9 Behovet for en ny forvaltningslov

9.1 Gjennomsyn og lovendring

Når en lov har virket så lenge som 50 år, kan tidsforløpet i seg selv gi grunn til å foreta et gjennomsyn av loven. Det behøver ikke tilsi at det bør vedtas en ny lov som avløser den gamle, eller at det gjøres større endringer i lovens innhold, men dette kan godt bli resultatet av gjennomsynet. Revisjonsarbeidet innebærer en systematisk gjennomgåelse av lovens bestemmelser og en mulighet for å gi innspill som kan bli vurdert i revisjonsarbeidet.

I mandatet er utvalget bedt om å foreta en slik samlet gjennomgåelse som første trinn i et arbeid med å revidere forvaltningsloven. Mandatet peker på enkelte spørsmål som utvalget skal vurdere, men gir få bestemte føringer for hvilket innhold loven i fremtiden skal ha.

Mandatet gir uttrykk for at dagens lov er gjennomgående velfungerende. Det blir langt på vei bekreftet av de innspill fra forvaltningsorganer og interesseorganisasjoner som utvalget har fått på sin rundspørring tidlig i arbeidet. Dette hindrer likevel ikke at det kan foreligge behov for endring, og ikke minst at det kan være behov for å endre loven med tanke på den fremtiden som den skal virke i.

Når en lov oppleves som velfungerende, kan det også henge sammen med hvordan den er blitt tolket i praksis. Det er på det rene at det på noen punkter har skjedd en gradvis rettsutvikling gjennom tolkingspraksis – hvilke avgjørelser som regnes som enkeltvedtak, er et eksempel på det. Dette kan gi grunn til å overveie om etablerte tolkninger og anvendelser av loven kan få bedre uttrykk i lovens ordlyd.

I internasjonal sammenheng innebar forvaltningsloven en tidlig lovfesting av alminnelige saksbehandlingsregler for offentlig forvaltning. Senere er forskjellige internasjonale instrumenter kommet til, jf. kapittel 7. Først og fremst er det Europarådets rekommandasjoner som har hatt alminnelige saksbehandlingsregler for øye. I stor grad reflekterer de formål og løsninger som man kan kjenne igjen fra den norske og de andre nordiske forvaltningslovene. Det kan likevel være grunn til å vurdere forvaltningslovens regler i lys av disse internasjonale instrumentene.

Med utgangspunkt i mandatet og egne vurderinger vil utvalget i dette kapitlet peke på forskjellige forhold som tilsier et gjennomsyn av forvaltningsloven, og som bør has for øye i revisjonsarbeidet. Til dels spiller de forskjellige forholdene sammen.

9.2 Nye verdier bak forvaltningens virke?

Forvaltningslovens regler om saksbehandlingen i offentlig forvaltning er blitt til for å realisere visse verdier, som rettssikkerhet og effektivitet (se særlig punkt 10.2 og 10.3). Verdiene gjør seg gjeldende både ved behandlingen av den enkelte sak, for det enkelte forvaltningsorgan og for offentlig forvaltning samlet sett. For eksempel har hensynet til rettssikkerhet først og fremst betydning i den enkelte sak, men det kan også bidra til å styrke tilliten til offentlig forvaltning mer allment.

Prinsipielt kan det spørres om det er kommet til nye verdier i samfunnet som loven bør ivareta. Slike verdier kan påvirke de forventningene som folk har til saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Det kan videre spørres om verdiene bak loven har fått et tilstrekkelig klart uttrykk i lovteksten, og om de enkelte reglene ivaretar de underliggende verdiene godt nok. Det er endelig grunn til å spørre om vektingen og avveiningen av verdiene kan ha endret seg i årenes løp og med tanke på fremtiden.

