12 Lovens virkeområde

12.1 Innledning

Hvilket virkeområde loven bør ha, er et spørsmål om hvem og hva lovens regler – først og fremst saksbehandlingsreglene – skal gjelde for. De vurderinger som utvalget gjør her i kapittel 12, må derfor ses i lys av utvalgets drøftinger og forslag til regler i utredningen ellers.

Forvaltningslovens virkeområde må avgrenses i to retninger: For det første må det avklares hvilke rettssubjekter forvaltningsloven skal gjelde for. For det annet må det avklares hvilke sider ved deres virksomhet som skal omfattes av loven.

Et hovedspørsmål er om loven bare bør gjelde for offentlig forvaltning, eller om den også bør gjelde for enheter som er organisert utenfor forvaltningsapparatet. Når man går utenfor offentlig forvaltning – og spesielt når det gjelder private rettssubjekter – kan det det være aktuelt å la loven gjelde for visse oppgaver, typisk offentlig myndighetsutøving. Det er ordningen for private rettssubjekter etter gjeldende lov.

Statsforvaltningen omfatter ordinære forvaltningsorganer (regjeringen, departementer, direktorater, fylkesmennene og andre regionale og lokale forvaltningsorganer), forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter. Hovedtyngden er ordinære forvaltningsorganer. Ved siden av regjeringen og 15 departementer kan man for tiden (1. januar 2019) regne med 64 sentraladministrative organer, 67 andre ordinære forvaltningsorganer, 34 forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og fire forvaltningsbedrifter. Utenfor forvaltningen faller 34 (heleide) statsaksjeselskaper, tre finansieringsinstitusjoner, syv særlovselskaper, syv statsforetak og åtte helseforetak, til sammen 59 selvstendige statlig heleide rettssubjekter. I tillegg til disse kommer 13 aksjeselskaper hvor staten er majoritetseier og i alt 61 statstilknyttede stiftelser.1

Fylkeskommunal og kommunal forvaltning omfatter også kommunale og fylkeskommunale foretak etter kommuneloven kapittel 9, mens interkommunale selskaper organisert etter lov 29. januar 1999 nr. 6 og (fylkes)kommunale aksjeselskaper regnes som egne rettssubjekter. For tiden er det om lag 250 interkommunale selskaper.

Det varierer i hvilken grad offentlige oppgaver ligger til forvaltningen selv eller er lagt til enheter utenfor forvaltningen. Hovedtendensen er at tradisjonell myndighetsutøving ligger til forvaltningsorganer, mens ulike former for tjenesteyting utføres av andre enheter. Som nevnt i kapittel 3 har det blitt vanligere å overføre offentlige oppgaver til selskaper som helt eller delvis eies eller kontrolleres av det offentlige. Det er også blitt mer vanlig at private utfører oppgaver som det offentlige tidligere selv tok seg av, ofte i form av et alternativt eller konkurrerende tilbud til det offentlige tjenestetilbudet.

Det kan være grunn til å minne om at de enkelte bestemmelsene i loven ikke trenger å ha samme virkeområde. I gjeldende lov er fvl. § 10 et eksempel, idet den fastsetter at inhabilitetsreglene gjelder for både «offentlige tjenestemenn» og «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Et annet eksempel er forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt. Behovet for utvidelser eller innskrenkninger vil bero på rekkevidden av lovens alminnelige virkeområde og vil derfor bli drøftet i de sammenhenger der spørsmålet oppstår.

12.2 Gjeldende rett

12.2.1 Forvaltningslovens alminnelige virkeområde – § 1

Forvaltningslovens alminnelige virkeområde angis i forvaltningsloven § 1:

«Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.»

Loven gjelder altså for «et hvert organ for stat eller kommune». I loven er slike organer betegnet som forvaltningsorganer, og i denne sammenheng dekker dette begrepet mer enn ordinære forvaltningsorganer.

Lovens kjerneområde er departementer, direktorater og andre deler av det ordinære statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsapparatet, medregnet nemnder, styrer og råd. Hvilke enheter utenfor det ordinære forvaltningsapparatet som loven gjelder for, kan til dels være usikkert, og det finnes en rik tolkingspraksis om dette for forskjellige enheter.2

Hvis en enhet er skilt ut fra det ordinære forvaltningsapparatet som et eget rettssubjekt, beror det især på graden av tilknytning til forvaltningen og arten av den virksomhet som drives om rettssubjektet er et forvaltningsorgan i lovens forstand.

Som utgangspunkt vil et eget rettssubjekt bli ansett som et forvaltningsorgan i lovens forstand bare hvis det enten fullt ut eller i det vesentlige er offentlig eid. Er tilknytningen til forvaltningen svakere, vil det ikke falle inn under loven, uavhengig av hvilken virksomhet som drives. Stiftelser, som er selveiende uten andre private eiere, er i enkelte tilfeller blitt regnet som «organ for stat eller kommune» når de er opprettet av det offentlige utelukkende med det formål å ivareta en bestemt offentlig oppgave.

