målstørrelse. Slike foretak vil også ha en noe annen sammensetning av regnskapsbrukere enn andre regnskapspliktige (Ot.prp. nr. 39 (2004–2005) s. 125). Finansdepartementet oppfordret standardsetter til å gi utvikling av en egen regnskapsstandard for regnskapspliktige uten økonomisk formål høy prioritet.

2005 til 2012

Norsk RegnskapsStiftelse fulgte oppfordringen fra Finansdepartementet om å utvikle en egen regnskapsstandard for regnskapspliktige uten økonomisk formål og utga et høringsutkast til diskusjonsnotat om god regnskapsskikk for ideelle organisasjoner i juli 2005, utarbeidet av en egen komite. Denne komiteen ble senere samme år omgjort til et eget permanent fagutvalg for ideelle organisasjoner. Høringsutkastet dannet grunnlag for et diskusjonsnotat i 2007, og i 2008 kom en foreløpig regnskapsstandard om god regnskapsskikk for ideelle organisasjoner.

Lovendringene i 2004 la til rette for at Norsk RegnskapsStiftelse gjenopptok arbeidet med å utgi regnskapsstandarder. I 2005 sendte Norsk RegnskapsStiftelse et forslag til strategi på høring, og denne ble vedtatt i oktober 2005. Norsk RegnskapsStiftelse fulgte opp departementets uttalelser om fremtidig utvikling sitert over med et punkt 28 i sitt strateginotat, der det fremgikk at stiftelsen vil arbeide for konvergering mellom regnskapsstandarder for gruppen «øvrige foretak» og forenklet IFRS,8 og at de eksisterende standarder og høringsutkast etter hvert bør erstattes med forenklet IFRS på området. «Øvrige foretak» kan noe upresist beskrives som foretak som verken er små eller store. Det gis uttrykk for at Norsk RegnskapsStiftelse i utgangspunktet ikke ser det som formålstjenlig å utgi nye særnorske standarder for denne gruppen foretak, og at det må arbeides mot at de ulike regelsett begrenses til IFRS, forenklet IFRS, NRS for små foretak og NRS for ideelle organisasjoner. I punkt 29 sies det at konvergeringen mellom de norske standardene og forenklet IFRS vil være en prosess som tar noe tid. I mellomperioden må eksisterende standarder vedlikeholdes, og det må bl.a. vurderes om det må gjøres endringer i regnskapsstandardene som følge av lovendringene i forbindelse med evaluering av regnskapsloven. En naturlig oppgave er videre å identifisere områder hvor regnskapslovens grunnleggende prinsipper og vurderingsregler er til hinder for at regnskapsstandardene harmoniseres med IFRS. Det vil i den forbindelse bli en oppgave for Norsk RegnskapsStiftelse å arbeide for lovendring på området, og derved bidra til økt harmonisering. En slik gradvis harmonisering vil ifølge strateginotatet lette overgangen til en eventuell pliktig IFRS-rapportering (forenklet), noe som Finansdepartementet har uttalt som en målsetting på sikt.

I strateginotatet omtales også hvordan Norsk RegnskapsStiftelse ser for seg sin egen rolle etter de omlegginger som følger av IFRS-forordningen fra 2002, tilhørende endringer i loven og evaluering av loven. Organisasjonen tilpasses den nye virkeligheten ved at det utpekes et eget fagutvalg IFRS, som får ansvar for internasjonalt arbeid, og et eget bokføringsstandardstyre, som får ansvar for arbeidet med bokføringsspørsmål.

Strateginotatet fra oktober 2005 ble endret allerede i juni 2006. Endringen innebar at Norsk RegnskapsStiftelse på kort sikt likevel ikke ville arbeide for endringer i regnskapsloven med sikte på IFRS-tilpasning, men i stedet forvalte og videreutvikle eksisterende regnskapsstandarder på grunnlag av eksisterende god regnskapsskikk og regnskapslovens grunnleggende prinsipper. Det sies også at dagens praksis vil tillegges vekt ut fra en kostnad/nyttevurdering og vil kunne gi andre regnskapsmessige løsninger for gruppen øvrige foretak enn for de børsnoterte foretak. Punkt 28 avsluttes med at utviklingen av en SME-standard i regi av IASB vil følges nøye, og løsningene i denne vil tas i betraktning ved utvikling av god regnskapsskikk. Den langsiktige målsetningen om erstatning av standardene for øvrige foretak med forenklet IFRS (i betydningen IFRS for SMEs) modifiseres, gjennom at dette i punkt 29 gjøres betinget av at en fremtidig IFRS for SMEs-standard imøtekommer behovene til gruppen øvrige foretak.

Forskrift om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder trådte i kraft 1. januar 2007 med virkning for regnskapsår påbegynt 1. januar 2006 og senere. Her ble det foretatt to endringer i den overgangsregelen som hadde åpnet for forenklet IFRS som den reviderte regnskapsloven forutsatte. For det første ble virkeområdet for bruk av forenklet IFRS utvidet til også å omfatte tilknyttet selskap og felleskontrollert virksomhet i IFRS-rapporterende konsern. For det annet åpnet en for å regnskapsføre utbytte og konsernbidrag i samsvar med regnskapslovens øvrige bestemmelser, noe som muliggjorde gjennomgående utbytte og konsernbidrag for foretak som anvender forenklet IFRS.

Ny forskrift om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder trådte i kraft 21. januar 2008 med virkning for regnskapsår påbegynt 1. januar 2007 eller senere. Virkeområdet ble nå utvidet til å gjelde alle regnskapspliktige med mindre disse pliktet å anvende «full IFRS»9 eller eksplisitt var forhindret fra bruk av forenklet IFRS gjennom annen regulering. Det ble også åpnet for enkelte unntak fra måle- og innregningsreglene etter IFRS og det ble stilt krav om et selvstendig sett med noteinformasjon.

Neste endring i strateginotatet til Norsk RegnskapsStiftelse fant sted i juli 2008. Den langsiktige målsetningen om erstatning av standardene med forenklet IFRS (i betydningen IFRS for SMEs) ble nå ytterligere modifisert, gjennom at punkt 29 også tar inn forutsetning om utbredelse i andre land. Om arbeidet på kort sikt sa Norsk RegnskapsStiftelse følgende på sin hjemmeside:

«Konvergeringen mellom de norske standardene og IFRS/IFRS for Private Foretak vil være en prosess som tar noe tid. I mellomperioden må eksisterende standarder vedlikeholdes. NRS har en periode forsøkt å utarbeide korte, prinsippbaserte standarder som alternativ til å oppdatere eksisterende standarder. Dette har vist seg vanskelig og tidkrevende. NRS vil nå i stedet videreutvikle eksisterende standarder. Videreutvikling av eksisterende standarder vil følge to overordnede målsettinger: i) fjerne ubegrunnede avvik mot IFRS/IFRS SME, og ii) gjennomføre ønskelige og forsvarlige forenklinger. Når de to målsettingene er motstridende, skal forenklingsmålsettingen ha forrang.»

I juli 2009 offentliggjorde IASB IFRS for SMEs. Norsk RegnskapsStiftelse nedsatte en arbeidsgruppe som skulle vurdere om standarden var egnet for bruk i Norge og se på dens utbredelse i andre land. På grunnlag av arbeidsgruppens vurdering sendte Norsk RegnskapsStiftelse et brev til Finansdepartementet 1. oktober 2010 hvor synspunktet er at IFRS for SMEs er egnet for bruk i Norge, og at IFRS for SMEs bør vurderes å erstatte gjeldende regler i regnskapslov og regnskapsstandarder for øvrige foretak. Styret i Norsk RegnskapsStiftelse oppfordret departementet til snarlig å sette i gang en nærmere vurdering av om og hvordan IFRS for SMEs skal anvendes i Norge. I brev 5. mai 2011 svarte departementet at en ikke fant det hensiktsmessig å sette i gang en slik vurdering, men at utviklingen i EU ville bli fulgt nøye. Departementet ville «løpende vurdere om tiden vil være moden for å gå i gang med en utredning av om det bør åpnes for anvendelse av IFRS for SMEs i Norge, eventuelt om IFRS for SMEs på noe sikt bør erstatte regnskapslovens regler.»

Siste endring i strategien til Norsk RegnskapsStiftelse fant sted i november 2012. Den innebar at standardene for øvrige foretak skulle erstattes med en samlestandard med utgangspunkt i IFRS for SMEs. I og med at Finansdepartementet sa nei til å vurdere om reglene i regnskapsloven skulle erstattes med IFRS for SMEs på kort sikt, jf. omtale i forrige avsnitt, innebar strategiendringen at løsningene fra IFRS for SMEs måtte være innenfor regnskapslovens regler for å kunne inngå i samlestandarden. I en pressemelding fra Norsk RegnskapsStiftelse 9. november 2012 ble det sagt følgende:

«Utkastet til den nye standarden vil ta utgangspunkt i IFRS for SMEs. Denne vil tilpasses til norsk lovgivning og regnskapspraksis og hvor forenklinger skal tas hensyn til så langt det er mulig.»

2013 til mai 2015

I juni 2013 publiserte EU det konsoliderte regnskapsdirektivet til erstatning av fjerde og syvende direktiv med frist for implementering i nasjonal lovgivning 20. juli 2015. I september 2014 ble Regnskapslovutvalget nedsatt for å modernisere og forenkle regnskapsloven og tilpasse loven til det nye direktivet.

Norsk RegnskapsStiftelse publiserte sitt høringsutkast til ny norsk samlestandard for øvrige foretak i april 2014. Her benyttes et system med såkalte N-punkter, som markerer hvor samlestandarden har løsninger som avviker fra reguleringen i IFRS for SMEs. Disse har bakgrunn dels i nødvendige tilpasninger til norsk regnskaps- og aksjelovgivning, dels i ønskede tilpasninger til dagens god norsk regnskapsskikk. Bakgrunnen for de frivillige tilpasningene har vært et ønske om at unødvendige overgangsutgifter skal unngås, samt et ønske om at kravene til noteopplysninger skal søkes redusert. Norsk RegnskapsStiftelse sier følgende om tidspunktet for utgivelsen av samlestandarden i høringsbrevet:

«Nytt regnskapsdirektiv skal være implementert i norsk rett innen juli 2015. Det har vært hevdet at det ville være naturlig om arbeidet med en ny norsk regnskapsstandard avventet dette lovarbeidet. NRS har imidlertid sett et behov for opprydding og gjennomgang av dagens norske regnskapsstandarder allerede nå. Arbeidet med norsk regnskapsstandard har gitt innsikt i de beskrankninger regnskapsloven setter for full harmonisering med IFRS for SMEs, noe som forventes å kunne gi nyttige innspill til lovarbeidet som skal gjennomføres.»

Norsk RegnskapsStiftelse mottok mange høringssvar til høringsutkastet. De fleste høringsinstansene støtter hovedlinjen i forslaget om å utarbeide en regnskapsstandard med utgangspunkt i IFRS for SMEs. Mange høringsinstanser har imidlertid gitt uttrykk for at den nye regnskapsstandarden bør koordineres med revidert regnskapslov. Dette gjelder både tidspunkt for implementering og standardens konkrete innhold, hvor tilpasningene til eksisterende regnskapslov, deler av de såkalte N-punktene, bes vurdert opp mot den ramme som vil følge av revidert regnskapslov. I følge Norsk RegnskapsStiftelse legges det videre arbeidet med standarden opp slik at både innholdet i og ikrafttredelse av regnskapsstandarden i størst mulig grad skal koordineres med revidert regnskapslov.

3.2 Brukernes nytte av regnskapsinformasjon

3.2.1 Innledning

Selv om regnskapshistorikere har ulike fremstillinger av hva som har vært det første regnskapet og når det ble utarbeidet, er det ingen uenighet om at utviklingen av regnskapspraksis fra tidenes morgen har vært formålsdrevet. Regnskapets opprinnelse er derfor uløselig forbundet med utviklingen av en del andre sentrale økonomiske fenomener, som eiendomsrett, pengevesen og skatt (Littleton 1933). Formålene har vært bestemmende for hvem som har utarbeidet regnskap, hvem som har hatt nytte av regnskap, og hva slags utforming regnskapet fikk.

