29 Sakskostnader

29.1 Innledning

En forvaltningssak kan medføre kostnader for både forvaltningen og partene. Om kostnadene for forvaltningen vises til punkt 13.8. Her i kapittel 29 vil utvalget ta opp spørsmål om partenes utgifter til saksbehandlingen.

For partene kan kostnadene knytte seg til kopiering, porto og annet kontorarbeid, eller utlegg i forbindelse med reise. I mange saker vil kostnadene være beskjedne, men unntaksvis kan de bli betydelige. Parten kan for eksempel trenge juridisk hjelp. En advokat vil vanligvis få salær basert på timebruk, og timesatsen vil variere. I noen saker kan det være nødvendig med andre fagkyndige undersøkelser.

Parten vil normalt bruke tid på sin egen sak. Ved noen typer egenarbeid vil det kunne dokumenteres et økonomisk tap, for eksempel tapt arbeidsinntekt. I andre tilfeller vil det ikke foreligge noe (dokumenterbart) økonomisk tap, som der en part som er jurist, jobber med sin egen sak på fritiden, i stedet for å sette arbeidet bort.

29.2 Gjeldende rett

29.2.1 Innledning

Forvaltningsloven § 36 har regler om dekning av sakskostnader. I bestemmelsens første ledd reguleres partens rett til å få dekket sakskostnader av forvaltningen. I annet ledd reguleres retten til å få sakskostnadene dekket av andre parter. I tredje og fjerde ledd er det regler om saksbehandlingen av sakskostnadsspørsmålet, herunder hvilken instans som skal dekke sakskostnadene.

Forvaltningsloven hadde ingen regler om sakskostnader da den ble vedtatt i 1967. Det var ikke foreslått av Forvaltningskomiteen, som mente at spørsmålet burde overlates til særlovgivningen, og i proposisjonen ble det også sagt at en slik regel i visse tilfeller kunne gi falske forhåpninger og føre til klage i utrengsmål.1 Da sakskostnadsregelen kom inn i forvaltningsloven i forbindelse med lovens ikrafttredelse i 1969, var den en nyordning. Den åpnet for å tilkjenne parten hel eller delvis dekning for «særlige omkostninger» i forbindelse med at et vedtak hadde blitt endret til gunst på grunn av «feil ved saksbehandlingen, avgjøringsgrunnlaget eller av en annen ugyldighetsgrunn». Formålet var å gi en begrenset rett til dekning der forvaltningen hadde gjort feil. Senere ble retten til dekning av sakskostnader gradvis utvidet, først i 1977 og deretter i 1995. I 1995 ble vilkåret om feil samt adgangen til å tilkjenne sakskostnader på skjønnsmessig grunnlag tatt ut.

Dagens regel gir rett til kostnadsdekning uavhengig av om det er begått en feil hos forvaltningen, så lenge vedtaket endres til gunst for parten. Den omfatter dermed saker der førsteinstansen har truffet et gyldig vedtak, men der en endret hensiktsmessighetsvurdering i klageinstansen fører til endring til gunst for parten.

Sakskostnadsregelen bygger i noen grad på en erstatningstanke. Erstatningstankegangen fravikes likevel på flere måter. Blant annet kreves det ikke at det opprinnelige vedtaket som endres, har vært mangelfullt, eller at forvaltingen kunne eller burde handlet annerledes i første instans. Utmålingen er også forskjellig.

Den nærmere rettstilstanden etter fvl. § 36 bygger i stor utstrekning på uttalelser fra Sivilombudsmannen og Justisdepartementets lovavdeling.

29.2.2 Vilkår for dekning

Etter fvl. § 36 må et enkeltvedtak være truffet før parten kan pådra seg kostnader som kan kreves dekket. Det er ikke tilstrekkelig at kostnadene knytter seg til forhåndsvarsel, berostilling i påvente av flere opplysninger eller lignende. Det alminnelige utgangspunktet er derfor at kostnader knyttet til førsteinstansbehandlingen ikke dekkes. I praksis har det blitt lagt til grunn at § 36 kan anvendes analogisk i noen saker som formelt ikke gjelder enkeltvedtak, men som likevel ligner.

Kostnadsdekning forutsetter at vedtaket har blitt «endret til gunst» for en part. Uttrykket omfatter både endring etter klagebehandling og etter omgjøring fra organet selv eller overordnet organ. Endret skjønnsutøving gir som utgangspunkt rett til kostnadsdekning.2

Opphevelser vil ofte være en endring til gunst. I praksis har det blitt foretatt en tredeling av «opphevelsestilfellene». De to første gruppene, endelig realitetsavgjørelse til gunst for parten og opphevelser som midlertidig endrer rettstilstanden til gunst for en part, omfattes av § 36. Den tredje gruppen gjelder opphevelser som ikke endrer rettstilstanden, men som innebærer (potensiell) ny behandling av en sak. Det er ikke avklart hva som gjelder i slike saker.3

Parten har ikke krav på sakskostnader dersom «endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det». Vilkårene formuleres ofte som at endringen må skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll.4 Feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen vil alltid være innenfor forvaltningens kontroll, og endret skjønnsutøving vil som oftest være det. I saker der nye eller endrede faktiske opplysninger om forhold på vedtakstidspunktet fremkommer etter førsteinstansens vedtak, kan det være grunnlag for å avskjære dekning dersom forvaltningen har oppfylt sin utredningsplikt under førsteinstansbehandlingen.5 Justisdepartementets rundskriv G-37/95 forutsetter at det må utvises varsomhet med å avskjære kostnader på grunn av at «andre særlige forhold» tilsier det, dersom «endringen skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll».6

Det er parten som har rett til kostnadsdekning. Det er tilstrekkelig at vedkommende er part i klage- eller omgjøringsomgangen fordi vedkommende har rettslig klageinteresse. Retten til sakskostnader tilkommer parten personlig, og ikke for eksempel en eventuell fullmektig.7

Dersom sakskostnadskrav fremsettes og vilkårene er oppfylt, skal sakskostnader tilkjennes. Forvaltningen plikter ikke å tilkjenne sakskostnader av eget tiltak, men har plikt til å veilede om retten til å kreve dekning, jf. § 36 fjerde ledd.

29.2.3 Utmåling av sakskostnader

Dekning etter § 36 forutsetter at parten har hatt «kostnader» ved å få endret det opprinnelige vedtaket. Som hovedregel er det bare partens «direkte utgifter» i anledning klagesaken som omfattes av kostnadsbegrepet. Dette kan være reisekostnader, gebyrer og kostnader knyttet til juridiske tjenester.

Kostnadene må har vært «vesentlige». Det kan i utgangspunktet ikke kreves dekning for ordinære, mindre kostnader, som for eksempel til porto, kopiering og mindre reiser. Dersom utgiftene først er vesentlige, dekkes samtlige kostnader som har vært nødvendige.

Kostnadene må ha vært «nødvendige» for å få vedtaket endret. Det er sentralt om det er forståelig at parten pådro seg kostnader, for eksempel ved å oppsøke advokat, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 101. Det må skje en vurdering av hva parten eller partsrepresentanten med rimelighet oppfattet som naturlige tiltak.8 Det er med andre ord ikke ubetinget avgjørende om forvaltningen ville ha endret vedtaket hvis de tiltakene parten krever sakskostnader for, tenkes borte.9 Andre momenter i nødvendighetsvurderingen er blant annet feilens art og sakens vanskelighetsgrad og hvor kompliserte de rettslige spørsmålene og faktiske forholdene i saken er. Nødvendighetsvilkåret kan til en viss grad ses i lys av hvor store verdier det står om,10 og sakens art.11 Hvis kostnadene blir ansett for å være vesentlige og nødvendige, kan de ikke avkortes på grunn av beløpets størrelse.12

Det gjelder ingen generell «avklaringsplikt» overfor forvaltningen før bestemte skritt tas.13 Forvaltningen må likevel kunne legge vekt på om parten kunne ha fått tilstrekkelig veiledning fra forvaltningsorganet.14

29.2.4 Sakskostnader i saker som «vesentlig er en tvist mellom parter»

Forvaltningsloven § 36 annet ledd gir en skjønnsmessig adgang til å pålegge en part å dekke motpartens kostnader i saker som «vesentlig er en tvist mellom parter». Uttrykket kan dekke både saker hvor en part retter et krav mot en annen (for eksempel saker om barnebidrag), saker hvor det søkes om en tillatelse eller lignende som vil ramme en annen, og saker hvor det er et konkurranseforhold mellom parter (for eksempel fordi de søker om samme drosjebevilling).

