35 Lovstruktur og lovteknikk

35.1 Lovstruktur

35.1.1 Innledning. Lovens tittel

Utvalget har i kapitlene foran i utredningen drøftet hvilket innhold lovreglene innenfor utvalgets mandat bør ha. I punkt 9.6.1 har utvalget foreslått å vedta en ny forvaltningslov til avløse forvaltningsloven av 1967, og i punkt 11.6.2 er det tatt stilling til noen hovedspørsmål om hvilke temaer som bør reguleres i den nye loven. Når loven skal utformes, reiser det seg – som påpekt i punkt 9.6.2 – flere hovedspørsmål om lovstrukturen: horisontalt i forhold til andre lover, vertikalt i forhold til eventuelle forskrifter etter loven og internt når det gjelder oppbyggingen av loven.

Lovens tittel bør gjenspeile hovedinnholdet i loven. Det er regler om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. På noen punkter går lovforslaget utover det som kan regnes som saksbehandlingsregler, særlig når det gjelder lovfesting av enkelte materielle regler (misbrukslæren og adgangen til å sette vilkår). Også reglene om delegering og om uavhengige organers stilling ligger noe utenfor det man vanligvis omtaler som saksbehandlingsregler. Det vil imidlertid bli misvisende å gi loven en helt generell tittel, som f.eks. «lov om offentlig forvaltning».

I realiteten vil lovforslaget avløse forvaltningsloven av 1967, og det gir etter utvalgets mening grunn til å foreslå en tittel som reflekterer det. Utvalget foreslår derfor at den nye loven får tittelen lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning, med offisiell korttittel forvaltningsloven.

35.1.2 Forholdet til annen lovgivning. Forvaltningslovens plass i det samlete lovverket

Forvaltningsloven ble vedtatt som en alminnelig lov for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Etter utvalgets mandat skal den fortsatt være det, og utvalget har utformet lovforslaget i tråd med det.

Mandatet legger opp til at loven i hovedsak skal være en lov om saksbehandlingen. Det åpner likevel for at utvalget kan foreslå å lovregulere enkelte andre forvaltningsrettslige spørsmål som i dag løses av ulovfestet rett. Det synes forutsatt at slike lovbestemmelser i tilfelle bør tas inn i forvaltningsloven. Utvalget legger til grunn at alminnelige lovbestemmelser om forvaltningsrettslige spørsmål som i dag ikke er lovregulert, bør tas inn i forvaltningsloven, jf. punkt 11.6.2. Dette følger utvalget opp i lovforslaget når det gjelder alminnelige regler om forvaltningsspråk, delegering, kollegiale organer (nemnder), uavhengige statsforvaltningsorganer og enkelte alminnelige regler om innholdet av forvaltningsvedtak.

Lovstrukturutvalget foreslo i NOU 1992: 32 å samle i én lov forvaltningsloven, den daværende offentlighetsloven, sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8, lov 19. juni 1969 nr. 53 om Norsk Lovtidend m.v. og lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste.1Utvalget finner det ikke naturlig at lovreglene for Sivilombudsmannen, som er et grunnlovhjemlet organ for Stortinget, tas inn i en lov for offentlig forvaltning. Som nevnt i punkt 31.7 går utvalget ikke inn for å overføre reglene i loven om Norsk Lovtidend m.v. til forvaltningsloven, bl.a. fordi de i stor grad gjelder formelle lover. Loven om målbruk i offentleg teneste har en språkpolitisk side som utvalget ikke har til mandat å vurdere. Denne loven bør i stedet ses i sammenheng med en språklov som det pågår arbeid med å forberede forslag til.

Forvaltningsloven regulerer i dag ikke alle spørsmål som kan oppstå om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Visse spørsmål finnes det ikke alminnelige lovregler om, men til dels kan det være gitt regler om dem i lov eller forskrift for det enkelte saksfelt eller forvaltningsorgan.

