14 Organisatoriske regler og myndighetsfordeling i offentlig forvaltning

14.1 Innledning

Regler om forvaltningens organisasjon i vid forstand kan gjelde (1) oppbyggingen av offentlig forvaltning med inndelingen i forvaltningsorganer og forholdet mellom dem, (2) tilsetting eller annen tilknytning for personer som arbeider i forvaltningen, og deres rettsstilling, og (3) myndighetsfordelingen mellom forskjellige forvaltningsorganer og personalet i det enkelte forvaltningsorgan. Dette er alt sammen spørsmål som regulerer hvem som treffer avgjørelser i offentlig forvaltning.

Forvaltningsloven har i dag ingen regler om hvordan forvaltningen er bygd opp (1). Hvilke forvaltningsorganer eller andre enheter vi har, og forholdet mellom dem, følger av lovgivningen på det enkelte område eller av beslutninger truffet i kraft av Grunnloven § 3 for statsforvaltningen eller kommuneloven kapittel 5 for kommuner og fylkeskommuner. Forvaltningsloven har en hjemmel for regler om organiseringen av kollegiale forvaltningsorganer (fvl. § 11 c), men regulerer ellers bare noen få spørsmål om forholdet mellom forvaltningsorganer som henger nært sammen med behandlingen av den enkelte sak, typisk forholdet mellom underinstans og klageinstans ved behandlingen av klager over vedtak.

Utvalget foreslår som utgangspunkt ikke regler om forvaltningens organisatoriske oppbygging i forvaltningsloven. Organiseringen bør ses i sammenheng med de oppgavene som skal løses, og slike lovregler passer derfor bedre i lovgivningen for det enkelte område eller i kommuneloven. Det finnes også eksempler på lovgivning som først og fremst tjener som grunnlag for et bestemt forvaltningsorgan, f.eks. lov 7. juni 2013 nr. 31 om Norsk kulturråd.

Oppnevning av kollegiale organer kan reise forskjellige spørsmål som i dag til dels er løst i regelverket for de enkelte kollegiale organer. Mange av disse spørsmålene kommer ikke i noe særskilt lys for den enkelte nemnda, og utvalget ser derfor grunn til å overveie felles regler som eventuelt kan fravikes i særlovgivningen etter behov – se kapittel 30. Slike felles regler kan naturlig plasseres i forvaltningsloven.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere forskjellige spørsmål om uavhengige organer i statsforvaltningen – se nærmere kapittel 32. I den grad det er grunn til å gi felles regler om eller for uavhengige statsforvaltningsorganer, kan også disse naturlig tas inn i forvaltningsloven.

Reglene om personalet i offentlig forvaltning (2) finnes for statsansatte først og fremst i statsansatteloven (lov 16. juni 2017 nr. 67). For embetsmenn følger viktige regler av Grunnloven §§ 21, 22 og 114. Det er opp til lovgivningen å bestemme hvilke stillinger som er embeter, og utviklingen har gått i retning av at det gjelder stadig færre stillinger. For kommunalt ansatte gjelder bare reglene i arbeidsmiljøloven. Spørsmålet om de nærmere saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven bør gjelde for tilsettinger og andre personalsaker i offentlig forvaltning, vil utvalget behandle i punkt 20.4.5.

Ved tilsetting gjelder et kvalifikasjonsprinsipp: den best kvalifiserte søkeren skal utnevnes eller tilsettes (statsansatteloven § 3 første ledd). For den enkelte stilling i forvaltningen eller verv i kollegiale forvaltningsorganer kan det stilles bestemte kvalifikasjonskrav. For stillinger blir de som oftest fastsatt når den aktuelle stillingen blir utlyst. Kvalifikasjonskravene blir da utformet i lys av oppgavene som er eller kan bli lagt til stillingen. Ved tilsetting skal det uansett legges vekt på relevant utdanning, erfaring og personlig egnethet (jf. for statsforvaltningen statsansatteloven § 3). På noen områder fastsetter lovgivningen generelle kvalifikasjonskrav, som også blir omtalt som krav til generell habilitet. Bestemmelser som lar tilknytningen til eller forhold ved den enkelte sak være avgjørende for om en offentlig ansatt kan behandle saken, er til sammenligning omtalt som regler om spesiell habilitet. De viktigste reglene av denne typen er reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II, som utvalget drøfter i kapittel 16.