Dersom rettssubjektet fullt ut eller i det vesentlige er offentlig eid, vil det bero på arten av den virksomhet som drives om forvaltningsloven får anvendelse. Yttertilfellene er klare: Loven kan få anvendelse på rettssubjekter som driver tradisjonell forvaltningsvirksomhet, men ikke på rettssubjekter som driver næringsvirksomhet. Mellom disse yttertilfellene byr vurderingen ofte på tvil. I slike tilfeller må det foretas en bred samlet vurdering av bl.a. virksomhetens art, graden av tilknytning til det offentlige og graden av politisk styring.3

Når forvaltningsloven gjelder for et «organ for stat eller kommune», gjelder den for all virksomhet som organet driver, også f.eks. ved inngåelse av kontrakter og utøving av eierrådighet. Noe annet er at de nærmere saksbehandlingsreglene i kapittel IV–VI og VII bare gjelder for utøving av offentlig myndighet.

12.2.2 Unntak for visse offentlige organer og saker

Forvaltningsloven gjelder ikke for alle offentlige organer. Loven gjør unntak for domstolenes virksomhet, og for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget (fvl. § 4 første ledd bokstav a og fjerde ledd). Videre gjør loven unntak for saker som forvaltningsorganer behandler eller avgjør i medhold av rettspleielovene (fvl. § 4 første ledd bokstav b). Dersom slike vedtak påklages til departementet, får loven imidlertid anvendelse for departementets behandling av klagesaken (fvl. § 4 annet ledd). I tillegg kan det fastsettes i særlovgivningen at forvaltningsloven eller deler av den ikke skal gjelde (fvl. § 1). Skatteforvaltningsloven og trygderettsloven er eksempler på dette.

12.2.3 Private rettssubjekter som ikke anses som forvaltningsorganer

Et privat rettssubjekt som ikke utgjør et organ for stat eller kommune, faller normalt utenfor forvaltningslovens ramme. Men det stiller seg annerledes «i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift» (fvl. § 1 tredje punktum). I slike saker skal rettssubjektet «reknes som forvaltningsorgan», og vil dermed være bundet av lovens regler på samme måte som forvaltningen selv.

12.3 Nordisk rett

12.3.1 Dansk rett

Forvaltningsloven § 1 fastsetter at loven gjelder for tre grupper av rettssubjekter.

For det første gjelder loven for «alle dele af den offentlige forvaltning» (§ 1 stk. 1). Loven bygger her på en organisatorisk avgrensning.4 Myndigheter som ikke er en del av «den offentlige forvaltning», omfattes ikke av loven. Det gjelder blant annet Folketinget, Folketingets Ombudsmand, Rigsrevisionen og domstolene.

For det annet gjelder loven for «selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., der er oprettet ved lov eller i henhold til lov» (§ 1 stk. 2 nr. 1).

For det tredje får loven anvendelse på «selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., der er oprettet på privatretligt grundlag, og som udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regulering, intensivt offentlig tilsyn og intensiv offentlig kontrol» (§ 1 stk. 2 nr. 2).5

Andre rettssubjekter som er opprettet på privatrettslig grunnlag, faller som hovedregel utenfor lovens virkeområde. Dette gjelder uansett om de er helt eller delvis eid av det offentlige, og uansett hvilken virksomhet de driver.6 Ved forskrift kan det likevel fastsettes at loven skal gjelde for rettssubjekter som faller utenfor lovens alminnelige virkeområde (§ 1 stk. 3).

12.3.2 Svensk rett

Förvaltningslagen 1 § fastsetter at loven gjelder for «handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna». Det fremgår videre at prinsippene for god forvaltning i 5 til 8 §§ gjelder for «förvaltningsmyndigheter» og domstoler når de driver annen forvaltningsvirksomhet enn «handläggning av ärenden».»

Med «förvaltningsmyndighet» menes de organer som har til oppgave «att sköta offentliga förvaltningsuppgifter», og som organisatorisk sett er en del av forvaltningsapparatet. Regjeringen omfattes ikke.7 Rettssubjekter som er skilt ut fra forvaltningen, faller stort sett utenfor lovens virkeområde.

12.3.3 Finsk rett

Förvaltningslagen 2 § fastsetter at loven får anvendelse på «statliga myndigheter, kommunala myndigheter och självständiga offentligrättsliga inrättningar» og på «riksdagens ämbetsverk och republikens presidents kansli».

Förvaltningslagen gjelder også «statens affärsverk, offentligrättsliga föreningar samt på enskilda då de sköter offentliga förvaltningsuppgifter». I lovens forarbeider er disse kategoriene beskrevet nærmere, og det gjøres rede for hva som menes med «offentliga förvaltningsuppgifter».8

12.3.4 Islandsk rett

Den islandske forvaltningsloven gjelder etter § 1 for statlig og kommunal forvaltning, men som hovedregel bare når myndighetene treffer individuelle avgjørelser. For inngåelse av kontrakter gjelder bare reglene om inhabilitet i lovens kapittel II.

12.3.5 Oppsummering

Når man sammenligner dansk, svensk, finsk og islandsk rett, finner man både likheter og forskjeller.

I alle landene gjelder forvaltningsloven for alle nivåer i det tradisjonelle forvaltningsapparatet. Det beror på organisatoriske kriterier hvilke rettssubjekter som regnes til forvaltningen.

Utenfor forvaltningsapparatet er variasjonsbredden større. Det går et skille mellom Danmark og Finland på den ene siden, og Sverige og Island på den annen.

