4 Utviklingstrekk

4.1 Overordnet om utviklingstrekkene fra 1960-årene

Norsk offentlig forvaltning har endret seg siden forvaltningsloven ble vedtatt. I dette kapitlet vil utvalget peke på utviklingstrekk som det anser som viktig for sitt arbeid.1

Offentlig sektor kan deles inn på to grunnleggende måter. Det første grunnleggende skillet kan trekkes mellom en forvaltningsdel og en foretaksdel. Når Stortinget og domstolene holdes utenfor, omfatter offentlig forvaltning statsforvaltningsorganene, fylkeskommunene og kommunene, som igjen er inndelt i tematiske forvaltningssektorer. De offentlige foretakene omfatter markedsbaserte virksomheter som eies eller på annen måte kontrolleres av det offentlige. Et eksempel er børsnoterte selskaper der stat eller kommune eier mer enn halvparten av aksjene.2

Det andre grunnleggende skillet går mellom statsforvaltningen på den ene side og den kommunale og regionale forvaltningen på den annen.

Offentlig forvaltning kan også beskrives ut fra organisasjon, oppgaver og arbeidsmåte. På alle tre punktene har det vært mange endringer siden 1960-årene, både i statsforvaltningen og kommuneforvaltningen. Trolig har endringene vært mindre når det gjelder tradisjonell myndighetsutøving – forberedelse av enkeltvedtak og forskrifter – enn for andre sider av forvaltningens virksomhet.

Oppmerksomheten om den offentlige forvaltningens rolle i samfunnet har økt. Gradvis har det blitt utviklet en forvaltningspolitikk som har påvirket strukturer, prosesser og rutiner. Gjennom perioden har sentrale mål for endringsreformene vært å gjøre forvaltningen til et mer effektivt politisk redskap, samt å skape en effektiv og produktivitetsfremmende offentlig sektor og et tjenestetilbud tilpasset den enkeltes behov, med økt valgfrihet og forenkling for brukerne.3 Perioden har vært preget av en stabilitet i forvaltningen, selv om kombinasjonene av tiltak for organisering og styring har blitt mer sammensatte.

I den første tiden etter annen verdenskrig var forvaltningens oppgaver preget av gjenreisningsperioden og etablering av ny industri. Forvaltningen hadde sentrale oppgaver i tildeling og fordeling av knappe og rasjonerte ressurser. Dette bildet var fortsatt gjeldende da Forvaltningskomiteen arbeidet og la frem sitt forslag til forvaltningslov. Et økonomisk rikere samfunn har gjort at svært mange næringsreguleringer senere er avviklet. Både dette og tilslutningen til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen har gitt konkurranselovgivningen en mer sentral plass enn tidligere. Mens offentlig forvaltning i den første etterkrigstiden selv organiserte eller sto for produksjonen av en rekke varer og tjenester, har dette de siste 30 årene i større grad blitt overlatt til det private markedet. Tendensen har gjort seg gjeldende på flere områder, kanskje tydeligst innenfor samferdsel og kommunikasjon. Regulering av nye næringer har samtidig medført nye oppgaver for offentlig forvaltning, særlig innen finans, petroleumsutvinning og akvakultur. Noen næringsreguleringer som har blitt avviklet, har igjen blitt introdusert som følge av EU-regler. Reguleringene kan da ha kommet til for å sette rammer for konkurrerende markedsaktører på områder hvor det tidligere var offentlig monopol som ga grunnlag for intern offentlig styring.

Et økonomisk rikere samfunn har bidratt til en utbygging av velferdsstaten. Folketrygden – med den opprinnelige folketrygdloven av 1966 – står her i første rekke. Også utdanning og helse er blitt stadig viktigere arbeidsoppgaver i forvaltningen. Siden 1970-årene er miljøvern blitt et sektorovergripende hensyn av stor betydning. Klimaendringene har forsterket dette. Innvandring har siden 1970-årene, og i stigende grad, skapt nye problemstillinger som forvaltningen må håndtere.

Internasjonalt samarbeid utover Norden er blitt en stadig større del av statsforvaltningens arbeid og gjennomsyrer løpende oppgaver på en rekke felter. Denne utviklingen ble vesentlig forsterket av EØS-avtalen. Globaliseringen og bistand til utviklingsland har ført til økende kontakt og samarbeid med land utenfor den industrialiserte verden.

Mange av endringene henger sammen med skiftende standpunkter til noen grunnleggende spørsmål for offentlig forvaltning.