Forutsetningen er at en av partene har påklaget et vedtak uten å få medhold i klagesaken, og gjennom det har pådratt den andre parten kostnader. I vurderingen skal det legges vekt på om klageren hadde fyllestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, og om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar. Det er bare «særlige sakskostnader» som kan pålegges parten.15

Bestemmelsens hovedformål er å beskytte en part mot sjikanøse eller helt grunnløse klager. Den er lite brukt i praksis.

29.2.5 Saksbehandling av sakskostnadskrav

Avgjørelser av krav om sakskostnader er enkeltvedtak og skal følge reglene i kapittel IV–VI. Enkelte særregler er gitt i § 36 tredje og fjerde ledd. Vedtak om sakskostnader kan påklages, med enkelte begrensninger i forvaltningslovforskriften § 34. Det gis ikke dekning for kostnader forbundet med å fremme krav om sakskostnader.16 Kostnader som er nødvendige for å få endret et vedtak om sakskostnader, kan derimot kreves dekket etter § 36.

Organet som endrer et vedtak til gunst, skal avgjøre et fremsatt krav om sakskostnader, jf. § 36 tredje ledd første punktum. Hovedregelen er også at dette organet skal dekke kostnadene. Dersom kostnadsansvaret har sitt grunnlag i mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen, kan det fastsettes at ansvaret helt eller delvis skal ligge hos det eller de organene som var ansvarlig for mangelen.

Et krav om sakskostnader må settes frem senest tre uker etter at melding om det nye vedtaket er kommet frem til parten, jf. § 36 tredje ledd tredje punktum.

Etter § 36 fjerde ledd har forvaltningen plikt til å veilede om retten til å få dekket sakskostnader. Det kan gjøres unntak fra denne plikten hvis det er usannsynlig at parten har hatt vesentlige kostnader, eller hvis parten eller partens fullmektig kjenner retten.

29.2.6 Andre rettsgrunnlag om dekning om parters eller interessertes kostnader

For skattesaker har skatteforvaltningsloven en særregel om dekning av sakskostnader i § 5-9. Første ledd angir når kostnader skal dekkes, og bygger på fvl. § 36 første ledd. Vilkårene er i utgangspunktet ment å ha samme innhold som de tilsvarende vilkårene i forvaltningsloven, men bestemmelsen må også tolkes i lys av at de skattepliktige selv er gitt en stor del av ansvaret for sakens opplysning på skatteforvaltningsområdet.17

Også andre lover inneholder særregler om sakskostnader. Flere av dem knytter seg til overprøving av vedtak, som trygderettsloven § 29 (for ankesaker for Trygderetten) og patentstyrelova § 9 (ved administrativ overprøving etter bl.a. patentloven og varemerkeloven). Andre gir grunnlag for dekning av sakskostnader også i underinstansen, som oreigningslova § 15 (for ekspropriasjonssaker) og vassdragsreguleringsloven § 13 (for konsesjonssaker etter vassdragsreguleringsloven). Alle disse lovene gjelder rett til sakskostnader fra en som kan anses som motpart, og det varierer mellom dem i hvilken utstrekning de gir krav på kostnadsdekning.

Tvistelovens sakskostnadsregler i lovens kapittel 20 gjelder kostnader i anledning rettssaken, slik at kostnadene ved en forutgående forvaltningssak i utgangspunktet faller utenfor. Etter tvisteloven § 20-2 første ledd har en part som har vunnet saken, krav på «full erstatning» for sine sakskostnader fra motparten. Det er også regler om sakskostnader når en part har fått medhold av betydning og uavhengig av sakens utfall. Etter tvisteloven § 20-5 første ledd skal det gis dekning for «alle partens nødvendig kostnader ved saken som ikke særlige regler gir grunnlag for å unnta». Kostnader i anledning forvaltningssaken kan kreves dekket etter denne bestemmelsen hvis parten kan godtgjøre at de har kommet rettssaken til gode. Ved vurderingen av om kostnadene har vært nødvendige, legges det vekt på om det ut fra betydningen av saken var rimelig å pådra dem. Parten kan kreve rimelig godtgjøring for eget arbeid med saken når det har vært særlig omfattende eller det ellers måtte ha vært utført av en prosessfullmektig eller annen fagkyndig hjelper.

Har domstolsbehandling vært nødvendig for å få omgjort forvaltningens vedtak, vil sakskostnadene ved domstolsbehandlingen være en nødvendig kostnad etter fvl. § 36. Hvis parten allerede har fått dekning for sine kostnader i rettsaken, må det komme til fradrag ved utmålingen.

Reglene om fritt rettsråd i lov om fri rettshjelp 13. juni 1980 nr. 35 (lovens kapittel II) omfatter rettshjelp i forvaltningssaker. Dekningsområdet er nokså begrenset, og lovens subsidiære karakter (som følger av rettshjelploven § 5) gjør at den ikke gir dekning hvis utgiftene kan erstattes på annen måte, f.eks. etter fvl. § 36. Rettshjelploven er for tiden under revisjon.18

Rettshjelpforsikringer vil undertiden dekke kostnader knyttet til tvist om forvaltningsvedtak. Det er normalt et vilkår at klagemuligheter er benyttet fullt ut før advokatutgifter blir dekket gjennom forsikringen.

Den alminnelige erstatningsretten supplerer forvaltningslovens sakskostnadsregler. Sakskostnader kan kreves på erstatningsgrunnlag dersom det foreligger ansvarsgrunnlag og de øvrige erstatningsgrunnlagene er oppfylt.

29.3 Nordisk rett

29.3.1 Dansk rett

Den danske forvaltningsloven inneholder ingen regler om dekning av sakskostnader. Dansk forvaltningsrett har heller ingen ulovfestet regel om dekning av sakskostnader i forvaltningssaker. Selv om det er en prinsipiell mulighet å få dekning etter ulovfestede erstatningsrettslige regler, forekommer det sjelden i praksis.

At den danske alminnelige forvaltningsretten ikke inneholder en regel om sakskostnader, må ses i sammenheng med en tradisjon for sterk håndheving av offisialprinspippet, som pålegger forvaltningsorganet hovedansvaret for at saken blir forsvarlig opplyst. Det er også snever adgang til å pålegge parten plikter som innebærer kostnader, underveis i saksbehandlingen. Hvis det ilegges et klagegebyr, betales dette tilbake hvis parten får helt eller delvis medhold i sin klage.

På enkelte sakområder finnes det regler om sakskostnadsdekning. Et eksempel er på skatteforvaltningsområdet. I særlovgivningen finnes det også visse regler om fri rettshjelp og advokatbistand i nærmere bestemte saker.

29.3.2 Svensk rett

Det svenske förvaltningslagen og förvaltningsprocesslagen inneholder ingen regler om dekning av sakskostnader. Det koster ingenting å bringe en klage inn for förvaltningsrätten, kammarrätten eller Högsta förvaltningsdomstolen. Klageren bærer sine egne kostnader, men må ikke dekke motpartens kostnader dersom klagen ikke fører frem.

På grunn av forvaltningsdomstolenes utredningsplikt er det meget sjelden grunnlag for fri rettshjelp i forvaltningsprosessen. I enkelte typer saker har klager rett til advokat på det offentliges bekostning, særlig i saker om tvangsinngrep mot person i visse utlendingssaker.

En klager står fritt til å skaffe annen rettshjelp på egenhånd. Kostnadene forbundet med dette må bæres av klageren selv. Ved klage på visse skattevedtak finnes det enkelte muligheter for å få kostnadene dekket av det offentlige.

Saksbehandlingen i forvaltningsdomstolene er normalt skriftlig. En part som forklarer seg for forvaltningsdomstolen, kan i unntakstilfeller få erstattet sine reise- og oppholdsutgifter.19 Tapt arbeidsinntekt erstattes ikke.

