3 Utvalgets arbeid

3.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Forvaltningslovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 23. oktober 2015 for å revidere forvaltningsloven. Utvalget var vært sammensatt slik:

• 1. Professor (nå emeritus) dr. juris Inge Lorange Backer, Oslo (leder)

• 2. Advokat Marianne Abeler, Tromsø

• 3. Tidligere regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs, Oslo

• 4. Professor dr. polit. Anne Lise Fimreite, Bergen

• 5. Avdelingsdirektør Siri Halvorsen, Oslo

• 6. Assisterende fylkesmann Gunnar O. Hæreid, Sogndal

• 7. Advokat Frode A. Innjord, Arendal

• 8. Seksjonssjef Hanne Kjørholt, Lørenskog

• 9. Advokat Jostein Selle, Oslo

• 10. Kontorsjef Berit Sollie, Oslo

Utvalget har vært bistått av et sekretariat, som har bestått av:

• 1. Advokat ph.d. Marius Stub (sekretariatsleder)

• 2. Rådgiver Anette Ødelien

• 3. Utreder Siv Myrvold-Torsnes (f.o.m. 1. mai 2016 t.o.m. 6. april 2018)

• 4. Advokatfullmektig Omar Saleem Rathore (f.o.m. 2. mai 2018 t.o.m. avlevering)

3.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:

«1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget

Forvaltningsloven var ved sin vedtakelse den første norske loven med alminnelige krav til forvaltningens saksbehandling. Forvaltningsloven skal ivareta borgernes og private virksomheters rettssikkerhet, gi forvaltningens avgjørelser legitimitet og bidra til at borgerne og privat virksomhet har tillit til forvaltningen. Loven skal også legge til rette for en effektiv saksbehandling, blant annet ved at saksbehandlingen ikke må gjøres mer omfattende enn nødvendig. Dermed sikres også at avgjørelser kan treffes innen rimelig tid.

Dagens lov er gjennomgående velfungerende. Den er godt kjent og innarbeidet i forvaltningen, og den har vært revidert i tråd med behov som har oppstått. Det har likevel ikke vært noen gjennomgripende etterkontroll eller revisjon av loven i de mer enn 40 årene den har virket. Det har gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmelser, og det er grunn til å foreta en samlet gjennomgåelse av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag. Flere trekk både ved forvaltnings- og samfunnsutviklingen, herunder fristilling av offentlig oppgaveløsning, gjør det også ønskelig med en samlet gjennomgåelse. Forvaltningens oppgaver og organisasjon har endret seg betydelig siden forvaltningsloven ble vedtatt. Blant annet fattes mange flere vedtak nå av kommunale og fylkeskommunale organer. Det har også vokst frem en rekke statlige forvaltningsorganer med større eller mindre uavhengighet av Kongen og departementene. Videre har bruken av ulike styringsverktøy, for eksempel avtaler, blitt mer kompleks både i statlig og kommunal sektor.

Fra kommunalt hold fremheves at gjeldende lov ikke er tilstrekkelig tilpasset kommunal virksomhet og kommunal organisasjonsstruktur. I den forbindelse har det særlig betydning at avgjørelser i kommunesektoren i stor utstrekning treffes av folkevalgte organer.

Internasjonale forpliktelser, inkludert EØS-avtalen og internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter, har over tid fått økt betydning for forvaltningens virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av hvilken betydning dette bør få for forvaltningsloven.

Kompleksiteten i saksbehandlingen og vedtakene har økt som følge av mer kompliserte regelverk og økt regulering. Undersøkelser viser at mange innbyggere har problemer med å forstå vedtak, brev og skjemaer fra det offentlige. En revidert forvaltningslov bør legge vekt på at offentlige vedtak skal være forståelige.

Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør det stadig enklere å søke frem, innhente og spre informasjon, og den har muliggjort helt eller delvis automatisert saksbehandling i større grad enn tidligere. Denne teknologien har skapt nye rettssikkerhets- og personvernutfordringer, men den kan også bidra nettopp til å styrke rettssikkerheten og personvernet. En revidert forvaltningslov bør generelt legge til rette for en digitalisering av forvaltningen.