Det første gjelder forholdet mellom politikk og rett. Mange forhold kan reguleres rettslig ved lov eller forskrift, eller overlates til en nærmere vurdering – et forvaltningsskjønn – som foretas av forvaltningen under mer eller mindre klar politisk styring. Rettsregler kan bidra til effektiv gjennomføring av den valgte politikken, men kan også binde opp handlefriheten. De vide reguleringsfullmaktene i den første etterkrigstiden ble møtt med regler om forvaltningens saksbehandling (forvaltningsloven), innsynsrett for allmennheten (offentlighetsloven) og økt kontroll med forvaltningen (Sivilombudsmannen). Senere har rettighetslovgivningens omfang økt, særlig i velferdssektoren, og gitt den enkelte rettskrav overfor stat og kommune som i noen grad kan ha bundet opp det offentliges handlefrihet og budsjetter.

Det andre gjelder forholdet mellom politikk og faglig forvaltning. Det har vært gitt ulike svar på om et sakområde bør styres gjennom en politisk prosess med folkevalgt styring og kontroll, eller om det skal være et mer faglig eller administrativt anliggende med stor grad av institusjonell frihet.4 Løsningene har blant annet berodd på vurderinger av kapasiteten i det politiske systemet, om det enkelte fagområdet er av slik karakter at det er hensiktsmessig med økt faglig uavhengighet på et eget institusjonelt grunnlag, samt antakelser om virkningene av markedsbaserte løsninger. Vurderingene knyttet til fristilling på den ene siden og styring og kontroll på den andre siden har hatt betydning for organiseringen av forvaltningsapparatet, blant annet etableringen av direktorater og hvilken stilling de har fått. Underliggende organer har i større grad fått særskilte fullmakter, og styringsmåten er endret. En del organer har fått en uavhengig stilling ved at de i varierende grad har blitt unntatt fra det alminnelige forvaltningshierarkiet. Privat sektor har fra 1980-årene ofte vært en inspirasjonskilde for den offentlige tjenestevirksomheten.

Sett under ett har bevegelsen bort fra det politisk-administrative sentrum vært et klart utviklingstrekk.5 Dette kan utfordre det tradisjonelle synet på staten som en enhetlig og hierarkisk organisasjon. Særlig etter årtusenskiftet har samordning og horisontalt samarbeid fått stadig større oppmerksomhet.

Et tredje forhold gjelder valget mellom sentrale beslutninger og desentralisert beslutningsmakt, både i forholdet mellom sentralforvaltningen og ytre etat, og mellom sentralforvaltningen og lokalforvaltningen. Desentralisering kan være geografisk (som ved utflytting av statlige arbeidsplasser med landsomfattende arbeidsområde) eller en forskyvning av beslutningsarenaer til regionale eller lokale nivåer. Sentraliserte beslutninger kan fremme standardisering og nasjonal likhet samt vektlegging av spesialisert fagkompetanse, mens desentraliserte beslutninger treffes nærmere dem som beslutningene angår, og gjør det lettere å utnytte lokal og regional ekspertise.

Kommunene og fylkeskommunene har blitt reformert de siste 50 årene. Staten har iverksatt reformer som direkte og indirekte har påvirket dem, og har lagt til rette for at de selv kan gjennomføre reformtiltak. I den senere tid har det på enkelte områder blitt viktigere med samordning av statlig og lokal virksomhet.6 Pågående sammenslåingsprosesser av kommunene og fylkeskommunene tar sikte på å skape større enheter.

En rekke oppgaver som tidligere lå på statlig nivå, har blitt overført til kommunene. Dette er fulgt av økte statlige overføringer til kommunesektoren. Det har ikke skjedd noen utvidelse av kommunenes frihet til selv å skaffe seg inntekter.

Både stat og kommune har fått endret sine saksbehandlingsrutiner gjennom bruk av IKT. Digitaliseringen har endret måten forvaltningen og innbyggerne kommuniserer på, og har påvirket hvordan forvaltningen er organisert og arbeider, se punkt 5.4.2.

4.2 Utviklingen i statsforvaltningen

4.2.1 Innledning

Statsforvaltningen inndeles tradisjonelt i sentralforvaltningen og regional- og lokalforvaltningen, der sentralforvaltningen omfatter departementene og direktoratene og tilsvarende enheter med hele landet som virkeområde. De organisatoriske løsningene i sentralforvaltningen har skiftet. Overføring av statlige oppgaver til kommunene og omdanning av lokale organer fra statlige til kommunale gjør at den lokale statsforvaltningen spiller en mindre rolle nå enn tidligere.

Antall statlige forvaltningsorganer er gått ned fra 314 i 1980 til 166 i 2016. Nedgangen har vært forholdsvis jevn, selv om den har vært mer begrenset de siste 10–15 årene. Nedgangen skyldes dels at oppgaver er falt bort, og dels at organer er slått sammen til større enheter.

Antall statsansatte var i 1980 ca. 184 000. Tallet holdt seg omtrent på dette nivået frem mot 1995, men gikk så ned til ca. 137 000 i 2000. Reduksjonen skyldes i hovedsak at store samferdselsbedrifter som Televerket, Postverket og Norges statsbaner ble skilt ut fra staten og gjort til selskaper i løpet av 1990-årene. Siden 2005 har antallet ansatte i staten økt, og antallet var i 2017 ca. 164 000.7 Antallet årsverk ligger noe lavere enn antall ansatte. Gjennomsnittsalderen til de ansatte har økt, også blant lederne. I tillegg har antall kvinner og andelen med høyere utdanning økt.