Den danske og finske forvaltningsloven får anvendelse på selvstendige rettssubjekter som er opprettet på offentligrettslig grunnlag. Den danske loven omfatter således «selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., der er oprettet ved lov eller i henhold til lov», mens den finske loven omfatter «självständiga offentligrättsliga inrättningar». Etter den svenske loven vil slike rettssubjekter bare unntaksvis omfattes. Den islandske loven synes ikke å gjelde for noen enheter utenfor offentlig forvaltning.

Ser man på selvstendige rettssubjekter som er opprettet på privatrettslig grunnlag, er forskjellen enda større. Slike rettssubjekter faller helt utenfor den svenske og islandske loven, også i de tilfeller rettssubjektet utfører klassiske forvaltningsoppgaver. Etter finsk rett omfattes slike rettssubjekter så langt de «sköter offentliga förvaltningsuppgifter». Også etter den danske loven kan slike rettssubjekter omfattes, men bare dersom de «udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regulering, intensivt offentlig tilsyn og intensiv offentlig kontrol».

12.4 Lovgivningspolitiske vurderinger

12.4.1 Utgangspunkter

Forvaltningslovens virkeområde kan fastsettes ved organisatoriske eller funksjonelle kriterier. Med organisatoriske kriterier kan det bli lagt avgjørende vekt på organisasjonsformen, mens det med funksjonelle kriterier blir lagt vekt på hva slags oppgaver det er tale om. I gjeldende lov er virkeområdet angitt ved en kombinasjon av organisatoriske og funksjonelle kriterier.

Hensynet til den enkelte taler for at saksbehandlingsregler som gjelder ved utøving av offentlig myndighet, bør gjelde uansett organisasjonsform og dermed uavhengig av hvem som utøver myndigheten. Utvalget går derfor inn for å videreføre gjeldende rett så langt. Loven vil dermed – som nå – gjelde der private utøver offentlig myndighet, og utvalgets forslag om at private bare kan få delegert offentlig myndighet når det har hjemmel i lov (se punkt 15.6.7), vil bidra til å støtte opp om det.

Når det gjelder andre oppgaver som offentlig forvaltning utfører, taler ikke hensynet til den enkelte like sterkt for at loven bør gjelde, særlig fordi det kan være tale om oppgaver som også løses av private aktører. For slike oppgaver er reglene i forvaltningsloven både i dag og etter utvalgets forslag i hovedsak begrenset til å gjelde spørsmål om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt. Det er imidlertid rimelig å anta at folk i stor grad ser på et forvaltningsorgan som en enhet uavhengig av hvilke oppgaver det arbeider med, og det kan skape usikkerhet i folks møte med forvaltningen og svekke tilliten til forvaltningen om regler som nevnt ikke gjelder for en del av forvaltningsorganets virksomhet. Utvalget foreslår derfor å videreføre at forvaltningsloven skal gjelde for all virksomhet som forvaltningsorganer driver. Hvilke av lovens regler som får anvendelse, vil da bero på den enkelte regel og hvilken oppgavetype det gjelder.

Utvalget foreslår etter dette at forvaltningsloven alltid skal gjelde for utøving av offentlig myndighet, men at lovens virkeområde for øvrig skal avgrenses ved organisatoriske kriterier. Det bør skje så klart som mulig i loven. Utvalget konstaterer at gjeldende lov bruker begrepet «forvaltningsorgan» i vid betydning når det omfatter «et hvert organ for stat eller kommune», og at det har gitt opphav til tolkingstvil om en bestemt enhet kan sies å være et «organ for stat eller kommune».

Utvalget vil derfor vurdere nærmere for forskjellige organisasjonsformer om forvaltningsloven bør gjelde når den aktuelle enheten har en tilknytning til stat eller kommune. Hvilket behov det er for at de aktuelle reglene i forvaltningsloven skal gjelde, og hvilke ulemper det vil ha, kan stille seg forskjellig for de ulike organisasjonsformene. Dette må først og fremst vurderes med tanke på reglene om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt. Hensynet til å styrke tilliten til offentlig forvaltning spiller mindre rolle her, siden det er tale om enheter som er klart atskilt fra forvaltningen. Det er likevel uheldig om forhold som forvaltningslovens regler skal beskytte mot, kan assosieres med enheter som står det offentlige nærmere enn vanlige private aktører. Om forvaltningsloven gjelder for enheten, kan det være med på å gi større tillit til enheten. For enheter som konkurrerer med private aktører i et marked, kan det tenkes å gi grunnlag for økt tillit, men det kan også fremstå som en ulempe om de er bundet av særlige regler som ikke gjelder for de private aktørene, og det kan ha administrative ulemper for enheten å måtte forholde seg til et ekstra sett regler i forvaltningsloven. Hvilket behov det er for å la forvaltningsloven gjelde, må ses i lys av om de særlige reglene for den aktuelle organisasjonsformen har tilsvarende bestemmelser.

12.4.2 Hvilke særskilte rettssubjekter bør loven gjelde for?

12.4.2.1 Innledning

I diskusjonen om hvilke organisasjonsformer forvaltningsloven bør gjelde for, vil utvalget skille mellom (1) staten, fylkeskommuner og kommuner, (2) selskaper som er opprettet på offentligrettslig grunnlag, især statsforetak, særlovselskaper og interkommunale selskaper, og (3) selskaper og andre sammenslutninger som er opprettet på privatrettslig grunnlag, samt stiftelser.

