6 Forvaltningsloven

6.1 Forvaltningslovens innhold i 2019

Forvaltningsloven – lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) – gir alminnelige regler om hvordan forvaltningssaker skal behandles. I hovedsak gir den regler om saksbehandlingen i offentlig forvaltning, men den har også noen få regler som angår hvilket forvaltningsorgan som kan treffe avgjørelse (personelle kompetanseregler), og hva slags avgjørelser som kan treffes (materielle kompetanseregler).

Forvaltningsloven kapittel I fastsetter både lovens alminnelige virkeområde og virkeområdet for enkelte kapitler i loven. Loven gjelder som utgangspunkt for all virksomhet som drives av forvaltningsorganer (§ 1 første punktum). Dette omfatter både det som tradisjonelt er ansett som utøving av offentlig myndighet, og det som gjerne anses som utøving av privatautonomi, dvs. virksomhet som ikke er spesiell for forvaltningen, men som enhver kan utøve. Loven gjelder ikke for Stortinget og organer for Stortinget, og heller ikke for domstolenes virksomhet (§ 4).

Forvaltningsloven bygger på et hovedskille mellom vedtak (enkeltvedtak og forskrifter) på den ene side og andre typer avgjørelser eller annen type virksomhet på den annen (§ 3). Kapittel IV til VI gir nærmere saksbehandlingsregler for saker om enkeltvedtak, mens kapittel VII gir saksbehandlingsregler for saker om forskrifter. Hvilke avgjørelser som regnes som enkeltvedtak og forskrift, følger av definisjonene i loven § 2 første ledd bokstav a, b og c. Reglene i kapittel II og III er derimot generelle og gjelder som utgangspunkt i alle saker og for all forvaltningsvirksomhet. Loven gjelder stort sett ikke i saker som forvaltningsorganer behandler eller avgjør i medhold av rettspleielovene eller lover som knytter seg til dem (§ 4).

Kapittel II gir regler om inhabilitet, dvs. regler om hvilke personer som på grunn av sin tilknytning til saken eller partene i saken er avskåret fra å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelser på vegne av et forvaltningsorgan. Kapittel III inneholder forskjellige alminnelige regler om saksbehandling i offentlig forvaltning, blant annet om veiledningsplikt (§ 11), foreløpig svar (§ 11 a), representasjon ved fullmektig (§ 12) og taushetsplikt (§§ 13 til 13 f).

I kapittel IV er det gitt regler om forhåndsvarsling om vedtak (§ 16), utredning av saken før vedtak treffes (§ 17) og partenes rett til innsyn i sakens dokumenter (§§ 18 flg.). Dette er regler som tar sikte på å sikre et godt avgjørelsesgrunnlag for vedtaket som skal treffes, og gi parten mulighet til å ivareta sine interesser i saken. Kapittel V gir regler om vedtakets form og innhold, bl.a. regler om skriftlighet (§ 23), begrunnelse (§§ 24 og 25) og underretning om vedtaket (§ 27). Kapittel VI har regler om klage over og omgjøring av enkeltvedtak. Dette er bl.a. regler om hvilke vedtak som kan påklages, hvem som har klagerett, og hvem som er klageinstans (§ 28), regler om frister og fristoversittelse (§§ 29 til 31), hvordan en klage skal forberedes og behandles, og hvilket resultat klagen kan få (§§ 33 og 34). Dessuten er det i § 35 regler om når et organ kan omgjøre et vedtak uten at vedtaket er påklaget. I § 36 er det gitt regler om erstatning for sakskostnader for det tilfellet at vedtaket endres til gunst for en part.

Lovens kapittel VIII inneholder to bestemmelser som etter sitt innhold bare gjelder i saker om vedtak. For det første gir § 41 en gyldighetsregel som bestemmer når et vedtak likevel er gyldig på tross av eventuelle feil i saksbehandlingen. For det annet inneholder § 42 regler om utsatt iverksetting av vedtak.