4.2.2 Departementene

I gjenreisningstiden etter 1945 ble det gjort en del endringer i departementsstrukturen, blant annet for å tilrettelegge for en ekspansiv næringspolitikk. En ny bølge med endringer skjedde etter forvaltningslovens ikrafttreden, som følge av Modalsli-utvalgets innstilling i 1970.8 Departementsstrukturen har siden blitt endret en rekke ganger. Det har sjelden blitt foretatt omfattende utredninger eller overordnede prinsipielle vurderinger av strukturen før iverksetting av endringene.

Målet med endringene i departementsorganiseringen har ofte vært å gjøre statsforvaltningen til et mer effektivt redskap for politikerne. Endringene har synliggjort nye politiske satsingsområder og skapt nye helheter, og forvaltningspolitikken – med vekt på organiseringen av offentlig forvaltning som politisk virkemiddel – har blitt institusjonalisert som et eget politikkfelt på det departementale plan.9 Det enkelte departement har jevnlig endret sin interne organisering for å tilpasse den til aktuelle arbeidsoppgaver og politiske prioriteringer.

Statsministerens kontor har til hovedoppgave å bistå statsministeren i å lede og samordne arbeidet i regjeringen. Kontoret er bygd ut, men har i internasjonal sammenligning fortsatt en beskjeden størrelse. Den øverste embetsmann ved Statsministerens kontor, regjeringsråden, har fått en sentral rolle som leder av det uformelle kollegiet av departementsrådene i de enkelte departementene, og skal bidra til å bedre samordningen av virksomheten i departementene.

I 1970-årene var enkeltsaksbehandling fortsatt det som preget arbeidshverdagen til departementsansatte. Planlegging og utredning kom på en klar annenplass. Siden er enkeltsaksbehandling i stor grad flyttet ut av departementene. Departementenes sentrale rolle er nå å virke som (faglig) sekretariat for den politiske ledelsen og for regjeringen, med hovedvekt på planlegging og utredning ved siden av løpende faglig støtte til statsråden i hans eller hennes politiske arbeid som departementssjef og medlem av regjeringen. Oppgaver knyttet til internasjonalt samarbeid har økt vesentlig.

Stortinget har skjerpet sin kontrollvirksomhet overfor regjeringen og dens apparat de siste tiårene. Kontroll- og konstitusjonskomiteen (tidligere Utenriks- og konstitusjonskomiteen) ble reetablert i 1993 med sterkere fullmakter og større initiativrett. Det er etablert en ordning med åpne høringer. I tillegg har kravene til muntlige og skriftlige svar fra regjeringens medlemmer til stortingsrepresentantene blitt sterkere. Riksrevisjonen er styrket. Dens arbeid har endret karakter, særlig gjennom fremveksten av forvaltningsrevisjoner.10

Stortingets bruk av anmodningsvedtak har økt kraftig de siste årene, men er sterkt påvirket av om det er en flertalls- eller mindretallsregjering. I stortingssesjonen 2002–2003 ble det fattet 247 anmodningsvedtak. Deretter var det en kraftig nedgang, før antallet de siste årene har ligget på nesten 400 årlig.11

Sammensetningen av utdanningsbakgrunnen blant de ansatte i departementene har endret seg. Mens juristene var i tydelig flertall i 1976, er samfunnsviterne den største gruppen i 2016. Størstedelen av samfunnsviterne er statsvitere. Juristene har i større grad fått spesialiserte oppgaver.12

Det har også vært vekst i antall politiske stillinger i departementene. Antallet statssekretærer og politiske sekretærer er doblet fra 1976 til 2016 og teller omtrent 60 stillinger. Gjennomsnittlig har antall statssekretærer per departement økt fra 1 i 1976 til 2,7 i 2016.13

I de senere år har antallet informasjonsarbeidere i departementene økt.14 Dette er en konsekvens av en mer medievendt politikk. I en undersøkelse fra 2018 svarte seks av ti i departementene at mediepress hadde påvirket beslutningsprosesser i eget departement det siste året. Ansatte i departementer og direktorater bruker også mer tid på å besvare mediehenvendelser nå enn før.15

Enkelte konsekvenser av at departementene i større grad har blitt faglige sekretariater for politisk ledelse, er problematisert i Difi-rapport 2011:11.

