36 Administrative, økonomiske og rettssikkerhetsmessige konsekvenser av lovforslaget

36.1 Generelt om lovens konsekvenser

Forvaltningsloven er en alminnelig lov for all offentlig virksomhet, med særlig vekt på offentlig myndighetsutøving i møtet mellom offentlig og privat sektor. Utvalgets forslag til ny forvaltningslov bygger på bestemte verdier, forventninger og formål, se kapittel 10. Da forvaltningsloven opprinnelig ble vedtatt i 1967, var målet først og fremst å sikre den enkeltes rettssikkerhet. Det er fortsatt viktig. Betryggende saksbehandlingsregler som ivaretar hensynet til den enkelte, har betydning for tilliten til forvaltningen. Slike regler bidrar også til velfungerende institusjoner og mulighet for effektiv styring og samhandling. En pålitelig og velansett offentlig forvaltning er et av kjerneelementene i et stabilt demokrati. Hensynet til den enkelte vil noen ganger kunne stå i et motsetningsforhold til samfunnets behov for effektive løsninger og nøktern ressursbruk. Selv om en regel i noen tilfeller kan ivareta flere hensyn samtidig, vil ivaretakelse av det ene hensynet andre ganger måtte gå på bekostning av det andre.

Mot denne bakgrunn vil utvalget her i kapittel 36 redegjøre for rettssikkerhetsmessige, administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget.

Utvalget vil først peke på noen konsekvenser av lovforslaget for rettssikkerhet og tillit, se punkt 36.2. Hva som regnes som rettssikkerhetsmessige konsekvenser, må forstås på bakgrunn av drøftelsen av rettssikkerhet i punkt 10.2. Om tillit vises til punkt 10.6. I punkt 10.8 er det pekt på hovedtrekk ved forvaltningsloven som bidrar til å ivareta grunnleggende verdier som rettssikkerhet og tillit, mens dette vil bli tatt opp mer konkret for utvalgets forslag i punkt 36.2.

I punkt 36.3 vil utvalget vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget. Administrative og økonomiske konsekvenser av et lovforslag kan gjøre seg gjeldende i så vel privat som offentlig sektor. Det gjelder også for en lov om saksbehandlingen i forvaltningen. De økonomiske og administrative konsekvensene vil først og fremst få betydning for offentlig forvaltning, mens de rettssikkerhetsmessige konsekvensene i større grad direkte får betydning for private.

Administrative konsekvenser omfatter konsekvenser for forvaltningens organisering og oppgavefordeling, og for hvordan arbeidet skal gjennomføres, medregnet behovet for administrative ressurser og virkningene for saksbehandlingstiden.

Økonomiske konsekvenser omfatter både nye kostnader og innsparinger. Økonomiske konsekvenser kan inntre og være forskjellige på kort og lang sikt. I stor grad vil de økonomiske konsekvensene være avledet av de administrative konsekvensene, og de vil derfor bli omtalt under ett. Både virkningene for forvaltningen og for dem som har kontakt med forvaltningen, vil være av interesse. Lovforslaget har et meget bredt virkeområde ved at det – som gjeldende lov – omfatter alle nivåer i offentlig forvaltning og alle forvaltningens ansvarsområder. I tillegg omfatter det private når de utøver offentlig myndighet. Det brede og varierte virkeområdet gjør at det er umulig å gi noe bestemt anslag over økonomiske konsekvenser. Virkningene vil være forskjellige i ulike sektorer, sakstyper og for ulike forvaltningsorganer.

Konsekvensene av å vedta en ny forvaltningslov i samsvar med utvalgets lovforslag kan være ulike alt etter hvordan lovforslaget står i forhold til gjeldende rett. Der lovforslaget er i samsvar med regler i gjeldende forvaltningslov, kan en ny lov bidra til å gi eksisterende regler økt oppmerksomhet og større gjennomslag i praksis. Når eksisterende regler blir utformet i den nye loven slik at de blir lettere å forstå og bruke, kan det gi en administrativ gevinst som også virker positivt for andre formål med loven. Det samme kan være tilfellet der lovforslaget går ut på å lovfeste gjeldende ulovfestet rett. Det vil gjøre reglene lettere tilgjengelig og ofte bidra til å klargjøre rettstilstanden. Dette er både en rettssikkerhetsmessig og en administrativ fordel. Det er når lovforslaget innebærer markerte endringer i gjeldende rett, at man må være forberedt på at forslaget kan ha noen reelle administrative og økonomiske konsekvenser.

Administrative konsekvenser kan vise seg i endringer i administrative organer, i oppgaver som forvaltningen skal ta seg av, og i administrative prosesser knyttet til saksbehandlingen. Lovforslaget har for det meste regler av sistnevnte art. De økonomiske konsekvensene kan være direkte avledet av de administrative konsekvensene, f.eks. ved at en mer vidtrekkende plikt til å utrede og involvere partene innebærer økte kostnader. De kan også være mer indirekte avledet, f.eks. ved at økt utredning og involvering fører til innholdsmessig bedre vedtak og økt samarbeidsvilje blant partene. En grundig saksbehandling som tar hensyn til den enkelte, kan på denne måten være administrativt eller økonomisk tyngende i den enkelte sak, men kan på sikt gi større tillit til offentlig forvaltning og de avgjørelser som den treffer, og dermed medvirke til at vedtak i større grad blir etterlevd uten videre.