2. Overordnede spørsmål

2.1 Generelt

Utvalget skal foreta en samlet gjennomgåelse av den eksisterende forvaltningsloven og tilgrensende ulovfestet forvaltningsrett. Formålet med utvalgsarbeidet er å

• a) gjennomgå gjeldende lov og vurdere behov for endringer på bakgrunn av dagens praksis

• b) utarbeide en forståelig og praktikabel lov som gir grunnlag for en god saksbehandling som ivaretar borgernes og private virksomheters rettssikkerhet og tillit til forvaltningen, og som samtidig legger til rette for effektivitet og demokratisk styring innenfor rammen av ulike organisasjonsformer

• c) utarbeide en lov som legger forholdene til rette for og som bygger på at mye av saksbehandlingen i forvaltningen skjer eller vil skje digitalt

Utvalget bør primært ta sikte på å fremme forslag til en ny forvaltningslov, men står likevel fritt til å foreslå endringer i den eksisterende loven dersom dette er mest hensiktsmessig. Utvalget skal vurdere om det er grunn til å lovregulere nye spørsmål, og om det er grunn til å lovfeste regler som i dag er fastsatt i forskrift.

Utvalget bør i arbeidet med lovteksten ta hensyn til at loven i praksis i stor utstrekning skal forstås og anvendes av personer uten juridisk utdanning. Det bør legges vesentlig vekt på at lovteksten i minst mulig grad svulmer opp for det enkelte tema i loven som følge av revisjonen.

Utvalget skal innenfor mandatets område utrede hvilken betydning relevant internasjonal rett bør få for utformingen av forvaltningsloven. Utvalget skal i sitt arbeid gjennomgå tilsvarende regulering i de nordiske landene, og erfaringer som er gjort med disse landenes regulering av forvaltningens saksbehandling mv.

2.2 I hovedsak en lov om forvaltningens saksbehandling

Utvalget skal ta utgangspunkt i at forvaltningsloven i hovedsak skal forbli en lov som regulerer forvaltningens saksbehandling. Utvalget kan likevel vurdere om det er aktuelt å supplere loven med visse bestemmelser om grunnleggende ulovfestede forvaltningsrettslige regler av annen art (bl.a. læren om myndighetsmisbruk), ut fra pedagogiske hensyn.

Utvalget skal vurdere behovet for en formålsparagraf i loven.

2.3 En generell forvaltningslov

Lovforslaget skal i utgangspunktet omfatte alle forvaltningens saksområder, slik at unntak fra utgangspunktet fastsettes i særlovgivningen. Et formål med utvalgets forslag er å bidra til forenkling ved at behov for saksbehandlingsregler i særlovgivning reduseres. Utvalget kan peke på behov for etterfølgende særlovsgjennomgang, men behøver ikke i detalj å utrede og fremme forslag til endringer i andre lover som konsekvens av revisjonen av forvaltningsloven.

Utvalget skal i sin utredning særlig være oppmerksom på behovet for å utforme regler som er tilpasset også kommunalforvaltningen, herunder saksbehandlingen i folkevalgte organer, og kan foreslå særregler i forvaltningsloven der dette er hensiktsmessig. Dette omfatter også særregler som i dag finnes i kommuneloven. Selv om forvaltningsloven bør være den sentrale loven om saksbehandling også for kommunene, kan utvalget vurdere å plassere visse bestemmelser i kommuneloven der det ut fra sammenhengen er mest hensiktsmessig.

Utvalget skal ta hensyn til at forvaltningsloven anvendes på forskjellige områder og for saker med ulik grad av kompleksitet, f.eks. stor variasjon i antall parter.

Utvalget skal videre vurdere anvendelsen av lovens regler på ulike former for organisering av offentlig virksomhet, bl.a. innenfor en hierarkisk organisert forvaltning, i mer uavhengige forvaltningsorganer (jf. pkt. 3.6 nedenfor), i selskaper eller andre selvstendige rettssubjekter med særlig tilknytning til det offentlige og i tilfeller der oppgaver som det offentlige har ansvar for, utføres av private. Også muligheten for andre særlige organisasjonsformer, for eksempel flernivåstyring, bør tas i betraktning.

2.4 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Loven skal legge til rette for hensiktsmessig bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i saksbehandlingen i individuelle og generelle saker, både i et brukerperspektiv og for forvaltningen. Loven skal legge til rette for bruk av helautomatiserte saksforberedelses- og beslutningsverktøy der dette er hensiktsmessig. Det skal vurderes hvilke særlige utfordringer bruken av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi skaper for rettssikkerheten og personvernet, og hvordan disse utfordringene best kan løses.