4.2.3 Direktoratene

Med mål om å skape et kraftfullt faglig redskap for regjeringens politikk og effektivisere sentralforvaltningen fikk direktoratene økt betydning.16 Den politisk-administrative ledelsen skulle avlastes for tekniske og rutinemessige oppgaver, slik at de ble bedre rustet til arbeid med prinsipielle saker. Tanken om at politisk styring ble mest effektiv ved å ha fagadministrasjonen så nær politisk ledelse som mulig, ble samtidig forlatt.17

Økt utflytting til direktoratene var også nødvendig for å frigjøre kapasitet, siden gjenoppbyggingen og moderniseringen hadde ført til økt antall og kompleksitet i politiske og administrative saker. I tillegg hadde en rekke faggrupper i lang tid støttet utflytting av departementsfunksjoner til direktorater for å gi større rom for faglig autonomi. For næringsinteresser betydde utflyttingen en større fristilling av statlig forretningsdrift.

En forutsetning for og et kontrollmiddel ved delegering av myndighet til direktoratene var i noen tilfeller at direktoratene fikk styrer eller råd. Senere er det frarådd å opprette styrer for direktorater og andre ordinære forvaltningsorganer, siden styret får et upresist ansvar og uklar plassering i forvaltningsstrukturen.18

I 1970 gikk Modalsli-utvalgets flertall inn for et gjennomført og systematisk skille mellom politikkinitierende og -utformende departementer på den ene siden og iverksettende direktorater på den andre siden for å sikre en «funksjonsdyktig og effektiv» sentralforvaltning. Flertallet anbefalte også en overføring av oppgaver til direktorater. Forslaget ble imidlertid i liten grad gjennomført. I stedet ble det tatt til orde for at departementene kunne avlastes ved delegering til regionale og lokale folkevalgte organer.19 Behovet for å avlaste departementene kunne også løses ved å omfordele arbeidsoppgaver mellom departementene, samtidig som en utbygging av planleggingskapasiteten ville styrke departementene som sekretariater for politisk ledelse.

Den moderate direktoratutviklingen i 1970- årene og tidlig på 1980-tallet ble avløst av en bølge med nye direktorater. Utviklingen skjøt for alvor fart ved og etter årtusenskiftet.20 Forskjellen fra tidligere var at oppgaver som tidligere var politisert på en slik måte at de måtte ligge i departementene, nå ble lagt til direktoratene. Eksempler på nye direktorater fra denne perioden er Politidirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Landbruksdirektoratet.

Difi regnet omtrent 60 direktorater i 2013, inkludert samtlige tilsyn.21 Da hadde antallet gått ned de siste 20 årene, samtidig som antall årsverk på direktoratsnivå den senere tid hadde økt til dels betydelig.22

Mens jurister, samfunnsvitere og økonomer er de største faggruppene i departementene, er gruppen med matematisk-naturvitenskapelig bakgrunn den største faggruppen i direktoratene. Dette har sammenheng med de ulike oppgavene og rollene som departementene og direktoratene har.

4.2.4 Regional og lokal statsforvaltning

Rundt 1975 avtok ekspansjonen som hadde preget offentlig forvaltning siden 1945. Samtidig skiftet oppfatningen av hvordan samfunn og stat burde organiseres og styres.23 For å fremme nærhet til borgerne og utnytte regional og lokal ekspertise bedre ble fylkeskommunene og lokal statsforvaltning bygd ut i stedet for direktoratene. Overføring av oppgaver til lokale nivåer ble fremhevet som et ledende organisasjonsprinsipp i en stortingsmelding fra 1975.24

Ved behandlingen av St.meld. nr. 31 (1974–75) Om mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen ble det blant annet vedtatt å skille den fylkeskommunale administrasjonen fra den statlige administrasjonen i fylket. Samtidig sluttet Stortinget seg til regjeringens standpunkt om at fylkesmannsembetet skulle opprettholdes og være statens fremste representant i fylket.

I 1976 la Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen frem en delutredning om den statlige administrasjon på fylkesplanet, herunder fylkesmannens fremtidige arbeidsoppgaver og kompetanse (NOU 1976: 17 Den lokale statsforvaltning). Under oppfølgingen ble det vist til at lokalforvaltningen var splittet i en rekke innbyrdes uavhengige fagorganer med sterk tilknytning til sentralforvaltningen. Dette vanskeliggjorde samordning. Regjeringen gikk i St.meld. nr. 40 (1978–79) inn for en mer enhetlig organisasjonsform for lokalforvaltningen, og for at nye statlige oppgaver på fylkesplanet som hovedregel burde legges til fylkesmannsembetet. På grunnlag av stortingsmeldingen ble en ny fylkesmanninstruks vedtatt i 1981.25 De siste tiårene har statlige regionale oppgaver innenfor miljøvern, landbruk, helse og utdanning blitt overført til fylkesmannen.

Regionale statsforvaltningsorganer i andre sektorer fulgte tidligere som regel fylkesinndelingen. Fra omkring 2000 har det skjedd omorganiseringer som har gitt større enheter. De fleste etater med et regionalt apparat har i dag færre regioner enn antall fylker. Regioninndelingene er vanligvis kommet i stand etter sektorpregete vurderinger og har skiftet over tid.