Noen spørsmål om eller med tilknytning til saksbehandlingen er det alminnelige regler om i annen lovgivning – særlig offentleglova, arkivlova og kommuneloven.

Forvaltningskomiteen foreslo i sin innstilling regler i forvaltningsloven om allmennhetens innsynsrett, men under det videre arbeidet med komiteens lovforslag ble disse reglene skilt ut og fulgt opp i en egen lov, offentlighetsloven av 1970. Denne lovstrukturen ble fastholdt da offentlighetsloven ble avløst av en ny lov, offentleglova av 2006. Utvalget finner ikke grunn til å endre denne strukturen. Ved offentleglova ble reglene om partenes innsynsrett i forvaltningsloven mer tilpasset innsynsreglene i offentleglova. Utvalget foreslår nå å samle felles regler om innsynsrett for allmennheten og for partene i forvaltningssaker i offentleglova, jf. punkt 22.4.5, og at den i samsvar med det får en ny korttittel – innsynslova. Det bidrar også til å redusere det samlete regelverket som offentlig forvaltning og andre må forholde seg til.

Reglene om taushetsplikt er med på å bestemme omfanget av allmennhetens innsynsrett. De har stått i forvaltningsloven, ikke i offentlighetsloven eller offentleglova, siden de ble vedtatt i 1977. I svensk og finsk lovgivning er reglene om innsynsrett og taushetsplikt samlet. Trass i den nære sammenhengen mellom disse regelsettene, foreslår utvalget å beholde den nåværende lovstrukturen med regler om taushetsplikt i forvaltningsloven. Det er to grunner til det. Den primære adressaten for reglene om taushetsplikt er forvaltningsorganer og ansatte i offentlig forvaltning, mens den primære adressaten for reglene i offentleglova er allmennheten som har rett til innsyn. Reglene om taushetsplikt har dessuten en viktig side mot arbeidet i forvaltningen ved muligheten for å dele informasjon, noe som det er lite naturlig å regulere i offentleglova.

På et mindre punkt – nemlig når det gjelder reglene om taushetsplikt og forskning – foreslår utvalget en omlegging av lovstrukturen. Disse reglene har to forskjellige komponenter. Den ene gjelder adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikten etter forvaltningsloven til fordel for forskning. Den andre gjelder taushetsplikt for forskere. Regelen om taushetsplikt for forskere omfatter ikke bare opplysninger som forskeren har fått tilgang til gjennom unntak fra taushetsplikten fra forvaltningsloven, men også andre kategorier av opplysninger. Den går derfor utover en naturlig ramme for forvaltningsloven og bør i stedet plasseres i en lov som retter seg direkte mot forskere, nemlig forskningsetikkloven (lov 28. april 2017 nr. 23). En ytterligere grunn til det er at det av andre grunner ofte skal gjøres en forskningsetisk vurdering av forskningsprosjekter som gjør bruk av taushetsbelagte opplysninger. Utvalget antar at det vil lette forberedelsen av forskningsprosjekter om disse reglene blir samlet i forskningsetikkloven.

Regelen som åpner for at et forvaltningsorgan – som utgangspunkt etter beslutning av departementet – kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning, retter seg derimot primært til forvaltningen og hører derfor hjemme i forvaltningsloven. Utvalget mener imidlertid at den skiller seg noe fra de øvrige begrensningene i taushetsplikten, både ved at den ikke på samme måte regulerer en del av den løpende virksomheten i forvaltningen, og ved at reguleringen er mer detaljert, og foreslår derfor at den overføres til en forskrift i medhold av forvaltningsloven.

Arkivlova (lov 4. desember 1992 nr. 126) er under vurdering i et eget utvalg. Den omfatter også private arkiv og bør derfor uansett bli stående som egen lov.