Loven bør gjennomgås med sikte på å legge best mulig til rette for digitalisering av forvaltningen. Utvalget skal i sitt arbeid foreslå regler som kan fungere uavhengig av hvilke IKT-løsninger som brukes som hjelpemiddel for forvaltningens saksbehandling.

3. Utredning av særlige spørsmål

3.1 Virkeområde. Lovens vedtaksbegrep (forskrifter og enkeltvedtak)

Utvalget skal vurdere forvaltningslovens virkeområde.

Loven trekker i dag et grunnleggende skille mellom vedtak (enkeltvedtak og forskrift) og andre typer virksomhet (både avgjørelser og faktiske handlinger). Utvalget skal vurdere om loven på dette punktet er tilfredsstillende innrettet, og ta stilling til hvilke kategorier avgjørelser mv. som bør underlegges særlige krav til saksbehandlingen, herunder vurdere om visse typer avgjørelser skal undergis mindre krevende saksbehandlingsregler enn i dag.

3.2 Habilitetsreglene

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i lovens habilitetsregler, jf. bl.a. omtalen av dette i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 14 flg. med videre henvisninger. Det overordnede siktemålet bør være å legge til rette for at reglene blir enklest mulig å praktisere, for eksempel ved at praktisk viktige vurderingstemaer i den skjønnsmessige vurderingen av om det foreligger inhabilitet, synliggjøres bedre, eller ved at det foreslås andre bestemmelser om absolutte inhabilitetsgrunner.

3.3 Reglene om sakskostnader

Praktiseringen av forvaltningslovens regler om sakskostnader har avdekket tvilstilfeller og spørsmål som trolig bør avklares i loven. Utvalget bør vurdere reglenes nærmere funksjon og rekkevidde og se dem i sammenheng med andre alminnelige regler som kan føre til at en part får dekket sine sakskostnader.

3.4 Klageregler

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i lovens klageregler. Utvalget skal særlig vurdere forvaltningslovens regler om statlige klageorganers kompetanse ved overprøving av kommunale vedtak. Utvalget kan også vurdere de særlige

klageordningene for kommunale vedtak som er etablert i særlovgivningen, f.eks. lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og plan- og bygningsloven (herunder spørsmål om hvilket organ som er klageinstans og klageinstansens kompetanse).

3.5 Taushetspliktregler

Forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt inngår i noen sektorer i et komplisert samspill med regler i særlovgivningen om taushetsplikt og opplysningsplikt. Utvalget skal utrede behovet for revisjon av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Utvalget bør vurdere behovet for samordning av reglene i forvaltningsloven med regler om forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt i særlovgivningen. Forholdet til særlovgivningens regler om opplysningsplikt skaper også utfordringer. Regler om taushetsplikt oppleves ofte som en hindring for samarbeid på tvers av ulike etater, uten at det alltid er klart om det er reglene eller manglende kunnskap om dem som er utfordringen. Utvalget bør vurdere forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt og vurdere muligheten for å klargjøre forholdet til særlovgivningen som nevnt.

Utvalget bør også vurdere om det er mulig å oppnå større grad av samordning med personopplysningslovens regler.

3.6 Særlige spørsmål ved «uavhengige» statlige forvaltningsorganer

Utviklingen i staten har gått i retning av at det opprettes stadig flere organer som har en viss uavhengighet av Kongen og departementene. Anvendelsen av en del regler i gjeldende forvaltningslov i statlig sektor, særlig reglene om klage og omgjøring, forutsetter at det foreligger et tradisjonelt under- og overordningsforhold mellom forvaltningsorganene. Utvalget skal på denne bakgrunn utrede

• hvilke prinsipper og retningslinjer som bør legges til grunn når det vurderes om myndighetsutøvelse skal legges til mer eller mindre uavhengige organer i staten

• hvordan slike organer bør organiseres og styres

• hvordan uavhengigheten bør komme til uttrykk i lovs form, eventuelt reguleres på annen måte

Utvalget skal videre vurdere om det er mulig og hensiktsmessig å gi generelle regler, for eksempel om saksbehandling og klage, særlig med sikte på slike tilfeller. Uavhengig av om lovregler foreslås, skal utvalget utrede hvilke forvaltningsrettslige spørsmål en bør være særskilt oppmerksom på ved opprettelsen av slike forvaltningsorganer. Det vises i denne sammenheng til Difis rapporter 2012:7, 2014:2 og 2014:4.