Reglene om forskrifter i kapittel VII gir et begrenset sett med saksbehandlingsregler om utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte (§ 37), formkrav og kunngjøring av forskrifter (§ 38) og virkningen av manglende kunngjøring (§ 39). Kapitlet har også med en bestemmelse om adgangen til å fravike forskrifter (§ 40). Forvaltningsloven har fellesregler om administrative sanksjoner i kapittel IX og om tvangsmulkt i kapittel X når annen lovgivning gir adgang til å treffe vedtak om sanksjoner eller tvangsmulkt. Reglene i kapittel IX gjelder i saker hvor et forvaltningsorgan skal ilegge en negativ reaksjon som følge av en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse dersom reaksjonen regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (§ 43). Kapitlet har regler for overtredelsesgebyr (§ 44), administrativt rettighetstap og foretakssanksjon (§§ 44 til 46), i tillegg til enkelte særskilte bestemmelser om samordning av sanksjoner (§ 47), orientering om taushetsrett (§ 48) og underretning (§ 49). Endelig er det gitt en regel om domstolenes myndighet til å overprøve vedtak om administrative sanksjoner i (§ 50). Kapittel X inneholder én bestemmelse om tvangsmulkt.

Til sammen danner disse reglene et generelt rammeverk for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Som det imidlertid følger av forvaltningsloven § 1, gjelder reglene bare så langt ikke annet følger av eller i medhold av lov. På samfunnsområder hvor det gjør seg gjeldende spesielle hensyn, er det ofte gitt regler i særskilte lover. Denne særlovgivningen har etter hvert blitt omfattende. Forvaltningsloven fungerer likevel som den generelle reguleringen av og bakgrunnsretten for all forvaltningsvirksomhet som ikke er spesielt regulert andre steder.

En rekke forskrifter er hjemlet i forvaltningsloven. De mest sentrale er forvaltningslovforskriften 15. desember 2006 nr. 1456 og eForvaltningsforskriften 25. juni 2004 nr. 988. I tillegg er bestemmelser gitt med hjemmel i forvaltningsloven tatt inn i en del forskrifter som er gitt i medhold av særlovgivningen for det området som særloven regulerer.

Forvaltningslovforskriften ble vedtatt som en samleforskrift med hjemmel i forskjellige bestemmelser i loven. Den avløste en rekke enkeltforskrifter og har bestemmelser som dels supplerer, dels avviker fra lovens regler. De gjelder bl.a. veiledningsplikt, taushetsplikt og Rådet for taushetsplikt og forskning, partsinnsyn (bl.a. i tilsettingssaker), begrunnelse, unntak fra klagereglene og beregning av saksbehandlingsfrister. Forskriften om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften), gitt med hjemmel i forvaltningsloven § 15 a, har regler om bruk av elektronisk kommunikasjon med forvaltningen og informasjonssikkerhet.

6.2 Lovhistorien

6.2.1 Forvaltningslovens vedtakelse og ikraftsetting

Forvaltningsloven er den første norske loven som stiller alminnelige krav til saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Før loven ble vedtatt, fantes det visse ulovfestede saksbehandlingsregler. På noen områder var saksbehandlingen lovregulert. Forvaltningskomiteen viste til at det var tale om «spredte og tilfeldige bestemmelser», som vanligvis ikke gikk lenger enn å fastsette at saken skulle forelegges bestemte myndigheter eller interesserte før den ble avgjort. Reglene gjaldt først og fremst hvilken fremgangsmåte som skulle følges for å få saken hensiktsmessig og effektivt opplyst. Komiteen viste også til at reglene «vesentlig tok sikte på å lette forvaltningsmyndighetenes arbeid og å fremme en grei og effektiv forvaltning. Hensynet til en betryggende saksbehandling kom i annen rekke».1 På spesielle sakområder var saksbehandlingen likevel mer utførlig regulert. Eksempler på det var saksbehandlingen i vergerådene og edruelighetsnemndene, ligningsmyndighetenes behandling av skattesaker og saksbehandlingen i patentsaker.