Kommuneloven (lov 22. juni 2018 nr. 83) ble vedtatt etter et omfattende utredningsarbeid. Den inneholder først og fremst regler om organiseringen av kommuner og fylkeskommuner og deres forhold til staten. I tillegg har den visse regler om saksbehandlingen, særlig om inhabilitet og saksbehandling i folkevalgte kollegiale organer. Med utvalgets forslag til alminnelige regler om inhabilitet finner utvalget det naturlig å samle inhabilitetsreglene mest mulig i forvaltningsloven, selv om enkelte særregler for folkevalgte bør beholdes i kommuneloven.

Utvalget foreslår også alminnelige regler i forvaltningsloven om delegering og nemnder. Dette er spørsmål som kommuneloven har egne regler om for kommuner og fylkeskommuner. Utvalget foreslår at disse reglene, som er viktige for (fylkes)kommunene, bør bli stående i kommuneloven, slik at de alminnelige reglene om de samme spørsmålene i forvaltningsloven bare skal gjelde for statsorganer. Særreglene som gjelder for kommuner om innsynsrett og klage henger sammen med de andre reglene i forvaltningsloven (eventuelt offentleglova) om disse spørsmålene, og utvalget foreslår derfor at de blir stående i forvaltningsloven (resp. innsynslova).

For ansatte i staten – også embetsmenn, men unntatt politiske stillinger i departementene – er tilsettingsforholdet nå regulert i lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven). Disse reglene hører ikke hjemme i en alminnelig forvaltningslov som skal gjelde for både stats- og kommunalforvaltningen. Statsansatteloven bygger på at forvaltningsloven skal ha betydning i saker om statsansattes tilsettingsforhold, og utvalget har i punkt 20.4.4 foreslått at forvaltningsloven med visse unntak fortsatt skal gjelde for saker om tilsettingsforhold. Det har derfor ikke vært naturlig å samle saksbehandlingsreglene for saker om offentlig ansattes tilsettingsforhold i statsansatteloven eller arbeidsmiljøloven.

Enkelte saksbehandlingsspørsmål bør det – iallfall for tiden – ikke gis alminnelige regler om i forvaltningsloven. Det kan være fordi de bare oppstår sjelden eller i bestemte typer saker, eller fordi løsningen må ses i lys av forholdene på det aktuelle sakområdet. Regler om forvaltningsvedtak bør være tvangsgrunnlag, og om hjemmel for tvangsmulkt, er også eksempler på dette.

En ny forvaltningslov vil derfor ikke fjerne behovet for saksbehandlingsregler i særlovgivningen. Dessuten kan det på et sakområde være behov for strengere eller lempeligere saksbehandlingsregler enn det som vil gjelde etter forvaltningslovens alminnelige regler. Utvalget har imidlertid hatt for øye at den nye forvaltningsloven skal redusere behovet for særregler i lovgivningen ellers. Et eksempel er utvalgets forslag til nye regler om taushetsplikt og informasjonsdeling i forvaltningen. Forslaget vil gjøre at en del eksisterende regler i særlovgivningen kan oppheves, men på noen lovområder vil det bli aktuelt å innføre nye særregler fordi utvalgets lovforslag ikke passer. På bakgrunn av utvalgets lovforslag vil det derfor være naturlig å foreta en gjennomgåelse av særlovgivningen.

Særlovgivningen – medregnet forskrifter – forholder seg i dag til forvaltningsloven på forskjellige måter. Mange særlover som mangler egne saksbehandlingsregler eller bare har noen få spesialbestemmelser, bygger på at forvaltningsloven gjelder uten videre. Andre har med en bestemmelse om at forvaltningsloven gjelder, eventuelt med de særregler – unntak og suppleringer – som følger av vedkommende lov. Noen særlover har saksbehandlingsregler som gjengir eller konkretiserer forvaltningslovens regel med sikte på sakområdet, og noen har så mange regler om saksbehandlingen at forvaltningsloven tilsynelatende kommer i skyggen, enten det er vist uttrykkelig til den eller ikke. Enkelte lover (trygderettsloven og skatteforvaltningsloven) har et uttømmende og selvstendig sett med saksbehandlingsregler, som til dels bygger på forvaltningsloven, men kombinert med en bestemmelse om at forvaltningsloven ikke gjelder.