Det er et mål med den nye loven at den etter behov skal klargjøre og presisere bestemmelser som videreføres, og gi dem et klart språklig uttrykk som lever opp til nåtidens språkbruk. Språklige endringer i en bestemmelse kan reise spørsmål om endringen er rent språklig og redaksjonell, eller om den også betyr en viss endring i regelens innhold. Merknader i forarbeidene kan klargjøre dette. Uansett vil den språklige og redaksjonelle oppdateringen bety en gevinst ved at brukeren raskere får en riktig oppfatning av regelens innhold ved å lese lovbestemmelsen.

Virkningene av lovforslaget er på viktige punkter avhengig av hvilke ytterligere beslutninger som blir truffet. Det er tydelig når det gjelder digitalisering, som bl.a. forutsetter investeringer i IKT. For noen forslag vil kostnader og fordeler nettopp henge sammen med digitalisering i forvaltningen. Det er f.eks. tilfellet for forslag om foreløpig svar og tilbakemelding ved lang saksbehandlingstid (utk. § 17) og deling av taushetsbelagt informasjon lagret i databaser (utk. § 36).

Innholdsmessig er lovforslaget på mange punkter en videreføring av gjeldende rett. Utvalget vil i hovedsak bare vurdere konsekvensene av realitetsendringene som foreslås.

36.2 Rettssikkerhetsmessige konsekvenser av lovforslaget

Etter utvalgets syn vil flere av endringene som foreslås, bidra til å styrke borgernes stilling. De språklige forenklingene, den nye strukturen og innholdsmessige avklaringer vil gjøre loven klarere enn den er i dag. Det kan gjøre det enklere for forvaltningen å behandle saker på riktig måte, slik at vedtakene blir rettsriktige og hensiktsmessige, og det kan holde ved like borgernes tillit til forvaltningen og deres opplevelse av å bli respektert selv om vedtak går imot deres interesser. Forvaltningsloven bidrar slik til å opprettholde styringssystemets legitimitet.

Utvalget har gjennomgående lagt vekt på hensynet til at forvaltingen skal være god og tillitskapende. Under gis enkelte eksempler på dette.

Utk. § 8 presiserer at forvaltningsorganet skal bruke et språk som er klart, presist og så vidt mulig tilpasset mottakeren. Et forståelig språk er også en forutsetning for effektivt å kunne formidle budskap til borgeren, og er dermed en forutsetning for både godt samarbeid og for å sette borgeren i stand til å ivareta sine interesser. Det kan forhindre misforståelser og redusere behovet for veiledning.

Utk. § 13 bestemmer at forvaltningsorganet skal være tilgjengelig, og at borgeren skal kunne ta kontakt med organet på en sikker og effektiv måte. Opplysninger kan brukes til stadig flere formål, og det er viktig å hindre at opplysninger kommer på avveie. Å kunne kommunisere på en effektiv måte, gjerne i digitale kanaler, antas å være i tråd med ønsker og forventninger til de fleste borgerne. Borgerne skal imidlertid ikke ha plikt til å kommunisere digitalt med forvaltningen, og forvaltningen skal ta hensyn til dem som av ulike årsaker faller utenfor den digitale utviklingen.

Utk. § 17 innebærer at organet skal opplyse om forventet saksbehandlingstid når det mottar en søknad eller annen henvendelse som det har plikt til å behandle. Hvis den angitte saksbehandlingstiden vesentlig vil overskrides, skal forvaltningsorganet informere om det. Forslaget bidrar til å inkludere parten i saksforløpet og kan også gjøre at parten får realistiske forventninger til saksbehandlingen. Begge deler kan underbygge tillit til offentlig forvaltning.

Utk. § 20 om at parten bør varsles om og få være til stede ved befaringer som forvaltningsorganet vil holde i en sak om enkeltvedtak, kan bidra til å øke tilliten til forvaltningen.

Hensynet til å gi parten en forklaring på forvaltningsorganets avgjørelse ligger bak utk. § 48 om at det for alle enkeltvedtak skal gis en begrunnelse som tjener til å forklare sakens utfall for parten. Det vil sette parten bedre i stand til å forstå vedtaket og bakgrunnen for det. I noen tilfeller vil parten da lettere akseptere og slå seg til ro med utfallet. I andre tilfeller vil forklaringen gi grunnlag for å identifisere hva som er galt med vedtaket, og sette parten bedre i stand til å få det overprøvd. I alle tilfeller er regelen egnet til å styrke partens rettssikkerhet.