Utvalget har i punkt 12.4.1 foreslått at forvaltningsloven skal gjelde for alle forvaltningsorganer – i staten, fylkeskommuner og kommuner. For statsforvaltningen gjelder det både for alminnelige forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter, og uansett hva slags virksomhet det er tale om. Loven vil da gjelde for myndighetsutøving, tjenesteyting, egenforvaltning og forretningsdrift i alle disse enhetene, uten hensyn til hva det rettslige grunnlaget for virksomheten er.

Når det gjelder fylkeskommuner og kommuner, er behovet for saksbehandlingsregler omtrent det samme som for staten. De spørsmål som ikke er regulert særskilt i kommuneloven, bør fremdeles reguleres av forvaltningsloven. Det er ikke grunn til å holde deler av virksomheten utenfor loven. Loven vil da gjelde for alle organer som hører til fylkeskommuner og kommuner, herunder fylkeskommunale og kommunale foretak. Slike foretak «er en del av kommunen eller fylkeskommunen», jf. kommuneloven § 9-1 annet ledd.

12.4.2.2 Statsforetak, særlovselskaper og interkommunale selskaper

Det finnes rettssubjekter som organisatorisk sett er skilt ut fra forvaltningen, men som eies fullt ut av det offentlige, og som ivaretar ulike samfunnsmessige oppgaver. I denne kategorien finnes for tiden statsforetak, særlovselskaper og interkommunale selskaper. De utøver som regel ikke offentlig myndighet. Spørsmålet om forvaltningsloven skal gjelde for disse, er dermed et spørsmål som særlig har betydning for reglene om inhabilitet og taushetsplikt. I det følgende drøfter vi de ulike selskapsformene hver for seg.

Statsforetak er «foretak som eies av staten alene, og som Kongen har bestemt at loven skal gjelde for», jf. lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 1. For tiden finnes det åtte statsforetak:9

• 1. SIVA SF

• 2. Statkraft SF

• 3. Gassnova SF

• 4. Enova SF

• 5. Statnett SF

• 6. Norsk helsenett SF

• 7. Statskog SF

• 8. Bane NOR SF

Forvaltningsloven gjelder ikke for statsforetak (statsforetaksloven § 4). Forarbeidene til statsforetaksloven gir uttrykk for at det antakelig fulgte av forvaltningsloven selv at den ikke ville gjelde for statsforetak, men man foreslo en uttrykkelig bestemmelse i statsforetaksloven for å gjøre dette helt klart.10

Statsforetakene skal ivareta både kommersielle og sektorpolitiske mål. Det kan være en viss spenning mellom disse målene, og det er bakgrunnen for at statsforetaksloven ble vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 32 (1990–91) s. 13:

«[U]tviklingen har ført til at de generelle rammebetingelser for en rekke statlige virksomheter som er et instrument i en overordnet politisk målsetting f.eks. på det fordelingspolitiske, distriktspolitiske og alkoholpolitiske området har endret seg. Dette har ført til at virksomhetene i større grad enn tidligere må være innrettet på en måte som gjør dem i stand til å opptre som aktører i sine respektive markeder. Dette betyr at det for de virksomheter det gjelder bør kunne tilbys en organisasjonsform som i større grad gjør dem i stand til å til passe seg de endrede rammebetingelsene enn det som synes mulig innenfor forvaltningsbedriftsformen. Denne organisasjonsformen vil, selv med utvidede fullmakter, være en del av staten og dermed bl.a. være underlagt Kongens og departementets direkte myndighets- og ansvarsområde.

Like viktig som å gi de virksomhetene det gjelder mulighet til å foreta en rasjonell tilpassing til nye rammebetingelser, er det imidlertid å være oppmerksom på at de virksomhetene det gjelder har som overordnet oppgave å være et instrument i en statlig sektorpolitisk målsetting. Dette tilsier at lovverket må være innrettet på å ivareta overordnede ansvarlige politiske myndigheters behov for styring og kontroll med saker som berører virksomhetens sektorpolitiske målsetting. Dette betyr at den alminnelige aksjeselskapsformen kan være mindre hensiktsmessig i disse tilfellene.»

De samfunnsmessige hensynene som kan gjøre seg gjeldende ved gjennomføringen av de sektorpolitiske målsettingene på ulike områder, ivaretas gjennom særlige regler om styring og kontroll i statsforetaksloven. Den fastsetter at «saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter», skriftlig skal forelegges for departementet (§ 23), at protokollen fra styremøtene skal sendes vedkommende departement «snarest, og senest fjorten dager etter at styremøte er avholdt» (§ 24 tredje ledd), og at Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser (§ 45). Forvaltningsloven gjelder for departementets eierstyring i foretaksmøtet etter statsforetaksloven § 38.