Utvalget skal ikke utrede det prinsipielle spørsmålet om opprettelse av særlige forvaltningsdomstoler.

4. Avgrensning mot andre arbeider

Utvalget skal ikke utrede på nytt spørsmål som allerede er utredet av Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15, Undersøkelseskommisjonsutvalget i NOU 2009: 9, i forbindelse med den nye offentleglova (jf. NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) eller av Kommunelovutvalget. Utvalget kan foreslå justeringer mv. for å tilpasse eventuelle nye regler om administrative sanksjoner til en ny forvaltningslov.

5. Avslutning

Utvalget skal utforme sitt lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 7.1. Et vesentlig siktemål med lovarbeidet er å oppnå brukervennlige regler. Lovforslaget bør derfor ha god systematikk og et enkelt og klart språk.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes og fremgå av utredningen i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget bør legge vekt på en arbeidsform som sikrer offentlighet om viktige temaer. Utvalget skal innhente synspunkter fra et utvalg berørte instanser om erfaringer med praktiseringen av loven.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til en hver tid gjeldene bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta § 1-2 og eventuelle utfyllende bestemmelser.

Utvalget skal avgi sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet innen 1. november 2018.»

Våren 2016 ble fristen for avlevering av utredningen utsatt til 1. februar 2019.

3.3 Utvalgets avgrensning av sitt arbeid

Det fremgår av mandatets punkt 4 at Forvaltningslovutvalget ikke skal utrede på nytt spørsmål som allerede er utredet av Sanksjonslovutvalget, Undersøkelseskommisjonsutvalget, Kommunelovutvalget eller i forbindelse med offentleglova. Utover dette har ikke utvalget sett behov for å foreta andre generelle avgrensninger.

Utvalget har arbeidet parallelt med Arkivlovutvalget, som ble oppnevnt ved kgl. res. 1. september 2017, og IKT-sikkerhetsutvalget, som ble oppnevnt ved kgl. res. 15. september 2017 og har avgitt utredningen NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd – Organisering og regulering av nasjonal IKT-sikkerhet. Utvalget har ikke tatt opp spørsmål som hører under disse utvalgene.

I årenes løp er det vedtatt mange bestemmelser i særlovgivningen om spørsmål som er regulert i forvaltningsloven, eller som ellers gjelder saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Det er bestemmelser i særlovgivningen som gjentar, presiserer, supplerer eller fraviker reglene i forvaltningsloven. Slike regler er med på å gi ideer og bakgrunn for utvalgets vurderinger. Det må senere vurderes om bestemmelsene i særlovgivningen bør opprettholdes, og om det eventuelt er behov for nye bestemmelser i særlovgivningen som følge av utvalgets lovforslag. En slik vurdering er det først hensiktsmessig å foreta når det er tatt standpunkt til hvorvidt utvalgets lovforslag skal fremmes for Stortinget. Utvalget har derfor ikke vurdert spørsmålet om konsekvensendringer i annen lovgivning, og vil tilføye at en slik vurdering kan forutsette nærmere kjennskap til de enkelte lovområdene enn utvalget selv har. Det er imidlertid utvalgets ambisjon at lovforslaget vil begrense behovet for (avvikende) bestemmelser i særlovgivningen.

Om enkelte spørsmål er det gitt forskrifter i medhold av forvaltningsloven. Utvalget har ikke vurdert hvilke endringer som eventuelt bør gjøres i disse forskriftene eller utarbeidet forslag til nye forskrifter.

3.4 Møter og arbeidsform i utvalget

Forvaltningslovutvalget hadde sitt første møte 1. desember 2015. Utvalget har hatt i alt 28 møter, de fleste over to dager. Møtene er stort sett avholdt i Oslo, men utvalget har også hatt møter i Bergen og Tromsø, og på Finse og Stange. Det avsluttende møtet ble holdt i Oslo 23. og 24. januar 2019.

Utvalget har innhentet materiale på flere måter.