Forvaltningen blir stadig mer digitalisert, og det er viktig å sørge for en åpen og etterrettelig forvaltning også når systemene blir helautomatiserte. Flertallets forslag til utk. § 11 innebærer at helautomatisering av saksbehandlingsprosesser som i betydelig grad påvirker en part, må ha hjemmel i forskrift. Det betyr blant annet at det skal skje en høring før et helautomatisert saksbehandlingssystem blir etablert. En slik høring vil gi økt åpenhet og skape grunnlag for kontroll og offentlig debatt i forkant av helautomatisering av inngripende avgjørelsesprosesser. Mindretallets forslag understreker blant annet behovet for gode mekanismer for å sikre at opplysningene som brukes i helautomatiserte prosesser, er oppdaterte og dekkende.

Utk. § 12 bestemmer at forvaltningen må utarbeide dokumentasjon for det rettslige innholdet i sine automatiserte saksbehandlingssystemer. Denne dokumentasjonen skal offentliggjøres. Dokumentasjonen og åpenheten rundt den tilrettelegger for kontroll, øker sannsynligheten for at feil i forståelsen av rettsreglene vil bli oppdaget og legger til rette for effektive opprettinger i systemet.

I utk. § 22 foreslås det at forvaltningsorganet etter en undersøkelse eller beslag som det foretar, som hovedregel skal utarbeide en skriftlig rapport. I en rapport om beslag skal det fremgå hva som ble beslaglagt, og hvor dette ble gjort. Reglene vil styrke rettssikkerheten for en part som blir utsatt for slike undersøkelser eller beslag.

Inhabilitetsreglene i utk. kapittel 4 er gitt et språklig uttrykk og en struktur som gjør dem lettere tilgjengelig. For noen flere situasjoner foreslås det uttrykkelige regler om inhabilitet uten videre, og det foreslås nærmere retningslinjer for vurderingsnormen for den skjønnsmessige helhetsvurderingen som etter gjeldende rett har reist mange spørsmål i praksis. Disse endringene kan lede til mindre rom for uenighet om en person er inhabil eller ikke, og dermed til mindre grobunn for mistanke og konflikt.

Også taushetspliktsreglene i utk. kapittel 5 er omredigert for å gjøre dem klarere og enklere å forstå, og dermed lettere å praktisere på riktig måte. For borgeren er det viktig at ens egne taushetsbelagte opplysninger ikke kommer på avveie. For tjenestepersonen er det viktig å praktisere reglene riktig for å unngå de sosiale sanksjonene og det potensielle straffansvaret som er forbundet med brudd på reglene.

På en rekke punkter innebærer forslaget lovfesting av ulovfestet rett. Eksempler på dette er utk. § 40 om rammer for forvaltningsorganets skjønnsutøving og utk. § 41 om adgang til å stille tyngende vilkår i forbindelse med vedtaket. Når slike regler har grunnlag i ulovfestet rett, er de stort sett bare tilgjengelige for personer med juridisk bakgrunn. Lovfesting bidrar til tilgjengeliggjøring og åpenhet og tilrettelegger for kontroll og ansvarliggjøring. Lovfestingen i utk. § 74 om ugyldighet beskriver betydningen av at forvaltningen har gjort feil, og har derfor forklaringsverdi for borgeren.

I noen av lovforslagene har hensynet til økonomiske og administrative innsparinger fått større vekt enn hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Et eksempel er at det samlete utvalget foreslår innstramninger i adgangen til å få dekket sakskostnader når et vedtak blir endret til gunst for parten. Flertallet foreslår å ikke videreføre regelen. Mindretallet foreslår å begrense adgangen til å få dekket sakskostnader til der et vedtak endres i klagesak på grunn av feil ved det, uten adgang til å klage over sakskostnadsavgjørelser. De ulike forslagene har ulike konsekvenser. I den grad de bidrar til at en part ikke får juridisk bistand som han eller hun har behov for, kan det virke negativt for rettssikkerheten. Forslaget bygger på en forutsetning om at forvaltningen på god måte vil følge opp sin utrednings- og veiledningsplikt, og må ses i sammenheng med styrket adgang til fri rettshjelp og regler om dekning av sakskostnader i særlovgivningen.

Utk. § 53 tredje ledd innebærer at det ikke lenger skal være klagerett over klageinstansens avvisningsavgjørelse. I utk. § 21 annet ledd (jf. § 22 femte ledd for pålegg om å finne seg i undersøkelser eller om beslag) gjøres det også innstramninger ved at et pålegg om å gi opplysninger som hovedregel skal etterkommes selv om en klage over det ikke ennå er avgjort. Dette innebærer en viss svekkelse av partens stilling sammenholdt med gjeldende rett, som fastsetter at avgjørelsen bare kan iverksettes straks der det er «påtrengende nødvendig». På den annen side utvides klagefristen fra tre dager til én uke.