Statsforetaksloven har en begrenset regel om inhabilitet for styremedlemmer og administrerende direktør og forbud mot å motta gaver (§§ 28 og 29). Den inneholder ikke regler om veiledningsplikt eller taushetsplikt. Det spenningsforholdet som er beskrevet i statsforetakslovens forarbeider, kan tale for at statsforetakene bør kunne drive sin virksomhet uavhengig av reglene i forvaltningsloven. Dette er viktigst for statsforetak som konkurrerer på et marked. For noen statsforetak – som SIVA SF og Enova SF – står veiledningsoppgaver sentralt. Statskog SF utøver eierrådighet over store statseiendommer, medregnet statsallmenningene, hvor det kan være behov for både habilitetsregler og veiledning.11

Hensynet til en klar og oversiktlig lovgivning taler imidlertid for at loven bør behandle alle statsforetak likt. Utvalget foreslår derfor at forvaltningsloven ikke skal gjelde for statsforetak. Utvalget vil samtidig peke på at statsforetakslovens regler om inhabilitet kan synes utilstrekkelige, og tilrår at disse blir vurdert nærmere.

Særlovselskaper er selskaper som er opprettet i medhold av særlovgivningen. For tiden finnes følgende særlovselskaper:12

• 1. Helseforetakene (lov 15. juni 2001 nr. 93)

• 2. AS Vinmonopolet (lov 19. juni 1931 nr. 18)

• 3. Norsk Tipping AS (lov 28. august 1992 nr. 103)

• 4. Innovasjon Norge (lov 19. desember 2003 nr. 130)

• 5. Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (NORFUND) (lov 9. mai 1997 nr. 26)

• 6. Petoro AS (lov 29. november 1996 nr. 72 kap. 11)

• 7. Norges Sjømatråd AS (lov 27. april 1990 nr. 9).

Denne selskapsformen åpner for å skreddersy regler som passer for den enkelte virksomhet, som det er gjort i f.eks. helseforetaksloven. Samtidig leder bruken av særlovgivning lett til at man får ulike løsninger på ulike sektorer, noe som gjør det vanskeligere å ta rede på hvilke regler som gjelder for statlig virksomhet. Som regel brukes derfor denne selskapsformen bare der eksisterende selskapsformer ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de hensyn som gjør seg gjeldende på vedkommende sektor.

Særlovselskapene skiller seg fra statsforetakene ved at de i hovedsak ivaretar sektorpolitiske mål. Noen av særlovselskapene driver en virksomhet som berører borgernes interesser mer direkte enn det som er tilfellet for statsforetakene. Det taler for at forvaltningsloven bør gjelde. De konkurransemessige hensynene er mindre fremtredende, og det finnes ingen enhetlig regulering av styringen av og ansvaret for virksomheten.

Etter gjeldende lovgivning gjelder forvaltningsloven for helseforetakene (helseforetaksloven § 5), men som utgangspunkt ikke for Norsk Tipping, Innovasjon Norge, Norfund, og Petoro.13 Aksjeloven gjelder ikke for selskapene, unntatt for Petoro (petroleumsloven § 11-5) og Norges sjømatråd (§ 2 første ledd). Flere av lovene inneholder forbud mot å motta gaver, men det varierer i hvilken grad det gjelder regler om habilitet og taushetsplikt.

Utvalget mener at forvaltningsloven bør fastsette et utgangspunkt som eventuelt kan fravikes i lovgivningen for det enkelte særlovselskap. Utvalget foreslår å velge som utgangspunkt det som er den vanligste ordningen for særlovselskapene i dag. Det bør derfor lovfestes i forvaltningsloven at den ikke skal gjelde for særlovselskaper, så lenge ikke noe annet blir fastsatt. Utvalget anbefaler – uansett hvilket utgangspunkt som blir valgt i forvaltningsloven – at det blir gjort en ny vurdering av i hvilken utstrekning forvaltningsloven bør eller ikke bør gjelde for de enkelte særlovselskapene.

Interkommunale selskaper er «selskap hvor alle deltakerne er kommuner» (lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper § 1). Formålet er å samarbeide om gjennomføringen av lovpålagte og andre oppgaver, f.eks. brannvern, renovasjon og havnedrift. I noen tilfeller er det også tale om forretningsmessig virksomhet. Interkommunale selskaper er en samarbeidsform som kommer i tillegg til kommunelovens regler om interkommunalt samarbeid gjennom interkommunalt råd, kommunalt oppgavefellesskap eller vertskommunesamarbeid og til mulighetene etter aksjeloven til å opprette (inter)kommunalt eide aksjeselskaper.

Interkommunalt samarbeid om gjennomføringen av lovpålagte oppgaver kan være av stor betydning for dem det retter seg mot, og kommer i stedet for kommunens egen utføring av oppgavene. Når det gjelder samarbeid om selvpålagte oppgaver eller ren forretningsdrift, er løsningen mindre klar. I slike tilfeller taler ikke hensynet til å sikre oppfyllelse av lovpålagte krav for at forvaltningsloven bør gjelde. Tar man utgangspunkt i at forvaltningsloven bare bør gjelde så langt det er et reelt behov for den, kunne man se for seg et skille mellom offentlig oppgaveløsning på den ene side og ren forretningsdrift på den annen. Behovet er større i det første tilfellet enn i det siste, hvor det gjør seg gjeldende motforestillinger basert på ønsket om konkurranselikhet med private aktører. På den annen side vil en slik avgrensning reise grensespørsmål.