29.3.3 Finsk rett

Heller ikke den finske förvaltningslagen har regler som gir en part rett til å få dekket sakskostnader i forvaltningssaker. I 64 § fastslås det at enhver dekker sine egne kostnader i forvaltningssaker, og om fri rettshjelp vises det til rettshjelploven.

29.4 Folkerettslige føringer

Det er få folkerettslige regler som stiller krav til utformingen av en eventuell generell sakskostnadsregel.

EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav c kan komme til anvendelse i saker om administrative sanksjoner som anses som «straff» etter EMK artikkel 6. Som utgangspunkt gir bestemmelsen rett til offentlig betalt juridisk bistand bare dersom parten ikke har tilstrekkelige midler («sufficient means») til å betale for dette selv, og dersom offentlig betalt bistand er nødvendig i rettferdighetens interesse («the interests of justice so require»). Da forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner ble vedtatt i 2016, fant man det unødvendig å innføre særlige regler om krav på advokat og dekning av sakskostnader i saker om administrative sanksjoner som prøves for domstolene, idet forvaltningslovens regler om sakskostnader og reglene i lov om fri rettshjelp ble ansett for å gi tilstrekkelig vern.20

Etter Europarådsrekommendasjon CM/Rec(2007)7 on good administration artikkel 23 nr. 1 skal det gis «remedy» ved «unlawful» forvaltningsavgjørelser eller ved et forvaltningsorgans eller dets tjenestepersoners uaktsomme opptreden:

«Article 23 – Compensation

Public authorities shall provide a remedy to private persons who suffer damages through unlawful administrative decisions or negligence on the part of the administration or its officials.»

Dette kan også omfatte dekning av nødvendige sakskostnader.

29.5 Sakskostnader i praksis

Flere forvaltningsorganer har gitt tilbakemelding til utvalget om at sakskostnadsreglene er uklare og vanskelige å praktisere. Det er utfordrende å bedømme hva som er «vesentlige» kostnader, og hva som er «endring til gunst» for en part. Det skaper særlige utfordringer å avgjøre hvilke kostnader som har vært «nødvendige», blant annet fordi mange organer oppfatter at vurderingen i stor grad skal bygge på en subjektiv norm. Flere forvaltningsorganer er skeptiske til advokatenes høye salærsatser og omfattende salærkrav.

Utvalget har ikke full oversikt over beløpene som forvaltningen utbetaler i sakskostnader, men har fått tilgang til noen talloppgaver:

Tallene fra Fiskeridirektoratet gjelder én sak i 2018 og to saker i 2016.

Landbruksdirektoratet anslår et årlig gjennomsnitt på 500 000 kr (utbetalingene var på 550 000 kr i 2015 og 900 000 kr i 2014). Gjennomsnittet per sak var omtrent 20 000 kr i 2018 og omtrent 30 000 i 2017.

Lånekassen anslår utbetalinger på mellom 35 000 og 40 000 kr per år, med et gjennomsnitt på omtrent 9 000 kr per sak.

Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune anslår et gjennomsnitt per sak på mellom 20 000 og 40 000 kr.

Utlendingsdirektoratet anslår et gjennomsnitt på omtrent 12 000 kr.

I tillegg kommer kostnader knyttet til å avgjøre sakskostnadskravene.

29.6 Bør forvaltningsloven inneholde en regel om dekning av sakskostnader fra det offentlige?

29.6.1 Sakskostnader ved førsteinstansbehandlingen

En privat part kan pådra seg kostnader allerede under saksbehandlingen i førsteinstansen. Kostnadene kan for eksempel gjelde hjelp til å forstå regelverk, søknadsskriving, innhenting av dokumentasjon og utlegg i forbindelse med befaringer. Forvaltningsloven § 36 gir i dag ingen rett til å få dekket av det offentlige slike eller andre sakskostnader som en part pådrar seg under behandlingen i første instans, selv om parten får medhold fullt ut. Dekning av juridisk bistand må eventuelt skje gjennom rettshjelplovens regler om fritt rettsråd.

Særlovgivningen har enkelte regler om dekning av sakskostnader i førsteinstansen. I ekspropriasjonssaker og saker om vassdragsreguleringer kan tiltakshaveren ha plikt til eller bli pålagt å dekke sakskostnader for dem som blir berørt av inngrepet.21 I saker for fylkesnemnda etter barnevernloven skal det oppnevnes advokat for de private partene, og i saker om utestengning fra universiteter og høyskoler har en part rett til kreve at institusjonen dekker utgifter til advokat etter offentlig salærsats.22

Utvalget mener at forvaltningens plikt til å utrede saken og gi veiledning på sine områder, normalt vil være tilstrekkelig for å opplyse saken og ivareta partens interesser i førsteinstansen. Dersom en part ønsker å engasjere advokat for å forstå innholdet i regler eller skrive en god søknad, bør parten i utgangspunktet bære kostnadene selv. Å bistå dem som har særlig behov for det, bør heller være en oppgave for tilgrensende regelsett, som reglene om fri rettshjelp.

En løsning som etter oreigningslova eller vassdragsreguleringsloven passer ikke som generell regel i alle forvaltningssaker. I mange forvaltningssaker finnes ingen motpart. I flere typer søknadssituasjoner er det heller ikke rimelig at eventuelle motparters sakskostnader skal måtte bæres av søkeren. Regler som skal ivareta lignende hensyn som oreigningslova § 15 og vassdragsreguleringsloven § 13, hører derfor hjemme i særlovgivningen. Det samme gjelder ved sterke inngrep i den personlige sfæren, som i eksemplene fra barnevernloven og universitets- og høyskoleloven.

Også ellers kan det være hensyn som kan tale for at forvaltningen bør dekke den private parts kostnader i førsteinstansen, iallfall delvis. Den private part utarbeider for eksempel omfattende dokumentasjon som blir til nytte utover egen sak, eller et forvaltningsorgan henlegger en sak om inngripende vedtak som parten hadde grunn til å imøtegå etter å ha fått varsel om mulig vedtak. Også dette er imidlertid situasjoner som etter utvalgets mening egner seg dårlig som grunnlag for en generell regel.

Utvalget ser derfor ikke grunn til å foreslå regler i forvaltningsloven som gir en part dekning for sakskostnader ved førsteinstansens behandling.

29.6.2 Dekning av sakskostnader for å få endret et vedtak

En privat part kan pådra seg kostnader for å få endret et vedtak gjennom omgjøring eller klage. Parten kan trenge bistand til å utarbeide en god dokumentasjon og argumentasjon for sin sak. Bestrebelsene kan avdekke feil ved vedtaket som leder til at vedtaket endres. Det kan også hende at det ikke avdekkes noen feil, men at forvaltningen ved ny vurdering kommer til et annet resultat. Andre ganger fører ikke partens klage eller begjæring om omgjøring frem.

Som nevnt i punkt 29.2.1 ble forvaltningsloven opprinnelig vedtatt uten en regel om sakskostnader. Siden loven trådte i kraft, har den gitt en part som oppnår å få endret et vedtak til gunst for seg, en viss rett til å få dekket sakskostnader. Denne retten er blitt noe utvidet etter hvert, men omfatter ikke kostnader som en part pådrar seg før underinstansens opprinnelige vedtak. Når det er gjort feil ved underinstansens vedtak, bidrar regelen til at parten blir holdt skadesløs.

Det foreligger ikke noe overslag over hvor store beløp som stats- og kommuneforvaltningen samlet utbetaler i sakskostnader hvert år, og heller ikke hvor store beløp som gjennomsnittlig blir utbetalt i den enkelte sak. De få opplysningene som er gjengitt i punkt 29.5, viser at enkelte forvaltningsorganer med et betydelig antall vedtak årlig utbetaler sakskostnader med 0,5 til 1 million kroner. Da kan det være rimelig å anta at det samlete årlige sakskostnadsbeløp i stats- og kommuneforvaltningen ligger mellom 20 og 50 millioner kroner.

Det foreligger heller ikke nærmere opplysninger om i hvor mange saker det blir satt frem krav om sakskostnader. Krav om sakskostnader etter gjeldende regler synes imidlertid å legge beslag på en del administrative ressurser. Mangel på bevilgninger avsatt spesielt for dekning av sakskostnader, og revisjonskontrollen med utbetalinger som foretas, kan være viktige årsaker til at det foretas en omhyggelig behandling av krav om sakskostnader.