I en tidlig fase av arbeidet inviterte utvalget representanter fra Sametinget, ulike forvaltningsorganer, forskere og andre berørte til utvalgsmøter for å gjøre rede for sine erfaringer med loven og de spørsmål den skal regulere. Utvalget har i møte hørt muntlige innlegg og presentasjoner fra følgende:

• 1. Sametinget

• 2. Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• 3. Finansdepartementet

• 4. Olje- og energidepartementet (OED)

• 5. Datatilsynet

• 6. Utlendingsdirektoratet

• 7. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• 8. Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi)

• 9. Direktoratet for økonomistyring

• 10. Fiskeridirektoratet

• 11. Konkurransetilsynet

• 12. NAV (Arbeids- og velferdsetaten)

• 13. NAV Forvaltning Troms

• 14. Statens lånekasse for utdanning

• 15. Husbanken

• 16. Fylkesmannen i Hordaland

• 17. Troms fylkeskommune

• 18. Bergen kommune, kommuneadvokaten

• 19. Oslo kommune, plan- og bygningsetaten

• 20. Oslo kommune, kommuneadvokaten

• 21. Balsfjord kommune

• 22. Tromsø kommune

• 23. Den norske advokatforening

• 24. Jussbuss

• 25. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• 26. Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• 27. Landsorganisasjonen (LO)

• 28. Norsk Presseforbund

• 29. Førsteamanuensis Jostein Askim, Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap

• 30. Stipendiat Gøril Bjerkan, Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett

• 31. Professor Dag Wiese Schartum, Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett

• 32. Professor Ingunn Elise Myklebust, professor Sigrid Eskeland Schütz, professor Karl Harald Søvig og professor Bjørn Henning Østenstad, Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

Parallelt med dette sendte utvalget 1. juli 2016 brev til alle departementene, direktoratene, fylkeskommunene og kommunene, som ble bedt om å gjøre rede for sine erfaringer med forvaltningsloven og for eventuelle endringsforslag. Brevet ble videre sendt til Sivilombudsmannen, Riksrevisjonen, Sametinget, Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, universiteter og høyskoler, samt en lang rekke foreninger og frivillige organisasjoner.

I brevet sto bl.a. følgende:

«Utvalget ønsker å samle erfaringer om hvordan forvaltningsloven har virket i praksis. Det er viktig for utvalget å få best mulig kjennskap til hvordan loven har virket både i kommunal og statlig forvaltning. Vi er interessert i synspunkter på hvilke deler av loven som har fungert godt, og som derfor bør videreføres, og på hvilke bestemmelser eller deler av loven som har fungert mindre godt og som tiden kanskje har løpt fra. Det samme gjelder den tilgrensende ulovfestede forvaltningsrett. Vi er dessuten interessert i å høre hvordan svakheter kan avbøtes, og om det er behov for regler om andre sider ved forvaltningens saksbehandling enn dem som forvaltningsloven regulerer i dag. Konkrete eksempler er også av interesse.

I tillegg til de spørsmål som knytter seg direkte til forvaltningsloven, er utvalget også interessert i spørsmål av mer tverrgående karakter. Et eksempel kan være spørsmål knyttet til den økte bruken av IKT-verktøy. Et annet eksempel er spørsmål som knytter seg til bruken av ulike organisasjonsformer og arbeidsmåter i forvaltningen. Vi tar også imot synspunkter på behovet for kodifisering av ulovfestede forvaltningsrettslige regler.»

Utvalget mottok en rekke svar på denne henvendelsen. Mange av svarene har på forskjellige måter kommet til nytte i arbeidet, men de standpunkter som kommer til uttrykk i utredningen, står for utvalgets egen regning. Utvalget har derfor ikke funnet det riktig å gjengi eller vise til enkeltinnspill underveis i teksten.

Gjennom utforming av spørsmål til Forvaltningsundersøkelsen 2016 har utvalget søkt å klarlegge holdninger til forvaltningsloven.1

Utvalgets leder og sekretariat har hatt kontakt med representanter for Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) om flere spørsmål knyttet til mandatet. På utvalgets anmodning utarbeidet Difi en oppdatering av sine tidligere rapporter om uavhengige forvaltningsorganer. Den nye rapporten foreligger som Difi-rapport 2017:13 Fortsatt uavhengig?En kartlegging av uavhengige myndighetsorganer.