På bakgrunn av fullmaktslovgivningen i gjenreisningsperioden etter 1945 vokste det frem en rettsikkerhetsdebatt. Professor Johs. Andenæs holdt i 1947 et foredrag i Oslo krets av Den Norske Sakførerforening om «Domstolene og administrasjonen». I foredraget fremhevet han at administrative saker som «gjelder millioner eller som griper sterkt inn i den enkeltes private liv», kunne treffes på grunnlag av «den mest overfladiske behandling, kanskje på grunnlag av materiale som den som rammes av avgjørelsen ikke kjenner og ikke har fått uttale seg om, og uten adgang til overprøvelse».2 I 1948 henvendte Sakførerforeningen – etter samarbeid med Den norske dommerforening og Departementenes juristforening – seg i et brev til statsministeren der det ble fremhevet at det var et

«et vitalt rettssikkerhetsproblem å få disse spørsmål undersøkt og drøftet på bredest mulig basis med henblikk på å få oppstilt lovregler om administrasjonens behandling av individenes rettsstilling. [...] Det er i dag en kjensgjerning at administrative avgjørelser angående den enkeltes rettsstilling i stor utstrekning ses på med dyp mistillit. De som ikke får gehør for sine synspunkter føler seg rettsløse og er ofte overbevist om at usaklige hensyn har spilt inn. [...] Den eneste vei til å få den fjernet er etter utvalgets oppfatning at der gis bestemmelser som i videste utstrekning garanterer det kontradiktatoriske prinsipp, påbyr grunngiving ved alle avgjørelser og åpner adgang til administrativ overprøvelse av vedtakene. For så vidt publikums holdning er vel fundert – og i atskillig utstrekning er det nok tilfelle særlig hvor det dreier seg om kriseadministrasjon – er saksbehandlingsregler tvingende nødvendig for å sikre rettferdighet. Utvalget sender nærværende skrivelse til herr statsministeren, dels fordi saken angår en rekke administrasjonsgrener under forskjellige departementer, men dels også fordi utvalget dermed har villet understreke den overordentlig store betydning det tillegger denne sak.»3

Forvaltningskomiteen ble oppnevnt ved kgl. res. 5. oktober 1951. Komiteen var bredt sammensatt med i alt 15 medlemmer som representerte den offentlige forvaltning, næringsorganisasjonene, pressen og Advokatforeningen, og med senere høyesterettsjustitiarius Terje Wold som leder. Mandatet var å utrede spørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning. Komiteens innstilling ble til på grunnlag av et utkast fra et arbeidsutvalg på fem av komiteens medlemmer. Etter at utkastet var behandlet i den samlete komité, avga komiteen sin innstilling 13. mars 1958 – Innstilling fra komiteen til å utrede mer betryggende former for den offentlige forvaltning (Forvaltningskomiteen).

I utredningen foreslo komiteen to lover – en lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen4 og en lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Forvaltningskomiteens forslag til forvaltningslov inneholdt også bestemmelser om offentlighet i forvaltningen. Disse bestemmelsene ble skilt ut, og spørsmålet om alminnelig dokumentoffentlighet ble utredet videre som særskilt sak.5

På grunnlag av innstillingen la Justisdepartementet under regjeringen Gerhardsen frem Ot.prp. nr. 38 (1964–65). Proposisjonen ble ikke behandlet av Stortinget før stortingsvalget 1965, men lovforslaget ble så å si uendret fremsatt på ny av regjeringen Borten i Ot.prp. nr. 2 (1965–66), som viste til den tidligere proposisjonen. Med unntak av regler om offentlighet i forvaltningen, falt innholdet i hovedsak sammen med komitéinnstillingen.