I et globalt historisk perspektiv skiller regnskapsutviklingen i de siste tre århundrer seg fra tiden før ved at en i denne perioden gradvis fikk introdusert en regnskapslovgivning fastsatt av en lovgivende stat. Denne prosessen, som startet i Frankrike i det 17. århundret, var i stor grad drevet frem av statens behov for økonomisk styring (bl.a. merkantilisme) og for å definere et grunnlag for statens inntekter (skatter, avgifter og toll). Slike begrunnelser for regnskapslovgivning er til stede fortsatt, men deres betydning varierer en del mellom jurisdiksjoner. Det som til gjengjeld er blitt viktigere i alle markedsøkonomier, er regnskapets funksjon som informasjonskilde for ulike private interesser, og det er spesielt i det 20. århundret at denne regnskapsfunksjonen har blitt anerkjent som en selvstendig begrunnelse for en bredt anlagt regnskapslovgivning.

Et markant trekk ved utviklingen i det 20. århundret var særbehandlingen av regnskapskravene for børsnoterte foretak. Denne utviklingen begynte i USA som en del av New Deal-politikken på 1930-tallet, hvor børsnoterte foretak ble pålagt å utarbeide omfattende og detaljerte regnskaper, som skulle gjøres offentlig tilgjengelige, og som var underlagt særskilt statlig tilsyn. Formålet med lovgivningen var å sikre finansiell stabilitet og å forhindre økonomisk kriminalitet. I Europa var ikke slik særbehandling av børsnoterte foretak like tydelig. For det meste var regnskapsplikten definert gjennom selskapslovgivningen, som stadig introduserte skjerpede informasjonskrav for de større foretakene (som vanligvis var børsnoterte). Regnskapsreguleringen reflekterte fremveksten av mer komplekse foretaksstrukturer og forretningsforhold, og i Norge fikk man for eksempel for første gang lovbestemte krav om utarbeidelse av konsernbalanse og opplysning om egne aksjer i aksjeloven av 1957.

Reguleringen av regnskapsplikten for børsnoterte foretak slik den utviklet seg gjennom det 20. århundret i mange land, var en kombinasjon av en overordnet lovramme som ble supplert av regnskapsstandarder fastsatt av private organer, noen ganger i kombinasjon med statlig myndighet.10 Utgivelse av private regnskapsstandarder startet før annen verdenskrig i USA og har senere fått følge i andre land. I Norge var et viktig steg introduksjonen av den rettslige standarden «god regnskapsskikk» i aksjeloven av 1976.11 God regnskapsskikk ga grunnlag for «anbefalinger til god regnskapsskikk» som ble utgitt av Norske Statsautoriserte Revisorers Forening, og senere Norske Regnskapsstandarder utgitt av Norsk RegnskapsStiftelse.

Arbeidet med privat standardsetting som i alle år har hatt sitt tyngdepunkt i USA, har gitt grunnlag for mye kunnskap om det moderne regnskapets formål og brukergrupper. Den private standardsetteren har gradvis hatt behov for å klargjøre sitt prinsipielle siktemål med regnskapsreguleringen, og dette har ført til utarbeidelsen av de konseptuelle rammeverkene (som i en norskere språkdrakt også omtales som begrepsrammer). Konseptuelle rammeverk definerer begreper og sammenhenger som er ment å ligge til grunn for utarbeidelse av regnskaper, og som derfor også skal legges til grunn for utvikling av regnskapsstandarder. Viktige konseptuelle rammeverk er IASB Conceptual Framework og det amerikanske FASB Conceptual Framework. I begge disse dokumentene, som er ment å danne basis for henholdsvis IFRS og US GAAP, står brukerorienteringen sentralt: Kvalitative krav til regnskapet utledes fra brukernes behov, og prinsipper som anvendes i standardene bygger på disse kvalitative kravene. Det er imidlertid viktig å ha i mente at IFRS og US GAAP i første rekke retter seg mot børsnoterte foretak, slik at brukerorienteringen som beskrives i de konseptuelle rammeverkene ikke nødvendigvis er dekkende for regnskap fra en bredere krets av regnskapspliktige.

Ved utarbeidelsen av gjeldende regnskapslov ble brukerorientering diskutert. Regnskapslovutvalget 1990 skrev (NOU 1995: 30 s. 24):

«Ideelt sett burde de grunnleggende regnskapsprinsippene utledes av de formål regnskapet skal tjene, nemlig å gi brukerne av regnskapet informasjon som kan være til nytte når de skal foreta økonomiske beslutninger. Det synes også innenfor store deler av regnskapslitteraturen nå å være enighet om at brukernes informasjonsbehov skal være utgangspunktet for utledning av regnskapsregler. Brukernes informasjonsbehov synes derfor også å være det naturlige utgangspunkt for en norsk regnskapsreform i 1990-årene.»

Regnskapslovutvalget 1990 påpekte imidlertid at det var mange ulike brukergrupper med varierende informasjonsbehov, som det var lite kunnskap om. Ut fra dette ble nytten av en brukerorientering som utgangspunkt for regnskapsregulering trukket i tvil, og det ble også hevdet at de standardsetterne som hadde satset på slike konseptuelle rammeverk, ikke hadde lykkes i å etablere en god sammenheng mellom brukernes behov, kvalitative krav og regnskapsprinsipper. Blant annet med basis i dette resonnementet avviste Regnskapslovutvalget 1990 at en skulle basere norsk regnskapslovgivning på et eksplisitt konseptuelt rammeverk etter modell av IFRS eller US GAAP.

At målsettingen ved regnskapsreguleringen er å ivareta brukernes informasjonsbehov går likevel tydelig frem av departementets omtale av hovedhensyn bak lovforslaget i Ot.prp. nr. 42 (1997–98) s. 16-17:

«Departementet har som siktemål at regnskapsreguleringen skal bidra til informative regnskaper som er tjenlige i forhold til brukernes behov. En betingelse for at årsregnskapet skal fungere som informasjonsbærer er at brukerne vet hvordan det skal leses og analyseres. Derfor er det nødvendig med en standardisering av regnskapsinformasjonen. Lovreguleringen skal angi minstekravet til slik standardisering. Utviklingen av god regnskapsskikk kan gi en ytterligere standardisering av regnskapsinformasjonen og dermed bidra til mer presis informasjon og bedre lesbarhet og sammenlignbarhet.

Regnskapsrapportering har en særlig viktig funksjon som informasjonskilde om de selskaper som henter kapital fra aksjemarkedet. God og samtidig informasjon til alle markedsdeltakere er en nødvendig betingelse for en tilfredsstillende prisdannelse på aksjene. En tilfredsstillende prisdannelse er igjen en forutsetning for at sparingen gjennom aksjemarkedet skal kanaliseres til prosjektene med best lønnsomhet. En tilfredsstillende prisdannelse er også ensbetydende med at ingen skal kunne manipulere markedet eller dra fordel av å vite mer enn andre deltakere. Mange av de nye selskapene som henvender seg til kapitalmarkedet, driver høyteknologisk virksomhet hvor det er særlig vanskelig for utenforstående å få innsikt. Departementet har som siktemål gjennom forslaget til ny regnskapslov å legge et godt grunnlag for standardisert og relevant informasjon fra alle typer virksomheter.

Kreditorer er en viktig brukergruppe. Det er en alminnelig oppfatning at kreditorhensyn tilsier forsiktighet i regnskapsførselen. Kreditorer skal kunne være forvisset om at verdiene i regnskapet i alle fall ikke er overvurdert. En ubegrenset «forsiktighet» vil imidlertid gi vilkårlige utslag og større usikkerhet også for kreditorer. Krav til forsiktighet og krav til informative regnskaper kan kombineres ved at loven oppstiller nærmere bestemmelser om hvordan forsiktighet skal utøves. Vilkårlighet og usikkerhet kan reduseres ved å kreve utøvelse av beste skjønn ved utarbeidelse av regnskapet.

For de som er ansatt i en virksomhet kan det ha særlig interesse å bruke regnskapet som grunnlag for å vurdere om arbeidsplassen er sikker eller utsatt, og for å ha grunnlag for å utøve de rettigheter og den medbestemmelse som lovgivningen for øvrig eller avtaler gir dem. Også disse hensynene er best ivaretatt med informative regnskaper med minst mulig vilkårlighet og usikkerhet.

Brukernes behov for informasjon må avveies mot de kostnader ulike krav til regnskapsføring medfører for de regnskapspliktige. Informasjonskravet må ikke settes så høyt at kostnadene ved å utarbeide regnskapet svekker grunnlaget for drift. Det må heller ikke bli et så stort krav om åpenhet at det hindrer muligheten for produktutvikling.»

3.2.2 Identifikasjon av brukere i IASBs konseptuelle rammeverk

Som følge av at IASB og FASB i 2004 bestemte seg for utvikle et felles konseptuelt rammeverk, har man nå identiske formuleringer om regnskapets formål innenfor IFRS og US GAAP. I henhold til rammeverket fastsatt i 2010 nr. OB2 er regnskapets formål å skaffe beslutningsnyttig informasjon til foretakets kapitaltilbydere:

«The objective of general purpose financial reporting is to provide financial information about the reporting entity that is useful to existing and potential investors, lenders and other creditors in making decisions about providing resources to the entity. Those decisions involve buying, selling or holding equity and debt instruments, and providing or settling loans and other forms of credit.»

Denne felles forståelsen av hvilken brukergruppe regnskapsreguleringen skal ha fokus på, kom ut av en lengre beslutningsprosess som omfattet flere høringer. I forhold til det tidligere rammeverket fra 1989 innebar 2010-rammeverket en viss utvidelse av den sentrale brukergruppen for IFRS. I diskusjonsnotatet om det konseptuelle rammeverket fra 2006 ble det gjort følgende opplisting av potensielle regnskapsbrukere:

«Financial reporting is not an end in itself. It is a means of communicating to the users of financial reports information that is useful in making choices among alternative uses of scarce resources. Thus, the objective stems largely from the needs and interests of those users. Potential users of financial reports and their information needs include:

1. Equity investors. Equity investors in an entity are interested in the entity’s ability to generate net cash inflows because their decisions relate to the amounts, timing, and uncertainties of those cash flows. To an equity investor, an entity is a source of cash in the form of dividends (or other cash distributions) and increases in the prices of shares or other ownership interests. Equity investors are directly concerned with the ability of the entity to generate net cash inflows and also with how the perception of that ability affects the prices of its equity interests.

2. Creditors. Creditors, including purchasers of traded debt instruments, provide financial capital to an entity by lending cash (or other assets) to it. Like investors, creditors are interested in the amounts, timing, and uncertainty of an entity’s future cash flows. To a creditor, an entity is a source of cash in the form of interest, repayments of borrowings, and increases in the prices of debt securities.

3. Suppliers. Suppliers provide goods or services rather than financial capital. They are interested in assessing the likelihood that amounts an entity owes them will be paid when due.

4. Employees. Employees provide services to an entity; employees and their representatives are interested in evaluating the stability, profitability, and growth of their employer. They are interested in information that helps them to assess the entity’s continuing ability to pay salaries and wages and to provide incentive payments and retirement and other benefits.

5. Customers. To its customers, an entity is a source of goods or services. Customers are interested in assessing the entity’s ability to continue to provide those goods or services, especially if they have a long-term involvement with, or are dependent on, the entity.

6. Governments and their agencies and regulatory bodies. Governments and their agencies and regulatory bodies are interested in the activities of an entity because they are in various ways responsible for seeing that economic resources are allocated efficiently. They also need information to help in regulating the activities of entities, determining and applying taxation policies, and preparing national income and similar statistics.