Den norske sakskostnadsregelen er særegen i nordisk sammenheng. Hverken Danmark, Sverige eller Finland har en regel om sakskostnader. I Danmark synes oppfatningen å være at det ikke er betenkelig at partene bærer egne kostnader, siden veilednings- og utredningsplikten og klagereglene vurderes som tilstrekkelige for å avdekke og rette opp i feil.

Uten en regel om sakskostnader i forvaltningsloven kan det være mulig å kreve sakskostnader i en forvaltningssak dekket etter alminnelige erstatningsregler. Et slikt krav må eventuelt inndrives ved saksanlegg for domstolene. Sakskostnadene i en klagesak i forvaltningen blir da betraktet som et tap som skyldes utgifter voldt ved en feil fra forvaltningens side som parten hadde krav på å få rettet opp. Etter skadeserstatningsloven § 2-1 er det et vilkår for erstatning at feilen er uaktsom i lys av de krav som parten med rimelighet kan stille til forvaltningens behandling av saken. Selv om forvaltningsorganets feil kan sies å være årsak til at parten søkte bistand for å få rettet opp feilen, kan reglene om skadelidtes medvirkning sette grenser for hva parten kan kreve dekket. Det er neppe noe grunnlag for en alminnelig regel om objektivt ansvar for det offentlige for sakskostnader i klagesaker, iallfall ikke for kommuner.

Utvalgets flertall – medlemmene Abeler, Fimreite, Halvorsen, Hæreid, Kjørholt, Sollie og Selle – vil fremholde at det er god grunn til å skille mellom forvaltningssporet og domstolssporet når det gjelder sakskostnader. I praksis har reglene om sakskostnader først og fremst betydning for å dekke kostnader til juridisk bistand. Forvaltningen har både en veiledningsplikt overfor parten og en selvstendig utredningsplikt. Dette skiller saksbehandlingen i forvaltningen fra domstolene, der prosessen er basert på en tilrettelegging fra partenes side, som i praksis må skje med advokatbistand. De danske erfaringene tyder på at rettssikkerheten kan ivaretas uten en regel om sakskostnader i forvaltningssaker. Sakskostnadsregelen bidrar trolig til å øke kostnadsnivået i forvaltningssaker, ved at fagkyndig hjelp blir engasjert oftere enn hvis parten må dekke kostnadene selv, og i enkelte forvaltningssaker kan man ikke se bort fra at bruk av advokat bidrar til å vidløftiggjøre saken. Det er ellers uheldig at behandlingen av krav om sakskostnader beslaglegger tid og ressurser i forvaltningen som heller kan utnyttes til å ivareta forvaltningsorganets primære oppgaver.

Videre antar flertallet at det kan være mer målrettet å styrke fri rettshjelpsordningen i velferdssaker, for å sikre at parter med svak økonomi faktisk oppnår rettighetene sine på grunnleggende områder, enn å yte sakskostnader til en ressurssterk part som har nådd fram med en klage.

Flertallet foreslår etter dette at forvaltningsloven ikke skal gi rett til dekning av sakskostnader. Det er liten grunn til å tro at dette vil føre til et nevneverdig antall saker for domstolene om krav om sakskostnader i forvaltningssaker. Flertallet mener imidlertid at det på enkelte områder kan være særlige behov for å gi adgang til å få dekket sakskostnader, slik det er etter skatteforvaltningsloven ved endring til gunst for borgeren i skattesaker og etter barnevernloven for saksbehandlingen i fylkesnemnda.

Mindretallet – utvalgets leder Backer og medlemmene Fagernæs og Innjord – foreslår at en part på visse vilkår skal få dekket nødvendige kostnader for å få et vedtak endret til gunst på grunn av feil ved vedtaket. Forslagene innebærer en innstramming sammenlignet med gjeldende regler.

Selv om de fleste forvaltningsvedtak er gyldige, forekommer det at et vedtak har slike feil at det gir grunn til å endre vedtaket. Det kan være tilstrekkelig til å få rettet opp feilen at parten tar kontakt med forvaltningsorganet, men det kan også være nødvendig for parten å pådra seg kostnader for å få til en endring, i praksis først og fremst kostnader til juridisk bistand. Hvis forvaltningsorganet kan bebreides for feilen, er det naturlige utgangspunkt at det offentlige bør erstatte utgifter til å få den rettet opp. Hvis hverken parten eller forvaltningsorganet kan bebreides, vil det offentlige ofte være nærmere til å bære kostnadene enn den private part på grunn av en prinsipiell samfunnsmessig interesse i at forvaltningsvedtak skal være riktige.

Mindretallet foreslår å begrense adgangen til kostnadsdekning til å gjelde i klagesaker, slik at det ikke vil utløse sakskostnadsansvar om et forvaltningsorgan omgjør vedtaket av eget tiltak. Når parten følger klagesporet, foreslår lederen Backer og medlemmet Fagernæs at sakskostnadsregelen ikke skal omfatte tilfellene der underinstansen endrer sitt vedtak etter klage. Slik vil forvaltningen få anledning til å rydde opp i sine feil uten at det havner i kostnadsansvar. Medlemmet Innjord foreslår at sakskostnadsregelen også skal dekke tilfellene der underinstansen endrer sitt vedtak etter klage.

Mindretallet foreslår å videreføre vilkåret om at det må skje en endring til gunst for klager. Hvis klageinstansen opphever vedtaket på grunn av feil ved vedtaket, og opphevingen ikke fører til en ny behandling med endring av vedtaket til gunst for parten, mener lederen Backer og medlemmet Fagernæs at det ikke skal gis noen rett til å få dekket sakskostnader. Medlemmet Innjord foreslår at alle klageinstansens opphevelser på grunn av feil ved vedtaket skal kvalifisere for kostnadsdekning.

Det samlete mindretallet foreslår at det skal være et vilkår at kostnadene var nødvendige for å få endret vedtaket. Lederen Backer og medlemmet Fagernæs foreslår å dekke advokatarbeid etter offentlige salærsatser. Medlemmet Innjord foreslår ingen slik begrensning.

Mindretallet mener at de foreslåtte endringene vil gi en regel om dekning av sakskostnader som er klarere avgrenset enn dagens regel, og at det vil gjøre regelen enklere å praktisere for forvaltningen. Samtidig vil den øke tilliten til at folk får en rettferdig behandling av offentlig forvaltning og gjøre det lettere for den jevne borger å få rettet opp forvaltningsvedtak som er ugyldige eller rettslig tvilsomme. Slik sett vil en rett til sakskostnader utgjøre en rettssikkerhetsgaranti som bidrar til å realisere rettssikkerhetsidealet om rettsriktige avgjørelser. Hvis en regel om sakskostnader fører til at klagerne oftere drar nytte av juridisk bistand, kan det føre til bedre forberedte klager, som også kan lette arbeidet med klagebehandlingen.

I punkt 27.7–27.10 vil mindretallet utdype sine forslag.

29.7 Innholdet av mindretallets forslag til dekning av private parters kostnader i klagesaker

29.7.1 Vilkår for dekning av kostnader som er påløpt i klagesaken

29.7.1.1 Må klagen være oversendt til klageinstansen?

I mange tilfeller vil førsteinstansen oppdage at det hefter en feil ved vedtaket, og omgjøre det til gunst for parten (eller den interesse som blir berørt). Etter gjeldende rett er det ikke noe alminnelig vilkår for å få dekket sakskostnader at forvaltningsorganet skal gis anledning til å rydde opp i sine feil før kostnadene pådras. Kostnader i saker der feilen enkelt ville blitt oppdaget hvis parten hadde tatt kontakt med forvaltningen, vil etter omstendighetene ikke være «nødvendige», se punkt 29.2.3 og 29.9.2. Retten til sakskostnader vil imidlertid ikke alltid bli avskåret på dette grunnlaget, siden nødvendighetsvurderingen også skal foretas i partens perspektiv.

Det vil være upraktisk å pålegge klageren en plikt til å kontakte forvaltningen før klagen blir sendt inn. Det vil innebære en omstendelig prosess og reise spørsmål om hvor langt tid forvaltningsorganet i tilfelle bør ha til å vurdere omgjøring, beregning av klagefristen mv.