Utk. kapittel 5 legger opp til en videre adgang til deling av opplysninger som er underlagt taushetsplikt med andre forvaltningsorganer. På den ene side tilrettelegger det for effektivt samarbeid og ivaretakelse av borgernes interesser uten at vedkommende stadig må oppgi de samme opplysningene til forvaltningen. På den annen side kan det bety en risiko for borgeren, siden deling alltid vil innebære en viss fare for at opplysninger kommer på avveie. Det blir også viktig at forvaltningsorganet har på plass gode rutiner for å sikre at opplysningene er oppdaterte og dekkende. Reglene om å legge frem opplysninger for parten under saksforberedelsen (utk. § 43) og opplyse i begrunnelsen for vedtaket om det bygger på opplysninger hentet fra et annet forvaltningsorgan (utk. § 48 annet ledd bokstav a) vil bidra til å sikre dette og dermed partens rettssikkerhet. Utk. § 76 annet ledd innebærer at forvaltningen skal utsette iverksettingen av et vedtak som blir angrepet ved klage eller søksmål, hvis iverksettingen ikke kan gjøres om eller kan utgjøre en risiko for partens liv eller helse. Regelen går lenger enn dagens regel som bare gir forvaltningen anledning til å beslutte slik utsatt iverksetting. Regelen innebærer således en styrking av rettssikkerheten.

36.3 Administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget

36.3.1 Administrative og økonomiske virkninger av loven som helhet

Lovforslaget viderefører hovedlinjene i den gjeldende forvaltningsloven. Det foreslås ingen store utvidelser i virkeområdet som vil få betydelige økonomiske og administrative konsekvenser. På flere områder lovfestes det som allerede følger av praksis eller god forvaltningsskikk. De økonomiske konsekvensene av lovforslaget er derfor av en helt annen karakter og langt mindre enn f.eks. ved lovfesting av rettigheter på velferdsområdet.

Å vedta og sette ut i livet en ny forvaltningslov vil likevel i seg selv ha økonomiske og administrative konsekvenser, uavhengig av lovens nærmere innhold. Det skyldes at forvaltningen må bruke tid og ressurser på interne opplæringstiltak og på å oppdatere forskrifter, interne instrukser og retningslinjer. Også andre brukere av forvaltningsloven, herunder private virksomheter, privatpersoner og andre som er i kontakt med forvaltningen, vil måtte bruke ressurser på å sette seg inn i den. Disse konsekvensene vil gjøre seg mest gjeldende umiddelbart etter at loven er vedtatt og klar for å settes ut i livet. De vil avta med tiden, og etter hvert vil de bare utgjøre slike kostnader som uansett påløper når man skal ta standpunkt til konkrete rettsspørsmål med tilknytning til forvaltningsloven.

De utgiftene som vil påløpe ved vedtakelsen av en ny lov, må også ses i sammenheng med de besparelser som en klargjøring av rettstilstanden vil lede til. Lovutkastet tar sikte på flere slike avklaringer. Lovutkastet har videre et enklere og mer brukervennlig språk og oppbygning, som vil lede til administrative besparelser.

På flere punkter innebærer lovutkastet en lovregulering av spørsmål som i dag er ulovfestet eller uklare. Det bidrar til en sikrere rettstilstand, som gjennomgående vil ha positive administrative konsekvenser.

Lovforslaget tar sikte på å være teknologinøytralt. Det legger til rette for videre digitalisering i forvaltningen, men overlater til forvaltningspolitikken å fastsette takt og retning i den videre utviklingen. Enkelte grep er imidlertid gjort for å ivareta hensyn til åpenhet og kontroll, samt til borgere som av ulike årsaker kan ha vanskeligheter med å forholde seg til digital kommunikasjon, se punkt 36.2 og kapittel 18.

I punktene 36.3.2 til 36.3.16 vil utvalget kommentere de økonomiske og administrative konsekvensene av de enkelte delene av lovforslaget.

36.3.2 Kapittel 1: Lovens formål og virkeområde

I lovutkastet kapittel 1 foreslås regler om lovens formål og virkeområde. Lovens virkeområde blir i hovedtrekk videreført, men skarpere avgrenset. Den vil gjelde for forvaltningen i stat, fylkeskommune og kommune, men bare reglene om inhabilitet og taushetsplikt vil gjelde når forvaltningen utøver eierrådighet eller opptrer på privatrettslig grunnlag på annen måte, for eksempel ved å inngå slike avtaler som alle kan inngå. For selvstendige rettssubjekter utenfor forvaltningen vil loven bare gjelde når de utøver offentlig myndighet. Dette gjelder både for private og for offentlige selskaper mv., som statsforetak, særlovselskaper, statsaksjeselskaper og interkommunale selskaper, hvis ikke annet følger av særlovgivningen. Klarere regler om virkeområdet vil være en administrativ fordel for dem dette angår.

Lovforslaget avklarer dessuten i større grad hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for forskjellige avgjørelser. Også dette kan gi administrative besparelser. Lovens regler om enkeltvedtak gjelder ikke bare ved klassisk myndighetsutøving, men også for avgjørelser om tildeling eller opphør av pengeytelser og tjenester (naturalytelser). De skal derimot ikke gjelde når forvaltningen inngår avtaler eller treffer andre privatrettslige disposisjoner.