Utvalget viser til at loven om interkommunale selskaper – gjennom en henvisning til kommunelovens habilitetsregler – gjør at forvaltningslovens regler om inhabilitet vil gjelde i interkommunale selskaper (§ 15). På den bakgrunn foreslår utvalget at forvaltningsloven ikke skal gjelde for interkommunale selskaper utover det som loven om interkommunale selskaper selv fastsetter.

12.4.2.3 Selskaper og andre sammenslutninger mv.

Selskaper og andre sammenslutninger faller som hovedregel utenfor forvaltningslovens virkeområde. Forvaltningsloven er en lov om saksbehandlingen i forvaltningen. Annen virksomhet reguleres av annen lovgivning.

I enkelte tilfeller settes dette utgangspunktet under press. Dette er særlig klart der selskaper, stiftelser eller andre private rettssubjekter har fått delegert adgang til å utøve myndighet på vegne av det offentlige. Her gjelder loven i dag (fvl. § 1 tredje punktum).

Utvalget finner det, jf. punkt 12.4.1, klart at forvaltningsloven bør gjelde der private rettssubjekter utøver offentlig myndighet (se som eksempel tilsynet med skip etter skipssikkerhetsloven 16. februar 2007 nr. 9 § 41). Det gjelder også om myndighet skulle være delegert til en privatperson. De grunner som taler for at det bør gjelde særlige saksbehandlingsregler når forvaltningen utøver offentlig myndighet, gjør seg også gjeldende når myndighet utøves av private rettssubjekter. Behovet for regler om saksbehandlingen er antakelig enda større i slike situasjoner, siden private rettssubjekter ikke alltid vil være innforlivet med de krav som bør gjelde når noen opptrer på fellesskapets vegne.

Spørsmålet om forvaltningsloven bør gjelde for selskaper og andre sammenslutninger også når det ikke er tale om å utøve offentlig myndighet, kan betraktes i lys av virkeområdet for offentleglova. Forvaltningsloven og offentlighetsloven hadde samme virkeområde i perioden 1970–2008. Da offentleglova trådte i kraft 1. januar 2009, skilte de to lovene lag, fordi lovgiverne la vekt på at behovet for innsyn i offentlig virksomhet gjør seg gjeldende også der virksomheten utøves utenfor forvaltningen.14 Offentleglova gjelder derfor for selskaper og sammenslutninger der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene eller rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet, men likevel ikke for selskaper og andre sammenslutninger som i hovedsak driver næring i direkte konkurranse med private og på samme vilkår som dem (offentleglova § 2). Dette gir offentleglova et videre virkeområde enn forvaltningsloven har i dag, og videre enn forvaltningslovene i de andre nordiske land.

Utvalget mener at det vil føre for vidt å gi forvaltningsloven et så omfattende virkeområde. Det vil gi en uklar avgrensning av virkeområdet. Er det offentlige deleier i et selskap sammen med andre private eiere, taler hensynet til de private eierne for at det offentlige eierskapet ikke bør medføre andre regler for selskapet enn det som ellers gjelder for selskapsformen. Etter de etablerte prinsippene for god eierstyring av statlige selskaper gjør dette seg også gjeldende for offentlig heleide selskaper, som statsaksjeselskaper. I den seneste stortingsmeldingen om statens eierskap heter det bl.a.:

«Det er bred politisk enighet om at det statlige eierskapet skal utøves profesjonelt innenfor rammen av norsk selskapslovgivning og basert på allment aksepterte eierstyringsprinsipper, herunder at selskaper hvor statens eierskap i hovedsak er forretningsmessig motivert skal drives på samme måte og under samme rammevilkår som veldrevne private selskaper.»15

Utvalget foreslår på denne bakgrunn ingen alminnelig regel om at forvaltningsloven skal gjelde for selskaper og andre sammenslutninger bare fordi de er helt eller delvis eid eller kontrollert av det offentlige.

Et annet spørsmål er om forvaltningsloven bør gjelde der et privat rettssubjekt utfører oppgaver på vegne av det offentlige. Da offentleglova ble forberedt, vurderte man om den skulle gjelde i slike tilfeller, men kom til at det ville gi offentleglova et for vidt virkeområde. Det ble bl.a. lagt vekt på at mange private virksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, er små og har en liten administrasjon.16Utvalget har av samme grunner kommet til at det vil være å strekke forvaltningsloven for langt om den skulle omfatte alle privatrettslige rettssubjekter der de utfører oppgaver på vegne av det offentlige.

Et mer begrenset spørsmål er om forvaltningsloven bør gjelde for private rettssubjekter der de utfører oppgaver som det offentlige er pålagt i lov. Dette kan bl.a. gjelde helse- og omsorgstjenester (f.eks. fastlege- og sykehjemstilbud), barnehagetilbud, vannforsyning, renovasjon og brøyting av offentlige veier. Det kan sies at ved slike oppgaver bør borgere ha samme krav på bl.a. habilitet, veiledning og taushet som om forvaltningen selv tok seg av oppgavene, men det er på den annen side ikke opplagt at f.eks. tilknytning som skaper inhabilitet ved myndighetsutøving, også bør være til hinder for faktisk å utføre en tjeneste. For utøverne kan det virke kompliserende å måtte forholde seg til forvaltningsloven som et regelsett i tillegg til de reglene som direkte gjelder for utføringen av de aktuelle oppgavene. De hensyn som forvaltningsloven ivaretar, kan også bli ivaretatt gjennom den avtalen som det offentlige inngår om utføring av oppgavene.