Det er forståelig om brukerne av bestemte lover finner det hensiktsmessig at saksbehandlingsreglene for myndighetsutøving er mest mulig samlet i den enkelte loven som de skal anvende. Det kan dessuten gjøre det lettere å tilpasse saksbehandlingen til forholdene på det enkelte forvaltningsområdet, men det kan gå på bekostning av en felles standard for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Utvalget mener derfor at særlover som inneholder egne saksbehandlingsregler i større eller mindre omfang, samtidig bør ha med en bestemmelse som viser til forvaltningsloven. Når særloven inneholder særregler som fraviker eller supplerer forvaltningsloven, bør den vise hvordan bestemmelsene i særloven og forvaltningsloven om spørsmålet henger sammen.

Selv om forvaltningsloven skal gjelde for alle forvaltningsområder og er ment som en generell standard for forvaltningens saksbehandling, er den ikke overordnet andre lover. En særlov kan derfor uten videre fravike forvaltningsloven. En forskrift kan stille strengere krav til saksbehandlingen, men kan ikke lempe på de kravene som følger av forvaltningsloven uten at det er hjemmel for dette i forvaltningsloven eller særloven.

Siden det finnes regler i særlovgivningen om forskjellige saksbehandlingsspørsmål som også er regulert i forvaltningsloven, kan det spørres om forvaltningsloven på sin side bør gjøre oppmerksom på eller vise til slike regler. Stort sett vil det være lite hensiktsmessig, særlig fordi saksbehandlingsregler i særlovgivningen gjelder for et begrenset område. Utvalget ser imidlertid behov for å ta inn en henvisning når det gjelder enkelte slike spørsmål, særlig om konsekvensutredninger og om offentlig kunngjøring av vedtak.

35.1.3 Oppbyggingen av forvaltningsloven

Utvalgets forslag til ny forvaltningslov omfatter alle de spørsmålene som gjeldende forvaltningslov har regler om, og regulerer i tillegg også andre spørsmål, bl.a. om forvaltningsspråket, delegering, nemnder og uavhengige forvaltningsorganer. På den annen side foreslår utvalget som nevnt at partenes innsynsrett i hovedsak skal følge reglene i offentleglova, supplert av enkelte bestemmelser som styrker partenes stilling i forhold til allmennheten. Utvalget legger opp til at realitetsavgjørelser som påvirker borgernes rettsstilling, som nå skal følge et felles sett av saksbehandlingsregler, samtidig som de enkelte saksbehandlingsreglene gir et visst rom for tilpasninger til den aktuelle sakstypen eller forholdene i den enkelte sak. Dette er for så vidt i tråd med gjeldende forvaltningslov.

Utvalgets lovforslag omfatter 95 paragrafer fordelt på 15 kapitler. Antallet kapitler og paragrafer er ikke så stort at utvalget ser grunn til å inndele lovforslaget i overordnete deler.

Inndelingen i og rekkefølgen av kapitler kan bestemmes ut fra forskjellige forhold. Bestemmelser om samme tema hører hjemme i et felles kapittel, men det kan iblant være forskjellige oppfatninger om hva det er naturlig å betrakte som et felles tema. Til forskjell fra forvaltningsloven av 1967 har utvalget ikke sett grunn til å skille så skarpt mellom regler om forberedelse av enkeltvedtak og selve avgjørelsen at de bør plasseres i hvert sitt kapittel, og det foreslås i stedet å samle dem i ett kapittel. På den annen side foreslår utvalget å skille ut reglene om taushetsplikt i et eget kapittel. Et kapittel om alminnelige bestemmelser (kapittel 2) omfatter imidlertid en rekke forskjellige temaer som har det til felles at de kan melde seg ved alle forskjellige former for forvaltningsvirksomhet, men utvalget har her ment at det vil føre for langt i oppsplitting å ha særskilte kapitler for de forskjellige temaene som er tatt med i dette kapitlet.