I denne sammenheng vil utvalget ha for øye at det stilles økende krav til effektivitet i offentlig forvaltning. Produktivitetskommisjonens to utredninger understreker at fallende oljeinntekter i tiårene fremover vil gi mindre midler til rådighet for offentlig administrasjon, og at det er behov for å gjøre offentlig forvaltning mer effektiv.1 Dette kommer også til uttrykk i regjeringens siste perspektivmelding.2Utvalget kan imidlertid ikke se at Produktivitetskommisjonen har underbygd nærmere sin antakelse om at det «ligger bindinger i […] forvaltningslov […] som begrenser handlingsmulighetene».3

Forvaltningsloven skal legge til rette for både avgjørelser som ivaretar felles interesser i samfunnet, og avgjørelser som tilgodeser den enkeltes behov. Loven er preget av en myndighetsrelasjon i forhold til borgerne. I dag har nok imidlertid mange borgere – og ikke minst de som blir nærmest berørt av avgjørelsene – en forventning om i større grad å kunne delta i og være informert om avgjørelsene.

9.3 Forvaltningens oppgaver, virkemidler og arbeidsmåter

Forvaltningsloven ble vedtatt på bakgrunn av de oppgaver, virkemidler og arbeidsmåter som forvaltningen hadde i 1960-årene, jf. kapittel 4 og 5. Når disse endrer seg, kan det gi grunn til å vurdere om det trengs andre regler for saksbehandlingen enn forvaltningsloven gir.

Blant de forhold som det kan være grunn til å vurdere, er saksbehandlingsreglene for typiske velferdstjenester, medregnet slike velferdstjenester som brukerne kan få enten fra det offentlige eller fra private aktører. I mange tilfeller inngår forvaltningen avtaler for å oppnå ønskede mål. Avtalene er forskjellige, men gjeldende lov klargjør i liten grad hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for dem.

Arbeidsformen i offentlig forvaltning er blitt mindre hierarkisk og mer tverrgående, særlig i generelle utredningssaker. Forvaltningsloven er skrevet primært med en hierarkisk arbeidsmåte innenfor et enkelt forvaltningsorgan i tankene, og med den privatperson som umiddelbart berøres for øye. Mange av forvaltningens avgjørelser kan imidlertid innvirke på eller treffes for å ivareta allmenne interesser. Virkningene for miljø og klima er et eksempel, som også har beskyttelse i Grunnloven § 112. Forvaltningens saksbehandling må derfor også vurderes opp mot slike og andre allmenne interesser.

Teknologisk utvikling med digitalisering gir muligheter for en saksbehandling i offentlig forvaltning som er både raskere og bruker mindre ressurser, og derfor mer effektiv. Digitaliseringen gir dessuten den enkelte borger muligheter for å delta i saksbehandlingen og kan dermed tjene til å redusere avstanden mellom forvaltningen og borgerne. Særlig en automatisert saksbehandling kan reise nye spørsmål om rettssikkerhet og personvern. Hvordan det kan legges til rette for en slik utvikling samtidig som rettssikkerheten blir opprettholdt, er fremhevet i mandatet som en viktig oppgave for utvalget.

9.4 En klart utformet og lett tilgjengelig lov

Som så mange andre lover som er blitt endret over tid, er forvaltningsloven blitt mindre oversiktlig og tyngre å lese. I tillegg har språkutviklingen gjennom 50 år ført til endringer i naturlig norsk uttrykksmåte som også kan påvirke lovspråket.

Behovet for klart språk i lovgivningen og i offentlig forvaltning er sterkt fremhevet i de siste årene. En enkel, presis og lett tilgjengelig utforming av lover har lenge vært et mål i lovforberedelsen. Borgerne møter ofte forvaltningen gjennom vedtak i enkeltsaker. I arbeidet med klarspråk i offentlig forvaltning har man understreket at språket i lovgivningen kan ha betydning for språkbruken i vedtak som forvaltningen treffer.

Utvalget mener at målet om en forvaltningslov utformet i klart språk er en viktig grunn til å foreslå en helt ny lov, uavhengig av hvor omfattende endringer som bør gjøres i lovens innhold.