Tradisjonelt har regionenes oppgaver vært geografisk definert, slik at alle regionenhetene har hatt identiske ansvarsområder innenfor sine geografiske grenser. I kjølvannet av at etatenes regioner er blitt større, har det skjedd en differensiering av regionenes ansvarsområder, slik at noen typer oppgaver samles i én eller få regioner.26 Det har vært en tendens til spesialisering og etablering av fellestjenester. Det har noen ganger gjort at oppgaver har blitt ført tilbake til sentralforvaltningen, som ved overføringen av fellesadministrative funksjoner fra regionene til Statens Vegvesen og Vegdirektoratet.

Som følge av at landsdekkende oppgaver legges til enkeltregioner, og at regionsdirektørene oftere trekkes inn i direktoratenes ledergrupper, har avstanden mellom direktorat og regionskontor ofte blitt mindre. Når skillet mellom forvaltningsnivåene blir mindre, blir det overordnede nivåets styringsrolle mindre tydelig.

Endringer i oppgavefordeling og nye digitale verktøy leder utviklingen i retning av færre forvaltningsnivåer: Tidligere var det vanlig med tre forvaltningsnivåer: et lokalt operativt nivå, et regionalt styrings- og koordineringsnivå og et sentralt direktoratsnivå. Dette gjelder fortsatt for mange etater, blant annet politiet, NAV og Kriminalomsorgen. Skatteetaten gikk fra 1. januar 2019 fra tre til to forvaltningsnivåer. Kriminalomsorgen vurderer det samme. Målene med slike endringer er mer effektiv helhetlig styring og administrative besparelser.

4.2.5 Inspirasjon fra privat sektor og sammensatte løsninger

Fra 1980-tallet ble det hentet inspirasjon fra privat sektor, blant annet for å effektivisere forvaltningen og brukerrette dens virksomhet. Samtidig ble det understreket at statens ansvar for å ivareta enkelte offentlige hensyn gjorde at forvaltningen var stilt overfor til dels motstridende krav som måtte løses gjennom en mangeartet virksomhet.27

Det ble vanligere å presentere forvaltningspolitikk i kampanjeform der forvaltningen ble presentert som tjenesteyter og borgerne som kunder eller klienter. «Produktivitetskampanjen» fra 1982 og «Aksjon publikum» fra 1983 la begge vekt på effektivitet og service. I 1986 skulle Moderniseringsprogrammet «skape helhet i de mange forvaltningspolitiske tiltakene og å bidra til at disse samlet sett drar i samme retning når det gjelder å modernisere forvaltningen».28 I 1987 kom «Program for fornyelse av statsforvaltningen». Midt i 1980-årene lanserte Justisdepartementet kampanjen «Få liv i loven!» for å fremme kunnskap om og etterlevelse av forvaltningsloven.

Hermansen-utvalget la i utredningen NOU 1989: 5 En bedre organisert stat et viktig grunnlag for senere forvaltningsreformer. Utvalget fremhevet statens mangfold i oppgaver og funksjoner, og viste til de ulike og til dels kryssende verdier og hensyn som gjør seg gjeldende når staten skal organiseres og styres. Utvalget ga anbefalinger om differensiert og mer systematisk bruk av tilknytningsform for statlige virksomheter. Ved valg av tilknytningsform burde virksomhetens karakter og styringsbehovet til øverste politiske myndighet, vurderes. Utvalget konkluderte med at de tre eksisterende hovedtilknytningsformene, nemlig forvaltningsorgan, statseid selskap og stiftelse, var tilstrekkelige. Forvaltningsorganformen ble anbefalt som den sentrale tilknytningsformen for statlig virksomhet, og bruk av stiftelsesformen ble frarådet i de fleste tilfeller. Det ble lagt vekt på å drøfte under hvilke vilkår virksomheter burde organiseres som statseide selskaper. I tillegg foreslo utvalget endringer av styringsordninger innenfor forvaltningsorganmodellen for å gi større fleksibilitet.

I løpet av fem år etter utredningen skjedde det minst 50 endringer i tilknytningsform for statlige virksomheter.29 Et gjennomgående trekk var at virksomhetene, og særlig statlige kommersielle enheter, fikk en friere stilling fra sentralforvaltningen. Flere store statlige virksomheter ble helt eller delvis omdannet til selskaper, deriblant NSB, Televerket, Postverket og Norsk medisinaldepot. Andre forvaltningsorganer ble i større grad nettobudsjettert (gitt «særskilte fullmakter»).30 Samtidig ble det på bakgrunn av EØS-avtalen skapt tydeligere skiller mellom tilsynsfunksjoner, tjenesteyting og regulerings- og forvaltningsfunksjoner på mange av disse områdene. Innen jernbanesektoren ble for eksempel tjenestedelen lagt til statsselskapet NSB, mens myndighets- og infrastrukturdelen ble lagt til henholdsvis Jernbanetilsynet og Jernbaneverket (nå delvis BaneNOR). Avmonopolisering og innføring av konkurranse på flere områder medførte også oppdeling av tidligere forvaltningsbedrifter og særlovselskaper. I 1996 ble Arcus skilt ut fra Vinmonopolet for å skille mellom import, eksport, produksjon og lagring på den ene siden og salg og omsetning på den andre siden.