Lederen Backer og medlemmet Fagernæs mener at en bedre løsning er at sakskostnadsregelen bare skal gjelde der klageinstansen endrer sitt vedtak i klagesak. Loven stiller beskjedne form- og innholdskrav til klagen, og forvaltningen skal veilede om hvordan disse kravene oppfylles, se utk. § 14. Det skal derfor ikke være behov for profesjonell bistand for å fremsette en klage innen fristen, iallfall ikke utover en enkel konsultasjon. Hvis underinstansen endrer vedtaket til gunst for parten, får parten medhold uten at det har påløpt nevneverdige kostnader som det er grunn til at det offentlige dekker. Hvis underinstansen ikke endrer vedtaket, skal den sende saken til klageinstansen og samtidig gi melding til parten. Disse medlemmene foreslår at meldingen skal inneholde informasjon om at parten i løpet av 14 dager kan sende inn ytterligere argumentasjon eller dokumentasjon, og at det er anledning til å be om fristutsettelse. I meldingen skal det også informeres om retten til å kreve sakskostnader hvis vedtaket endres til gunst på grunn av feil ved det.

Hvis vedtaket først blir endret i klageinstansen, foreslår disse medlemmene at retten til sakskostnader skal omfatte alle (nødvendige) kostnader som er påløpt etter underinstansens opprinnelige vedtak.

En regel som disse medlemmene foreslår, gir forvaltningen anledning til å rydde i egne feil og oppfordrer underinstansen til å foreta en ordentlig vurdering av saken, samtidig som den i liten grad behøver å få negative konsekvenser for parten. Meldingen med informasjon om sakskostnadsregelens innhold vil varsle parten om muligheten for å få dekket sakskostnader under klagebehandlingen. Regelen vil også være praktisk viktig der vedtak treffes i helautomatiserte prosesser i første instans.

MedlemmetInnjord foreslår at sakskostnadsregelen også skal omfatte tilfellene der underinstansen endrer eget vedtak etter klage. Noen parter trenger bistand til å områ seg fra starten av. Det er også grunn til å anta at flere klager vil endres i førsteinstansen hvis klagen allerede da har fått en god og gjennomarbeidet begrunnelse. Tilfeller der feilen ved vedtaket enkelt ville blitt oppdaget hvis parten hadde gjort forvaltningsorganet oppmerksom på den, vil kunne avskjæres gjennom vurderingen av hva som var «nødvendige» kostnader for å få endret vedtaket.

29.7.1.2 Feil ved vedtaket eller saksbehandlingen

Etter gjeldende rett er det ikke et vilkår at vedtaket endres til gunst på grunn av en feil ved det. Utvalgets mindretall, som foreslår å beholde en regel om sakskostnader for klagesaker, foreslår imidlertid at sakskostnader bare skal kunne dekkes når det er en feil ved underinstansens vedtak. Det er best i samsvar med begrunnelsen for regelen – at den skal gjøre det lettere å få rettet opp feil, ikke å få til en annen hensiktsmessighets- eller rimelighetsvurdering i forvaltningsskjønnet.

Feil ved vedtaket kan skyldes underinstansen. Den har for eksempel ikke hatt hjemmel til å treffe vedtaket, lagt vekt på usaklige hensyn, tolket loven feil eller ikke utredet saken tilstrekkelig. I tillegg til at private parter ikke bør bære kostnadene for å rydde opp i forvaltningens feil, taler preventive hensyn for at førsteinstansen bærer kostnadene i slike tilfeller.

Det kan hefte en feil ved vedtaket som hverken underinstansen eller noen part kan bebreides for. Underinstansens lovforståelse i et tvilsomt spørsmål kan for eksempel ha vært forståelig og forsvarlig, men uriktig etter en nærmere avklaring i overordnete organer. Etter mindretallets syn har det offentlige en prinsipiell interesse i at flest mulig vedtak blir materielt riktige. Forvaltningen er nærmere enn den private part til å bære kostnadene med å få rettet opp i slike feil. I utgangspunktet bør derfor den private parten kunne få dekket sakskostnader i slike tilfeller.

En tredjeperson kan være skyld i at det er feil ved vedtaket for eksempel når denne har gitt underinstansen uriktige opplysninger. Det kan i slike tilfeller sies at det er vedkommende tredjeperson som bør dekke sakskostnadene. Mindretallet mener likevel at hensynet til parten tilsier at forvaltningen utbetaler sakskostnader til parten, før den eventuelt krever regress fra tredjeperson etter alminnelige erstatningsregler.

Begrunnelsen for en regel om dekning av sakskostnader slår ikke til der feilen skyldes partens egen handling eller unnlatelse. Et eksempel er der parten unnlatt å medvirke på oppfordring eller positivt gitt gale opplysninger. Begrunnelsen for å gi kostnadsdekning er heller ikke dekkende når vedtaket blir endret til et annet alternativ blant flere lovlige innenfor rammene av forvaltningsskjønnet. Endret syn på hensiktsmessigheten kan skyldes nye rettslige eller faktiske omstendigheter, nye politiske signaler eller andre årsaker. I slike tilfeller er det ikke slik at vedtaket i utgangspunktet skulle hatt et annet innhold. Ved statlig overprøving av kommuners hensiktsmessighetsvurdering vil det heller ikke være en god løsning at kommunens lovlige vedtak blir endret med den følge at kommunen i tillegg skal betale kostnadene for det. Mindretallet foreslår derfor at sakskostnader ikke skal dekkes når feilen skyldes partens eget forhold, eller når vedtaket endres på grunn av endret syn på hensiktsmessigheten.

29.7.1.3 Endring til gunst for parten

Etter gjeldende rett er det et vilkår for kostnadsdekning at vedtaket endres til gunst for en part. Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, foreslår å videreføre dette vilkåret for å få dekket sakskostnader. Den bærende begrunnelsen for adgangen til å få dekket sakskostnader er at vedtaket i utgangspunktet hadde et annet innhold enn det det skulle ha hatt, og at det har krevd kostnader å få vedtaket endret. Hvis det er tilstrekkelig å påvise feil ved vedtaket for å få dekket sakskostnader, kan det stimulere parten for sterkt til å søke etter feil som er uten reell betydning for vedtaket.

Når en part får delvis medhold i klagen eller et vedtak omgjøres delvis til gunst, oppstår det spørsmål om hvor stor del av sakskostnadene parten skal få dekket. Mindretallet foreslår at dette skal bero på hvor stor del av sakskostnadene som gjelder den delen av vedtaket som blir endret. Etter en konkret vurdering kan det føre til at samtlige eller ingen av kostnadene blir dekket, eller en andel av dem.

29.7.1.4 Særlig om oppheving som muliggjør ny behandling

Når klageinstansen oppdager feil ved vedtaket, kan den som utgangspunkt velge mellom å treffe nytt vedtak i saken eller oppheve vedtaket og sende det tilbake til førsteinstansen, se kapittel 24. Oppheving av vedtak kan deles inn i tre grupper.

Den første gruppen er opphevelser som innebærer «endelig realitetsavgjørelse» til gunst for parten. Et eksempel er at et materielt vilkår for pålegg ikke er oppfylt og vedtaket blir opphevet av klageinstansen. Den andre gruppen er oppheving som forutsetter ny behandling i førsteinstansen, men som (midlertidig) endrer rettstilstanden til gunst for parten. Dette er typisk oppheving av vedtak om plikter eller byrder på grunn av feil i saksbehandlingen. I begge disse gruppene innebærer klageinstansens vedtak en endring til gunst for parten, varig eller midlertidig.

Den tredje gruppen omfatter oppheving som ikke endrer rettstilstanden varig eller midlertidig, men bare innebærer at saken kan (eller skal) behandles på nytt. Eksempler på dette er oppheving av avslag på søknader om tillatelse eller tilkjenning av andre goder (for eksempel på grunn av saksbehandlingsfeil). Det er ikke avklart hvorvidt gjeldende lov gir en rett til dekning av sakskostnader i disse tilfellene. Sivilombudsmannen mener at det her er tale om en endring til gunst som kan gi rett til sakskostnader,23 mens Justisdepartementets lovavdeling er av en annen oppfatning.24 Lovavdelingen åpner likevel for dekning etter en konkret vurdering i slike saker. Relevante momenter er etter Lovavdelingens syn om forvaltningen er vesentlig å bebreide, om parten (også) er å bebreide for feilen, hvor viktig saken er for parten, hvor store «nødvendige» kostnader parten har pådratt seg for å få førsteinstansens negative vedtak opphevet, og hvor sannsynlig det er at parten vil få medhold ved førsteinstansens nye behandling av saken.