7. Members of the public. An entity may affect members of the public in a variety of ways. For example, an entity may make a substantial contribution to the local economy by providing employment opportunities, patronising local suppliers, paying taxes, and making charitable contributions. Financial reporting may assist members of the public and their representatives by providing information about the trends and recent developments in the entity’s prosperity and the range of its activities, as well as the entity’s ability to continue to undertake those activities.»

Med egenkapitalinvestorer menes i denne teksten både de som er nåværende eiere, og de som potensielt kan bli eiere i nær eller fjern fremtid. Tilsvarende menes med kreditorer nåværende og potensielle långivere. Fellesbetegnelsen for disse er kapitaltilbydere (capital providers), og deres rolle er å skaffe kapital til foretaket ut fra forventninger om avkastning på investert kapital. Avkastningsforventninger skapes av tilgjengelig informasjon om hvordan foretaket vil generere kontanter. Ut fra dette resonnementet har kapitaltilbydere en felles interesse i at regnskapet skal gi grunnlag for å estimere fremtidige kontantstrømmer.

I denne argumentasjonen er leverandører, ansatte og kunder ikke kreditorer på linje med finansielle långivere. I diskusjonsnotatet ble det forklart med at de kan ha andre typer krav og forventninger til foretaket enn de som har med finansielle prestasjoner å gjøre. Det betyr ikke at et regnskap som er egnet for å betjene investorers og kreditorers interesser, antas å være irrelevant for leverandører, ansatte og kunder; tvert imot antas deres informasjonsbehov ofte å bli godt ivaretatt av et regnskap rettet mot investorer og kreditorer. Det konseptuelle rammeverket er imidlertid primært ment å være et verktøy for standardsetteren for å avgjøre omfanget og formen på informasjonen som skal kreves gjennom en regnskapsstandard, og da er det forholdet til kapitaltilbydernes behov som er retningsgivende. Det samme resonnementet gjøres gjeldende i forhold til andre grupper med enda mer uensartet informasjonsbehov.

Det tankesettet som ble fremmet i diskusjonsnotatet, hadde en klar prioritering av regnskapets investorformål på bekostning av dets forvaltningsformål. Investorformålet innebærer at regnskapet brukes som informasjonsgrunnlag for investeringsbeslutninger (for eksempel kjøp og salg av aksjer), mens forvaltningsformålet (stewardship function) er bruk av regnskapet i etterprøving, kontroll og styring. Når regnskapet brukes til verdsetting av foretaket, er det investorformålet som ivaretas, mens behandling av regnskapet på generalforsamling og bruk av regnskapet i låne- eller ansettelseskontrakter er eksempler på at forvaltningsformålet ivaretas. Standpunktet i diskusjonsnotatet om at investorformålet har prioritet, reflekterer et syn om at forvaltningsformålet ikke behøver sikres gjennom standardsetting, for foretaket vil ha en egeninteresse i at nødvendig informasjon tilflyter de som bruker det for dette formålet. Det ble også argumentert for at den informasjonen som er nødvendig for å ivareta et forvaltningsformål, i noen grad vil være tilfredsstilt ved den informasjonen som kreves for investorformål. I den videre prosessen med utvikling av det konseptuelle rammeverket, fremkom det en betydelig opposisjon mot nedprioriteringen av forvaltningsformålet. IASB og FASB endte opp med formuleringer i de delene av det konseptuelle rammeverket som ble vedtatt i 2010, som vektla forvaltningsformålet i noe større grad enn diskusjonsnotatet gjorde.

Den klare brukerorienteringen i IFRS og US GAAP gjør det mulig å stille kritiske spørsmål til om regnskap faktisk har den tilsiktede virkningen, og dette er et kjernepunkt i akademisk regnskapsforskning. Regnskapsforskningen har akkumulert mye kunnskap om regnskap (og spesifikke deler av regnskapet) er nyttig eller ikke for ulike brukere, men kunnskapen har en alvorlig slagside: den gjelder nærmest utelukkende børsnoterte foretak. Siden den foreliggende utredningen dreier seg mest om foretak som ikke er børsnoterte, kan regnskapsforskningens resultater om brukernytte av regnskap i børsnoterte foretak være av noe begrenset interesse, men fordi kunnskapen knyttet til børssegmentet er så dominerende, kan den heller ikke overses.

I det følgende drøftes bruken av regnskapene for hver enkelt brukergruppe. For hver brukergruppe redegjøres det først for generelle resultater fra forskningen (som i hovedsak er om regnskaper fra børsnoterte selskaper, og som domineres av amerikanske studier), og dernest drøftes om de generelle resultatene er overførbare på ikke-børsnoterte foretak i Norge.

3.2.3 Foretakseiere som regnskapsbrukere

Redegjørelsen i dette avsnittet bygger på rammeverkets inndeling av eiernes bruk av regnskapsinformasjon i et investorformål og et forvaltningsformål.

Forskningen på hvordan investorer anvender regnskapet for investorformål, har to hovedtilnærminger. Den ene er å kartlegge investorenes egen oppfatning av hvordan de anvender regnskapsinformasjon, og hvordan de vurderer regnskapsinformasjonen i forhold til annen informasjon. Denne typen adferdsforskning er ofte basert på intervjuer, spørreundersøkelser eller eksperimenter, og den har utvilsomt en tendens til å fokusere mest på profesjonelle investorer og deres rådgivere. Resultatene av slike undersøkelser er ganske entydige over tid og på tvers av land (Europa og Nord-Amerika). Nesten alle konkluderer med at profesjonelle investorer oppgir regnskapene som en av de tre viktigste informasjonskilder for investeringsbeslutninger. Når det gjelder hvilken del av regnskapet som anses viktigst, er det noen variasjoner, men et flertall legger mest vekt på resultatregnskapet. Regnskapet brukes imidlertid i stor grad i kombinasjon med andre informasjonskilder, og da er direkte kontakt med foretakenes ledelse hyppig nevnt. En bredt anlagt review-artikkel som gjennomgår amerikanske og europeiske studier på dette er Cascino m. fl. (2013) «The use of information by capital providers», en studie som er gjort på oppdrag for EFRAG for å analysere virkningen av bruk av IFRS i Europa.

Den samme typen forskning gir også svar på hvordan profesjonelle investorer bruker regnskapene. En helt dominerende bruk er beregning av nøkkeltall ved vurdering av om foretak er over- eller underpriset. Blant nøkkeltallene har Price/Earnings (aksjekurs på resultat pr. aksje) en særlig dominerende stilling (Barker 1999). Regnskapene brukes også ofte som input i verdsettingsmodeller som alle er varianter av en kontantstrømbasert verdsettingsmodell.12

Den andre hovedgrenen av forskning på hvordan aksjeinvestorer bruker regnskapsinformasjon, er såkalt empirisk kapitalmarkedsforskning som ser på statistiske sammenhenger mellom regnskapsdata og aksjekursutvikling. Alle empiriske studier som søker å forklare finansielle priser, støter på det problemet at det til enhver tid er mange hendelser og fenomener som potensielt kan påvirke prisene, og at det derfor er vanskelig å påvise påvirkningen fra én enkelt faktor, som f.eks. regnskapsinformasjon. Et annet problem er at målingen av brukernytte skjer indirekte ved at det observeres prisendringer rundt tidspunktet for publisering av regnskapsinformasjon.

Den vanlige tilnærmingen til dette problemet er å bruke store datasett med mange observasjoner og gjerne bruke statistiske teknikker som muliggjør isolering av effekten av andre mulige forklaringsvariabler. En tidlig og meget berømt kapitalmarkedsstudie var Ball og Brown (1968) som stilte spørsmål om virkningen av børsnoterte selskapers resultatvarsel. De delte observasjonssampelet sitt i to: selskaper som varslet et uventet godt resultat (godt nytt-selskaper), og selskaper som varslet et uventet svakt resultat (dårlig nytt-selskaper).13 Ball og Brown (1968) påviste at godt nytt-selskapene systematisk hadde bedre markedsavkastning enn dårlig nytt-selskapene. Senere har det kommet et vell av mer sofistikerte studier som ved hjelp av statistiske analyser viser hvordan regnskapsinformasjonen brukes. Et gjennomgående resultat er at regnskapene bringer beslutningsnyttig informasjon til markedene, men det er også mange studier som viser at markedet ikke nytter informasjonen fullt ut (Ou og Penman 1989, Sloan 1996), og at informasjonen bare gradvis absorberes av markedet (Bernard og Thomas 1989).14 Det er også studier som viser at samme informasjon vektlegges forskjellig avhengig av hvor den plasseres i regnskapet, for eksempel at virkelig verdi på fast eiendom tillegges større vekt når den er innregnet i resultat og balanse enn når den opplyses i note (Cotter og Zimmer 2003, Schipper 2007).15

Innenfor kapitalmarkedsforskning er det også en stor familie som kalles verdirelevans-studier som ser direkte på den statistiske sammenhengen mellom aksjenes markedsavkastning og regnskapsmessige størrelser. Slike studier påviser gjerne korrelasjon mellom for eksempel resultat og avkastning og mellom egenkapital og markedsverdi, og av det kan trekke slutninger at regnskapsstørrelsene inneholder informasjon om forhold som har betydning for prisfastsettelsen i kapitalmarkedet. At det er slike sammenhenger, er i og for seg ikke overraskende, men det er delte meninger om de beskriver et årsaks-/virkningsforhold (dvs. at regnskapsinformasjonen påvirker aksjekursene), eller om det heller er slik at både aksjekurser og regnskapsstørrelser påvirkes av samme underliggende fenomener. Det er også ulike oppfatninger av hvordan slike sammenhenger utvikler seg over tid (Francis og Schipper 1999, Holthausen og Watts 2001, Brown m. fl. 1999). Verdirelevans-studier er ikke begrenset til regnskapets hovedstørrelser, som resultat og egenkapital; de kan også brukes til å måle verdirelevans i enkeltposter i resultatregnskap og balanse. Det har bl.a. vært påvist at poster i utvidet resultat (other comprehensive income) inneholder mindre verdiinformasjon enn resultat (Dhaliwal m. fl. 1999); det er påvist at utsatt skatt-poster i balansen til en viss grad inneholder verdirelevant informasjon (Amir m.fl. 1997); og det er påvist at markedsverdi-rapportering av finansielle instrumenter er verdirelevant (Barth m.fl. 1996).

Kapitalmarkedsforskningen har ikke egentlig et fokus på profesjonelle investorer, men fordi profesjonelle investorer antas å være de som mest aktivt bruker informasjon og mest effektivt påvirker finansielle priser, antas den likevel å si mest om disse. Noen studier innen adferds- eller kapitalmarkedsforsking retter seg imidlertid eksplisitt mot andre investorer. For eksempel finnes det særlige studier av hva slags informasjon personlige (ikke-profesjonelle) investorer baserer sine investeringer på (Bartlett og Chandler 1997). Selv om disse studiene er få, er de identifiserte informasjonskildene i dem ganske entydige: media, finansiell rådgivning, venner og familie og regnskap. Det synes å være en tendens til at medias posisjon som informasjonskilde for personlige investorer styrker seg over tid, og med hensyn til regnskapsinformasjon later personlige investorer til å vektlegge hovedstørrelser i resultat og balanse mer og noteinformasjon mindre enn profesjonelle investorer.

Et særlig forskningsområde gjelder familieselskaper, dvs. foretak som er kontrollert av én familie eller hvor én familie har en betydelig eierandel. Også denne regnskapsforskningen gjelder i hovedsak børsnoterte foretak, selv om det er blant de ikke-børsnoterte at familieselskapene dominerer i de fleste land. For de forhold som diskuteres her, er familieselskap spesielle fordi familieeierne anses som både produsenter og brukere av regnskapsinformasjonen. Både teori og empiri tilsier at familieselskaper i sin utforming av regnskapsinformasjon vektlegger investorformålet mindre og forvaltningsformålet mer enn andre selskaper (Upton m. fl. 2001). For eksempel vil det for familieselskaper med daglig leder som ikke tilhører familien, kunne være særlig viktig at regnskapet fungerer godt til bruk i insentivavtaler med ledelsen. Mange studier fastslår at familieselskapene har god regnskapskvalitet med lite tendens til resultatstyring (Ali m. fl. 2007), men at de også gir lite informasjon utover det de er pålagt etter regnskapsstandarder (Chen m. fl. 2008).