Et av utvalgets møter ble delvis holdt som fellesmøte med Arkivlovutvalget (oppnevnt ved kgl. res. 1. september 2017) for å diskutere spørsmål som ligger i grenseflaten mellom de to utvalgenes arbeid.

Utvalget og sekretariatet gjennomførte studiereiser til Danmark og Sverige i 2017. Utvalgets leder og sekretariatet var samme år i Estland og Finland. På studiereisen til Estland var også utvalgsmedlem Anne Lise Fimreite med.

I Danmark møtte utvalget representanter fra Justitsministeriets lovafdeling, Digitaliseringsstyrelsen og Folketingets Ombudsmand Jørgen Steen Sørensen med medarbeidere, samt professor Karsten Revsbech, professor Peter Blume og lektor ph.d. Hanne Marie Motzfeldt. I Sverige møtte utvalget Riksdagens ombudsmän under ledelse av ChefsJO Elisabeth Rynning og representanter fra Finansdepartementet. I Finland møtte utvalget Riksdagens justitieombudsman Petri Jääskeläinen med medarbeidere og representanter fra Justitieministeriet. Utvalget møtte i tillegg en arbeidsgruppe som arbeidet med å gjennomføre EUs personvernforordning i finsk rett. I Estland møtte utvalget representanter fra Ministry of Economic Affairs and Communications og fra e-Governance Academy (EGA).

Utvalget har videre innhentet en betenkning fra professor Christoffer C. Eriksen fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo og professor Halvard Haukeland Fredrikson fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen. I betenkningen gjøres det rede for hvilke rammer EØS-retten setter for utformingen av en ny forvaltningslov. Betenkningen er lagt ved denne utredningen (vedlegg 11).

Utvalget holdt 20. juni 2018 et høringsmøte for inviterte, der utvalget ba om synspunkter på en skisse til lovbestemmelser om taushetsplikt og informasjonsdeling. Under møtet holdt følgende innlegg: Advokatforeningen, finansbyråden i Oslo kommune, Datatilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Næringslivets hovedorganisasjon, Arbeidstilsynet, NAV, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening. I etterkant av møtet fikk utvalget oversendt innspill fra Konkurransetilsynet. Det har dessuten vært avholdt et oppfølgingsmøte mellom Oslo kommune og sekretariatslederen.

Utvalgets leder og sekretariatet har endelig holdt flere presentasjoner om utvalgets arbeid, og i den forbindelse fått innspill og synspunkter fra forskjellig hold.

I sluttfasen har utvalgets leder og sekretariat hatt et nært samarbeid med Språkrådet, som har bistått med språklig gjennomgåelse av lovteksten og utarbeiding av en parallell nynorsk lovtekst.

3.5 Oppbygging av utredningen

Utvalgets primære oppgave er å utarbeide forslag til lovbestemmelser. Lovforslaget er derfor inntatt først i utredningen. De alminnelige motivene med lovgivningspolitiske drøftelser av spørsmål som lovforslaget tar stilling til, finnes i kapittel 9 til 35. Det er gitt en samlet redegjørelse for rettssikkerhetsmessige, administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget i kapittel 36. Merknader til de enkelte paragrafene («spesialmotiver») er sammen med paragrafenes ordlyd tatt inn til sist i utredningen som kapittel 37.

Utredningens kapittel 4 til 8 inneholder bakgrunnsstoff. Kapittel 4 og 5 gir en kortfattet beskrivelse av utviklingen i norsk forvaltning siden 1960-årene og av forvaltningen i dag. Kapittel 6 redegjør kort for forvaltningslovens innhold og for endringene i loven. Kapittel 7 behandler internasjonale føringer for en ny lov, først og fremst folkerettslige forpliktelser, og kapittel 8 gir en oversiktsfremstilling over de tilsvarende forvaltningslovene i de andre nordiske land. Disse lovene er inntatt som vedlegg 5–9 til utredningen.

Kapittel 9 til 11 inneholder alminnelige eller overordnete synspunkter på forvaltningsloven. I kapittel 9 drøfter utvalget behovet for en ny forvaltningslov, mens kapittel 10 tar opp hvilke verdier loven bør bygge på, og hvilke forventninger innbyggerne og forvaltningen selv vil ha til den. Dette kapitlet avsluttes med en diskusjon av lovens formål som munner ut i et forslag til formålsparagraf. Kapittel 11 diskuterer på overordnet nivå forholdet mellom forvaltningsloven, annen lovgivning og forskrifter, og hvordan saksbehandlingen kan styres eller påvirkes på andre måter, herunder gjennom forvaltningsetiske normer og oppfatninger om god forvaltningsskikk. Kapitlet drøfter også hva slags spørsmål forvaltningsloven bør gi regler om, og om det bør lovfestes prinsipper for saksbehandlingen eller systemkrav til forvaltningens saksbehandling.