36.3.3 Kapittel 2: Alminnelige bestemmelser

I lovutkastet kapittel 2 foreslås alminnelige bestemmelser om saksbehandlingen. Bestemmelsene vil gjelde for alle forvaltningssaker, hvis ikke det er gjort unntak fra dem. Noen av reglene viderefører i stor grad gjeldende rett, som reglene om veiledningsplikt, saksbehandlingstid og bruk av fullmektig. Kapitlet inneholder også flere regler som ikke har noe motstykke i dagens lov. Dette gjelder blant annet bestemmelsene om forvaltningsspråk, tolking og oversetting, samt krav til dokumentasjon av det rettslige innholdet i automatiserte beslutningssystemer.

Det foreslås lovfestet at forvaltningsspråket er norsk, og at forvaltningen skal bruke et språk som er klart, presist og så vidt mulig tilpasset mottakeren (utk. § 8). Regelen om tilpasset språk kan i noen tilfeller innebære en administrativ kostnad for forvaltningen i første omgang. Det vil imidlertid gi et bedre grunnlag for samarbeid med og inkludering av borgeren, som i neste omgang kan bety en mer effektiv saksbehandling for forvaltningen.

Hvorvidt forvaltningen har plikt til å bruke tolk, og hvilket språk det i tilfelle skal tolkes til, beror på reglene i en eventuell ny tolkelov (utk. § 9). Utk. § 9 annet ledd om oversetting av vedtak, begrunnelse og sentrale saksdokumenter så langt det er nødvendig for at en privatperson skal kunne ivareta sine interesser på rimelig måte, innebærer kostnader. Regelen går imidlertid trolig ikke lenger enn det som allerede følger av praksis.

Utk. § 12 lovfester en plikt til å dokumentere det rettslige innholdet i saksbehandlingssystemer. Dette vil få administrative og økonomiske konsekvenser i utviklingsfasen. Samtidig vil dokumentasjonen gi grunnlag for å avdekke feil i systemet og tilrettelegge for effektiv oppretting av feil.

Utk. § 13 innebærer også at forvaltningsorganer skal være tilgjengelige for at den enkelte kan ta kontakt med dem på en sikker og effektiv måte. Sikker og effektiv kommunikasjon vil kunne skje ved hjelp av digitale løsninger. Eventuell utvikling av slike vil særlig innebære kostnader i utviklingsfasen, men vil trolig senere gi innsparinger i form av effektivisering av saksbehandlingen. Lovforslaget innebærer imidlertid ingen plikt til å utvikle slike løsninger, og utvalget fremhever fordelene som helhetlige fellesløsninger har for både forvaltningsorganene og for borgerne. Lovforslaget innebærer heller ingen plikt for borgerne til å kommunisere digitalt med forvaltningen og viderefører gjeldende rett på dette punktet.

Utk. § 14 avklarer omfanget av veiledningsplikten. Det legger til rette for at veiledningen i stor grad kan skje digitalt, men gir rett til muntlig samtale med en ansatt i forvaltningsorganet dersom vedkommende har behov det. God veiledning kan lede til at sakene blir bedre opplyst, som igjen kan lede til flere riktige og gode avgjørelser. Dette kan redusere antallet klager.

Utk. § 20 innebærer at parten i saker om enkeltvedtak skal gis anledning til å være til stede mens en befaring pågår, dersom dette kan gjøres uten vesentlig ulempe og uten at formålet med befaringen settes i fare. Forslaget vil neppe påføre forvaltningen nevneverdige økonomiske eller administrative ulemper.

Det foreslås dessuten regler om pålegg om å gi opplysninger og regler om avgjørelser om å foreta undersøkelse eller beslag. Med unntak av reglene om beslag, som er nye, er forslagene i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. I utk. § 21 om pålegg om å gi opplysninger utvides klagefristen med fire dager og kan tenkes å lede til noen flere klager. På den annen side foreslås en hovedregel om at pålegget skal etterkommes selv om klagen ikke er avgjort. Innstrammingen innebærer økt effektivisering. Kravet om at det skal utarbeides beslagsrapport dersom det tas beslag, er nytt. For organer som allerede har rutiner for dette, vil slik utarbeiding ikke ha noen økonomiske og administrative konsekvenser. Samtidig vil utarbeiding av beslagsrapport bidra til at det skal mer til før beslaget utgjør en krenkelse av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og EMK P1-1.

36.3.4 Kapittel 3: Delegering av myndighet

I lovutkastet kapittel 3 foreslås regler om delegering av myndighet. Bestemmelsene regulerer adgangen til delegering og krav til delegeringsbeslutningen, og har ikke noe motstykke i dagens lov. Reglene svarer i hovedsak til dagens ulovfestede regler om delegering, men innebærer en klargjøring av delegeringsadgangen og grensene for delegering. Det foreslås at delegering til kommuner, uavhengige organer, selvstendige offentlige rettssubjekter og private bare kan skje med hjemmel i lov. Krav om skriftlighet for beslutninger om delegering til andre organer er i samsvar med god forvaltningspraksis, og krav til å holde ved like en oversikt over foretatte delegeringer vil gjøre det enkelt å få rede på hvem som er tildelt kompetanse til å utøve offentlig myndighet. Siden dette er forhold som forvaltningen allerede i dag må holde orden på, vil ikke disse kravene ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning av betydning for forvaltningen. Mindretallets forslag om å kunngjøre delegeringsbeslutninger i Norsk Lovtidend vil gi en samlet oversikt over hvor myndighet er delegert. Mindretallet mener at gevinsten dette vil innebære, er større enn kostnadene det vil kreve, mens flertallet er av motsatt oppfatning.