Ser man bort fra kvalifikasjonsprinsippet, har hverken forvaltningsloven eller annen lovgivning noen regel som setter alminnelige kvalifikasjonskrav for stillinger og verv i offentlig forvaltning. At offentlig ansatte har kvalifikasjoner som gjør dem egnet for det arbeidet de skal utføre, er viktig for kvaliteten av det arbeidet som blir utført, og for den service som publikum får. En alminnelig bestemmelse om dette kunne naturlig ha sin plass i forvaltningsloven. En slik bestemmelse kan imidlertid neppe gå stort lenger enn til å fastslå at «den som blir ansatt i offentlig stilling eller oppnevnt til offentlig verv, skal ha kvalifikasjoner som trengs for en forsvarlig saksbehandling eller utførelse av oppgaver i stillingen eller vervet». Utvalget finner derfor ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en alminnelig bestemmelse om kvalifikasjonskrav.

Hvem blant forskjellige forvaltningsorganer og offentlig ansatte som skal avgjøre en forvaltningssak (3), beror i utgangspunktet på regelverket som gjelder for sakstypen. Selv om dette ikke er fastsatt uttrykkelig for den enkelte bestemmelse, kan det fremgå når den ses i sammenheng med andre bestemmelser i det aktuelle regelverket.

Det varierer om en lov legger myndigheten til et spesifikt forvaltningsorgan eller til et bestemt forvaltningsnivå. Det er vanlig praksis å legge myndighet til et «departementet» uten å angi hvilket departement. Det bestemmes av Kongen i medhold av Grunnloven § 12 tredje ledd, men når loven faller naturlig inn under det eksisterende ansvarsområdet til et departement, kan det nok være at dette utøver myndighet etter loven uten noen uttrykkelig bestemmelse ved kongelig resolusjon.1 Når loven legger myndighet til direktoratsnivå, er det mer vanlig at den angir hvilket direktorat det er tale om, som etter mineralloven 19. juni 2009 nr. 101 (Direktoratet for mineralforvaltning) eller mer indirekte som etter viltloven 29. mai 1981 nr. 38 § 16, jf. § 4 første ledd nr. 2 (Miljødirektoratet). Blir myndigheten lagt til et regionalt eller lokalt organ, skjer det vanligvis uspesifisert. Myndighet lagt til fylkesmannen eller kommunen kan således utøves av alle fylkesmenn og kommuner innenfor deres respektive geografiske områder.

Noen lover betegner med et samlebegrep som omfatter flere organer, hvem som kan utøve en bestemt myndighet. Et eksempel er forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6, som legger myndighet til «forurensningsmyndigheten» og lar dette begrepet omfatte en rekke organer (forurensningsloven § 81). Samtidig angir loven at Kongen fastsetter hvilken forurensningsmyndighet som treffer vedtak. Hvis det ikke har skjedd noen slik nærmere fastsetting, må loven forstås slik at myndigheten ligger til det øverste organet som omfattes av samlebegrepet.

Regelverket legger nesten alltid myndigheten til et forvaltningsorgan, ikke til en bestemt ansatt. I et kollegialt forvaltningsorgan betyr det at myndigheten som utgangspunkt skal utøves av medlemmene i fellesskap. I et hierarkisk forvaltningsorgan, der én bestemt ansatt er organets leder, ligger myndigheten i utgangspunktet til lederen.

Uavhengig av det aktuelle regelverket er myndigheten ofte delegert til andre forvaltningsorganer. Hvilken adgang det bør være til det, vil utvalget drøfte i kapittel 15 med sikte på å ta inn alminnelige regler om dette i forvaltningsloven. Også innenfor det enkelte forvaltningsorgan er det aktuelt og ofte svært praktisk å delegere myndighet. På bakgrunn av kommuneloven vedtatt i 2018 begrenser utvalget seg til å drøfte disse spørsmålene for statsforvaltningen.

Når loven definerer noe som en offentlig oppgave, er utgangspunktet at den skal utføres av offentlig forvaltning. Oppgaven kan imidlertid være angitt slik at forvaltningen skal søke å oppnå et bestemt resultat eller få ivaretatt bestemte hensyn, uten at dette innebærer noen krav til hvordan eller av hvem det skal gjøres. I slike tilfeller kan forvaltningsorganet stå fritt til å engasjere private til å utføre oppgaven. Det skjer i praksis ved avtaler, jf. kapittel 27. Myndighetsutøving står i en særstilling. Hvorvidt et forvaltningsorgan kan delegere myndighetsutøving til private eller engasjere private til å delta i å forberede myndighetsutøvingen, vil utvalget diskutere særskilt i punkt 15.6.7 og 15.9.

14.2 Forvaltningsorganet

Offentlig forvaltning er som nevnt inndelt i forvaltningsorganer. Forvaltningsloven legger myndighet og oppgaver i saksbehandlingen til «forvaltningsorganet» og sikter med dette til det forvaltningsorganet som behandler saken.