Kapittel 12 diskuterer hvilket virkeområde loven bør ha. Hovedvekten ligger her på den ytre, organisatoriske avgrensning av lovens virkeområde. De følgende kapitlene 13 til 19 er – med et unntak for kapittel 15 om delegering – ikke avgrenset til å gjelde bestemte deler av forvaltningens virksomhet. Hvilke avgjørelser som det bør gjelde et sett nærmere saksbehandlingsregler for, blir behandlet i kapittel 20, jf. også kapittel 26 til 28 og 31. Kapittel 13 tar opp forskjellige alminnelige spørsmål om saksbehandlingen som vil ha betydning for stort sett all virksomhet forvaltningen driver, bl.a. om forvaltningsspråket. Også spørsmålet om hvem som bør regnes som part – noe som særlig har betydning i enkeltsaker – blir behandlet her.

Kapittel 14 og 15 behandler spørsmål av en viss organisatorisk karakter, dels om forskjellige former for samvirke mellom forvaltningsorganer i beslutningsprosessen, dels om delegering av offentlig myndighet. Kapittel 16 behandler inhabilitet.

Kapittel 17 drøfter forvaltningens veiledningsplikt og generelle informasjonsplikt. Kapittel 18 og 19 er de kapitlene i utredningen som i størst grad knytter seg til digitalisering. Kapittel 18 tar opp forskjellige generelle spørsmål om digitale beslutningsprosesser, mens kapittel 19 gjelder taushetsplikt og informasjonsdeling, særlig mellom forvaltningsorganer.

Kapittel 20 til 25 gjelder hvilke nærmere saksbehandlingsregler som bør gjelde for enkeltsaker om offentlig myndighetsutøving (enkeltvedtak). I kapittel 20 diskuteres hvilke realitetsavgjørelser slike regler bør gjelde for. Kapittel 21 til 23 tar for seg forskjellige spørsmål ved saksbehandlingen: utredningsplikt, varsling, fremlegging av informasjon og partsinnsyn, vedtaksform, begrunnelse og underretning. Spørsmål om forvaltningsklage blir behandlet i kapittel 24 og retting og omgjøring av eget tiltak (uten klage) i kapittel 25.

Behandlingsmåten ved andre avgjørelser enn realitetsavgjørelser i kraft av offentlig myndighet blir diskutert i kapittel 26 til 28. Kapittel 26 tar særlig for seg beslutninger under saksforberedelsen. Kapittel 27 diskuterer behovet for saksbehandlingsregler ved inngåelse av avtaler, bruk av eierrådighet og faktiske handlinger som forvaltningsorganet foretar. Kapittel 28 handler om iverksetting av vedtak og de beslutninger som treffes i samband med iverksettingen.

Kapittel 29 er et eget kapittel om rett til sakskostnader i en forvaltningssak.

Kapittel 30 tar opp særspørsmål om organisering og saksbehandling i nemnder (kollegiale organer) i statsforvaltningen. Kapittel 31 gjelder saksbehandlingsregler i tilknytning til forskrifter, og drøfter også om det bør gjelde visse saksbehandlingsregler for andre generelle beslutninger eller uttalelser. I kapittel 32 blir stillingen til uavhengige organer i statsforvaltningen diskutert.

Kapittel 33 tar opp spørsmålet om hvilken virkning det bør ha at lovens bestemmelser blir overtrådt, særlig om dette bør gjøre at avgjørelsen blir ugyldig. I kapittel 34 drøftes spørsmålet om å lovfeste enkelte materielle regler.

Kapittel 35 redegjør for valget av lovstruktur og løsningen av enkelte lovtekniske spørsmål i lovforslaget. Kapittel 36 gjør i store trekk rede for økonomiske, administrative og rettssikkerhetsmessige konsekvenser av lovforslaget.