I Hermansen-utvalgets innstilling var det klare spor av en internasjonal reformbølge som kom til å påvirke forvaltningens innretning fra 1990-årene, nemlig New Public Management (NPM). Tilnærmingen bygger på en antakelse om at orientering mot markedsidealer vil lede til bedre kvalitet og større effektivitet i den offentlige tjenesteytingen, og gir argumenter for markedsretting, organisatorisk oppsplitting og styring gjennom insentiver.31

Det er særlig mål- og resultatstyring, konkurranseutsetting og organisatorisk fristilling som har fått stor betydning for norsk forvaltning.32 Mål- og resultatstyring omfatter blant annet tiltak som målformulering, målkonkretisering, evaluering, resultatmåling og resultatoppfølging, slik det blant annet kommer til uttrykk gjennom virksomhetsplanlegging, som ble innført i norsk statsforvaltning mot slutten av 1980-årene. I stedet for styring i form av detaljerte direktiver om innsatsfaktorer på overordnet nivå, skulle styringen skje ved å fastsette mål og stille krav om resultater. Endringen i synet på styring var begrunnet i at de som har ansvar for driften og kontakt med brukerne, har bedre forutsetninger for å planlegge og detaljstyre egen virksomhet.33

Konkurranseutsetting innebærer at en tidligere skjermet offentlig produsent enten må konkurrere mot andre offentlige produsenter, mot private produsenter eller begge deler. Offentlig-privat samarbeid innebærer en form for privatisering av konkrete prosjekter eller tjenester.

Etter hvert ble det fremhevet at den svekkede politiske styringen som NPM-tiltak kan medføre, kan være et demokratisk problem.34 I tillegg har mange av forvaltningens oppgaver ikke de egenskapene som kjennetegner varer og tjenester i et godt fungerende marked.35

For å koordinere offentlig sektor ble det iverksatt tiltak blant annet i form av strukturelle reorganiseringer og økt kontroll av de ulike tilknytningsformene, samt styrking av kapasiteten til sentral politisk ledelse. Forvaltningspolitikken fra 2000-tallet bygger på avveininger av dels motstridende mål som standardisering, samordning og overordnet kontroll på den ene siden, og fleksibilitet, avregulering og lokal autonomi på den andre siden.36

Eksempler på endringer som har vært preget av avveining av slike delvis motstridende mål, er utlendingsforvaltningens økte uavhengighet ved etableringen av Utlendingsnemnda i 2001, som det senere har det vært gjort flere forsøk på å stramme inn styringen overfor. Sykehusreformen i 2002 innebar at staten overtok eieransvaret for de fylkeskommunale sykehusene, samtidig som ansvaret for driften ble delegert til regionale og lokale helseforetak. I 2005 ble de to direktoratene Aetat – arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket slått sammen til én NAV-etat, og det ble samtidig etablert et partnerskap mellom denne etaten og sosialtjenesten i kommunene. Prosessen bar preg av samorganisering og -ordning, men også mål- og resultatstyring. Dagens styrings- og organiseringspolitikk finnes i stortingsmeldingen «Ei forvaltning for demokrati og fellesskap» (St.meld. nr. 19 (2008–2009)), som legger vekt på politisk styring gjennom sentral kapasitet, bred deltakelse fra innbyggerne og samordning gjennom mål- og resultatstyring.

I den senere tid er demokratisk deltakelse i samfunnet i ferd med å ta nye former. Dette skjer blant annet ved at forvaltningen er blitt mer åpen, og ved at kontakt etableres direkte med berørte uten formidling gjennom organiserte interesser. Pressen og sosiale medier brukes i større grad for å få gjennom krav. Borgeren har fått en stadig større rolle som premissgiver og aktiv deltaker i utformingen av offentlig sektor og dens tjenester. Digitaliseringen av forvaltningen åpner nye muligheter til å skreddersy løsninger basert på den enkelte borgers behov og preferanser.