I flere sammenhenger blir det derfor nødvendig å skille mellom det som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, og det som utgjør flere forskjellige forvaltningsorganer. Etter gjeldende lov har det betydning for virkningen av overordnetes inhabilitet (§ 6 tredje ledd), for om et dokument kan unntas fra partsinnsyn som et organinternt dokument (§ 18 a, sammenlignet med § 18 b), for hvem som er klageinstans (§ 28 første ledd), og for om overordnet organs omgjøringsadgang kan benyttes (§ 35 tredje ledd). Skillet har også betydning for innsynsrett etter offentleglova og for adgangen til delegering, idet ulovfestede regler gjør forskjell på delegering fra ett organ til et annet (ekstern delegering) og delegering innenfor et organ (intern delegering).

Enkelte bestemmelser i gjeldende lov omhandler flere forvaltningsorganer under ett. Etter fvl. § 12 kan ansatte ved forvaltningsorganer «innenfor det forvaltningsområde» saken hører under, ikke opptre som fullmektig for en part, og etter § 13 b første ledd nr. 3 kan taushetsbelagte opplysninger gis videre til andre ansatte i «etaten» når det trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning.

Utvalget mener at plikter og myndighet under saksbehandlingen – som nå – bør legges til et «forvaltningsorgan». Det er lite hensiktsmessig om loven f.eks. legger myndigheten til forvaltningen under ett eller til vedkommende etat. Det vil skape usikkerhet om hvem som har samlet oversikt og ansvar for saksbehandlingen. Hvilket forvaltningsorgan som har ansvaret, vil følge av myndighetsfordelingen for den aktuelle sakstypen.

Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som «ett og samme organ» i motsetning til «flere organer». I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker.2 Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a. om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.

I statsforvaltningen er det til dels sikker tradisjon for hva som regnes som forskjellige forvaltningsorganer. Hvert departement (og Statsministerens kontor) regnes som et eget forvaltningsorgan, selv om saksportefølje og personale iblant blir overført fra et departement til et annet. Regjeringen og departementene regnes som forskjellige organer, selv om departementssjefene utgjør regjeringens medlemmer og saker til regjeringen blir forberedt i departementene.

På direktoratsnivå3 kan det være større uklarhet om hva som er ett eller flere forvaltningsorganer. Innenfor et direktorat kan ulike funksjoner eller oppgaver være fordelt på flere enheter under en felles direktoratsleder, og de må da regnes som ett organ. Er direktoratet organisert i en sentral enhet og flere regionale og/eller lokale enheter, vil vurderingen av om det er tale om ett eller forskjellige organer, trolig bero på en samlet vurdering av forskjellige forhold som nevnt ovenfor.

Hvert fylkesmannsembete regnes som et eget forvaltningsorgan, men de enkelte avdelingene ved fylkesmannsembetet er ikke egne forvaltningsorganer. Et regionalt statsforvaltningsorgan med eget lovgrunnlag og en regional enhet av et direktorat er et annet organ enn fylkesmannsembetet.

Utvalget mener det er et mål å sikre større klarhet om hva som regnes som ett forvaltningsorgan, til forskjell fra andre administrative enheter i statsforvaltningen. Spørsmålet bør vies større oppmerksomhet ved organisatoriske reformer enn det ofte har blitt. Det er ikke heldig at spørsmålet løses forskjellig i ulike sammenhenger uten at dette går klart frem av regelverket. Spesielt uheldig er det om myndighet kan bli delegert etter reglene for intern delegering i et forvaltningsorgan samtidig som den delegerende enhet anses som klageinstans i egenskap av «nærmest overordnete organ». Utvalget mener at en slik ordning bør være utelukket.

I kommunalforvaltningen er det tradisjon for at hver kommune og hver fylkeskommune regnes som ett enkelt organ. Forvaltningsloven bygger på denne tradisjonen, som indirekte kommer til uttrykk særlig i fvl. § 18 d4 og i diskusjoner om såkalt «intern kommunal klagerett».5 Den innebærer at dersom kommunedirektøren er inhabil i en sak som det er delegert til administrasjonen å avgjøre, må avgjørelsen i stedet treffes av et folkevalgt organ, hvis det ikke oppnevnes en sette-kommunedirektør hentet utenfra kommuneadministrasjonen. Tradisjonen bygger trolig på at administrasjonen – og til dels administrasjonen og folkevalgte – har vært tett integrert i mindre kommuner. Til forskjell fra statsforvaltningen innebærer dette at «forvaltningsorgan» i forvaltningslovens forstand og «rettssubjekt» faller sammen i kommunalforvaltningen.

Selv om dette i noen grad har endret seg med større kommuner, foreslår utvalget at hver kommune og fylkeskommune fortsatt skal regnes som ett organ etter reglene i forvaltningsloven. En annen løsning vil forsterke de avgrensningsproblemene som reiser seg i statsforvaltningen, og kan virke uheldig i mindre kommuner.