Utvalget foreslår etter en samlet vurdering at forvaltningsloven generelt ikke skal gjelde i disse tilfellene. Å lovfeste at loven skal gjelde for private når de utøver «lovpålagte oppgaver» for det offentlige, vil gi et uklart kriterium. Det vil være en større ulempe når forvaltningslovens virkeområde skal bestemmes, enn i kommuneloven § 5-4, som er en bestemmelse om adgangen til å delegere. Det vil lett oppstå spørsmål om en oppgave skal anses «lovpålagt» bare fordi den er nevnt i en formålsbestemmelse eller blant de interesser som den aktuelle loven skal ivareta. Hvis det er ønskelig med slike regler som forvaltningsloven gir, for utføringen av bestemte oppgaver, foreslår utvalget at dette i stedet blir fastsatt i lovgivningen som regulerer disse oppgavene.

12.4.2.4 Stiftelser og fond

Stiftelser er selvstendige, selveiende rettssubjekter basert på en grunnkapital som er avsatt til et bestemt formål. For stiftelser gjelder reglene i stiftelsesloven (lov 15. juni 2001 nr. 59) og vedtektene som er fastsatt for den enkelte stiftelse.17

Stiftelser har i noen grad vært brukt til å organisere offentlig virksomhet, men stiftelseslovens krav til selvstendighet begrenser mulighetene for effektiv styring av stiftelsens virksomhet.18 I praksis er det særlig i kultur- og museumssektoren at stiftelsesformen har vært brukt, men den forekommer også i velferdssektoren og på andre områder.

Det ligger i stiftelsesformen at stiftelsen ikke kan instrueres av oppretteren etter at stiftelsen er etablert. Dette er imidlertid ikke til hinder for at en stiftelse kan få delegert offentlig myndighet etter de regler som gjelder for delegering til private, eller at den kan ivareta offentlige oppgaver mot tilskudd til dette ved siden av grunnkapitalen. I flere tilfeller har dette reist spørsmål om en stiftelse er å regne som et «organ for stat eller kommune», slik at forvaltningsloven gjelder for stiftelsen.19 Etter gjeldende rett er utgangspunktet benektende, men enkelte stiftelser er blitt regnet som et «organ for stat eller kommune» etter en konkret vurdering, der det bl.a. er lagt vekt på om stiftelsen er opprettet for å ivareta offentlige formål og om den fordeler offentlige midler.

Utvalget fastslår at hvis en stiftelse først er reell, er den ikke en del av staten, en fylkeskommune eller en kommune, men et selveiende selvstendig rettssubjekt. For å skape klarest mulig linjer foreslår utvalget at loven ikke skal gjelde for stiftelser. Forvaltningsloven vil dermed bare gjelde for stiftelser så langt de utøver offentlig myndighet som de har fått delegert etter reglene om delegering til private. Hvis forvaltningsloven skal gjelde for en stiftelse i større utstrekning, bør dette fastsettes i vedtektene for stiftelsen når den blir opprettet.

I lovgivningen finnes det forskjellige bestemmelser om fond. Det beror på en tolking av vedkommende bestemmelse og praksis etter denne om fondet skal anses som en stiftelse, et særlovselskap, et selvstendig forvaltningsorgan eller bare som en formues- og inntektsmasse som er særskilt avsatt regnskapsmessig, eventuelt med særskilte regler for forvaltningen av den. I statens økonomiregelverk er et stalig fond beskrevet som «en formuesmasse som regnskapsmessig er atskilt fra statens øvrige midler, og der anvendelsen er bundet til et nærmere fastsatt formål med varighet utover ett budsjettår».20 Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund) må regnes som et særlovselskap (lov 9. mai 1997 nr. 26). Andre eksempler er Fondet til støtte for utøvende kunstnere (lov 14. desember 1956 nr. 4) og Det norsk komponistfond (lov 9. april 1965 nr. 1). Fondet for forskning på landbruksprodukter (lov 26. juni 1970 nr. 74) må trolig anses som et eget forvaltningsorgan, og det samme antakelig for Svalbards miljøvernfond (svalbardmiljøloven 15. juni 2001 nr. 79 § 100), mens viltfondet (viltloven 29. mai 1981 nr. 38 § 43) vel må anses som en særskilt avsatt formues- og inntektsmasse. Det samme er tilfellet for konsesjonsavgiftsfond etter vassdragslovgivningen.21

12.4.3 Unntak fra virkeområdet

12.4.3.1 Virksomheten til Stortinget og andre organer for Stortinget

Stortingets virksomhet bygger på Grunnloven, se Grunnloven § 75 bokstav a og d for Stortingets lovgivende og bevilgende myndighet. Forvaltningsloven gjelder ikke for Stortinget (fvl. § 4 fjerde ledd). Saksbehandlingen i Stortinget er ikke undergitt noen samlet regulering, men forskjellige sider ved Stortingets virksomhet er regulert i Stortingets forretningsorden, bevilgningsreglement, reglement for åpne komitehøringer og regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter.