Justiskomiteen gjorde enkelte endringer i Innst. O. II (1966–67) med stortingsrepresentant Egil Endresen som saksordfører. Loven ble sanksjonert som lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).6 Etter § 43 skulle den settes i kraft ved særskilt lov, siden det først var nødvendig å endre en rekke andre lover.

Før ikraftsettingen ble anvendelsen av forvaltningsloven på de forskjellige sakområdene og i de enkelte forvaltningsorganer vurdert nærmere. I Ot.prp. nr. 27 (1968–69) foreslo regjeringen enkelte endringer i forvaltningsloven – blant annet en regel om sakskostnader i forvaltningssaker – og endringer i 101 andre lover. Justiskomiteen gjorde i Innst. O. XXII (1968–69) enkelte endringer i proposisjonens forslag og utelot en bestemmelse om at forvaltningsloven ikke skulle gjelde for eksamen mv. Ikraftsettingsloven, med endringer i 15 av lovens paragrafer, ble sanksjonert som lov 19. juni 1969 nr. 54 om ikraftsettelse av forvaltningsloven og om endringer av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og andre lover.

I samsvar med ikraftsettingsloven trådte forvaltningsloven i kraft 1. januar 1970. Ved kgl. res. 5. desember 1969 ble det gitt enkelte bestemmelser om delegering av myndighet som forvaltningsloven legger til Kongen. Det ble også gjort enkelte unntak fra lovens regler om begrunnelsesplikt og klage mv., blant annet for eksamensavgjørelser.

6.2.2 Forvaltningslovens innhold ved ikraftsettingen

Da forvaltningsloven trådte i kraft 1. januar 1970, var den inndelt i åtte kapitler med i alt 43 paragrafer.

Kapittel I (§§ 1 til 5) hadde regler om lovens virkeområde og definisjoner. Kapittel II (§§ 6 til 10) gjaldt habilitet. Enkelte andre alminnelige regler om saksbehandlingen – om veiledningsplikt og om bruk av advokat eller fullmektig i forvaltningssaker – var tatt inn i kapittel III (§§ 11 og 12). Kapittel IV (§§ 13 til 21) gjaldt saksforberedelse ved enkeltvedtak og hadde regler bl.a. om utredningsplikt, forhåndsvarsling, partsinnsyn, muntlige konferanser, klage over pålegg om å gi opplysninger og fremgangsmåten ved gransking. Kapittel V om vedtaket (§§ 22 til 27) hadde regler om saksbehandlingstid, skriftlighet, begrunnelse og underretning om vedtaket. Kapittel VI om klage og omgjøring (§§ 28 til 36) hadde regler om klage, overordnet organs omgjøringsrett uten klage og sakskostnader. Kapittel VII ga regler om forskrifter (§§ 37 til 40). Det avsluttende kapittel VIII (§§ 41 til 43) samlet regler om virkningen saksbehandlingsfeil, oppsettende virkning av søksmål og ikrafttredelse.

6.2.3 Generelt om senere lovendringer

Forvaltningsloven har blitt endret ved 48 lover siden ikrafttredelsen. Loven har nå 11 kapitler med i alt 68 paragrafer. Bare åtte av de opprinnelige 43 paragrafene står uendret slik de trådte i kraft. To paragrafer er opphevet, og 27 nye er kommet til. I store trekk er likevel lovens struktur med kapittel- og paragrafinndeling beholdt.

De fleste endringene som er gjort, kan ses som konsekvensendringer av annen lovgivning. De dreier seg om å sikre innholdsmessig tilpasning til eller konsistens med andre lover eller justeringer av lovhenvisninger eller terminologi i samsvar med ny lovgivning. Et par endringer gjelder retting av feil (inkurier).

Et alminnelig oversyn – etterkontroll – av loven fant sted i Justisdepartementets regi midt i 1970-årene. En mer begrenset gjennomgåelse i Justisdepartementets regi skjedde i første halvpart av 1990-årene. Fire av endringslovene henger sammen med mer prinsipielle endringer i kommunallovgivningen.