9.5 Særskilte saksbehandlingsspørsmål

Forvaltningsloven er en generell lov for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Bestemmelsene er derfor generelt utformet, og det er derfor ikke alltid like lett å se hvordan de skal anvendes på konkrete sakområder. Hensynet til å begrense omfanget av loven har medvirket til at den ikke går langt i å konkretisere ulike situasjoner som den skal anvendes på. Over tid er det skjedd en nevneverdig utvikling i antall avgjørelser som lovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak skal anvendes på. Det kan imidlertid stadig være uklart hvilke avgjørelser reglene skal gjelde for, og det har ikke vært gjort noen lovgivningspolitisk vurdering av hvilken rekkevidde reglene bør ha.

Iblant skaper dette usikkerhet for borgerne om hvilke rettigheter de har under saksbehandlingen, og usikkerhet når forvaltningen skal anvende loven i praksis. Det kan blant annet gjøre at det går med unødig tid og ressurser til avklaringer under behandlingen av den enkelte sak. Slike spørsmål kan reise seg blant annet ved reglene om inhabilitet, taushetsplikt og sakskostnader, som alle er fremhevet i mandatet.

Endringer i folks kunnskapsnivå og deres forventninger i møte med offentlig forvaltning gjør at reglene om varsling og om grunngiing av vedtak bør vurderes. I mange saker er det behov for å vurdere kryssende interesser og innvirkningen på allmenne interesser før avgjørelsen treffes, men forvaltningslovens regel om utredningsplikt er generell og gir liten veiledning her.

Organisasjonsutviklingen i offentlig forvaltning reiser flere spørsmål om loven er fullt ut dekkende for nåtidens forvaltning. En del organer i statsforvaltningen har eller er gitt en viss uavhengig stilling uten at det behøver å være særlig klart hva uavhengigheten består i, og hvorfor den er gitt, og om uavhengigheten kan være et hinder for ønskelig samarbeid og samordning i statsforvaltningen. Det er skjedd endringer i departementsrollen som gjør at klageordningen etter loven ikke virker slik den opprinnelig var lagt opp til, og forvaltningsloven har bare i begrenset grad blitt vurdert i lys av de omfattende reformer i kommunalforvaltningen som har funnet sted. Reglene om taushetsplikt, informasjonsdeling og innsyn er ikke blitt vurdert i lys av det økende samarbeid mellom forvaltningsorganer på tvers av organisasjonsstrukturen som har funnet sted, og som etter vanlig oppfatning ofte er nødvendig for at forvaltningen skal kunne løse de oppgaver som den blir satt til.

Utvalget kommer nærmere tilbake til alle disse spørsmålene på hvert sitt sted i utredningen.

9.6 En ny alminnelig forvaltningslov

9.6.1 En ny lov i stedet for en endringslov

Lovendringer kan gjennomføres ved å vedta en helt ny selvstendig lov eller en endringslov som oppdaterer den gjeldende loven. Valget mellom en ny lov og en endringslov beror blant annet på hvor mange endringer som gjøres, om det er viktige realitetsendringer som gir uttrykk for et nytt prinsipielt syn, og om oppbyggingen av loven blir endret. Det kan også ha betydning om det skjer en generell språklig oppdatering av loven, og om revisjonsarbeidet omfatter loven i sin helhet, og hvor grundig dette arbeidet har vært.

Utvalget har allerede fremhevet at klarspråkhensyn taler for en ny forvaltningslov. Som utvalget kommer tilbake til i kapittel 10, har de verdier som ligger bak loven, fortsatt gyldighet. Det kan ikke konstateres noen klar eller utbredt misnøye med dagens lov, men utvalget ser behov for å gjennomgå og vurdere på ny mange enkeltheter i loven i lys av den utviklingen som det norske samfunnet og offentlig forvaltning har hatt over 50 år. Selv om dette ikke resulterer i grunnleggende endringer i lovens innhold, taler det til fordel for en helt ny lov at det nå blir gjort et fullstendig gjennomsyn av forvaltningsloven, som iallfall fører til mindre endringer og språklige forenklinger og omformuleringer på en rekke punkter. En ny lov vil da bli et bedre instrument for dem som heretter skal sette seg inn i loven, og utvalget mener det veier tyngre enn ulempene for dem som har vent seg til å arbeide med gjeldende lov.