Lederen Backer og medlemmet Fagernæs mener at det avgjørende bør være hvilket utfall saken får til slutt, etter ny behandling i underinstansen. Når klageinstansen opphever underinstansens vedtak på grunn av feil, vil klageren kunne få dekket sakskostnader hvis opphevingen betyr avslutningen på saken, eller hvis underinstansen treffer et nytt vedtak som er gunstigere for parten enn det opprinnelige vedtaket. I sistnevnte tilfelle betyr det at et krav om sakskostnader først kan avgjøres når underinstansen har truffet sitt nye vedtak.

Medlemmet Innjord foreslår at alle opphevelser skal anses som «endring til gunst». Hvis parten har hatt kostnader knyttet til å få opphevet vedtaket på grunn av feil ved det, slik at det nå kan behandles på nytt, er det rimelig at parten får dekket dette. Det vil også gi en enklere regel og er bedre i samsvar med adgangen til å få dekket sakskostnader etter tvisteloven.

29.7.2 Hvem som kan få dekket sakskostnader

Etter gjeldende rett er det parten som kan kreve kostnader dekket. Parten trenger ikke å ha vært part til førststeinstansvedtaket – det er tilstrekkelig å være part i klagesaken gjennom å ha benyttet sin rettslige klageinteresse. Når en klageberettiget har kostnader med å få endret et uriktig vedtak, taler reparasjonshensynet, prevensjonshensynet og hensynet til det offentliges interesse i materielt riktige vedtak for at sakskostnader kan bli dekket.

Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader i forvaltningsloven, foreslår å videreføre gjeldende rett på dette punktet. Den som har klagerett etter utk. § 53 første ledd bokstav b eller c og påklager et vedtak, bør ha krav på sakskostnader på lik linje med den som påklager et vedtak i egenskap av å være part i underinstansen. Dette har betydning for å sikre at også allmenne, ideelle eller verdibaserte interesser kan bli ivaretatt gjennom forvaltningsklage, f.eks. ved klage fra miljøvernorganisasjoner. Regelen bør ikke skille mellom hvilken type interesse som motiverer vedkommende til å få endret et feil vedtak.

29.7.3 Avskjæring av kostnader i enkelte tilfeller

Etter gjeldende rett omfatter ikke retten til sakskostnader tilfeller der vedtaket blir endret på grunn av «forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll», eller når «andre særlige forhold taler mot» å dekke sakskostnader. Det kan sies slik at det etter fvl. § 36 første ledd er «et vilkår for å få rett til sakskostnader at endringen skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll».25

Denne begrensningen i retten til sakskostnader må ses i sammenheng med at alle endringer til gunst i utgangspunktet fører til at sakskostnader skal dekkes, uavhengig om det foreligger noen feil ved vedtaket. Det er mindre behov for en slik regel når det er et vilkår at vedtaket endres på grunn av en feil. Feil vil stort sett være innenfor forvaltningens kontroll. Det kan likevel tenkes situasjoner der vedtaket har blitt feil på grunn av omstendigheter som ligger utenfor både partens og forvaltningens kontroll. Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, mener som nevnt i punkt 29.6 at det offentliges prinsipielle interesse i materielt riktige vedtak gjør at forvaltningen er nærmest til å bære nødvendige kostnader for å få endret slike vedtak, og går inn for at kostnader ikke skal kunne avskjæres på slikt grunnlag.

29.8 Adgang til å tilkjenne sakskostnader på skjønnsmessig grunnlag

I noen unntakstilfeller er ikke vilkårene for sakskostnadsdekning oppfylt, samtidig som rimelighetshensyn tilsier at sakskostnader dekkes. Det kan for eksempel være tilfellet i saker der det ikke er truffet noe vedtak. Et forhåndsvarsel kan for eksempel bli opplevd som så uriktig eller urimelig at parten har behov for straks å treffe tiltak for å forhindre at det treffes vedtak i samsvar med varselet. Vilkåret etter gjeldende lov om at det må ha vært truffet et vedtak, har ledet til at § 36 har vært anvendt analogisk i noen få tilfeller som ligger tett opp til enkeltvedtakssituasjonen. Et annet eksempel er der parten har klare indikasjoner på kvalifisert dårlig saksbehandling (f.eks. opplagt inhabilitet), men der saken på tross av feilen får samme utfall i klageinstansen.

Det er vanskelig å angi konkrete vilkår for å fange opp slike unntakstilfeller i loven. Samtidig ivaretar ikke en analogisk anvendelse hensynet til klare og lett tilgjengelige regler.

Mindretallet vil imidlertid ikke foreslå å gjeninnføre en regel som gir forvaltningen en meget begrenset adgang til etter en konkret rimelighetsvurdering å tilkjenne sakskostnader som har vært nødvendige for å ivareta partens interesser i saken. En slik regel kan gi parten forhåpninger om en videre adgang til å få dekket sakskostnader enn det som er tilfellet. Det er grunn til å tro at det vil bli fremsatt langt flere krav enn de som oppfyller vilkårene i en slik bestemmelse, og det vil innebære en administrativ belastning for forvaltningen. I noen av sakene vil i stedet alminnelige erstatningsregler kunne gi krav på kostnadsdekning. Mindretallet er derfor blitt stående ved ikke å foreslå en slik skjønnsmessig regel, som vil ha begrenset rekkevidde, men administrative konsekvenser av betydning.

29.9 Omfanget av kostnadsdekning (utmåling)

29.9.1 Hva slags kostnader bør dekkes?

Etter gjeldende rett omfatter kostnadsbegrepet i utgangspunktet direkte kostnader for å få vedtaket endret til gunst. Dette kan være kostnader til reiser, gebyrer og juridiske tjenester. Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, legger til grunn at slike kostnader fremdeles bør omfattes.

Utover dette har det i praksis oppstått spørsmål om forskjellige slags utgifter eller tap kan kreves dekket som sakskostnader.

a) Noen ganger vil parten ha rentekostnader på grunn av lån for å finansiere rettshjelp, og andre ganger vil det påløpe avsavnsrente fordi parten ikke har kunnet disponere over de pengene som har gått med til saken. Etter praksis omfattes kapitalkostnader av kostnadsbegrepet,26 mens dette gjelder neppe for tapte renteinntekter. Etter tvisteloven gis det ikke dekning for avsavnsrente eller kapitalkostnader. Mindretallet mener at en part bør bære likviditetsrisikoen selv, og foreslår at hverken avsavnsrente eller kapitalkostnader skal omfattes av kostnadsbegrepet.

b) Parten vil ofte ha brukt tid på å sette seg inn i og forberede saken. Partens eget arbeid med saken regnes i utgangspunktet ikke som en «kostnad» i lovens forstand.27 Tvisteloven § 20-5 er mer liberal enn fvl. § 36 på dette punktet.28

Noen ganger har en part juridisk eller annen fagkunnskap som gjør det mulig å arbeide med saken selv i stedet for å hente inn relevant fagkunnskap. Å søke bistand fra andre kan da virke fremmed og bli dyrere enn om parten håndterer saken selv mot rimelig godtgjøring. For en juridisk person, for eksempel et aksjeselskap, kan et slikt spørsmål oppstå når arbeidet utføres av ansatte eller styremedlemmer i selskapet i stedet for en ekstern advokat.29 At kostnadsdekning skal avhenge av om selskapet bruker en husadvokat eller en ekstern advokat, kan virke tilfeldig.