Kapitlet om forskrifter er satt til slutt i loven, som etter gjeldende lov, siden det i minst grad retter seg til den enkelte borger. Det kunne imidlertid også ha vært plassert etter innledningskapitlet med den begrunnelse at forskrifter sammen med lovgivning er med på å legge grunnlaget for forvaltningens virksomhet. Kapitlet om delegering er plassert tidlig ut fra det syn at det gir regler for å bestemme hvilket forvaltningsorgan som skal treffe vedtaket, men det kunne også ha vært plassert sent i utkastet, f.eks. i tilknytning til kapitlet om nemnder og uavhengige organer eller kapitlet om forskrifter.

Noen kapitler har regler som gjelder for all virksomhet som offentlig forvaltning driver, mens andre bare gjelder for bestemte typer avgjørelser. Den grundigste reguleringen av saksbehandlingen gjelder for de avgjørelsene som bestemmer rettsstillingen for privatpersoner i enkelttilfeller. Her kan det skilles mellom ulike stadier i saksgangen: saksforberedelse og avgjørelse i første instans, klage og eventuelt etterfølgende omgjøring og konstatering av ugyldighet. Utvalget går inn for at rekkefølgen her skal følge kronologien i saksgangen, på samme måte som etter gjeldende lov. Det kan lette overgangen fra en gammel lov til en ny lov om hovedsystematikken er den samme så langt det ikke er grunn til å endre den.

På denne bakgrunn forslår utvalget at loven innledes med et kapittel om formål, virkeområde og definisjoner (kapittel 1, §§ 1 til 7). Deretter følger et kapittel med alminnelige bestemmelser (kapittel 2, §§ 8 til 22), som gjelder for all virksomhet som forvaltningen driver. Her finnes regler om bl.a. forvaltningsspråk, skriftlig saksbehandling, automatisert saksbehandling, kontakt med forvaltningen og veiledningsplikt og videre om saksbehandlingstid, gebyr for saksbehandling og bruk av fullmektig, og om befaring, pålegg om å gi opplysninger og avgjørelser om undersøkelser og beslag. Regler om delegering av offentlig myndighet og om inhabilitet, som er med på å bestemme hvem som kan treffe avgjørelse og delta i saksbehandlingen, er plassert i egne kapitler (henholdsvis kapittel 3, §§ 23 til 26, og kapittel 4, §§ 27 til 30). Også reglene om taushetsplikt, som setter rammer for all informasjonshåndtering i offentlig forvaltning, følger som et eget kapittel (kapittel 5, §§ 31 til 39) før kapitlene som gjelder myndighetsutøving i enkeltsaker. Her kommer først bestemmelser som setter rammer for innholdet av enkeltvedtak (kapittel 6, §§ 40 og 41), og deretter reglene om saksforberedelse og avgjørelse (kapittel 7, §§ 42 til 52) og klage (kapittel 8, §§ 53 til 60). Dette følges av regler om retting og omgjøring av enkeltvedtak (kapittel 9, §§ 61 til 64). Særlige regler for nemnder og uavhengige statsforvaltningsorganer er plassert i et eget kapittel (kapittel 10, §§ 65 til 73). Om ugyldighet er det bare én enkelt bestemmelse, som det likevel er naturlig å plassere i et eget kapittel (kapittel 11, § 74). Bestemmelsene om iverksetting og tvangsmulkt er samlet i et kapittel (kapittel 12, §§ 75 til 77), og for administrative sanksjoner er et eget kapittel videreført (kapittel 13, §§ 78 til 85). Til slutt kommer de særskilte reglene for forskrifter (kapittel 14, §§ 86 til 93). Kapitlet med avsluttende bestemmelser (kapittel 15, §§ 94 og 95) har bestemmelser om ikraftsetting, oppheving av forvaltningsloven av 1967 og enkelte endringer i andre lover.