36.3.5 Kapittel 4: Inhabilitet

I lovutkastet kapittel 4 foreslås regler om inhabilitet. En uttrykkelig personell avgrensning videreføres ikke. Dette vil imidlertid ha liten praktisk betydning og neppe noen økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det forslås flere tilføyelser til listen over tilknytningsforhold som uten videre leder til inhabilitet (utk. § 28). Tilføyelsene vil lede til inhabilitet uten videre i noen flere tilfeller, men vil lette praktiseringen av reglene og innebære noen administrative besparelser. Det foreslås flere retningslinjer for når man kan bli inhabil etter en konkret vurdering (utk. § 29). Retningslinjene har til formål å tydeliggjøre hva som skal vektlegges i vurderingen, og vil trolig bety enkelte administrative fordeler.

36.3.6 Kapittel 5: Taushetsplikt

I lovutkastet kapittel 5 foreslås regler om taushetsplikt. Lovforslaget tar sikte på å bidra til å avklare hvilke opplysninger som er undergitt taushetsplikt. Det må antas å føre til både økonomiske og administrative lettelser at det ikke lenger er nødvendig å ta standpunkt til hvorvidt en opplysning kan ha konkurransemessig betydning.

Lovforslaget innebærer videre en forenkling og utvidelse av adgangen til å gjøre taushetsbelagte opplysninger kjent for andre forvaltningsorganer som har saklig behov for dem i sin virksomhet. Økt adgang til gjenbruk av opplysninger åpner for en effektivisering av saksbehandlingen og mulighet for økt samarbeid mellom forvaltningsorganer, som i betydelig grad må antas å legge til rette for besparelser.

36.3.7 Kapittel 6: Enkeltvedtak – innholdsmessige rammer

I lovutkastet kapittel 6 foreslås regler som bidrar til å trekke opp grensen for hva et enkeltvedtak innholdsmessig sett kan gå ut på. Det foreslås en lovfesting av vilkårslæren (utk. § 40) og av læren om myndighetsmisbruk (utk. § 41). Forslagene viderefører allerede gjeldende rett. Den klargjøring som ligger i lovfestingen, vil imidlertid kunne lede til besparelser ved at rammene for forvaltningens avgjørelser blir bedre kjent, slik at det blir enklere å overholde dem. Dette vil i sin tur kunne lede til færre klager.

36.3.8 Kapittel 7: Enkeltvedtak – saksforberedelse og avgjørelse

I lovutkastet kapittel 7 foreslås regler om forberedelse og avgjørelse av saker om enkeltvedtak. Når det gjelder saksforberedelsen, foreslås regler om forhåndsvarsel (utk. § 42), fremlegging av opplysninger om parten eller den virksomhet vedkommende driver eller planlegger (utk. § 43), underretning om vedtaket (§§ 49 og 50), barns rettigheter i en forvaltningssak (utk. § 46) og adgang til å sette vilkår for å reise sak for domstolene (utk. § 52). De foreslåtte reglene er i hovedtrekk en videreføring av gjeldende rett. Reglene er imidlertid omredigert og forenklet, med sikte på at de skal være enklere å bruke enn dagens regler.

Det er foreslått en viss utvidelse av utredningsplikten i tråd med utredningsinstruksen (utk. § 44). Forvaltningen vil få plikt til – i det omfang saken tilsier – å klarlegge de allmenne og private interesser som berøres, og eventuelle alternative løsninger. Dette vil ha økonomiske og administrative følger på kort sikt, men vil antakelig lede til besparelser på lengre sikt.

Innsynsreglene forenkles ved at to regelsett reduseres til ett (utk. § 45). I stedet for at forvaltningsloven i stor utrekning dublerer reglene i offentleglova, flyttes reglene om partsinnsyn dit.

Vedtak skal være skriftlige, unntatt når avgjørelsen haster eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig (utk. §§ 47 og 51). Vedtak skal dessuten ha en begrunnelse som blant annet skal nevne de faktiske omstendighetene som har hatt mye å si for sakens utfall, de regler vedtaket bygger på, og de viktigste hensyn som forvaltningsorganet har lagt vekt på ved sin vurdering (utk. § 48). Begrunnelsen skal opplyse om vedtaket bygger på opplysninger innhentet fra andre forvaltningsorganer. Dette vil innebære en viss utvidelse av begrunnelsesplikten, som vil kunne påføre forvaltningen merarbeid. Samtidig vil begrunnelsen sette parten bedre i stand til å forstå avgjørelsens innhold, noe som kan lede til besparelser i form av mindre etterfølgende veiledning og færre klager.