Generelt er kartleggingen av foretakseiernes bruk av regnskap til forvaltningsformålet mye mer begrenset enn det som gjelder investorformålet. På rettslig og teoretisk grunnlag kan det utledes at regnskapet spiller en vesentlig rolle på andre måter enn det som gjelder verdsetting av foretaket, men empiriske undersøkelser av slike roller er mer sparsomme. Avhengig av jurisdiksjon kan det være definert rettsvirkninger av regnskapet bl.a. i forhold til utbyttegrunnlag og beregning av skattepliktig inntekt, som utvilsomt representerer konkrete formål som har med eierne å gjøre. Bruk av regnskapet som grunnlag for å fordele verdiskapningen i foretaket mellom ulike interessenter omtales gjerne som regnskapets fordelingsformål (Elling 2012). Slike formål ligger utenfor tankesettet med nytte av regnskapet som grunnlag for beslutninger.

Regnskapet kan også ha rettsvirkninger som er funksjon av avtale mellom ulike interessenter i foretaket. Med utgangspunkt i prinsipal agent-teori er det identifisert kostnader (såkalte agentkostnader) for foretaket forbundet med at ulike interessenter har ulike interesser å ivareta. Man snakker om interne agentkostnader som innebærer at eiere og ledelse har motstridende interesser, og om eksterne agentkostnader som representerer motstridende interesser mellom majoritets- og minoritetseiere, eller mellom eiere og kreditorer. Avtaler mellom de berørte partene kan redusere slike kostnader, og slike avtaler inneholder ofte regnskapsbaserte klausuler. Eksempel på denne typen avtaler er kompensasjonsavtaler for ledende ansatte som inneholder insentivelementer knyttet til utviklingen i aksjekurs og regnskap. Mange empiriske studier av børsnoterte foretak sannsynliggjør at denne typen avtaler forekommer ofte og har stor betydning for foretakenes drift (Bushman m. fl. 2006).

Når det gjelder spørsmålet om eiernes bruk av regnskaper i ikke-børsnoterte selskaper, gir forskningen svært få svar. Det er gjort noen studier av regnskapskvaliteten i slike selskaper, bl.a. for avdekke om i hvilken utstrekning det forekommer resultatstyring. Antall publiserte studier er få (men det synes å være stigende interesse for forskning på det ikke-børsnoterte segmentet), og resultatene er ikke entydige; bl.a. ser de ut til å variere en del med jurisdiksjon (Givoly m. fl. 2010). En mulig årsak til variasjon mellom land kan være at noen land har sterk tilknytning mellom regnskap og beregning av skattepliktig inntekt (såkalt book-tax conformity), mens andre land har svak slik tilknytning.

Generelt må vi kunne anta at investorformålet har mindre betydning i ikke-børsnoterte foretak enn i de børsnoterte, mens betydningen av forvaltningsformålet kan være like stort eller større. Den første påstanden bygger på det enkle faktum at aksjene i ikke-børsnoterte foretak ikke er gjenstand for alminnelig omsetning. Dette er selvsagt ikke til hinder for at aksjer overdras fra en eier til en annen, og at regnskapet anvendes sammen med annen informasjon i en slik beslutning. Dette blir likevel en mer sporadisk og situasjonsbestemt bruk av regnskapet i verdsettingsøyemed enn det som forventes for børsnoterte foretak. Påstanden om at forvaltningsformålet kan være svært viktig i ikke-børsnoterte foretak, bygger på at regnskapet kan være det eneste standardiserte prestasjonsmålet i disse, siden de definisjonsmessig ikke kan måle noen markedsavkastning. I tillegg har mange ikke-børsnoterte foretak en eierstruktur og en eierdeltakelse i styre og ledelse som kan gi grunnlag for ulike typer agentkostnader, og disse vil ofte kunne avhjelpes ved avtaler som inneholder regnskapsklausuler. Om slik bruk av regnskapet i ikke-børsnoterte foretak finnes det nesten ikke publisert empirisk forskning.

Et positivt unntak er såkalte private equity-foretak (PE-foretak), som gjerne er gründer-foretak som på et tidspunkt får inn profesjonelle finansielle investorer som medeiere, som har til hensikt å sitte på aksjene i noen år for deretter å trekke seg ut gjennom en børsintroduksjon eller et oppkjøp av en større industriell partner. Det finnes teoretisk og empirisk belegg for å hevde at PE-foretakenes regnskaper er viet stor oppmerksomhet både fra produsent og bruker, og at de anvendes både for investor- og forvaltningsformål. Beuselinck m.fl. (2008) skiller mellom tre faser for disse foretakene; fasen før PE-investorene kommer inn, fasen hvor PE-investorene er medeiere og bidrar til utvikling av foretaket, og fasen hvor PE-investorene planlegger sin exit. I den første fasen har regnskapet betydning for å tiltrekke seg PE-investorenes oppmerksomhet.16 Mens PE-investorene er eiere, vil det typisk kunne være agentkostnader i form av asymmetrisk informasjon mellom gründere som har innsikt produktutviklingen, og PE-investorene. I denne fasen vil regnskapet kunne være et redskap for reduserte agentkostnader. I den siste fasen, hvor man skal tiltrekke seg nye eiere, vil det igjen være viktig at regnskapet kommuniserer foretakets verdi.

Utvalget har tatt kontakt med Norsk Venturekapitalforening for få informasjon om bruk av regnskaper i det norske PE-miljøet, men har ikke lykkes i å få informasjon som kan brukes i utredningen.

3.2.4 Långivere som brukere av regnskapsinformasjon

Kapitaltilbydere som er særlig tilgodesett i IASBs rammeverk, omfatter også långivere, herunder banker og investorer i rentebærende papirer. Også for denne brukergruppen er kunnskapen størst om bruken av regnskapene i børsnoterte foretak, for det er svært lite publisert forskning om bruk av regnskaper for ikke-børsnoterte foretak. I samarbeid med Finans Norge har utvalget gjort en spørreundersøkelse i norske banker om dette, som blir omtalt på slutten av dette punktet. Långiveres bruk av lånekundenes regnskapsinformasjon kan inndeles i tre hovedkategorier. For det første brukes regnskapet som ett blant flere informasjonsgrunnlag når det skal fattes en kredittbeslutning. For det annet brukes regnskapet til oppfølging av et konkret engasjement gjennom formulering av regnskapsbaserte klausuler i låneavtalen, såkalte finansielle covenants. For det tredje anvendes regnskapsinformasjon fra lånekundene til å styre risikoeksponeringen hos långiveren.

Litteraturen omtaler långiveres bruk av regnskapsinformasjon i en rekke spesifikke funksjoner. En viktig funksjon, som antakelig gradvis har blitt utviklet fra det første tiåret etter annen verdenskrig, er bruk av regnskapsinformasjon i konkursprediksjonsmodeller som kan anvendes både til kredittbeslutninger og i risikostyring av en låneportefølje (Altman 1968, Ohlson 1980). Etter hvert som regnskapsdata har blitt mer tilgjengelig og muligheten for å bruke datateknologi til å gjøre statistiske beregninger har blitt større, er det utviklet omfattende modeller for dette formålet. De regnskapsbaserte konkursprediksjonsmodellene har etter hvert fått konkurranse av modeller basert på opsjonsprisingsteori (Campbell m. fl. 2008, Beaver m. fl. 2010).

Långivere bruker regnskapsinformasjon ikke bare som input for å fatte kredittbeslutninger, men også som et verktøy i den løpende oppfølgingen av et låneforhold. En viktig funksjon er klausuler i låneavtaler som betinger at visse forholdstall skal være oppfylt mens låneforholdet er i kraft. Finansielle covenants er svært vanlige i lånekontrakter både for bank- og obligasjonsgjeld (Leftwich 1983, Dichev og Skinner 2002). Regnskaps- og nøkkeltall som ofte finnes i lånekontrakter, er egenkapital, arbeidskapital, gjeldsgrad, rentedekningsgrad, kontantstrøm fra drift og EBITDA som prosent av gjeld (Citron 1992).

Regnskapslitteratur påpeker at långivere har preferanse for forsiktig regnskapsføring (Watts 2003). Flere studier viser at jo mer forsiktig regnskapsføringen er, desto mer fordelaktige er lånebetingelsene (Ahmed m. fl. 2002, Zhang 2008). En indikasjon på at fyldig regnskapsinformasjon premieres av långivere, finnes i Sengupta (1998) som påviser en negativ sammenheng mellom gjeldskostnad og informasjonsoppfyllelse i henhold til et indeksmål.

Som nevnt retter IASBs rammeverk seg særlig mot kapitaltilbydere som inkluderer finansielle långivere, men som ikke inkluderer handelskreditter av den typen som oppstår når en leverandør gir en tidsfrist for betalingsoppgjør i en kommersiell transaksjon. Dette må ikke forstås dithen at IASB skulle mene at handelskreditorer ikke bruker regnskapene til å sjekke sine handelspartnere. Det er nok heller slik at IASB forutsetter at handelskreditorer for sine formål vil være godt tjent med regnskaper tilfredsstiller de finansielle långivernes behov. Men det kan nok også være slik at handelskreditorer har en mindre ensartet bruk av regnskapsinformasjon enn finansielle långivere. For eksempel har en funnet ut vilkårene på handelskreditter i stor grad bestemmes av andre forhold enn debitorens finansielle styrke (Peterson og Rajan 1994). Det er nok også sannsynlig at leverandører ofte har en indirekte bruk av regnskapsinformasjon om sine handelspartnere ved at de kjøper informasjon fra kredittvurderingsselskaper. Handelskreditter er en svært viktig andel av foretakenes finansiering; for EU-landene viser Cascino m. fl. (2013) at nær alle foretak har leverandørgjeld, og at leverandørgjeld som andel av total gjeld ligger på rundt 20 % i de fleste av landene.

I samarbeid med Finans Norge har utvalget gjennomført en spørreundersøkelse i norske banker mht. hvordan de bruker regnskapsinformasjon om sine kunder. Spørreundersøkelsen ble rettet mot kundeansvarlige og risikoanalytikere i banknæringen. De kundeansvarlige behandler lånesøknader og følger opp låneavtalen til den enkelte kunde, mens risikoanalytikerne bruker regnskapsinformasjon i forvaltning og risikostyring av bankens låneportefølje. Spørreundersøkelsen ble besvart av fem kundeansvarlige og 10 risikoanalytikere.17

De kundeansvarlige ble bedt om å ta stilling til et case hvor de skulle vurdere en lånesøknad fra et aksjeselskap på 50 millioner kroner. Samtlige kundeansvarlige ville brukt regnskapsinformasjon som en del av vurderingsgrunnlaget for et slikt lån. Det ble også uttrykt at det normalt vil bli hentet inn informasjon om eierne, investeringsanalyser og eksterne analyser, men at regnskapsinformasjon blir tillagt størst vekt ved en slik vurdering. Både konsernregnskap og selskapsregnskap er relevante informasjonskilder. Ved vurdering av lånesøknaden ville de lagt spesielt vekt på nøkkeltall som sier noe om avkastning, likviditet og soliditet. Forholdstallet netto gjeld i forhold til EBITA18 nevnes spesielt. Både noteopplysninger og årsberetning fremkom som sentrale informasjonskilder.

Ved innvilgelse av et slikt lån ville de kundeansvarlige kreve løpende regnskapsrapportering fra låntaker i form av kvartalsrapporter. Finansielle covenants synes også å være vanlig for lån av denne størrelsen, og spesielt forholdstallene netto gjeld i forhold til EBITA og egenkapitalandel ble nevnt som vanlige finansielle covenants.