14.3 Samarbeid mellom forvaltningsorganer og avgjørelser i fellesskap

14.3.1 Innledning

Avgjørelsen i en forvaltningssak blir normalt truffet av ett forvaltningsorgan som har ansvar for å forberede og behandle saken. Dette utgangspunktet står sterkt når gjelder individuelle vedtak, særlig i saker som innledes av en privat part ved søknad eller på annen måte. Når statsforvaltningen behandler saker om utforming av ny politikk, stiller det seg annerledes, og forberedelsen skjer ofte i et nært samarbeid mellom forskjellige forvaltningsorganer. Det samme kan være tilfellet ved forberedelse av forskrifter.

En sak som et forvaltningsorgan behandler, har i mange tilfeller virkninger utover forvaltningsorganets eget ansvarsområde, og forhold innenfor andre forvaltningsorganers ansvarsområder kan ha betydning for hvordan den aktuelle saken bør løses. For overordnete samfunnsmål – enten det gjelder velferd, miljø, effektiv bruk av samfunnets ressurser eller annet – har det betydning at avgjørelser truffet av forskjellige forvaltningsorganer ikke motvirker hverandre unødig. Det er derfor ofte behov for et samarbeid mellom forvaltningsorganer, og det kan også være tilfellet i saker om individuelle avgjørelser.

Når andre forvaltningsorganer trekkes sentralt inn i beslutningsprosessene på et område utover å opptre som sakkyndig eller ha uttalerett, blir dette iblant omtalt som nettverksforvaltning. I det ligger at andre enn bare den forvaltningsetat som sakområdet faglig hører under, trekkes inn i overveielsene om vedtaket. Interdepartementale arbeidsgrupper kan betraktes som uttrykk for en horisontal nettverksforvaltning som er blitt vanlig ved utforming av ny politikk på et område. Kollegiale beslutningsorganer med deltakelse fra interesseorganisasjoner, uavhengige sakkyndige eller andre forvaltningsetater kan ses som en særlig formalisert variant av nettverksforvaltning.

Behovet for samarbeid mellom forvaltningsorganer – og ofte et økt samarbeid – er sterkt understreket i forvaltningspolitikken.6 Dette ligger bak utvalgets forslag til lovbestemmelse om samarbeid mellom forvaltningsorganer – se punkt 11.7.7. På enkelte områder inneholder lovgivningen regler som pålegger eller oppfordrer til samarbeid, f.eks. om arealplanlegging.7

Et samarbeid kan finne sted på forskjellige måter. Andre forvaltningsorganer blir etter omstendighetene trukket inn i saksbehandlingen ved å avgi uttalelse – etter varsling eller som ledd i en bredere høring. Dette er det lagt opp til f.eks. ved forberedelse av forskrifter – se punkt 31.5.3.

Det kan legges til rette for samarbeid mellom forvaltningsorganer ved å etablere en felles møteplass (forum). Det kan gjøres i lov eller forskrift, eller rent administrativt. Plan- og bygningslovens regel om regionalt planforum er eksempel på en lovfestet møteplass med sikte på samordnet arealplanlegging.8 Samarbeid kan skje gjennom felles opplegg for innhenting, dokumentasjon eller analyse av informasjon som er relevant på flere forvaltningsområder. Felles databaser et eksempel. Det er også eksempler på særskilt organiserte enheter for dette formålet. Norsk tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) ble opprettet i 2016 for å gi bedre faktagrunnlag for arbeidet mot økonomisk kriminalitet, særlig arbeidslivskriminalitet. Senteret er lokalisert i ØKOKRIM og består av medarbeidere fra politiet, Skatteetaten, Tolletaten, NAV og Arbeidstilsynet.

Det forekommer at et forvaltningsorgan med et ansvarsområde som er sterkt berørt av en forvaltningssak der avgjørelsen skal treffes av et annet forvaltningsorgan, har en sterkere stilling i saksbehandlingen enn som høringsinstans (punkt 14.3.2). Dette kan være utbygd så langt at det er naturlig å si at det foreligger en «delt kompetanse» mellom de to forvaltningsorganene (punkt 14.3.3). I noen tilfeller kan man si at avgjørelsene blir truffet eller kommer til uttrykk i fellesskap mellom flere forvaltningsorganer (punkt 14.3.4).