3.6 Enkelte fremstillingstekniske og terminologiske spørsmål

Når utredningen viser til bestemmelser i lovforslaget, skjer det ved hjelp av forkortelsen «utk.». Når det vises til bestemmelser i den gjeldende forvaltningsloven av 1967, blir forkortelsen «fvl.» brukt, eventuelt lovens offisielle korttittel «forvaltningsloven», når ikke sammenhengen gjør det unødvendig.

Utvalgets utredning handler om forholdet mellom offentlig forvaltning og den enkelte. I fremstillingen blir det brukt noe varierende betegnelser på disse. «Den enkelte» omtales til dels som det, men oftere som «borgerne» eller «innbyggerne», eventuelt som «publikum» eller «folk». Hvilken betegnelse som faller mest naturlig, kan iblant bero litt på sammenhengen. Det er uansett ikke tilsiktet noen meningsforskjell. Om ikke annet fremgår av sammenhengen, vil disse betegnelsene også dekke juridiske personer, dvs. selskap, sammenslutninger, foreninger og stiftelser. Det hender likevel at det er behov for å klargjøre mer presist hvem det er tale om i den aktuelle sammenhengen.

Ettersom reglene i stor grad retter seg mot det enkelte forvaltningsorgan, blir som oftest denne termen brukt fremfor den mer generelle «forvaltningen». I alle tilfeller er både stats- og kommunalforvaltningen omfattet, hvis ikke noe annet fremgår klart av sammenhengen.

Med kommuneloven sikter utvalget til kommuneloven av 2018 (lov 15. juni 2018 nr. 38), som etter kgl. res. 20. desember 2018 nr. 2062 trer i kraft senest 1. januar 2020 (med unntak for kapittel 25 om internkontroll). Utvalget har derfor ikke funnet grunn til å vise til kommuneloven 1992 i drøftelsene.

Uttrykket «tjenestemann» er i prinsippet gått ut av lovspråket med statsansatteloven av 2017, som erstattet tjenestemannsloven av 1983. Som kjønnsnøytral term har utvalget i stedet brukt «tjenesteperson» eller «forvaltningsansatt», og noen ganger «saksbehandleren».

For ikke å binde opp drøftelsene for tidlig tankemessig har utvalget søkt å frigjøre seg fra enkelte sentrale termer i gjeldende lov, særlig «enkeltvedtak», inntil utvalget har drøftet ferdig hvilke realitetsavgjørelser som bør omfattes av et regelsett som i noen grad tilsvarer de saksbehandlingsreglene som etter gjeldende lov gjelder for enkeltvedtak.

Utvalget bruker gjennomgående uttrykket «forvaltningsskjønn» om det som i rettslitteraturen og delvis i lovspråket også blir omtalt som «fritt skjønn», «hensiktsmessighetsskjønn» eller «diskresjonært skjønn». Med forvaltningsskjønn sikter utvalget altså til vurderinger som ikke er av rettslig karakter, og som et forvaltningsorgan må foreta for å kunne ta en avgjørelse – til forskjell fra bevisvurderinger og fra rettslige vurderinger knyttet til bestemmelser i lov og forskrift eller uskreven rett.

Redegjørelsene for folkerettslige forpliktelser har i prinsippet to sider. For det første er de en bakgrunn for og i mange tilfeller direkte gjeldende norsk rett, det siste når de er blitt inkorporert i norsk rett, slik tilfellet er med sentrale menneskerettskonvensjoner, EØS-avtalens hoveddel og forordninger innlemmet i EØS-avtalen. Den andre siden – som i prinsippet er viktigst for utvalget – er hvilke begrensninger folkerettslige forpliktelser legger på Stortingets frihet til å vedta nye lovbestemmelser på området.

I redegjørelsen for rettsstillingen i de nordiske land har utvalget begrenset seg til de respektive lands forvaltningslover, som i større eller mindre grad regulerer de samme spørsmål som den norske forvaltningsloven. Når det gjelder digital forvaltning, går redegjørelsene noe utover denne rammen.

Det foreligger en omfattende rettslitteratur om mange av de spørsmålene som utvalget tar opp. Utvalget har vist til litteratur når det har funnet det naturlig, og har ikke tatt sikte på å gi mer fullstendige litteraturreferanser. En oversikt over kilder og litteratur som utvalget har hatt nytte av, finnes sist i utredningen.