Porteføljeforvalterne bruker regnskapsinformasjon fra lånekunder systematisk i forvaltningen av låneporteføljen. Langt de fleste av porteføljeforvalterne svarer at regnskapsinformasjon er svært viktig for dette formålet. Majoriteten av porteføljeforvalterne sier at de bruker regnskapsinformasjon fra kundene i rapporteringen til Finanstilsynet. Selskapsregnskap og konsernregnskap ser ut til å være like viktige informasjonskilder, og offentlig tilgjengelig regnskapsinformasjon kompletteres av annen informasjon som for eksempel budsjetter og kvartalsrapporter. Spørreskjemaet som ble benyttet til denne undersøkelsen, finnes i vedlegg 4.

3.2.5 Eksterne profesjonelle rådgiveres bruk av regnskapsinformasjon

Beslutningsprosessene i finansmarkedet gjelder ikke bare de som bestemmer over egen formue, men også profesjonelle rådgivere som selger analyser til bl.a. investorer og långivere. De viktigste kategoriene av slike rådgivere, er finansanalytikere og kredittopplysningsbyråer.

Finansanalytikere dekker et bredt felt av funksjoner. Først og fremst forbindes finansanalytikerne med de som utfører analyser tilknyttet verdipapirhandel i aksjer og rentebærende instrumenter, men finansanalytikere er også ofte engasjert med strukturelle spørsmål vedrørende foretakenes finansiering (corporate finance). Finansanalytikernes interesseorganisasjoner i mange land er aktive deltakere i utforming av regnskapsregulering; for eksempel har Norske Finansanalytikeres Forening en egen komite som kommenterer regnskapsregulering.

Forskning om finansanalytikernes bruk av regnskapsinformasjon er sterkt infiltrert med forskningen om profesjonelle investorers bruk av regnskap for investorformål som er beskrevet i punkt 3.3.3 over. Noen studier viser imidlertid nyanser i adferd mellom institusjonelle investorer (for eksempel forsikringsselskaper og pensjonsfond) og deres rådgivere (finansanalytikere). Rådgiverne blir igjen inndelt i de som arbeider i verdipapirhandelsforetak og de som arbeider direkte for investorene (Barker 1998). For det meste er imidlertid slike nyanser oversett, og en fremtredende amerikansk forsker og tidligere styremedlem i FASB har uttalt om finansanalytikere at «given their importance as intermediaries who receive and process financial information for investors, it makes sense to view analysts («sophisticated users») as representative of the group to whom financial reporting is and should be addressed» (Schipper 1991 s. 105).

Norges Finansanalytikeres Forening (NFF) gjennomførte en spørreundersøkelse på oppdrag for Regnskapslovutvalget med den hensikt å kartlegge sentrale brukergruppers bruk av regnskapsinformasjon. Undersøkelsen hadde spesielt fokus på brukernytte av regnskapsinformasjon i ikke-børsnoterte foretak. Undersøkelsen ble sendt ut til 1200 medlemmer av NFF hvorav 62 personer besvarte spørreskjemaet. Av disse var åtte respondenter investorer, 24 respondenter finansanalytikere, porteføljeforvaltere mv. og seks respondenter tilhørte en restkategori bestående av kredittanalytikere, tilsatte fra offentlig tilsyn, fra forskning, mv.

Resultatene fra undersøkelsen bekrefter at investorer, finansanalytikere, porteføljeforvaltere, kredittanalytikere mv. bruker regnskapsinformasjon som grunnlag for sine beslutninger. De oppgir at regnskapene brukes som grunnlag for verdsetting og investeringsbeslutninger og som grunnlag for kredittvurdering.

Både selskapsregnskap og konsernregnskap benyttes. De fleste av respondentene bekrefter også at årsberetningen benyttes og anses relevant. Undersøkelsen viser at noteinformasjonen anses som nyttig informasjon. Dette kan tilsi at notekrav ut over direktivets notekrav kan ha sin berettigelse ut fra en kost/nytte-vurdering. Respondentene uttrykker videre ønske om at det skal gis mer informasjon om for eksempel segmenter, nedskrivninger, estimatusikkerhet og sentrale ledelsesvurderinger. For mer detaljerte resultater fra denne undersøkelsen, se vedlegg 5.

Kredittopplysningsbyråer baserer sine rapporter ikke bare på regnskapsinformasjon, men også på all annen informasjon som kan belyse et foretaks evne til å gjøre opp for seg, bl.a. betalingsanmerkninger. Kredittopplysningsbyråer har ikke vært gjenstand for mye oppmerksomhet blant forskere, men et sjeldent unntak er Kallberg og Udell (2003).

Utvalget tok i april 2015 kontakt med Norske Kredittopplysningsbyråers Forening for å få mer opplysninger om denne gruppens bruk av regnskapsinformasjon fra små og mellomstore foretak. Utvalget mottok brev om dette fra foreningen 22. mai. Brevet er i sin helhet gjengitt i vedlegg 6 til denne utredningen. Foreningen oppgir tallstørrelser fra regnskapene som et av de viktigste elementene i en kredittvurdering. Regnskapsregisteret oppgis å være den dominerende kilden for innhenting av regnskaper, men det anføres som en svakhet at en del regnskaper er sent tilgjengelig. Kredittopplysningsbyråene bruker tall fra alle kategorier regnskapspliktige, og de oppgir å anvende både konsernregnskapet og noteopplysninger aktivt. Når det gjelder notene, trekkes opplysninger om lønn og honorarer, samt om aksjonærer og datterselskaper, frem som viktige for kredittvurderingsbyråene.

3.2.6 Offentlige etater som regnskapsbrukere

Utvalget er ikke kjent med forskning eller noen annen oversikt over i hvor stort omfang og på hvilke måter statlige og kommunale etater bruker regnskaper til private foretak og organisasjoner. Offentlige etater fatter beslutninger med stor rekkevidde på mange forskjellige områder, og informasjonsinnhenting ved planlegging av slike beslutninger er nødvendigvis variert og omfattende. Det har neppe noen hensikt å regne opp eksempler på det offentliges mangfoldige bruk av informasjon fra regnskaper. To etater er imidlertid storforbrukere av regnskapsinformasjon, og tidligere forarbeider til regnskapslovgivningen viser at det i lovarbeidet i noen grad har vært tatt hensyn til disse etatenes informasjonsbehov. Utvalget ser det derfor som hensiktsmessig å gi en oppdatert beskrivelse av bruken av regnskapsinformasjon i Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå.

Skattemyndighetene

Finansregnskapet har tradisjonelt hatt to funksjoner for skattemyndighetene; for det første som grunnlag for fastsettelse av skattepliktig inntekt, og for det annet som utgangspunkt for skatte- og avgiftskontroll.

I NOU 1995: 30 Ny regnskapslov uttalte utvalget seg i punkt 3.2 følgende om årsregnskapsplikt og forholdet til beskatningen:

«Behovet for lovregulering kan ikke vurderes likt for de ulike oppgaver som regnskapslovgivningen dekker. Én av oppgavene gjelder registrering, systematisering og dokumentering av transaksjoner og forretninger, samlet benevnt som bokføringen, jf. gjeldende regnskapslov kapittel 2. Bokføringen har en nytte som er langt videre enn bare å være basis for årsoppgjøret. Bokføringen er basis blant annet for skatteregnskapet og skattekontroll, etterprøving av eierforhold og forpliktelser for eksempel i forbindelse med en rettstvist eller konkursbehandling m.m. Reglene om bokføring har langt på vei preg av å være allmenne ordensregler. Det kan argumenteres for at alle fysiske og juridiske personer med en økonomisk aktivitet som kan komme til å bli gjenstand for etterprøving, skulle oppfylle et minimumskrav til dokumentasjon over virksomheten. I gjeldende regler går det et viktig skille mellom lønnsmottakere, som ikke har noen slik plikt, og næringsdrivende som har det. Praktiske hensyn kan forklare et slikt skille, men prinsipielle hensyn taler imot det. Utformingen av skattereglene for henholdsvis lønnsinntekt og næringsinntekt er rimeligvis også en del av forklaringen på de ulike dokumentasjonskravene. Men andre reelle hensyn tilsier at bokføringsplikten heller burde utvides enn innsnevres.

Selv om det ikke kan herske tvil om at ordensregler som bokføringsreglene hører hjemme i lov, kan det reises spørsmål om hvilken lov som er den mest passende. Ligningsloven kunne være et like egnet sted å plassere disse reglene som regnskapsloven.

Bestemmelsene om årsregnskapet ivaretar andre hensyn. Årsregnskapet er et standardisert sammendrag av en spesifikk enhets økonomiske forhold. Å formidle informasjon til sentrale brukergrupper er utvilsomt den viktigste funksjonen ved årsregnskapet. I visse sammenhenger er årsregnskapet tillagt viktige sekundære funksjoner, f.eks. rettsvirkninger i forhold til selskapsrettslige bestemmelser. I enkelte tilfeller må det til og med åpenbart være slik at informasjonsfunksjonen er underordnet den selskapsrettslige funksjonen. Opprinnelig var hensynet til beskatningen en selvstendig begrunnelse for regnskapsplikt med bokføring og plikt til å utarbeide årsregnskap. Skattehensyn er ikke lenger noen selvstendig begrunnelse for plikten til å utarbeide et fullstendig årsregnskap. Det er imidlertid fortsatt av avgjørende betydning for beskatningen at skattelovgivningen kan nytte regnskapslovgivningens periodiserings- og vurderingsregler. Skattelovgivningen bygger således i vesentlig grad på disse grunnleggende regnskapsprinsippene. For beskatningen er det imidlertid ikke vesentlig om anvendelsen av disse prinsippene kommer til uttrykk i et formelt regnskapsmessig årsregnskap.»

Det fremgår av dette at skattehensyn ikke er en selvstendig begrunnelse for årsregnskapsplikten, men at bokføringsplikten er det sentrale for skatteformål. Utvalget foreslo derfor også at næringsvirksomhet ikke lenger skulle være grunnlaget for årsregnskapsplikten, og at personlig næringsdrivende i enkeltpersonforetak ikke lenger skal ha plikt til å utarbeide årsregnskap. Utvalget skriver i den forbindelse i punkt 1.5.1:

«Tilpasningene i skatteloven § 50 må kunne gjennomføres ved at en i reglene for næringsoppgaven forutsetter at denne skal periodiseres etter regnskapslovens regler hvor skattelovgivningen ikke har særregler, i hvilket tilfelle den skal følge disse periodiseringsreglene. Skatteloven § 50 kan så få en tilføyelse hvoretter næringsoppgaven blir å legge til for så vidt den er utarbeidet «etter de regler som følger av regnskapslovgivningen og ikke annet er særskilt bestemt i skattelovgivningen».

I mellomtiden er bokføringsreglene tatt ut av regnskapsloven og gitt i en egen bokføringslov. Utvalget påpekte også at de foreslåtte endringene i regnskapslovgivningen kunne ha uheldige skattemessige effekter og uttalte i punkt 1.5.1:

«I det følgende vil en særskilt påpeke tre forslag til endringer i regnskapslovgivningen der man anser at skatteloven § 50 annet ledd kan gi opphav til usikkerhet. Utvalget tar med dette ikke konkret stilling til rekkevidden av skatteloven § 50 annet ledd. Hensynet til forutberegnelighet ved beskatningen tilsier imidlertid at den skattemessige behandlingen ved balanseføring av FoU og lånekostnader ved egentilvirkning, samt ved regnskapsføring av fusjon som egenkapitaltransaksjon, bør bli klarlagt.

For øvrig har utvalget på en rekke områder fremmet forslag om forenklete regnskapsregler for små foretak. Dette gjelder også regnskapsføring av FoU, lånekostnader ved egentilvirkning og fusjon. En eventuell skatterettslig begunstigelse av små foretak som følge av disse forenklingsreglene, ville være en vilkårlig og utilsiktet sideeffekt av utvalgets forslag.»