På den annen side innebærer ikke eget arbeid noe økonomisk tap, og enhver må forventes å bruke tid på sine egne forvaltningssaker. En regel om krav på godtgjøring for eget arbeid kan også skape avgrensningsproblemer og forventninger om dekning som det ikke er grunnlag for. Mindretallet går derfor inn for at partens eget arbeid med saken ikke skal omfattes av kostnadsbegrepet. Det gjelder også der parten har slik fagbakgrunn at arbeidet ellers ville ha blitt satt ut til profesjonelle fagkyndige.

c) Selv om eget arbeid med saken ikke omfattes, kan det spørres om tapt arbeidsinntekt skal omfattes. Parten bruker for eksempel en arbeidsdag til å møte til muntlig konferanse. I likhet med eget arbeid er dekning av tapt arbeidsinntekt i ytterkanten av hva som språklig kan betegnes som en «kostnad», særlig så lenge det er tale om tapt arbeidsfortjeneste for en part som er en fysisk person. Mens godtgjøring for eget arbeid ut fra et vederlagssynspunkt ikke forutsetter at parten har lidt et økonomisk tap, er det motsatte tilfellet ved erstatning for tapt arbeidsinntekt. I praksis er det lagt til grunn at det «rent unntaksvis» kan tilkjennes erstatning for tapt arbeidsinntekt, men at slik adgang i praksis er snever.30 I unntakstilfeller kan også alminnelige erstatningsregler gi krav på en viss dekning.31Mindretallet mener at det klare utgangspunkt er at det ikke gis dekning for tapt arbeidsinntekt. Dekning bør gis der det uansett følger av alminnelige erstatningsregler.

d) Et spørsmål for seg er om loven utelukkende bør gi rett til dekning av kostnader som parten selv har hatt, eller om kostnadsansvaret bør dekke tilsvarende kostnader som andre har hatt for å bistå parten uten å kreve vederlag fra denne. En nærstående kan for eksempel ha hjulpet parten, eller en interesseorganisasjon kan ha bistått parten i en forvaltningssak som ligger innenfor organisasjonens interesseområde. Etter fvl. § 36 kan ikke andre bistandsytere selv kreve sakskostnader, og bestemmelsen gir trolig ikke parten rett til å kreve dekning for deres kostnader med mindre parten har plikt til å dekke bistandsyterens kostnader.32

Utvalgets mindretall legger til grunn at det er parten som må fremme kravet om sakskostnader, selv om det er andre som har påtatt seg utgiften i første omgang. Hvis parten kan kreve dekning for dette uten å ha noen plikt til å betale videre til bistandsyteren, kan dekning av sakskostnader gi parten en tilfeldig fordel som det ikke er grunn til. Utvalgets mindretall foreslår derfor at parten ikke skal kunne kreve dekning for bistandsyterens kostnader uten at parten allerede har dekket dette eller påtatt seg en bindende betalingsforpliktelse overfor bistandsyteren.

29.9.2 «Nødvendige» kostnader

At en part på nærmere bestemte vilkår skal få dekket kostnader for å få endret et vedtak, forutsetter et årsakskrav mellom kostnadene som pådras, og endringen av vedtaket. I dag stilles det krav om at kostnadene var «nødvendige» for å endre vedtaket. En annen mulighet er å ikke stille nærmere krav til årsakssammenhengen mellom kostnad og endring, men i stedet innta en generell tapsbegrensningsplikt som blant annet omfatter begrensningene som følger av et nødvendighetsvilkår. En slik tapsbegrensningsplikt kan utformes etter mønster av skadeerstatningsloven § 5-1 annet ledd, der skadelidtes medvirkning omfatter tilfeller der en «har latt være i rimelig utstrekning å fjerne eller minske risikoen for skade eller etter evne å begrense skaden».

Utvalgets mindretall, som foreslår å beholde en regel om sakskostnader i forvaltningsloven, går inn for å videreføre et vilkår om at kostnadene må ha vært «nødvendige» for å få endret vedtaket.

Nødvendighetskravet kan oppfattes som et strengt årsakskrav, slik at en kostnad bare er nødvendig hvis vedtaket ikke ville ha blitt endret om parten hadde latt være å pådra seg kostnaden. Om dette er tilfellet, eller om endring kunne ha vært oppnådd med lavere kostnad, kan være vanskelig å fastslå. Et motsatt alternativ er å ta utgangspunkt i partens subjektive oppfatning av hvilke kostnader det var nødvendig å påta seg for å få endret vedtaket. Etter det utvalget er kjent med, bygger juridisk teori og forvaltningspraksis i dag langt på vei på den sistnevnte forståelsen av nødvendighetsvilkåret,33 som gjør at vilkåret i liten grad er egnet til å begrense et krav om sakskostnader.

Utvalgets mindretall mener det er behov for en mer objektiv vurderingsnorm enn den som ofte anvendes i dag. Samtidig er partens vurdering av situasjonen et legitimt moment. Ved vurderingen bør det tas utgangspunkt i hvilke kostnader som var objektivt nødvendige for å få endret vedtaket, supplert med en vurdering av hvilke kostnader en aktsom part med rimelighet hadde grunn til å tro var nødvendige. Mindretallet foreslår å ta inn dette som en retningslinje i lovteksten. Hvis parten får delvis medhold i klageinstansen, for eksempel ved at bare deler av et vedtak blir endret, må kostnadene ha vært nødvendige for den delen av vedtaket som faktisk blir endret. I vurderingen vil det også ha betydning om parten kunne fått tilstrekkelig bistand gjennom veiledning fra forvaltningen.

Advokatsalær utgjør i praksis hovedtyngden av krav om sakskostnader. Advokatsalær beregnes normalt på basis av en timepris, og salærkravet beror da på timeprisens størrelse og antall timer brukt. I noen tilfeller vil en erfaren advokat med høy timepris kunne gjøre samme arbeid på langt færre timer enn en advokat med lavere timesats. Den gjeldende ordningen stiller parten og advokaten fritt når det gjelder avtale om advokatbistand og salær for dette, men gir det offentlige liten kontroll med kostnadsnivået.

For enkelte advokatoppdrag som det offentlige dekker salæret til, gjelder stykkprisforskriften 12. desember 2005 nr. 1442, som er fastsatt i medhold av bl.a. rettshjelploven. Stykkprisforskriften fastsetter salæret til den offentlige salærsatsen multiplisert med en bestemt faktor for ulike sakstyper.34 Det er innført stykkpris for enkelte klagesaker.35 Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for at en slik ordning kan fjerne advokatenes (økonomiske) oppfordring til å nedlegge mer arbeid enn hva som dekkes av stykkprisforskriften, selv om slikt arbeid er nødvendig for å få endret vedtaket, og det kan føre til at partens rettsikkerhet svekkes.36Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om dekning av sakskostnader i klagesaker, finner at det vil være vanskelig å fastsette en bestemt alminnelig stykkpris for klagesaker, og at bruken av stykkpris i høyden kan være aktuell for nærmere bestemte typer klagesaker.

Et alternativ er å dekke advokatkostnader etter den offentlige salærsatsen. Det vil bidra til å holde kostnadskravet nede. Både forsvareroppdrag og fri rettshjelp er basert på slike satser, og denne ordningen er også innført for enkelte forvaltningssaker.37

Lederen Backer og medlemmet Fagernæs foreslår at den offentlige salærsatsen skal være beregningsgrunnlag ved krav om dekning av sakskostnader ved klagesaker i forvaltningen. Forvaltningens saker er mer mangfoldige enn for eksempel saker på strafferettens område. Forvaltningen har imidlertid veiledningsplikt også overfor advokater, og det vil kunne tas hensyn til at advokaten må sette seg inn i et nytt fagområde når antall timer beregnes. Salærsatsen er for 2019 kr 1040 per time.

Medlemmet Innjord foreslår at det ikke innføres noen begrensning til den offentlige salærsatsen når det gjelder dekning av advokaters salærkrav som sakskostnader i klagesaker. Parten vil som regel måtte betale vanlig markedspris for juridisk bistand i klagesaken, og så lenge kostnadene er «nødvendige» for å endre vedtaket, bør parten få dem dekket. Det er liten grunn til å anta at en begrensning av dekningen til offentlig salærsats vil påvirke advokatenes salærkrav. Den eneste effekten av den foreslåtte begrensningen vil derfor bli at parten bare får delvis dekning av de kostnader som rent faktisk har vært nødvendige for å få vedtaket endret.

29.9.3 Krav om at kostnadene er vesentlige?

Forvaltningsloven § 36 første ledd stiller krav om at kostnadene må være «vesentlige». Når kostnadene først er vesentlige, dekkes samtlige kostnader, uten at det gjøres fradrag for en egenandel.