35.1.4 Forskrifter etter forvaltningsloven

Forvaltningsloven av 1967 gir på en rekke punkter adgang til å gi forskrifter som supplerer, presiserer eller fraviker loven. Mange av de bestemmelsene som er gitt i medhold av disse hjemlene, er samlet i forvaltningslovforskriften (forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 til forvaltningsloven) og eForvaltningsforskriften (forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen).

Utvalget har i noen grad søkt å begrense behovet for forskrifter ved å inkludere i lovforslaget noen bestemmelser som i dag er gitt i forskrift. Det er gjort når det gjelder forvaltningsorganets veiledningsplikt. Det er imidlertid mange bestemmelser i forskrifter etter forvaltningsloven som har en utpreget teknisk karakter, gjelder detaljer eller bare gjelder for avgjørelser på bestemte forvaltningsområder eller etter visse lover. Særlig gjelder det for unntak fra lovens alminnelige regler. Utvalget mener at slike bestemmelser hører hjemme i forskrift.

I lovforslaget er det derfor tatt inn flere bestemmelser som gir adgang til å gi forskrifter:

• § 5 (lovens anvendelse på Svalbard)

• § 11 (helautomatisert saksbehandling – flertallets forslag)

• § 12 (automatiserte saksbehandlingssystemer)

• § 13 (digital kommunikasjon)

• §15 (forvaltningsorganets veiledningsplikt)

• § 17 (beregning av saksbehandlingsfrister)

• § 18 (gebyr for behandling av søknader om tillatelse mv.)

• § 39 (taushetsplikt)

• § 48 (begrunnelse)

• § 53 (klage)

• § 90 (kunngjøring av visse forskrifter)

Når lovforslaget ellers viser til regler i forskrift, sikter det til forskrifter som er eller blir fastsatt med grunnlag i annen lovgivning.

Behovet for forskrifter etter lovforslaget må vurderes når en ny lov blir vedtatt. Utvalget anser det for sin del klart at det fortsatt vil være hensiktsmessig med to sentrale forskrifter som nevnt. Det kan da også overveies om de to forskriftene bør sammenarbeides, iallfall slik at bestemmelser i eForvaltningsforskriften som retter seg mot borgere, plasseres i forvaltningslovforskriften.

Utvalgets lovforslag vil gjøre det nødvendig og naturlig med enkelte endringer i forvaltningslovforskriften. Forskriftens regler om veiledningsplikt kan reduseres. Bestemmelsen om Rådet for taushetsplikt og forskning kan utgå. Det bør videre overveies om reglene om partsinnsyn bør inntas i offentlegforskrifta. Det vil fortsatt være behov for særregler som fraviker forvaltningsloven for bestemte sakstyper, men det kan overveies om disse bestemmelsene i større grad bør tas inn i den særloven som gjelder for området.

Når det gjelder eForvaltningsforskriften, antar utvalget det vil være behov for en gjennomgripende revisjon, ikke minst i lys av utviklingen av arbeidet med informasjonssikkerhet som oppfølging av NOU 2018: 14. Det er også grunn til å vurdere om det fortsatt er behov for et slikt detaljeringsnivå som denne forskriften har.

35.1.5 Endringer i annen lovgivning og overgangsregler

Saksbehandlingsregler i særlovgivningen bør tilpasses den nye forvaltningsloven, slik det skjedde før forvaltningsloven av 1967 ble satt i kraft.

Utvalget mener at lovforslaget vil gjøre en del bestemmelser i særlovgivningen overflødige, slik at de kan sløyfes. I andre tilfeller kan det bli behov for nye særregler som følge av at den alminnelige regelen i forvaltningsloven er endret. Trolig vil lovforslaget ha størst betydning for særbestemmelser om taushetsplikt og om organisering og saksbehandling i nemnder, og det kan gi grunnlag for forenklinger av disse reglene.