I Ot.prp. nr. 1 (1999–2000) foreslo Finansdepartementet skatte- og avgiftsmessige tilpasninger til regnskapsloven og skriver i punkt 16.3.1:

«Departementet foreslår å videreføre utgangspunktet i skatteloven § 50 annet ledd om at årsregnskapet legges til grunn ved periodiseringen av inntekts- og utgiftsposter for regnskapspliktige foretak, såfremt ikke annet er særskilt bestemt i skattelovgivningen. Den nye regnskapsloven gir ikke grunn til å forlate dette grunnleggende periodiseringsprinsipp ved behandlingen av de fullt regnskapspliktige foretak.»

Departementet vurderte videre om det skulle innføres særregler for små foretak herunder om de små foretakene burde periodisere etter realisasjonsprinsippet. Departementet antok at mange av postene for små foretak vil være omfattet av særregler, og at den regnskapsmessige valgadgang mellom ulike regnskapsprinsipper derfor kun vil ha en begrenset innvirkning på den skatterettslige inntektsfastsettelse. På denne bakgrunn burde en da kunne leve med at noen regnskapsmessige valg er mer eller mindre sterkt påvirket av de skattemessige konsekvensene som valget får. I tillegg til de særreglene som allerede var i skatteloven, ble det foreslått egne særregler for utgifter til egen forskning og utvikling, renter og andre finansieringsutgifter ved egentilvirkning av omløps- og anleggsmidler og gevinst og tap på finansielle instrumenter.

Som en følge av at regnskapsloven fra og med 2005 tillot bruk av IFRS, ble realisasjonsprinsippet innført i skatteloven fra og med inntektsåret 2005. Det ble i skatteloven § 14-2 gitt en egen hovedregel for tidfesting av inntekter og kostnader. Bestemmelsen lyder:

«(1) Med mindre annet er bestemt, skal en fordel tas til inntekt i det året da fordelen tilflyter skattyteren. Fordeler som innvinnes ved overføring fra andre, tas til inntekt når skattyteren får en ubetinget rett til ytelsen.

(2) Med mindre annet er bestemt, skal en kostnad fradras i det året da det oppstår en ubetinget forpliktelse for skattyteren til å dekke eller innfri kostnaden. Det ses bort fra plikt til å utføre, unnlate eller tåle noe i framtiden.

(3) Uttak eller overføring av verdier til endret bruk etter § 5-2 inntektsføres på uttaks- eller overføringstidspunktet.»

Selv om skattelovens realisasjonsprinsipp i stor grad er sammenfallende med regnskapslovens transaksjonsprinsipp, medfører denne bestemmelsen at skattemessig tidfesting av inntekter og utgifter skjer uavhengig av regnskapslovens grunnleggende prinsipper og vurderingsregler. Skatteloven har i tillegg egne verdsettelsesregler for varebeholdning, tilvirkningskontrakter, fordringer, driftsmidler mv.

På to områder skal imidlertid regnskapslovens regler legges til grunn skattemessig, jf. skatteloven § 14-4:

«(2) Regnskapslovgivningens regler om vurdering etter kursen ved regnskapsårets slutt, legges til grunn ved tidfestingen av gevinst og tap på kortsiktige fordringer og gjeld i utenlandsk valuta, jf. § 14-5 femte ledd.

(3) Regnskapslovgivningens regler om vurdering til virkelig verdi legges til grunn ved tidfestingen av gevinst og tap for faste eiendommer tilhørende livsforsikringsselskaper, private tjenestepensjonskasser og kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser, jf. § 6-10 (4).»

Selv om beskatningen ikke direkte bygger på regnskapene, blir regnskapstallene benyttet som et utgangspunkt for skatte- og avgiftskontroll. Regnskapstallene er blant annet grunnlaget for fastsettelse av skattepliktig inntekt. For å kunne kontrollere at skattyterne foretar en riktig korrigering av årsresultatet til skattemessig næringsinntekt, er det derfor viktig å vite hvilket regnskapsprinsipp som er lagt til grunn i årsregnskapet og i utfyllingen av næringsoppgaven.

Tallene i resultatregnskapet og i balansen benyttes til kartlegging og analyse for å identifisere mulige feil og risikoområder på skatte- og avgiftsområdet. Visse opplysninger i noter og årsberetning blir også benyttet i kontrollutvelgelsen. (Noen av disse opplysningene er en del av næringsoppgaven).

Statistisk sentralbyrå

Statistisk sentralbyrå (SSB) er det sentrale organ for innsamling, utarbeiding og formidling av offisiell statistikk. Offisiell statistikk er nasjonens felles faktagrunnlag og utgjør en viktig del av ulike myndigheters analyse og beslutningsgrunnlag og som grunnlag for forskning. Videre har SSB hovedansvaret for å ivareta Norges internasjonale forpliktelser på statistikkområdet.

SSB benytter regnskapsopplysninger til strukturstatistikk og regnskapsstatistikk for næringsdrivende, og datagrunnlaget utgjør en viktig bestanddel i nasjonalregnskapet. Statistikkene inngår dessuten blant annet som en del av grunnlaget for evalueringer av skattereglene, hvor bl.a. Finansdepartementet er en viktig bruker.

Ut over det har den økonomiske statistikken i SSB en vid brukergruppe, fra «folk flest» som sporadisk ønsker informasjon om samfunnet, til offentlige og private institusjoner som aktivt benytter tallene i sine løpende arbeidsoppgaver. Andre sentrale brukere er blant annet Norges Bank, forsknings- og utredningsinstitutter og finansanalytikere. I tillegg benytter internasjonale organisasjoner som IMF, OECD, Verdensbanken, FN og Eurostat økonomisk statistikk som inkluderer norske tall i sine statistikker og analyser.

SSB har et omfattende samarbeid med offentlige etater om bruk av administrative rapporteringssystemer og registre i statistikkproduksjonen. Samarbeidet og samordningen er hjemlet i statistikkloven. For den økonomiske statistikken i SSB, inkludert nasjonalregnskapet, er regnskapsdata fra Brønnøysundregistrene og Skatteetaten bærebjelker. Det meste av datagrunnlaget til statistikken hentes fra administrative datasystemer i ulike etater. Det gir ingen direkte merbelastning for foretakene selv, men det kan være rapportert ekstra informasjon av hensyn til den offisielle statistikken.

Muligheten for å utnytte administrative datasystemer til statistikkformål avhenger av inndeling og avgrensing. Gjennom samarbeidet med registereier søker SSB å tilpasse administrative data til å være mest mulig i samsvar med statistiske krav. Det tette samarbeidet mellom SSB og registereiere har bidratt til at SSB kan begrense direkterapporteringen til et utvalg av foretakene og til detaljer som det er lite hensiktsmessig å innarbeide i andre kilder.

SSB mottar opplysningene fra foretakenes årsrapporter fra Brønnøysundregistrene i to ulike formater. Postene fra resultatregnskap og balanse mottas på elektronisk form. Disse benyttes som supplement der næringsoppgaven mangler, samt som datagrunnlag til regnskapsstatistikken for ikke-finansielle foretak. For disse foretakene utarbeides det regnskapsstatistikk som omfatter aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og stiftelser. Det arbeides imidlertid med å utvide denne statistikken til å dekke flere ikke-finansielle foretak.19 SSB har dessuten en regnskapsstatistikk for offentlige ikke-finansielle foretak som dekker alle foretaksformer. Videre benyttes regnskapsopplysninger rapportert til skattemyndighetene (næringsoppgaven) som grunnlag ved utarbeiding av strukturstatistikk for en rekke næringer. Regnskapsopplysninger for alle typer foretak er viktig input i nasjonalregnskapet, i arbeidet med skattestatistikk/skattemodeller, samt for å kvalitetskontrollere SSBs utvalgsundersøkelser.

I tillegg til regnskapstall på elektronisk form mottar SSB bildefiler som viser foretakenes årsrapporter i sin helhet. Bildefilene er sentrale for å kartlegge konsernstrukturer og til bruk i statistikker som belyser globalisering. Bildefilene benyttes blant annet for å avklare hva som er den norske delen av et multinasjonalt konsern, og derigjennom hva som skal tas med i det norske nasjonalregnskapet. Bildefilene benyttes også til næringsplassering av foretakene, samt til landfordeling av fordringer og gjeld overfor utlandet. Det at opplysninger fra notene ikke er standardiserte eller digitaliserte, medfører manuelt arbeid som setter begrensninger for automatisert og mer systematisk bruk av noteopplysningene til statistikkformål.

For å dekke kravene som settes til nasjonalregnskapet, er det viktig at regnskapene er utarbeidet med mest mulig ensartede prinsipper og verdsettingsmetoder. Til statistikkformål er det behov for en artsinndeling av resultatregnskapet og mest mulig rene objekter (aksjer, obligasjoner, utlån) i balansen, blant annet som følge av kravene til oppstilling i nasjonalregnskapet. Kravet i gjeldende regnskapslov § 7-8b om å presentere driftskostnadene etter art i notene dersom de er presentert etter funksjon i resultatregnskapet, er dermed viktig for den offisielle statistikken. Videre benyttes opplysningene om årets utgifter som har gått med til forskning og utvikling (jf. gjeldende lov § 7-14 annet ledd), i forbindelse med strukturstatistikk for enkeltnæringer og til statistikk som belyser forskning og utvikling i norske foretak. Dette er opplysninger som er viktige for kapitalisering av FoU-utgifter i nasjonalregnskapet. Noten som spesifiserer lønnskostnadene (jf. gjeldende lov § 7-11), blir brukt blant annet til fordeling av lønnskostnader mellom foretakene som inngår i statistikkene, og til å sikre at det er en sammenheng mellom lønnskostnader og andre poster i regnskapet. Videre brukes notekravet om varige driftsmidler (jf. gjeldende lov §§ 7-12 og 7-13) til å få korrekt føring blant annet ved salg av anleggsmidler (brutto- eller nettometoden). Notekravet om store enkelttransaksjoner (§ 7-6) er viktig som kontrollkilde for å verifisere store endringer i tallene fra ett år til et annet.

SSB benytter både foretaks- og konsernregnskap til statistikkformål. For konsernregnskapet er det data for den norske delen av konsernet som benyttes, og i den forbindelse er det også behov for å ha tilgang til opplysninger om navn og forretningskontor for foretaket som setter opp konsernregnskap, og om hvilke foretak som inngår i konsernregnskapet. Det Europeiske statistikkbyrået (Eurostat) er i gang med å utarbeide en ny rammeverksforordning for næringsstatistikk. Dette vil innebære endringer i populasjonsforvaltning og produksjon av en rekke statistikker. Det vil legges større vekt på kartlegging av den operasjonelle organiseringen av multinasjonale foretak, som i en viss utstrekning kan avvike fra den formelle juridiske organiseringen av foretaket/foretaksgruppen. Dette kan medføre større behov for konsernregnskapet, men da først og fremst for de største enhetene.

Kontantstrømoppstillingen benyttes for å kartlegge kjøp og salg av realkapital til bruk i nasjonalregnskapet. Nasjonalregnskapet skal ikke kun omfatte beholdningene av realkapitalen (som blant annet utledes fra balanseoppstillingen), men skal også vise kjøp/tilgang og salg/avgang av ulike typer realkapital. Videre er kontantstrømoppstillingen viktig for kontroll og vurdering av regnskapene, blant annet for å kontrollere faktisk utbetalt utbytte.

Ut over de administrative datasystemene innhenter SSB opplysninger direkte fra et utvalg av foretak. Blant annet innhentes landfordelte opplysninger fra resultatregnskapet og balansen, noe som oppleves som en tung rapportering for de foretakene som er med i de respektive utvalgene. Ettersom landfordeling ikke er standardisert i regnskapet er ikke denne typen informasjon tilstrekkelig innarbeidet i systemene til foretakene.