4.3 Utviklingen i kommuneforvaltningen

På kommunenivå har det skjedd en rekke endringer de senere tiårene. Kommunens autonome stilling ble utfordret gjennom oppbyggingen av velferdsstaten, som kommunene fikk en sentral rolle i å sette i verk.37 Lokalkunnskap og sterk demokratisk forankring gjorde kommunen særlig egnet til effektiv iverksetting av statlig politikk på lokalt nivå. På grunnlag av Schei-komiteens utredninger i 1946–1962 ble det gjennomført en kommunereform som reduserte antall kommuner fra 744 i 1957 til 454 i 1967. En minstestørrelse skulle sikre tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for en forsvarlig administrasjon, et allsidig næringsliv som kunne utholde vanskelige tider og bidra til å forhindre fraflytting, samt enheter med mulighet for et levedyktig sentrum og utbygging av den niårige skolen. Bare noen få av sammenslåingene ble reversert senere. Schei-komiteens utredninger ga også en del av grunnlaget for kommuneloven av 1954.

Fra siste halvdel av 1960-tallet fikk hensynet til det kommunale selvstyret igjen sterkere vekt. Selv om kommunen skulle være redskap for nasjonal politikk, behøvde det ikke føre til en uniformering av kommunene, og de burde få større valgfrihet. I den hensikt ble mange øremerkede tilskudd endret til rammeoverføringer. Samtidig ble det etter hvert strammet inn ved å styrke fylkesmannens tilsyns- og kontrollfunksjon.

Kommuneloven av 1992 la vekt på å sikre et samlet ansvar for politiske og administrative oppgaver i kommunen. Kommunene fikk større frihet til å organisere seg selv, og enkelte kommuner innførte parlamentarisme.38 Et ønske om større effektivitet gjorde seg gjeldende i kommunalforvaltningen. Noen kommuneorganisasjoner ble flatet ut ved å redusere antall ledernivåer. Flere tiltak var inspirert av «New Public Management»-synspunkter og gjaldt delegering, fristilling, konkurranseutsetting og privatisering. Det ble gjort tiltak for å engasjere innbyggerne i debatter og politisk arbeid gjennom folkemøter, spørretimer og direkte kommunikasjon med velgere gjennom radio og fjernsyn mv. Midt på 1990-tallet hadde åtte av ti kommuner gjennomført endringer av politisk utvalgsstruktur.39 Interessen for å endre politisk og administrativ struktur avtok imidlertid etter årtusenskiftet.

Organisasjonsfriheten og reformaktiviteten gjorde at det organisatoriske mangfoldet i kommunene økte. Det førte også til at de organisatoriske bindingene til staten ble svekket, og den statlige styringen ble vanskeliggjort gjennom den organisatoriske fristillingen. Til gjengjeld økte staten kontrollintensiteten overfor kommunesektoren.40

I tillegg til økt frihet til å organisere seg og et nytt inntektssystem i 1986 la kommuneloven av 1992 grunnlaget for større lokalt selvstyre. Den utvidet blant annet adgangen til å delegere vedtaksmyndighet til administrasjonssjefen (rådmannen), med adgang for denne til å delegere videre til andre ansatte. De fleste begrensningene i adgangen til å delegere vedtaksmyndighet fra kommunestyret til underordnete folkevalgte organer ble opphevet. Åpne møter i folkevalgte organer og innsyn i kommunale beslutningsprosesser ble valgt som alminnelig modell, og antallet vedtak som trengte statlig godkjenning for å bli gyldige, ble redusert.

På den annen side ble kommunens spillerom til lokalpolitisk skjønnsutøving snevret noe inn som følge av økt rettighetslovgivning i velferdssektoren i slutten av 1990-årene.41 Lovgivningen bandt kommunene i større grad enn tidligere til å gi spesifiserte ytelser. Samtidig har Stortinget i samme periode flere ganger lagt vekt på at regelstyringen av kommuner og fylkeskommuner skal være rammepreget, slik at en oppnår reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver.42 Rammestyring står i et spenningsforhold til rettighetslovgivning, som innebærer sterk statlig styring av den kommunale oppgavegjennomføringen. Når enkelte grupper gis individuelle rettigheter gjennom lov, prioriterer lovgiverne deres interesser i å sikre et visst velferdsnivå. Rettighetslovgivningen kan dermed fortrenge andre tjenestetilbud. For kommunene legger detaljstyringen bindinger på ressursbruken og kan medføre mangel på fleksibilitet til å se ulike tjenester i sammenheng.43

Samtidig er det blitt lagt opp til større samordning mellom kommuner og staten på velferdsområdet, både gjennom samhandlingsreformen i helsesektoren44 og i NAV-reformen i 2006–2011. Samordning av ansvaret for helsetjenester, sosialomsorg og eldreomsorg skulle gi synergier og muliggjøre at tilbudet overfor borgerne ble satt inn tidligst mulig og helst forebyggende. Reformen innebar at kommune og stat skulle samarbeide i en partnerskapsmodell om å levere tjenester til innbyggeren, ved at samlokaliserte statlige tjenester var samordnet med kommunale tjenester på de lokale NAV-kontorene.