36.3.9 Kapittel 8: Klage

I lovutkastet kapittel 8 foreslås regler om klage. Utkastet gir regler om klagerett (utk. § 53), klageinstans (utk. § 54) og klagefrist (utk. § 55). Det gis videre regler om innsending av klage, klagens form og innhold, og om underinstansens og klageinstansens behandling av den. Hovedtrekkene i klageordningen ligger fast. Samtidig foreslås flere klargjøringer og mindre endringer i de enkelte bestemmelsene, som kan gjøre at de administrativt blir lettere å praktisere. Det foreslås at klageinstansens vedtak om å avvise en klage ikke kan påklages, og dette vil lede til visse besparelser.

Underinstansen skal som før forberede klagen og vurdere endring før den eventuelt sendes til klageinstansen (utk. § 59). Selv om dette er en videreføring av gjeldende rett, kan regelen få økt betydning når saksbehandlingen i økende grad blir helautomatisert. Regelen kan bidra til at underinstansen får rettet opp feil som en automatisert behandling har medført i den enkelte saken, og gi grunnlag for eventuelle systemrevisjoner.

Reglene om klageinstansens behandling av klagesaken svarer til dagens regler. Utk. § 60 klargjør adgangen til overprøving der statlig forvaltningsorgan er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune. Det er ulike meninger i utvalget om i hvilket omfang dette bør kunne skje.

Utvalgets flertall foreslår å sløyfe gjeldende regel om rett til sakskostnader. Dette vil bety en nevneverdig administrativ lettelse og også økonomiske innsparinger for det offentlige, men kan medføre administrative konsekvenser i form av mer utstrakt veiledning. Det kan være behov for å bruke av innsparte midler til målrettede rettshjelpstiltak. Det anses lite sannsynlig at endringen vil få konsekvenser ved mulige krav om erstatning etter alminnelige skadeserstatningsregler, men det kan ikke helt utelukkes i enkelte tilfeller.

Mindretallet foreslår to ulike forslag om begrenset dekning av sakskostnader, uten adgang til å klage over en avgjørelse om sakskostnader. Begge mindretallsforslagene innebærer – i noe forskjellig grad – reduserte økonomiske og administrative kostnader for det offentlige sammenlignet med gjeldende rett.

36.3.10 Kapittel 9: Retting og omgjøring

I lovutkastet kapittel 9 foreslås regler om retting og omgjøring. Bestemmelsen om retting gir forvaltningsorganet adgang til å rette klare skrive- eller regnefeil, utelatelser og andre lignende feil i vedtak som det har truffet (utk. § 61), men gir ikke adgang til å endre avgjørelsens innhold. Retting vil kunne motvirke misforståelser, og vil dermed også kunne bidra til å forebygge unødige klager. Det kan bety en administrativ lettelse å ha en klar bestemmelse om adgang til retting.

Bestemmelsene om omgjøring i utk. § 62 er i stor grad videreføring av gjeldende rett og vil ikke innebære vesentlig endrete økonomiske og administrative konsekvenser.

Etter utk. § 63 kan et overordnet forvaltningsorgan omgjøre et underordnet forvaltningsorgans vedtak på samme vilkår som førsteinstansen. Det foreslås imidlertid at overordnet organ ikke lenger skal ha en utvidet omgjøringsadgang innen korte frister (under dissens), og at særskilte klagenemnder ikke skal kunne omgjøre førsteinstansens vedtak. Dette klargjør roller og kan innebære enkelte besparelser.

Det er i utgangspunktet overlatt til forvaltningens skjønn å avgjøre om et vedtak skal omgjøres eller ikke. Når det gjelder ugyldige vedtak, er det etter utk. § 62 annet ledd i en plikt til omgjøring utenom i helt særlige tilfeller (utk. § 74). Dette gjelder uavhengig av om vedtaket er til gunst eller skade for parten. Denne bestemmelsen er ny og medfører en ny oppgave for forvaltningen som også kan ha visse økonomiske konsekvenser.

36.3.11 Kapittel 10: Nemnder og uavhengige forvaltningsorganer

I lovutkastet kapittel 10 foreslås regler om nemnder og uavhengige forvaltningsorganer. Bestemmelsene gjelder for kollegiale organer i statsforvaltningen som utøver offentlig myndighet, men ikke for regjeringen. For kollegiale organer i kommunene og fylkeskommunene gjelder kommuneloven.

Reglene om nemnder gir en fellesregulering av sentrale spørsmål om organiseringen og saksbehandlingen. Dagens regulering av disse spørsmålene er svært forskjellig, og det vil innebære en administrativ lettelse at det foreligger et utgangspunkt som gjelder i mangel av andre holdepunkter. Reglene legger til rette for en forenkling i særlovgivningen.