3.2.7 Allmenheten som regnskapsbruker

Regnskapsplikt gir offentlig tilgjengelige regnskaper,20 og det betyr at regnskaper kan brukes til formål som de ikke primært er tiltenkt for. Primærformålet for IFRS-regnskaper er, som det fremgår av punkt 3.2.2, å tjene kapitaltilbydernes informasjonsbehov, men ettersom det i Norge og Europa er de største foretakene med potensielt størst samfunnsmessig betydning som rapporterer etter IFRS, er det innlysende at deres regnskaper også brukes i andre hensikter. Dette er erkjent i forarbeidene til gjeldende lov og må oppfattes som et tilsiktet motiv for regnskapsreguleringen.

En oppregning av hvilke brukere som omfattes av allmennheten kan ikke bli uttømmende. Åpenbare eksempler er partene i arbeidslivet som bruker informasjon om foretakenes lønnsomhet i sitt forhandlingsopplegg, media som «graver» i enkeltsaker eller vil belyse særlige fenomener, forskningsinstitutter og akademiske institusjoner som bruker regnskapsdata som input.

Offentlig tilgjengelige regnskaper assosieres gjerne med et åpenhetsideal som står sterkt i det norske samfunnet. Hvor mye åpenhet som skal kreves fra private virksomheter, må imidlertid balanseres mot kostnadene ved å frembringe informasjonen, som ikke er begrenset til selve tilretteleggingen, men også til konsekvensene av å gjøre den offentlig tilgjengelig.21 Til brukergruppen allmennheten hører for eksempel konkurrentene til foretaket som avgir informasjon. Ut fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel kan det i noen henseender oppfattes som positivt at konkurrenter har innsyn hos hverandre, for eksempel for å motvirke monopolistisk prising. I andre henseender kan det være i samfunnets interesse at et foretak får skjermet seg mot løpende innsyn i forbindelse med et utviklingsarbeid. Det er en målsetting ved regnskapslovgivningen at den utformes med sikte på å balansere slike motstridende hensyn.

3.3 Utvalgets overordnede prioriteringer

Den delen av utvalgets mandat som besvares i delutredning I, omhandler implementering av nytt regnskapsdirektiv i norsk lov, vurdering av tilleggskrav i loven ut over det som direktivet regulerer, vurdering av hvordan lovens krav skal utfylles ved god regnskapsskikk eller annen form for regnskapsstandard, og vurdering av hvordan regnskapskravene kan differensieres mellom ulike grupper av regnskapspliktige. Mandatet gir føringer på hva utvalget skal legge vekt på i disse vurderingene når det uttales at «formålet med regnskapslovgivning er å gi mest mulig effektivt bidrag til at norske regnskapspliktige viser reelle perioderesultat og stilling etter sunne bedriftsøkonomiske prinsipper».

Utvalget har imidlertid sett det som hensiktsmessig å enes om overordnede prioriteringer i tillegg til det som direkte følger av mandatet. Disse prioriteringene er et hjelpemiddel for utvalget til å ta konsistente valg, for eksempel i spørsmålet om hva som skal reguleres i lov og hva som forutsettes regulert gjennom utvikling av regnskapsstandarder. Prioriteringene skal også bidra til at det er en innbyrdes sammenheng i de enkeltforslag som fremmes. Redegjørelsen for utvalgets overordnede prioriteringer i dette kapittelet vil kunne være til hjelp for lesere av denne utredningen som skal gjøre seg opp en mening om utvalgets ulike forslag.

En hovedoppgave etter mandatet er å gjennomføre EØS-forpliktelsene som svarer til det konsoliderte regnskapsdirektivet, i norsk lovgivning. Utvalget legger vekt på at dets forslag til regnskapslov skal være en tydelig og lojal implementering av direktivet (hovedprioritering nr. 1). Når utvalget velger å formulere dette som en prioritering, er det for å flagge en annen holdning til regnskapsdirektivene enn den som synes å ha dominert ved utredningen av gjeldende regnskapslov. Ved den utredningen, som pågikk fra 1990 til 1995, kom behovet for direktiv-implementering inn midtveis i utredningsarbeidet, og det fremgår mange steder i utredningen at Regnskapslovutvalget 1990 anser at innholdet i regnskapsdirektivene ikke bidrar til høy kvalitet i norsk regnskapsregulering. På en del punkter kan det synes som om Regnskapslovutvalget 1990 har valgt å tøye forståelsen av direktivet for å få rom for (etter utvalgets vurdering) «bedre» regnskapsmessige løsninger, og på en del andre punkter er direktivbestemmelser ikke implementert fordi de ble ansett å være intetsigende eller selvmotsigende.

Dette utvalget forholder seg til et konsolidert regnskapsdirektiv som er mer kortfattet og kompakt, og som anvender en mer tidsriktig terminologi, enn de to regnskapsdirektivene som Regnskapslovutvalget 1990 skulle forholde seg til. På tross av moderniseringen mener imidlertid dette utvalget at det nye regnskapsdirektivet, på samme måte som fjerde og syvende direktiv, utgjør en lite hensiktsmessig ramme for en nasjonal regnskapslovgivning. Likevel må det erkjennes at EUs system med regnskapsdirektiver har eksistert i nær 40 år, og det er liten grunn til å tro at det skal bli radikalt endret i overskuelig fremtid. Utvalget mener at en er best tjent med å tilpasse seg denne virkeligheten. Norges direktivforpliktelser er de samme som de andre EØS-landenes forpliktelser, og nasjonen har lite å vinne på å få marginalt «bedre» regnskapsregler hvis de oppfattes som kontroversielle i forhold til direktivet. I tråd med dette synspunktet legger utvalget opp til at direktivgjennomføringen i sin helhet skal skje gjennom lovbestemmelser, og at de enkelte direktivbestemmelser lett skal kunne gjenfinnes i norsk regnskapslov.

Etter mandatet skal utvalget også vurdere behovet for krav utover direktivets minstekrav. Utvalget legger opp til at regnskapskrav som ikke følger av direktivet, i hovedsak gis i regnskapsstandard, ikke i lov (hovedprioritering nr. 2). Siktemålet med en slik ordning er å sikre maksimal dynamikk i regnskapsutviklingen fremover. Regnskapsstandarder kan endres gjennom forsvarlig saksgang etter forvaltningslovens bestemmelser etter hvert som utviklingen i internasjonal praksis og regulering endres. Lovendring, som forutsetter en mer omfattende prosess, vil da bare være påkrevet dersom direktivet endres. Erfaringen en har fra virketiden til gjeldende regnskapslov, jf. redegjørelsen i kapittel 3.1, er at internasjonal regnskapspraksis endres kontinuerlig, mens direktivet endres sjelden.

Å legge opp til at all regnskapsregulering utover direktivbestemmelsene legges til regnskapsstandarder, innebærer en forskyvning av reguleringsmakt fra lovgiver til et standardsettende organ. Med referanse til det angitte siktemålet mener utvalget at en slik forskyvning er fornuftig, men at den også må balanseres med andre grep. Utvalget mener at mange av de direktivuavhengige bestemmelsene som kjennetegner gjeldende regnskapslov, har et regnskapsteknisk innhold som ikke reflekterer en politisk prioritering. For eksempel er valget om å ha resultatorienterte grunnleggende prinsipper i gjeldende regnskapslov neppe uttrykk for en politisk prioritering, men basert på en faglig tilrådning fra det daværende Regnskapslovutvalget 1990 om at denne typen regulering gir best informasjon om foretakenes økonomiske stilling og aktivitet. Det er utvilsomt et anliggende for lovgiver å legge til rette for at regnskapslovgivningen bidrar til god informasjonskvalitet uten å legge beslag på for store ressurser, men vurderingen av hvilke regnskapstekniske valg som gir slik god informasjonskvalitet kan med fordel delegeres til et lavere nivå.

Motstykket til en delegering av reguleringsmakt er at lovgiver må ha et element av kontroll over den som det delegeres til. Dette er hovedtemaet i denne utredningens kapittel 12 om arbeidet med regnskapsstandarder. Etter utvalgets syn er det av avgjørende betydning for at det foreslåtte reguleringssystemet skal fungere etter hensikten, at en lykkes med å balansere det standardsettende organets behov for faglig uavhengighet med overordnet myndighets behov for kontroll og innsyn.

Den ovenstående arbeidsdeling mellom lov og regnskapsstandard er et hjelpemiddel for å få en systematikk i regelverket, og den er ikke ment å være styrende for hvordan norsk regnskapsregulering skal være. Det er for eksempel klart at noen av de grunnleggende prinsippene som utgjør hjørnesteinene i gjeldende regnskapslov, ikke representerer gjengivelse av direktivbestemmelser, og etter den skisserte arbeidsdelingen faller de utenfor det som utvalget mener skal inkluderes i loven. Utvalget mener likevel at det er behov for en reell drøfting av den erfaringen man har med grunnleggende prinsipper. I den grad en skulle komme frem til at de direktiv-uavhengige grunnleggende prinsippene bør videreføres i norsk regnskapsregulering, vil det være konsistent med utvalgets holdning til arbeidsdeling mellom lov og regnskapsstandarder at de inngår i de sistnevnte. Utvalget drøfter erfaring med grunnleggende prinsipper i kapittel 5.

Den skisserte arbeidsdelingen mellom lov og regnskapsstandard forutsetter at en tar i bruk direktivets medlemsstatsopsjoner med det siktemål at det standardsettende organet får rom til å påby regnskapsløsninger av høy kvalitet for noen regnskapspliktige, og enklere løsninger for andre regnskapspliktige.

Til slutt vil utvalget presisere at den skisserte arbeidsdelingen gjelder regnskapsfaglige bestemmelser. Utvalget har som hovedlinje at loven skal implementere direktivets minstekrav hva gjelder noteopplysninger. Det er imidlertid gjort tre unntak fra dette. Det første unntaket gjelder opplysningsplikter etter gjeldende regnskapslov som ikke har et direkte regnskapsfaglig innhold, hvor plassering i eller utenfor loven må vurderes på annet grunnlag enn deres (manglende) tilknytning til direktivet. Dette gjelder for eksempel opplysninger om ytelser til ledende personer mv., som følger et regelsett som er utviklet over en årrekke med et omfattende engasjement fra politisk nivå og fra media. Slike opplysninger kan være av interesse for tradisjonelle brukergrupper som investorer og kreditorer, men de er utvilsomt ment å ivareta hensyn som strekker seg ut over dette. Det andre unntaket gjelder spesifikasjonskrav i gjeldende lov som delvis er begrunnet med hensynet til utarbeidelse av nasjonal statistikk, jf. omtalen av Statistisk sentralbyrås bruk av regnskapsinformasjon i punkt 3.2.6. Det er neppe noen god løsning å overlate til et standardsettende organ av regnskapskyndige å ta stilling til om det skal være opplysningsplikter som i stor utstrekning begrunnes med allmenne hensyn. Utvalget mener følgelig at det er ved lovvedtak man skal ta stilling til dette. For å avgjøre om slike opplysninger av mer allmenn interesse skal lovfestes, vil utvalget legge vekt på om det er mer hensiktsmessig at de fremkommer i regnskapet enn at de må oppgis ved hjemmel i en annen form for regulering. Det siste unntaket fra utvalgets hovedlinje gjelder visse notekrav for små foretak. Utvalget mener at terskelen for å kreve ytterligere notekrav for denne klassen av regnskapspliktige må være høyere enn for andre klasser av regnskapspliktige. Utvalget har vurdert tre notekrav å være av en slik karakter at nytten for regnskapsbrukerne langt overskrider kostnaden ved å utarbeide dem. Det ene gjelder opplysninger om navn og forretningskontor på morforetaket som må antas å være en lite byrdefull opplysning å avgi for den regnskapspliktige. De to andre gjelder opplysninger om transaksjoner med kontrollerende eiere og ledende personer mv. og opplysninger om usikkerhet om fortsatt drift i de tilfeller hvor det foreligger slik usikkerhet.