Når et vedtak har hjemmel i flere lover som hører under forskjellige forvaltningsorganer, kan det reises spørsmål om vedtaket formelt kan treffes av ett av dem når det andre har behandlet saken etter sin lov. Spørsmålet kan f.eks. reise seg der et tiltak trenger tillatelse etter flere lover, men også der det etter en felles kontroll er spørsmål om å gi pålegg i forskrift eller enkeltvedtak etter forskjellige lover. Alternativt kan det spørres om et slikt vedtak kan treffes av flere forvaltningsorganer under ett (punkt 14.4). Fordelen ved slike fremgangsmåter er at det letter samordningen av avgjørelser som treffes etter forskjellige lover, særlig at det blir lettere å unngå pålegg som strider mot hverandre, og at det for adressaten er enklere å forholde seg til ett vedtaksdokument enn til flere vedtak i atskilte dokumenter.

14.3.2 Styrket rolle under saksforberedelsen: samråd, forelegging og konsultasjoner

I visse saker kan andre forvaltningsorganer bli trukket sterkere inn i saksforberedelsen enn gjennom en vanlig høring. Det kan skje både før og etter en slik høring. Mange av reglene om dette gjelder for både andre forvaltningsorganer og interesserte utenfor forvaltningen, jf. kapittel 23.

På et tidlig stadium av saksforberedelsen kan dette skje med sikte på utarbeiding av et høringsforslag. En slik tidlig involvering vil styrke medvirkningen fra de som blir involvert. I statsforvaltningen har utredningsinstruksen 2016 (særlig punkt 3-1 og 3-2) regler om tidlig involvering og medvirkning til fordel for andre departementer som blir berørt av en sak. I arealplanleggingen har plan- og bygningsloven bestemmelser som tar sikte på tidlig medvirkning fra berørte offentlige organer og andre interesserte, typisk ved varsling ved igangsetting av planarbeid.9 Noe lignende gjelder ved forslag om nye verneområder etter naturmangfoldloven.10 Når et tiltak må meldes og konsekvensutredes etter plan- og bygningslovens regler om dette, vil det også innebære at berørte parter, myndigheter og interesser blir involvert under forberedelsen av en konsekvensutredning, før den nødvendige søknaden om løyve til tiltaket blir sendt inn.11 Slike regler kan ses på som en styrket medvirkning, jf. kapittel 22.

Forvaltningsloven har generelle regler om at berørte forvaltningsorganer skal høres når det gjelder forskrifter, men ikke for individuelle avgjørelser. Særlovgivningen har forskjellige regler om at bestemte forvaltningsorganer skal få uttale seg i visse sakstyper. Blant eksemplene er plan- og bygningsloven § 19-1, som bestemmer at kommunen skal la statlige og regionale organer med et ansvarsområde som blir direkte berørt, få uttale seg før den gir dispensasjon fra arealplaner, plankrav eller det lovfestede strandvernet. Et annet eksempel gjelder skjenke- og serveringsbevillinger, der kommunen skal innhente uttalelser fra sosialtjenesten og politiet før en søknad blir avgjort.12

En høringsuttalelse fra bestemte forvaltningsorganer kan være gitt en særlig tyngde i loven. Det kan skje på forskjellige måter. Et eksempel er bestemmelsen i plan- og bygningsloven om at kommunen ikke bør gi dispensasjon hvis en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden (plan- og bygningsloven § 19-2 fjerde ledd). Plan- og bygningslovens regler om innsigelse (§§ 5-4 til 5-7) gir visse forvaltningsorganer et middel til å kvalifisere sin uttalelse ved å reise den som innsigelse mot planforslaget. Hvis kommunen ikke vil ta hensyn til innsigelsen, fører dette til en egen prosess med mekling i regi av fylkesmannen. Hvis ikke det fører til enighet, treffer kommunen planvedtak og lar departementet avgjøre om planen skal endres som følge av innsigelsen.

Medvirkning etter ordinær høring kan gi en sterkere innflytelse på den avgjørelse som skal treffes av det kompetente forvaltningsorganet. En slik medvirkning kan skje på basis av det samlete utredningsmaterialet, med alle de uttalelser som er kommet inn etter forhåndsvarsling og høring, eller på basis av et utkast til vedtak som det kompetente forvaltningsorganet har utarbeidet.

I regelverket kan en slik form for deltaking i beslutningsprosessen være angitt på forskjellige måter. Noen regler fastsetter at en avgjørelse skal treffes «i/etter samråd med» et annet organ. En slik bestemmelse betyr ikke at en avgjørelse bare kan treffes med samtykke av det andre organet, slik at dette har en vetorett. Men det er vanlig å forstå bestemmelsen som noe mer enn bare en plikt til å høre organet på linje med andre interesserte, og som en plikt til å drøfte avgjørelsens innhold med det andre organet på basis av den samlete saksutredningen.13 Er det fastsatt at det skal være «konsultasjoner» med et annet organ før en avgjørelse blir truffet, må også dette normalt anses som et krav om drøftinger av avgjørelsens innhold på grunnlag av den samlete saksutredningen, eventuelt på basis av et utkast til avgjørelse.14 Når en sak skal legges frem for regjeringen før den avgjøres i et departement, vil retningslinjene om forelegging av utkast til regjeringsnotat for berørte departementer styrke deres medvirkning.15

Utvalget mener at en plikt til å høre bestemte forvaltningsorganer i enkeltsaker ikke bør lovfestes som en alminnelig regel i forvaltningsloven, men heller tas inn i den aktuelle særloven der det er behov for det.