De konkrete reglene er langt på vei utslag av regler eller vanlig praksis i dag, og vil neppe innebære noen økt økonomisk eller administrativ belastning. Et generelt krav om å føre møteprotokoll (utk. § 71) er et utslag av grunnleggende krav til etterprøvbarhet, men kan lede til en begrenset øking av administrative kostnader i den grad nemnder ikke fører protokoll i dag.

Utk. § 72 om uavhengige organer gir en standardregulering av hva uavhengighet innebærer. I dag er det en del usikkerhet knyttet til hva «uavhengighet» innebærer, slik at forslaget vil bety en oppklaring. Klare regler på dette punkt kan bidra til tydeligere rolleforståelse og til at organene bruker mindre ressurser på spørsmål om et organ har adgang til å gi instrukser til det uavhengige organet, omgjøre dets vedtak eller selv treffe vedtak på det uavhengige organets område. Det er også en administrativ klargjøring at det bestemmes hvilket organ det uavhengige organets administrative avgjørelser kan påklages til.

Tilsvarende innebærer det administrative avklaringer at statusen til særskilte klagenemnder reguleres i utk. § 73. Hvis det ikke er uttrykkelig sagt at disse er uavhengige, har overordnet organ adgang til å gi generell instruks, og dette tilrettelegger for effektiv styring, men ikke instrukser i den enkelte sak. Samtidig avklares det at en særskilt klagenemnd ikke kan gi instruks til underinstansen eller omgjøre underinstansens vedtak uten at det er klaget.

36.3.12 Kapittel 11: Ugyldighet

I lovutkastet kapittel 11 foreslås regler om ugyldighet. Etter utk. § 74 er en avgjørelse som mangler nødvendig lovhjemmel, ugyldig. Det foreslås en adgang til å opprettholde en slik ugyldig avgjørelse i helt særlige tilfeller av hensyn til en part som i god tro har innrettet seg etter det. Lovreguleringen innebærer en klarere og mer forutsigbar regel enn den som gjelder i dag, og gir en pedagogisk gevinst. For saksbehandlere som møter spørsmål om ugyldighet, vil ugyldighetsreglene bli mer håndterbare, og det vil lede til visse besparelser.

36.3.13 Kapittel 12: Iverksetting og tvangsmulkt

I lovutkastet kapittel 12 foreslås regler om iverksetting og tvangsmulkt. Etter utk. § 75 kan en avgjørelse iverksettes straks den er truffet, hvis ikke avgjørelsen selv fastsetter noe annet eller det treffes avgjørelse om utsatt iverksetting etter utk. § 76. Det kan treffes avgjørelse om utsatt iverksetting på nærmere bestemte vilkår. Hvis forvaltningsorganet skal iverksette avgjørelsen ved direkte gjennomføring, skal parten varsles før iverksetting skjer, og parten skal gis anledning å være til stede dersom det er praktisk mulig og ikke setter gjennomføringen av avgjørelsen i fare. Regelen om varsel og tilstedeværelse innebærer begrensete administrative konsekvenser.

Når det er fastsatt i lov, kan et forvaltningsorgan treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd (utk. § 77). Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett og vil ikke innebære nye økonomiske og administrative konsekvenser.

36.3.14 Kapittel 13: Administrative sanksjoner

I lovutkastet kapittel 13 foreslås regler om administrative sanksjoner. Denne delen av lovforslaget er en videreføring av forvaltningsloven kapittel IX og vil ikke innebære nye økonomiske og administrative konsekvenser.

36.3.15 Kapittel 14: Forskrifter

I lovutkastet kapittel 14 foreslås regler om forskrifter. Lovforslaget viderefører reglene om forskrifter med enkelte endringer og vil i liten grad innebære endrete økonomiske og administrative konsekvenser. I tråd med den statlige utredningsinstruksen fremheves det at forvaltningsorganets utredningsplikt gjelder både behovet for forskriften, alternative løsninger og virkningene for berørte (utk. § 86). Siden reglene i stor grad allerede følger av utredningsinstruksen, har forslaget få nye økonomiske og administrative konsekvenser.

Lovutkastet viderefører i stor grad gjeldende regler om høring av forskrifter (utk. § 88). Det settes en minstefrist for høringer, som vil ha visse administrative konsekvenser.

Loven fastsetter visse formkrav og krav om kunngjøring (utk. §§ 89 og 90) som viderefører gjeldende rett, og innebærer derfor ingen nye økonomiske og administrative konsekvenser.

Utk. § 93 bestemmer at et forvaltningsorgan som har fastsatt generelle instrukser og retningslinjer, skal sikre at de er tilgjengelige for allmennheten så lenge de har aktuell betydning. Dette kravet er nytt og vil innebære visse administrative ulemper, særlig i tiden umiddelbart etter lovens ikrafttredelse. Med tiden vil ulempene bli mindre, og det vil kunne komme besparelser i form av færre henvendelser og redusert behov for veiledning.

36.3.16 Kapittel 15: Avsluttende bestemmelser

I lovutkastet kapittel 15 foreslås enkelte avsluttende bestemmelser om iverksetting og om endringer i andre lover. Disse bestemmelsene vil ikke ha administrative eller økonomiske virkninger.