Når loven trer i kraft, vil mange saker være under behandling i forvaltningen. Det er en fordel om en ny lov kan anvendes mest mulig uten overgangsregler når den trer i kraft. Utvalget antar at det langt på vei vil være mulig med lovforslaget, men det kan være aktuelt å ta inn en adgang for Kongen til å gi overgangsregler, slik det skjedde med forvaltningslovens ikrafttredelseslov i 1969.

35.2 Lovtekniske overveielser

35.2.1 Generelle synspunkter

Det skjer ofte for lover at suksessive endringer gjør dem mindre oversiktlige enn de var da loven opprinnelig ble vedtatt. Det er også tilfellet for forvaltningsloven. Utvalget legger derfor vekt på at en ny lov skal bety en redaksjonell forbedring sammenlignet med den loven som den avløser.

Forvaltningsloven viser hvilke rettigheter som enkeltpersoner har under saksbehandlingen, og skal i offentlig forvaltning brukes av ansatte på forskjellige nivåer og med forskjellig bakgrunn og erfaring. Det er derfor viktig at loven er utformet i et klart språk. På den måten kan loven også hjelpe til med å sette en høy standard for språkbruken i offentlig forvaltning. For å oppnå dette har utvalget hatt bistand fra Språkrådet i utformingen av lovforslaget.

Utvalget legger frem sitt lovforslag på bokmål. I tillegg har utvalget fått i stand en nynorsk versjon av lovforslaget, som er utarbeidet av Språkrådet og utvalgets medlem Gunnar O. Hæreid. Den nynorske versjonen er ikke gjennomgått i det samlete utvalget, men blir innledningsvis presentert som en parallelltekst til bokmålsforslaget. Den nynorske versjonen har ellers kommet til nytte i utvalgets siste gjennomgåelse av bokmålsforslaget.

Inndelingen av loven i kapitler og paragrafer og deres rekkefølge er viktig for å få en lov som er så tilgjengelig som mulig. Utvalget mener at lange paragrafer eller lange ledd i den enkelte paragrafen gjør det vanskeligere å tilegne seg loven. De enkelte paragrafene er derfor begrenset i omfang, selv om det har til følge at antallet paragrafer øker. At det samlete paragraftallet er større enn i gjeldende lov – 95 mot 68 – skyldes også at lovforslaget regulerer en rekke temaer som gjeldende lov ikke tar opp.

Det er ønskelig at loven angir presist hvilke regler som gjelder for saksbehandlingen, både av hensyn til den enkelte som berøres av forvaltningens virksomhet, og for å oppnå en effektiv forvaltning. Dette er også tiltrengt når loven skal gjennomføres i en digitalisert forvaltning der det er ønskelig å automatisere saksbehandlingen.

Det er ikke alltid mulig å få til så presise bestemmelser som ønskelig i en lov med alminnelige regler som skal gjelde for høyst forskjellige situasjoner og saker. En automatisering av saksbehandlingen kan imidlertid også gjøre det mulig generelt å stille høyere krav til saksbehandlingen enn ved manuell behandling, uten at dette får større administrative eller økonomiske kostnader. Når loven skal gjennomføres med en digital saksbehandling, kan det derfor være aktuelt å programmere med sikte på en saksbehandling som utvilsomt oppfyller lovens krav i alle aktuelle situasjoner, eller med sikte på en saksbehandlingsstandard som normalt vil gjøre det, samtidig som saker hvor dette ikke vil oppfylle lovens krav, skilles ut til helt eller delvis manuell behandling. Mange av reglene i lovforslaget setter krav som gjør det mulig å tilpasse saksbehandlingen til den aktuelle avgjørelsestypen, og det kan også gjøre det mulig å forenkle saksbehandlingen ved automatisering, fremfor alt når det gjelder avgjørelser som er til gunst for en part uten å være til ulempe for andre.