Det må som del av dagliglivets risiko i utgangspunktet forventes at mindre beløp brukes i kontakt med forvaltningen. Det kan også hevdes at forvaltningen ikke bør bruke ressurser på behandling av krav om små beløp. Samtidig er kriteriet «vesentlig» vurderingspreget, og det kan være vanskelig å praktisere. Det kan tale for å innføre en kostnadsgrense i form av en egenandel på for eksempel kr 1 000.

Samtidig kan også lavere kostnader være en belastning for noen husholdninger. Legger man et rent erstatningssynspunkt til grunn, bør kostnadene dekkes uavhengig av høy eller lav størrelse når de er nødvendige for å få endret et uriktig vedtak. Å sløyfe vilkåret om vesentlighet eller en egenandel vil også gi en enklere regel.

Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, foreslår etter dette at det ikke skal gjelde et krav om at kostnadene må være vesentlige, og at det heller ikke skal gjelde noen egenandelgrense.

29.10 Saksbehandling av sakskostnadskrav

29.10.1 Plikt til å informere om retten til dekning av sakskostnader

Etter fvl. § 36 fjerde ledd skal det organet som endrer et vedtak, gjøre parten oppmerksom på retten til å kreve dekket sakskostnader. Det gjøres unntak fra plikten til å informere hvis det er usannsynlig at parten har hatt vesentlige sakskostnader, eller hvis det må antas at parten selv eller partens fullmektig kjenner retten. Det er ikke adgang til å unnlate å gi informasjon av andre grunner, og manglende informasjon vil utgjøre saksbehandlingsfeil. Dette vil kunne være et viktig moment i vurderingen etter § 36 av om krav om sakskostnader skal godtas selv om treukersfristen i tredje ledd er overskredet.

Høsten 1997 foretok Sivilombudsmannen en undersøkelse med sikte på å klarlegge om forvaltningen hadde etablert tilfredsstillende rutiner for å sikre at plikten i § 36 fjerde ledd ble overholdt.38 Undersøkelsen avdekket at lovens krav gjennomgående ikke ble oppfylt i praksis. Ofte unnlot forvaltningsorganet å informere om retten til å kreve kostnader etter § 36, uten at det var foretatt noen nærmere vurdering av om unntakene i § 36 fjerde ledd var oppfylt.

Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, foreslår å videreføre en plikt til å informere om retten til sakskostnadsdekning når klageinstansen endrer et vedtak til gunst for en part i klageomgangen, se utk. § 50 annet ledd bokstav d.

Hvis underinstansen ikke endrer vedtaket etter klage, men sender saken til klageinstansen, foreslår lederen Backer og medlemmet Fagernæs at parten skal gis informasjon om dette og om sakskostnadsregelen og dens vilkår, se punkt 29.7.1. Når underinstansen omgjør et vedtak til gunst, skal det ikke informeres om sakskostnader, siden det ikke gis sakskostnadsdekning i slike tilfeller. Medlemmet Innjord foreslår som nevnt i punkt 29.7.1 at også slik endring skal kvalifisere for sakskostnadsdekning, og går derfor inn for at underinstansen i sin underretning om vedtaket skal informere om retten til å få dekket sakskostnader ved å klage over vedtaket.

29.10.2 Avgjøring og dekning av sakskostnadskrav

Etter fvl. § 36 tredje ledd første punktum skal sakskostnadsspørsmålet avgjøres av klageinstansen, men av underinstansen dersom denne har truffet nytt vedtak i saken. Etter § 36 tredje ledd annet punktum skal det organet som treffer avgjørelsen, dekke sakskostnadene etter første ledd. Dersom kostnadsansvaret har grunnlag i mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen, kan det likevel fastsettes at ansvaret helt eller delvis skal ligge hos det eller de organene som var ansvarlig for mangelen. Loven gir ingen klare retningslinjer for når ansvaret bør plasseres hos underinstansen.

Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, foreslår at sakskostnadsspørsmålet alltid skal avgjøres av klageinstansen og dekkes av underinstansen. Med en slik regel unngår man også at organet som skal treffe avgjørelse om sakskostnader, samtidig skal dekke kostnadene over eget budsjett.

Særlig hensynet til prevensjon tilsier at organet som har stått for feilen, også bærer kostnadene. Hvis det er en feil ved vedtaket, uten at forvaltningen eller noen part kan bebreides for det, er det ikke like klart at underinstansen bør bære sakskostnadene. Dette vil for eksempel være situasjonen der underinstansen har oppfylt sin utredningsplikt, men likevel ikke har bygd på fullstendige faktiske opplysninger, slik at vedtaket er blitt uriktig. Det er likevel ikke urimelig å pålegge underinstansen kostnadsansvar også i slike saker, siden den er gitt anledning til å vurdere omgjøring før klageinstansen beslutter endring.

29.10.3 Frist for å fremme krav. Kravets innhold mv.

Etter fvl. § 36 tredje ledd tredje punktum må kravet om sakskostnader settes frem senest tre uker etter at melding om det nye vedtaket er kommet frem til parten. Fristen kan forlenges etter § 29 fjerde ledd. Om når kravet må være fremsatt, oversitting av fristen og kravets adressat, form og innhold, gjelder §§ 30 til 32 tilsvarende. Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, foreslår å videreføre disse reglene.

Mindretallet foreslår at det ikke skal gis ikke dekning for kostnader forbundet med å fremme krav om sakskostnader.

29.10.4 Klage over avgjørelse om sakskostnader

Etter gjeldende rett kan en avgjørelse om sakskostnader påklages. Utvalgets mindretall, som går inn for å beholde en regel om sakskostnader, foreslår at klageadgangen ikke videreføres. Dette har sammenheng med forslaget om at sakskostnadskrav alltid skal avgjøres av klageinstansen og dekkes av underinstansen. Det er mindre behov for klagerett når organet som avgjør sakskostnadskravet, ikke selv har stått for feilen ved vedtaket eller selv skal dekke kostnadene. Noen klageinstanser har også en slik grad av uavhengighet at det kan være tvilsomt hvilket organ som skulle ha behandlet eventuelle klager over sakskostnadsavgjørelser. Flere organer høyt oppe i forvaltningshierarkiet er heller ikke innrettet slik at de i lys av sine øvrige oppgaver bør behandle slike klager.

I Prop. 64 L (2016–2017) punkt 4.6.3 (s. 31) er det lagt opp til at utvalget skal vurdere om en (fylkes)kommune som blir pålagt kostnadsansvar etter fvl. § 36, bør ha samme klagerett som en privat part har etter § 36 tredje ledd. Når det foreslås at en avgjørelse om sakskostnader ikke kan påklages, er det klart at dette må gjelde både for partene og for eventuelle kommuner som pålegges kostnadsansvar av en statlig klageinstans.

29.11 Tilkjenning av sakskostnader fra en annen part

Etter fvl. § 36 annet ledd kan en part på nærmere bestemte vilkår bli ilagt motpartens sakskostnader i saker som «vesentlig er en tvist mellom parter». Bestemmelsen gjelder ulike konfliktsituasjoner der partene har samme interesse i å oppnå et begrenset gode, for eksempel en bevilling, eller der de har motstridende interesser fordi den ene krever at den andre skal betale, eller lignende. Hovedformålet er å verne den som har fått en rett i et forvaltningsvedtak, mot å pådra seg kostnader som følge av klage fra en som prosederer i utrengsmål.39 I slikes saker bør hverken parten eller forvaltningen bære kostnadene. I vurderingen skal det legges vekt på om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.

Utvalget viser til at regelen er svært lite brukt. Der et forvaltningsorgan pålegger en privat part å bære en annens kostnader, opptrer den i en domstollignende funksjon. I de fleste av tilfellene der bestemmelsen er aktuell, har trolig motparten opptrådt på en slik måte at den alminnelige erstatningsretten vil gi grunnlag for et krav. På bakgrunn av dette foreslår utvalget å ikke videreføre regelen.

Der forvaltningsorganet forstår at en part legger opp til en omfattende prosess i utrengsmål eller med sjikanehensikt, bør det kontakte eventuelle andre parter og dermed hindre at de pådrar seg unødige kostnader.