Utvalget tar derfor sikte på å foreslå en helt ny forvaltningslov til å avløse loven av 1967.

9.6.2 Hovedspørsmål om lovstrukturen

Ved utformingen av en ny lov på et område reiser det seg to hovedspørsmål om lovstrukturen. De gjelder henholdsvis den ytre avgrensing og den indre oppbygging av loven.

Det første hovedspørsmålet har i prinsippet to sider. Den ene gjelder forholdet til annen lovgivning. Dette kan omtales som et spørsmål om horisontal lovstruktur. Den andre siden gjelder forholdet mellom loven selv og forskrifter i medhold av loven. Dette kan omtales som den vertikale lovstrukturen, og det kan ha betydning for den indre oppbygging av loven. Det er imidlertid ikke alle lover hvor det er nødvendig eller naturlig å ha en supplerende eller utfyllende forskrift, og da blir det ikke tale om noen vertikal lovstruktur på området.

Forholdet til annen lovgivning er et spørsmål om hvordan den nye loven skal innpasses i det samlete lovverket, og hvilke temaer eller regler som skal samles i den nye loven. Hvilke spørsmål som bør reguleres i den nye loven, kan til dels bero på rettspolitiske overveielser om hva reglene bør gå ut på. Men det kan også være et rent lovstrukturelt spørsmål om hvorvidt regler med et gitt innhold redaksjonelt passer best i den nye loven eller i annen eksisterende lovgivning. Når det skal vurderes, har det betydning hvilket virkeområde de respektive lovene får.

Det lovstrukturelle spørsmålet om forholdet til annen lovgivning melder seg tydeligst når det er tale om å utforme en lov for et område som tidligere ikke var lovregulert. Når det er en eksisterende lov som skal revideres, kan man lettere ta for gitt og bygge videre på den avgrensning i forhold til andre lover som den gjeldende loven har. Men en totalrevisjon kan også benyttes til å vurdere på ny hvilke regler som bør gå inn i loven, og hvilke som bør legges til andre lover.

Det andre hovedspørsmålet gjelder hvordan den nye forvaltningsloven bør bygges opp. Ved en slik totalrevisjon som utvalget er bedt om å forberede, kan dette bli vurdert uavhengig av strukturen i gjeldende lov. En stor omlegging av strukturen kan ha den ulempe at det for brukere som er vant til den gamle loven, blir vanskeligere å finne frem i den nye. Men slike ulemper er begrenset til en overgangsperiode og vil som oftest bli oppveid av de fordeler som den nye strukturen forutsettes å gi.

Valget mellom å plassere regler i loven selv eller i en forskrift i medhold av loven beror på flere forhold. For det første er det spørsmål om det gjelder regler som det er naturlig at Stortinget tar stilling til. Dernest beror det på omfanget av reglene, hvor detaljerte og tekniske de er i sitt innhold, om de har et mer begrenset virkeområde enn loven generelt har, og om man må regne med at de kommer til å bli endret ofte og med kort varsel, eventuelt om de bare skal gjelde for begrenset tid. I gjeldende rett bærer forvaltningslovforskriften preg av unntak fra lovens hovedregler, og eForvaltningsforskriften har preg av tekniske og detaljerte regler.

Utvalget mener at hovedreglene om forvaltningens saksbehandling bør inntas i loven, slik tilfellet er i dag. Stort sett hører alminnelige regler for forvaltningens virke overfor borgerne hjemme i forvaltningsloven. Utvalget kommer i punkt 35.1.2 tilbake til forskjellige spørsmål som melder seg for andre lover. Forvaltningsloven bør fortsatt være en alminnelig lov, slik at saksbehandlingsregler som bare gjelder for bestemte forvaltningsområder, forvaltningsorganer eller sakstyper i stedet bør tas inn i særlovgivningen, jf. punkt 11.2 og 11.3.