14.3.3 Delt kompetanse

Det hender at regelverket trekker inn et annet organ i avgjørelsen på en slik måte at kompetansen kan sies å være delt mellom de to organene. Det kan skje i flere former.16

Én form er at et forvaltningsorgan treffer vedtak etter innstilling fra et annet forvaltningsorgan, som regel et underordnet organ. Det varierer i hvilken grad vedtaksorganet er bundet av innstillingen. Mest bundet er vedtaksorganet der det må velge mellom å treffe vedtak i samsvar med innstillingen eller å la være å treffe vedtak. Mindre bundet er det hvis det står fritt til å fravike innstillingen.17 Når loven etablerer en innstillingsordning, kan det også oppstå spørsmål om dette er til hinder for å delegere myndigheten til innstillingsorganet, selv om det skulle være adgang til delegering etter alminnelige regler om dette.

En annen form for delt kompetanse er at et forvaltningsorgan bare kan treffe vedtak med samtykke fra et annet organ. Ved slike samtykkeordninger blir spørsmålet hva det andre organets samtykke må gjelde. Et utgangspunkt er at samtykket må gis i den enkelte sak, og at det ikke kan gis generelt eller for en bestemt sakstype. Når det kreves samtykke til vedtak i den enkelte sak, kan det spørres om det er tilstrekkelig at det andre organet samtykker i at det treffes vedtak overhodet, eller om samtykket må gjelde enkelthetene i det aktuelle vedtaket. Også disse spørsmålene må trolig løses ved tolking av det aktuelle regelverket, selv om det kan være sparsomt med holdepunkter for en bestemt løsning.

Slike samtykkekrav kan være fastsatt for å unngå at vedtak etter annen lovgivning blir motvirket. Et eksempel er akvakulturlovens regel om at det ikke kan gis tillatelse til akvakultur i strid med arealplaner eller vernevedtak etter naturmangfoldloven eller kulturminneloven, uten at plan- eller vernemyndigheten gir samtykke.18

Det forekommer at en lov setter som betingelse for å treffe vedtak at det (ikke) foreligger visse forhold som det faglig og administrativt er naturlig at et annet organ vurderer, uten at loven uttrykkelig krever samtykke fra dette organet. Et eksempel er at det er et vilkår for å gi bevilling etter serveringsloven at «det ikke foreligger politimessige forhold som gjør det utilrådelig».19 I slike tilfeller blir det et konkret tolkingsspørsmål om det andre organets (her politiets) syn binder vedtaksorganet rettslig. Som utgangspunkt må det vel kreves konkrete holdepunkter for en slik binding.

En tredje form er stadfestingsordninger (godkjenningsordninger), som innebærer at vedtak som et forvaltningsorgan treffer, må stadfestes (godkjennes) av et annet organ, i praksis et overordnet organ. Slike ordninger var ganske vanlige tidligere, særlig ved at et kommunalt vedtak trengte stadfesting av et statlig forvaltningsorgan.20 Det varierer hvilken myndighet et stadfestingsorgan har til å endre vedtaket som det underordnete organet har truffet, og hvor inngående det forutsettes å vurdere saken. Stadfestingsorganet kan stå helt fritt, det kan gjøre mindre vesentlige endringer, eller det kan måtte velge mellom å stadfeste vedtaket eller forkaste det helt. Stadfestingsordningen kan ha regler om at det underordnete organet skal få uttale seg før stadfesting blir nektet eller endring skjer. Stadfestingsordningen behøver ikke hindre delegering, hverken av det underordnete organets eller stadfestingsorganets myndighet, men det må trolig anses utelukket å delegere stadfesting til det underordnete organet selv, slik at stadfestingsordningen i realiteten bortfaller. Stadfestingsorganet kan ikke være klageinstans selv om det er nærmest overordnete organ. En klage må derfor som utgangspunkt gå til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet stadfestingsorganet. Stadfestingsordningen kan også reise spørsmål om hvem som har myndighet til å omgjøre vedtaket, og hvem som er ansvarlig for det. Som utgangspunkt bør dette være det underordnete organet selv.

Utvalget ser ikke grunn til å foreslå regler om delt kompetanse i forvaltningsloven. Der det er aktuelt med slike regler i særlovgivningen, er det grunn til å overveie nærmere de spørsmål som er pekt på ovenfor.