Av endringslovene bygger tilføyelsen av en hjemmel til å gi forskrifter om organisasjon og saksbehandling i nemnder (§ 11 b, nå § 11 c) på en utvalgsutredning.7 Det samme gjelder tilføyelsen av kapittel IX og X om administrative sanksjoner og tvangsmulkt.8

6.2.4 Nærmere om lovendringene

En sentral endringsprosess begynte med at en arbeidsgruppe i Justisdepartementet høsten 1973 avga en utredning om taushetsplikt for personer som utfører tjeneste eller arbeid for offentlige myndigheter, med utgangspunkt i en forutgående utvalgsutredning for et mer begrenset område.9 Et forslag om å supplere loven med alminnelige bestemmelser om taushetsplikt ble sendt på høring i januar 1974.10 I februar samme år sendte Justisdepartementet et høringsnotat/rundskriv til en rekke høringsinstanser.11 Formålet var å få kjennskap til hvordan forvaltningsloven og virkningen av den ble bedømt i praksis. Departementet ba om innspill om generelle problemer med hensyn til lovens forståelse samt forslag til endringer og tilføyelser til loven og dens forskrifter. I tillegg redegjorde departementet for sine standpunkter til en rekke tolkningsspørsmål og reiste spørsmål om mulige endringer i loven.

I Ot.prp. nr. 3 (1976–77), som fulgte opp de to høringene, foreslo departementet en rekke endringer i forvaltningsloven. Departementet fulgte stort sett arbeidsgruppens anbefalinger om taushetsregler, og arbeidsgruppens utredning ble tatt inn i proposisjonen som trykt vedlegg.12 Ved endringslov 27. mai 1977 nr. 4013 ble det blant annet gitt nye generelle regler om taushetsplikt i §§ 13 til 13 f.

Bestemmelsene om virkeområde i §§ 1 og 2 ble forenklet og omformulert for å få innholdet bedre frem, og i tillegg fikk § 2 to nye ledd som presiserte definisjonene. I § 5 fikk Kongen hjemmel til i tvilstilfeller å bestemme hvordan definisjonene i § 2 skal anvendes innenfor bestemte sakområder. I § 4 tredje ledd ble lovens virkeområde utvidet til å omfatte Svalbard, mens det i fjerde ledd ble bestemt at loven ikke skulle gjelde for Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og andre organer for Stortinget.

Overskriften til lovens kapittel II ble endret fra «Om habilitet» til «Om ugildhet», samtidig som det ble gjort en rekke endringer i habilitetsreglene. Vurderingstemaet i den skjønnspregete regelen i § 6 annet ledd ble presisert. Regelen om saksbehandlingstid og foreløpig svar ble gjort gjeldende for all virksomhet og flyttet til kapittel III som § 11 a, og det kom inn som § 11 b en hjemmel for å gi forskrift om organisasjon og saksbehandling i nemnder. Det ble også gjort endringer i § 14 om saksforberedelse og klage ved pålegg om å gi opplysninger, § 16 om forhåndsvarsling, § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt, §§ 18 til 21 om partsinnsyn i sakens dokumenter, § 22 om muntlige konferanser og nedtegninger av opplysninger, § 24 om når enkeltvedtak skal grunngis, § 25 om begrunnelsens innhold, § 27 om underretning om vedtaket, § 28 om vedtak som kan påklages, § 31 om oversetting av klagefristen, § 33 om saksforberedelsen i klagesak, § 34 om klageinstansens kompetanse, § 35 om omgjøring av vedtak uten klage, § 36 om sakskostnader og § 42 om utsatt iverksetting av vedtak. Endringene trådte i kraft 1. januar 1978.14

Med barnelova ble det i 1981 tatt inn i § 16 en regel om særskilt forhåndsvarsling av mindreårige parter over 14 år som blir representert av foreldre eller verge.15

I 1982 ble det gjort flere konsekvensendringer i forvaltningsloven som følge av en endringslov til offentlighetsloven.16 Samme år fikk forvaltningsloven nye regler om gebyr i forbindelse med lov om rettsgebyr,17 blant annet med forskriftshjemmel i § 27 a om betaling for behandling av søknader om bevillinger, tillatelser, autorisasjoner mv.