Det er generelt en fremmed tanke at regler som er gitt med sikte på offentlig forvaltning, skal gjelde for Stortingets virksomhet. Selv om det gjelder parallelle problemstillinger, tilsier Stortingets funksjon at spørsmålene i tilfelle blir vurdert særskilt med sikte på Stortingets virke. Forvaltningslovens regler kan på flere punkter suppleres eller fravikes ved forskrifter gitt av Kongen, og det er uforenlig med norsk statsskikk om Kongen skulle kunne gi saksbehandlingsregler som binder Stortinget. Noe annet er at forvaltningsloven som regel vil gjelde for forvaltningens forberedelse av saker som Stortinget skal ta stilling til.

Utvalget finner det klart at når forvaltningslovens virkeområde er beskrevet slik at det i utgangspunktet omfatter «staten», må det i tråd med gjeldende lov gjøres unntak for Stortinget og dets virke. Unntaket vil omfatte alle Stortingets funksjoner. Loven bør derimot som nå gjelde også for den delen av statsforvaltningens virksomhet som består i å forberede saker som Stortinget skal ta stilling til.

Forvaltningsloven gjelder heller ikke for Stortingets organer – Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, EOS-utvalget og andre organer for Stortinget (fvl. § 4 fjerde ledd). Det er gitt regler for saksbehandlingen i eller i medhold av de lovene som gjelder for disse organene.22 For EOS-utvalget gjelder likevel forvaltningslovens regler om habilitet (se EOS-kontrolloven § 1 tredje ledd).

Utvalget går inn for å videreføre dette unntaket fra forvaltningsloven. Det dreier seg om organer som hører under Stortinget, og som følgelig ikke er en del av forvaltningen. De nevnte organene er tillagt kontrolloppgaver på vegne av Stortinget. De driver ikke med forvaltningsvirksomhet som i stats- eller kommuneforvaltningen, og en rekke av bestemmelsene i forvaltningsloven vil etter sitt innhold være uanvendelige.

12.4.3.2 Domstolenes virksomhet

Domstolenes dømmende virksomhet bygger på Grunnloven § 88. Saksbehandlingen er inngående regulert i tvisteloven, straffeprosessloven og domstolloven. Unntaket for slik virksomhet bør videreføres.

Det er ikke tilsvarende saksbehandlingsregler for domstolenes forvaltningsmessige virksomhet. Selv om prosesslovgivningens regler kan sette rammer for utøvingen av slik virksomhet, fastsetter den i begrenset grad regler om domstolenes behandling av slike saker. Forvaltningsloven gjelder bare så langt det er fastsatt i lov eller forskrift.23

Spørsmålet om forvaltningsloven bør gjelde for domstolenes forvaltningsvirksomhet, ble diskutert da loven ble forberedt.24 Siden er omfanget av forvaltningsoppgaver i domstolene sterkt redusert. Tinglysings- og registreringsoppgaver, vigsler og flere andre forvaltningsoppgaver er overført til andre organer.

Utvalget vil peke på at det blir behov for å trekke et skille mellom dømmende virksomhet og forvaltningsmessige gjøremål dersom forvaltningsloven skal gjelde for domstolenes forvaltningsmessige virksomhet. Tradisjonelt har det vist seg vanskelig å trekke et slikt klart skille. Når domstolene har langt færre forvaltningsoppgaver enn før, blir det desto mer nærliggende å regulere saksbehandlingen for dem i de regler som ellers gjelder for disse oppgavene. Utvalget foreslår derfor at forvaltningsloven – som nå – ikke skal gjelde for noen del av domstolenes virke, og går inn for at det får uttrykk i et generelt unntak for domstolene fra lovens virkeområde.

12.4.3.3 Forvaltningens virksomhet, særlig i tilknytning til rettspleien

Forvaltningsloven gjør i dag unntak for saker som forvaltningsorganet behandler eller avgjør etter rettspleielovene og enkelte andre lover (fvl. § 4 første ledd bokstav b). Unntaket innebærer blant annet at forvaltningsloven ikke regulerer politiets og påtalemyndighetens behandling av straffesaker. Slike saker reguleres av de særlige reglene i straffeprosessloven og påtaleinstruksen. Unntaket i forvaltningsloven gjelder også for et forvaltningsorgans behandling av domstolsadministrative spørsmål, men her er det bestemt i domstolloven at forvaltningsloven gjelder.25

Utvalget går inn for å videreføre et slikt unntak i forvaltningsloven, men ser det som ønskelig å forenkle bestemmelsen. Strengt tatt ville det være tilstrekkelig med en generell bestemmelse som fastsetter at forvaltningslovens regler bare gjelder dersom ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. At forvaltningsloven ikke får anvendelse på saker som behandles etter straffeprosessloven, er en konkretisering av dette utgangspunktet. Pedagogiske hensyn taler likevel for at de unntakene som fremdeles er aktuelle, bør fremgå direkte av forvaltningsloven. Det er imidlertid behov for å sikre at forvaltningsloven gjelder når det gis forskrifter etter disse lovene. Skal forvaltningsloven gjelde for enkeltvedtak, f.eks. om utnevning og tilsetting i domstolene og påtalemyndigheten, bør det fastsettes i de aktuelle lovene, i tråd med det som i dag er gjort i domstolloven.