14.3.4 Flere avgjørelser i fellesskap

Når et tiltak forutsetter avgjørelser etter flere forskjellige regelverk før det kan settes i verk, kan det fra tiltakshaverens side være ønskelig at avgjørelsene blir sett i sammenheng og foreligger samtidig. Gir forskjellige forvaltningsorganer pålegg etter forskjellige lover, kan det være viktig at påleggene lar seg oppfylle samtidig på en praktisk og rasjonell måte. På lignende måte kan den som skal få forskjellige ytelser, være tjent med at de blir sett i sammenheng.

Dette reiser for det første spørsmål om samordning av saksbehandlingen etter forskjellige lover eller i ulike forvaltningsorganer med sikte på få tilpasset innholdet i de forskjellige vedtakene til hverandre på en formålstjenlig og rimelig måte. En slik samordning kan fremmes på flere måter.21 Regelverket kan legge opp til at det samtidig kan søkes om ulike tillatelser. Kan søknadene sendes digitalt til en felles mottaker i forvaltningen som deretter fordeler dem til de relevante forvaltningsorganene, kan det være en forenkling for søkeren. Etter noen lover er et forvaltningsorgan gitt et særlig ansvar for samordning der et tiltak trenger flere tillatelser. Det fremste eksemplet er kommunens samordningsansvar for tiltak som er søknadspliktige etter plan- og bygningslovens byggesaksdel (plan- og bygningsloven § 21-5). Dette samordningsansvaret er med på å hindre at kommunen gir en endelig byggetillatelse for tiltak som ikke får de nødvendige vedtak etter andre lover, og gir kommunen adgang til å vente med å vurdere søknaden om byggetillatelse til andre forvaltningsorganer har truffet vedtak etter sine lover. Behandlingen av akvakulturtillatelser etter akvakulturloven er et annet eksempel, der hovedvekten ligger på en tidsmessig samordning med utstrakt bruk av forvaltningsinterne tidsfrister for å hindre forsinkelser i saksbehandlingen.22

En tidsmessig samordning kan bestå i parallell saksbehandling eller en bestemt rekkefølge i saksbehandlingen. En bestemt rekkefølge kan ha til formål å unngå unødvendig bruk av ressurser til å behandle saker der avgjørelsen ikke vil få noen praktisk betydning på grunn av avgjørelsen i en annen sak om forholdet, eller å sikre mot at andre avgjørelser om forholdet som allerede er tatt, reelt sett kommer til å virke som et press i retning av at avgjørelsen skal ha et bestemt innhold.23 Det kan også tenkes at en bestemt avgjørelse bør treffes til slutt fordi den kan tjene til kontroll med at andre nødvendige avgjørelser foreligger.24

Det vil fremme en samordning av innholdet i avgjørelsene om forvaltningsorganene utnytter et felles datagrunnlag, slik at de samme opplysningene om bestemte faktiske forhold blir lagt til grunn i ulike vedtak. Et eksempel er skatteforvaltningens og arbeids- og velferdsforvaltningens bruk av opplysninger om arbeidstakeres ansettelses- og inntektsforhold som arbeidsgiverne har innrapportert (jf. a-opplysningsloven 22. juni 2012 nr. 43). For taushetsbelagte opplysninger kommer utvalget tilbake til dette i kapittel 19.

Noen lover legger opp til at det treffes en særskilt avgjørelse – plan – for et helhetlig tilbud om hvilke vedtak eller tiltak som skal treffes etter én eller flere lover. Hva de enkelte vedtak eller tiltak nærmere skal gå ut på, blir bestemt etter hvert med utgangspunkt i planen. Velferds- og helselovgivningen har flere bestemmelser om en slik plan, som er særlig aktuell for parter med sammensatte velferds- eller helseproblemer.25

Innenfor helse-, miljø- og sikkerhetsområdet (HMS) må virksomhetene oppfylle en rekke lov- og forskriftsfestede krav som til dels kan bli presisert og konkretisert ved pålegg som forskjellige forvaltningsorganer gir etter de respektive lovene. Påleggene bygger ofte på inspeksjoner ved virksomheten. Både for virksomhetene og for en rasjonell bruk av forvaltningens ressurser er det ønskelig at de aktuelle forvaltningsorganene koordinerer sine inspeksjoner. For å få det til, er det en fordel om reglene om å foreta undersøkelser er ens, jf. punkt 26.6.

For statlige organers tilsyn med kommuner og fylkeskommuner pålegger kommuneloven §§ 30-6 og 30-7 fylkesmannen å sørge for samordning. Det enkelte statsorgan som skal foreta tilsyn, plikter å underrette fylkesmannen og å ta hensyn til den samlete tilsynsvirksomhet overfor (fylkes)kommunen når det utøver tilsyn på sitt område.