35.2.2 Utformingen av paragrafene i loven

Utformingen av lovparagrafene reiser forskjellige spørsmål.

I samsvar med anbefalingene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse foreslår utvalget fortløpende paragrafnummerering i lovforslaget, fremfor kapittelvis nummerering.

Hver paragraf er utstyrt med en egen overskrift, slik det nå er vanlig i lover. Opprinnelig – og i gjeldende forvaltningslov – ble disse overskriftene satt i helparentes. Dette kan markere at overskriften ikke er ment å ha selvstendig rettslig betydning, men tjener til informasjon om hovedinnholdet i paragrafen, og overskriften kan etter omstendighetene gå kortere eller lenger enn det er dekning for i paragrafens tekst. Det finnes likevel eksempler i rettspraksis på at Høyesterett har trukket inn paragrafoverskriften ved tolkingen av en lovbestemmelse, og i lovgivningspraksis er det nå vanlig å sette paragrafoverskrifter uten bruk av parentes. Utvalget er blitt stående ved å følge praksis i nyere lovgivning, som man finner eksempler på i offentleglova og tvisteloven.

Utvalget har lagt vinn på å begrense antall ledd i hver enkelt paragraf til høyst fire ledd, med ikke mer enn tre eller til nød fire punktum i hvert enkelt ledd. Bare sjelden har det vært nødvendig å fravike dette for å beholde samlet bestemmelser om ett tema som hører naturlig sammen. Hvert enkelt ledd er markert med et leddnummer i parentes i innledningen av leddet. Sifferet er satt i helparentes, og det gir uttrykk for at det er tale om nummerering av ledd i paragrafen og ikke ulike nummer i en opplisting.

Utvalget mener det gir god oversikt i loven å gjøre bruk av opplistinger der det er tale om flere vilkår, kategorier eller rettsvirkninger, og har gjort dette i stor utstrekning. Det er også gjort i noen tilfeller der listen bare består av to punkter med en tekstmengde av noe omfang. Hvert punkt i opplistingen er markert med en liten bokstav (a, b, c osv.). På den måten oppnår man bedre at rekkefølgen ikke gir uttrykk for en prioritering, sammenlignet med situasjonen hvor punktene markeres med tall. Markering med bokstaver er dessuten naturlig når lovforslaget gjør bruk av leddnummerering.

Henvisninger til andre lover må ta hensyn til at ikke alle lover har en offisiell korttittel. I en lov bør ikke henvisninger skje ved bruk av en uoffisiell korttittel. Det gjør at henvisningsformen i lovforslaget ikke er konsekvent, siden det er uhensiktsmessig og tyngende for lovteksten om man alltid skal henvise til en lovs offisielle tittel. Utvalget finner det mest formålstjenlig å nøye seg med offisielle korttitler for alminnelig kjente lover (f.eks. kommuneloven), mens det for noe mindre kjente lover med offisiell korttittel brukes korttittelen sammen med lovens dato og nummer. Henvisninger til lover uten offisiell korttittel skjer med lovens offisielle tittel med dato og nummer.

Utvalget har med bistand fra Språkrådet søkt å få til et ledig og naturlig språk i de enkelte paragrafene, uten å gi avkall på krav til presisjon og innarbeidete faguttrykk. Enkelte nøkkelord er forklart ved en definisjon i det innledende kapitlet i lovforslaget. Iblant har utvalget sett grunn til å bruke en noe knappere uttrykksmåte i paragrafene enn det som kan falle naturlig i vanlig sakprosa. Utvalget foreslår å gjennomføre en aktiv uttrykksmåte fremfor en passiv i større grad enn i gjeldende lov og har også søkt å foretrekke en verbal uttrykksform fremfor en substantivisk. Terminologien er kjønnsnøytral, noe som bl.a. viser seg ved at uttrykket «tjenestemann» ikke er videreført.