En tredje hovedprioritering er at lovgivningen skal legge til rette for internasjonalisering av norsk regnskapspraksis (hovedprioritering nr. 3). I mandatet punkt 3 heter det at: «Utvalget skal se på om det innenfor de rammer direktivet tillater, i større utstrekning enn i dag skal kreves eller åpnes for løsninger som følger av internasjonale regnskapsstandarder (…).» Utvalget velger å besvare dette spørsmålet i sine innledende motiver, fordi svaret vil være førende for mange av de valg som utvalget gjør. En tilpasning av norsk regnskapsregulering til den utvikling av regnskapspraksis som koordineres gjennom arbeidet i International Accounting Standards Board (IASB), er etter utvalgets syn den eneste realistiske og farbare vei videre. En internasjonalisering av norsk regnskapspraksis er en logisk konsekvens av en stadig tettere integrering mellom norsk og utenlandsk næringsliv, og representerer en fortsettelse av den utviklingen innenfor god regnskapsskikk som har funnet sted under gjeldende regnskapslov, jf. nærmere omtale i kapittel 11. Alternativet til en internasjonaliseringslinje ville være å stimulere til en nasjonal regnskapsfaglig utvikling. Utvalget kan imidlertid ikke se at det er tilstrekkelig tungtveiende grunner for en slik løsning som for øvrig ville måtte legge beslag på betydelige ressurser. Utvalget har som utgangspunkt at regnskapsfaget har en universell karakter, og at det ikke foreligger noen reelle grunner til at Norge skulle være tjent med en regnskapspraksis som er systematisk forskjellig fra det som er regnskapspraksis i andre land. Norge er best tjent med at norsk regnskapspraksis harmonerer med internasjonale regnskapsstandarder, og at andre lands regnskapspraksis gjør det samme.

Det har vært hevdet at regnskaper som er sammenlignbare på tvers av grensene til de land hvor foretakene er hjemmehørende, er viktig for børsnoterte foretak men ikke for andre foretak. Argumentet er da at markedene for børsnoterte instrumenter er globale, noe som bl.a. kommer til syne gjennom utlendingers eierandel i norske børsnoterte foretak. Lik regnskapsregulering for en norsk og en spansk aluminiumsprodusent gjør at regnskapsinformasjonen kan sammenlignes, noe som igjen muliggjør en mer konsistent kursdannelse på de to foretakenes aksjer, både innbyrdes og i forhold til det globale kapitalmarkedet generelt. En slik bedret kursdannelse reduserer usikkerhet for investorene, gir en bedre allokering av kapital til investeringer og har potensiale til å gi lavere kapitalkostnad til alle (sammenlignet med alternativet med ikke-sammenlignbar informasjon). Aksjene som utstedes av ikke-børsnoterte foretak, omsettes ikke i slike markeder, og derfor gjelder ikke argumentene for sammenlignbare regnskaper tilsvarende.

Utvalget mener imidlertid at dette perspektivet er for snevert. Også ikke-børsnoterte foretak opererer ofte i et internasjonalt miljø, hvor foretak i andre land er konkurrenter, samarbeidspartnere, kunder eller leverandører. I alle slike relasjoner kan det oppstå behov for å gjøre seg opp en mening om den økonomiske stillingen til den utenlandske avtaleparten. Den norske produsenten av pumpeutstyr som vurderer avtale om underleveranse av elektromotorer fra produsenter i forskjellige land, trenger å ta stilling til de ulike tilbydernes finansielle evne til å gjennomføre leveransene. Tilsvarende eksempler kan gjøres for et norsk foretak som vurderer kommersielt partnerskap med utenlandsk foretak, som vurderer utenlandske konkurrenters finansielle styrke i et produktmarked med hard priskonkurranse, eller som vurderer en utenlandsk kundes betalingsevne. Jo mer sammenlignbar regnskapsinformasjonen er, desto bedre grunnlag er det for å gjøre slike vurderinger. Sammenlignbare regnskaper er således et avgjørende argument for nytten av internasjonal regnskapsharmonisering for børsnoterte foretak, og det er ikke fullt ut like avgjørende for ikke-børsnoterte foretak. Utvalget er imidlertid ikke i tvil om at sammenlignbare regnskaper også i denne foretaksgruppen vil kunne bidra til bedre beslutninger i de situasjoner som her er nevnt.

Den praktiske konsekvensen av denne prioriteringen er at en ved utforming av lovbestemmelser som gjennomfører direktivets medlemslandsopsjoner, velger alternativer som er forenlige med IFRS for SMEs og eventuelt med full IFRS på særskilte områder.

En fjerde hovedprioritering gjelder differensiering, i betydningen at regnskapspliktige med ulike kjennetegn skal kunne undergis regnskapsregulering med ulikt innhold. Innenfor regnskapsmiljøet brukes ofte uttrykket «regnskapsspråk» om slike sub-sett av den overordnede reguleringen. Utvalgets holdning er at differensiering i hovedsak skal gjøres i regnskapsstandarder (hovedprioritering nr. 4). Også for denne prioriteringen er hensynet til reguleringens dynamikk et hovedargument. Behovet for å differensiere reguleringen mellom ulike grupper regnskapspliktige kan endre seg over tid som følge av den generelle økonomiske utviklingen, utviklingen i regnskapspraksis i sammenlignbare land og politiske prioriteringer. Med referanse til det sistnevnte vil utvalget understreke at politiske prioriteringer (for eksempel et vedtak om i større grad å vektlegge enklere regler på bekostning av regnskapsinformasjonens kvalitet) hører hjemme hos politiske myndigheter, og at systemet for å fastsette regnskapsstandarder derfor må sikre myndighetens adgang til å gi styringssignaler til standardsetter. Utvalget kommer tilbake til dette forholdet i kapittel 12 om arbeidet med regnskapsstandarder.

Differensiering kan ikke i sin helhet legges til regnskapsstandarder, for det ville komme i konflikt med den første hovedprioriteringen om å gjennomføre direktivet i lov. Direktivet inneholder en obligatorisk differensiering når det gjelder noteopplysninger mellom små og større foretak, som følgelig må fremkomme i loven. Også kriteriene for å skille mellom ulike størrelsesklasser av regnskapspliktige som omfattes av direktivet, hører av samme grunn hjemme i loven.

Differensiering gjennom regnskapsstandard vil lede til at norsk regnskapsregulering vil omfatte flere språk. Det følger av hovedprioritering nr. 3 om tilpasning av norsk regulering til internasjonal praksis at loven, så langt direktivet tillater det, åpner opp for at regnskapsløsninger gitt i IFRS for SMEs/ IFRS kan nedfelles i norsk regnskapsstandard. Den kategorien ikke-børsnoterte regnskapspliktige som har størst økonomisk samkvem med utlandet, er foretak med alminnelig regnskapsplikt, eller «øvrige foretak» som de har vært betegnet som i Norsk RegnskapsStiftelses publikasjoner, jf. omtalen av ulike klasser regnskapspliktige i kapittel 10.2. Utvalget legger til grunn at foretak med alminnelig regnskapsplikt skal ha en regnskapsregulering som ligger tett opp mot IFRS for SMEs, i tråd med det som er foreslått av Norsk RegnskapsStiftelse i forslaget til ny norsk regnskapsstandard. Problemstillinger i tilknytning til dette valget er nærmere omtalt i kapittel 10.3. Andre regnskapsspråk kan avvike mer eller mindre fra den reguleringen som foretakene med alminnelig regnskapsplikt omfattes av. Utvalget legger imidlertid opp til at forbindelsen mellom de ulike språkene må være logisk og tydelig (hovedprioritering nr. 5).

Begrunnelsen for denne hovedprioriteringen er den samfunnsøkonomiske gevinsten som ligger i et mest mulig helhetlig system. Hva som ligger i dette, kan illustreres med et par eksempler. Omstillingskostnadene for regnskapspliktige ved å skifte fra ett regnskapsspråk til et annet (for eksempel ved børsnotering eller passering av størrelsesgrenser), bør være så små som mulig. Jo mer det språket foretaket forlater og det språket det går til bygger på samme modell, desto lettere vil overgangen mellom dem kunne være. På samme måte må undervisning i regnskapsfag kunne legges opp slik at kunnskap om avanserte problemstillinger bygger videre på kunnskap om elementære problemstillinger. Under gjeldende lov har regnskapsundervisningen i videregående skole og i bachelorstudier på høyskolene konsentrert seg om norsk god regnskapsskikk og resultatorienterte grunnleggende prinsipper, mens noen masterstudier dekker IFRS. Etterutdanningsbehovet som et slikt todelt system skaper, og som representerer en samfunnsøkonomisk kostnad, er illustrert blant annet ved den store kursaktiviteten som Norsk RegnskapsStiftelse har organisert for å fremme kunnskap om IFRS (se også omtale i kapittel 12).

3.4 Lovtekniske valg

3.4.1 Ny lov eller endringer i gammel lov?

Både på grunnlag av innholdet i og omfanget av de forslagene som utvalget foreslår, er det ikke hensiktsmessig å gjennomføre forslagene som endringer til gjeldende regnskapslov. Allerede det forhold at grunnleggende regnskapsprinsipper i kapittel 4 og begrepet god regnskapsskikk ikke videreføres, er tungtveiende argumenter for å foreslå en ny lov. I tillegg kommer at selv om flere av bestemmelsene i gjeldende lov kan videreføres, er det behov for å distansere seg fra mange av drøftelsene som ligger bak disse bestemmelsene. Dessuten foreslår utvalget å endre innholdet av flere av de sentrale begrepene i 1998-loven, for eksempel slik at konsernregnskapet begrepsmessig ikke lenger vil være en del av årsregnskapet, mens begrepet «selskapsregnskap» vil være synonymt med «årsregnskap». For brukerne fremstår det som forvirrende og krevende å videreføre en gjeldende lov, men med helt nye begreper.

De forhold som er nevnt ovenfor, sammen med antall bestemmelser som endres, gjør at det eneste hensiktsmessige er å foreslå en ny lov.

3.4.2 Terminologi

Som beskrevet i kapittel 3.3 følger det av utvalgets hovedprioritering nr. 3 at lovgivningen skal legge til rette for internasjonalisering av norsk regnskapspraksis, og at regnskapsstandarder for foretak som er omfattet av direktivet, skal utarbeides med utgangspunkt i IFRS for SMEs. Det følger også av utvalgets hovedprioritering nr. 5 at forbindelsen mellom de ulike språkene må være logisk og tydelig. Med utgangspunkt i dette har utvalget i stor utstrekning valgt å bruke den terminologi som er benyttet i de norske oversettelsene av IFRS, og som framgår av forskrifter fastsatt med hjemmel i regnskapsloven § 3-9 annet ledd.

På noen områder mener utvalget at de norske oversettelsene har kommet galt ut, og foreslår derfor at disse endres. Dette gjelder «other comprehensive income», som på norsk er oversatt med «andre inntekter og kostnader», og «total other comprehensive income», som er oversatt med «totalresultat». Andre inntekter og kostnader er et faguttrykk som ikke leder tankene mot det som er faguttrykkets innhold. Utvalget foreslår derfor at totalresultat erstattes med «utvidet resultat», og at andre inntekter og kostnader erstattes med «poster i utvidet resultat». Disse betegnelsene er brukt i utvalgets vurderinger, men benyttes ikke i selve lovteksten.

IAS 39 «Finansielle instrumenter – innregning og måling» omtaler «hedge accounting», som er oversatt med «sikringsbokføring». Bokføring brukes nå om de funksjoner som reguleres av bokføringsloven. Utvalget bruker ordet «sikringsvurdering» som oversettelse av «hedge accounting».

Tabellen under viser oversikt over en del nye faguttrykk, med tilhørende gammelt faguttrykk.