Aktuelle utfordringer for kommunene er integrering, demografi, velferd og kompetanse, samt evne til å utvikle gode og attraktive lokalsamfunn. For å sikre større og mer robuste kommuner er det vedtatt en rekke kommunesammenslåinger som vil føre til at det i 2020 er 356 kommuner i Norge.45

Det kommunale selvstyret ble forankret i Grunnloven i 2016. Etter Grunnloven § 49 annet ledd har innbyggerne rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer, og nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivået fastsettes ved lov. I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité ble det understreket at bestemmelsen ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig».46

Som et ledd i arbeidet med å styrke det kommunale selvstyret fikk kommuner og fylkeskommuner i 2017 adgang til å reise søksmål mot staten om gyldigheten av et statlig organs avgjørelse i nærmere angitte tilfeller, blant annet der staten er klageinstans over kommunale vedtak og der staten er tilsynsmyndighet for kommunal virksomhet.

Ny kommunelov ble vedtatt i 2018. Den nye loven er, som den tidligere, en rammelov og gir regler om blant annet kommunal og fylkeskommunal organisering, saksbehandling i folkevalgte organer og valg til folkevalgte organer. Den gir regler for økonomiforvaltning, egenkontroll og for statlig kontroll og tilsyn. Det kommunale selvstyret og enkelte andre prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til kommunene, ble lovfestet. Den nye kommuneloven viderefører kommunenes vide organisasjonsfrihet. Dette er avgjørende for at den enkelte kommune selv skal kunne foreta lokale vurderinger og prioriteringer for å løse oppgavene sine. Det ble også lovfestet at kommunene har partsrettigheter i alle faser av et statlig tilsyn. De nye reglene legger opp til en sterkere samordning mellom det statlige tilsynet og kommunenes egenkontroll.

4.4 Utviklingen i fylkeskommunene

Fylkeskommunene besto opprinnelig av landkommunene i fylket. I 1961 ble det vedtatt en fylkeskommunelov etter mønster av kommuneloven av 1954. Fra 1964 ble bykommunene innlemmet i fylkeskommunene. Oppgavene var først og fremst slike som var vurdert som for store for kommunene, men likevel egnet for regional, folkevalgt styring, og utbyggingstakten økte. I 1969 fikk fylkeskommunene hovedansvaret for landets sykehus. De store økningene i oppgavetilfang medførte behov for nye løsninger, og i 1976 ble det gjennomført en reform for å oppnå «desentralisering og demokratisering forbundet med en praktisk og effektiv administrasjonsordning».

Formålet med reformen var å styrke det regionale selvstyret. Koblingen til fylkesmannsembetet, som hadde kjennetegnet den fylkeskommunale administrasjon og politiske ledelse siden 1837, opphørte, slik at statens rolle ble tilsvarende svekket. Reformen innførte direkte valg til fylkestingene, som ikke lenger skulle bestå av ordførerne i kommunene. Fylkeskommunen ble en selvstendig forvaltningsenhet med egen administrasjon, og det ble innført direkte skatt til fylkeskommunen.

Da ny kommunelov ble vedtatt i 1992, fikk fylkeskommunene større organisasjonsfrihet. Av fylkeskommunene innførte Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Hedmark parlamentarisme.

Midt på 1980-tallet forvaltet fylkeskommunene rundt 20 prosent av landets samlede offentlige inntekter og utgifter. I 2002 ble ansvaret for sykehusene overført fra fylkeskommunene til staten, og i 2015 forvaltet fylkeskommunene rundt 5 prosent av totale offentlige utgifter (tilsvarende 2,2 prosent av landets bruttonasjonalprodukt).47 Den svekkede posisjonen kommer også til uttrykk ved at fylkesmannsembetet har fått en styrket rolle, og at spesialiserte, regionale statsorganer har vokst frem.48 Med mål om å tilrettelegge for samordning av sektorer, oppgaveløsning og prioriteringer i fylkene, har det blitt besluttet å slå sammen en rekke fylker. Fra 1. januar 2020 vil det være 10 fylker, i tillegg til Oslo.49

De færre og sterkere fylkeskommunene legger til rette for overføring av oppgaver til fylkeskommunene, slik at flere beslutninger kan tas nærmere innbyggerne. Høsten 2018 la regjeringen frem en stortingsmelding om styrking av eksisterende fylkeskommunale funksjoner og overføring en rekke oppgaver innen næringsutvikling og næringsrettet forskning, landbruk, samferdsel, kompetanse og integrering, kultur, folkehelse, barnevern, styrking av Nord-Norge samt klima og miljø.50 Tildelingen av nye oppgaver til fylkeskommunene skal skje etter generalistkommuneprinsippet, slik at alle fylkeskommuner skal ha ansvaret for de samme oppgavene. Det er også lagt opp til en redusert detaljstyring av fylkeskommune ved å innlemme enkelte tilskudd fra staten i rammetilskuddet til fylkeskommunene.