Utvalget har i punkt 11.7.7 foreslått en prinsippbestemmelse om samarbeid mellom forvaltningsorganer. Den kan følges opp med konkret samarbeid, kontakt og samordning på forskjellige måter. Utvalget mener at en eventuell nærmere lovregulering av bestemte former for samarbeid og samordning best kan skje i lovgivningen på det aktuelle området.

14.3.5 Felles vedtak

For parten kan det være en fordel om søknad om vedtak om forskjellige tillatelser eller ytelser kan sendes under ett. Det er likevel ikke alltid dette er en fordel eller mulig. En tillatelse i saken kan være avhengig av at det allerede er gitt en annen tillatelse, eller det kan være unødig tyngende å søke om en tillatelse som det viser seg uaktuelt å gi.

Når avgjørelsene etter forskjellige lover samles i ett dokument, kan det gi bedre oversikt og fremme at avgjørelsene blir samordnet. Særlig er det viktig å unngå at parten blir pålagt vilkår som det er umulig eller unødig vanskelig å oppfylle samtidig, eller som dublerer eller overlapper hverandre uten at det er nødvendig for at de skal oppfylle formålet. På den annen side kan det komme til å fremstå som uklart hva som er det rettslige grunnlaget for de forskjellige deler av dokumentet som bygger på forskjellige lover. Det kan også oppstå tvil om hvilket organ som er klageinstans ved klage over ulike deler av vedtaket.

I praksis forekommer det at vedtak etter forskjellige lover blir samlet i ett felles vedtak i ett dokument med ett forvaltningsorgan som utsteder. Det skjer nok lettest der det er ordnet slik at søknad om løyver etter forskjellige lover til ett og samme tiltak sendes til ett bestemt organ, som så videresender søknaden til de respektive forvaltningsorganer for vurdering der. Felles vedtak kan også tenkes ved pålegg fra forskjellige etater etter lovgivning om helse, miljø og sikkerhet (HMS), og da ofte etter en inspeksjon (kontroll) som etatene har gjort i fellesskap.

Fremgangsmåten kan være aktuell f.eks. for tiltak som trenger både konsesjon etter lovgivning om tiltaket (tiltakskonsesjon) og konsesjon til visse virkninger (virkningskonsesjon).26 I saker om vannkraftutbygging som trenger konsesjon etter (iallfall) både vassdragslovgivningen og forurensningsloven, kan det samlete vedtaket da bli truffet av regjeringen som et felles overordnet organ.

I mange saker vil det være nærliggende at et felles vedtaksdokument ikke blir utstedt av et felles overordnet forvaltningsorgan, men av ett av de aktuelle fagorganene. Dette fagorganet har ikke myndighet til å treffe vedtak etter lover som hører under andre fagorganer, uten delegering. Likevel er det neppe noe rettslig i veien for å samle vedtakene i ett felles vedtaksdokument, så lenge det fremgår av dokumentet hvilket forvaltningsorgan som har fastsatt de enkelte bestemmelsene i vedtaket.

Bruk av et felles vedtaksdokument for vedtak etter flere lover reiser særskilte spørsmål ved klagebehandling. Hvilket organ som er klageinstans, vil bero på hvilken del av vedtaksdokumentet (hvilket vedtak) som er påklaget, ettersom forskjellige deler av dokumentet (forskjellige vedtak) er gjort av forskjellige forvaltningsorganer med hver sin klageinstans. En klage vil da bli behandlet av det enkelte fagorganets overordnete organ, og det kan være et annet organ enn det overordnete organet for det fagorganet som har utstedt vedtaksdokumentet. Hvis de påklagete bestemmelsene er påvirket av vurderinger etter begge lovene, må en klage trolig behandles av begges overordnete organer. Det er naturlig at klagen i alle tilfeller sendes til det forvaltningsorganet som har utstedt vedtaksdokumentet. Så får dette organet ut fra klagens innhold – særlig ut fra hvilken endring klageren har gitt uttrykk for ønske om – sørge for å bringe andre fagorganer inn i klagebehandlingen

Iallfall når det gjelder forskrifter, forekommer det at vedtaket blir truffet av flere organer under ett. Det kan være en forskrift som blir fastsatt av flere departementer eller av flere direktorater. Vedtakelsen anses da skjedd den dag det siste forvaltningsorganet har sluttet seg til vedtaket. Ved slike forskrifter reiser det seg spørsmål om alle forvaltningsorganene må være med på alle endringer, også slike som bare bygger på én hjemmelslov hvor ett av organene har myndighet alene.

Utvalget finner det klart at disse spørsmålene ikke egner seg for alminnelige regler i forvaltningsloven.