I 1986 ble det vedtatt en endringslov om endringer i bestemmelser om taushetsplikt i særlovgivningen.18 Hovedformålet var å tilpasse reglene der til forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Rundt 40 bestemmelser om taushetsplikt i særlovgivningen ble opphevet, mens omtrent 25 andre særbestemmelser ble endret. Loven inneholdt også en endring av forvaltningsloven § 13 f første ledd. Den innebar at forvaltningslovens regler automatisk ville supplere alle bestemmelser i særlovgivningen om taushetsplikt, med mindre annet var uttrykkelig sagt i loven.

Med inkassoloven i 1988 ble en lovhenvisning i forvaltningsloven § 12 annet ledd annet punktum justert.19

Ved endringslov i 1991 ble § 12 endret som en konsekvens av at reglene om hvem som kan yte rettshjelp, ble overført til domstolloven.20 Det ble samtidig foretatt en avgrensning i ordlyden, ved at tillegget «i saker» ble inntatt. Dette medførte at adgangen til å opptre som fullmektig i forvaltningssaker ble begrenset til saker som faller innenfor det saklige området for vedkommendes adgang til å yte rettshjelp.

I 1992 ble det ved vedtakelsen av tvangsfullbyrdelsesloven21 og gjeldsordningsloven22 inntatt nye henvisninger i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b om avgrensinger av lovens virkeområde.

Samme år ble ny kommunelov vedtatt (lov 25. september 1992 nr. 107).23 Endringene i forvaltningsloven omfattet blant annet oppheving av § 26, som unntok fylkesting, fylkesutvalg, kommunestyre og formannskap fra grunngiingsplikten. Reglene i § 28 annet ledd om klageinstans for enkeltvedtak som er truffet av kommunestyreorgan, ble endret. Endringene medførte at klageinstansen i disse tilfellene er kommunestyret eller fylkestinget eller særskilt klagenemnd oppnevnt av disse. For vedtak truffet av kommunestyret eller fylkestinget er departementet klageinstans. For vedtak truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan er det statlige forvaltningsorganet klageinstans. For å tilpasse forvaltningsloven og kommuneloven til hverandre ble det også vedtatt endringer i §§ 11 b og 18 fjerde ledd og tilføyd et nytt fjerde ledd i § 35.

I lov om endringer i særlovgivningen for kommuner og fylkeskommuner av 1993 (særlovsprosjektet fase 1) ble det foretatt en oppdatering av en henvisning i forvaltningsloven § 21 annet ledd.24 Ved endringslov til arbeidsmiljøloven av 1995 fikk forvaltningsloven § 3 annet ledd et nytt tredje punktum.25 Endringen innebar at vedtak om oppsigelse eller avskjed som treffes av et kommunalt eller fylkeskommunalt organ, ble unntatt fra reglene om klage i forvaltningsloven §§ 28 til 34.

I oktober 1990 sendte Justisdepartementet ut et høringsnotat med sikte på en etterkontroll av hvordan viktige sider av forvaltningsloven virket i praksis.26 I notatet presenterte departementet flere forslag til endringer i forvaltningsloven med bakgrunn i diskusjoner på to høringsmøter. I høringsnotatet foreslo departementet blant annet en regel om foreløpig svar med angivelse av når svar kan ventes dersom en henvendelse ikke kunne behandles i løpet av en måned. Det ble foreslått en rekke presiseringer og utdypinger i § 11 om veiledningsplikten, blant annet at forvaltningsorganer som behandler saker med private parter, av eget tiltak skal vurdere partenes behov for veiledning, at en som henvender seg til urette forvaltningsorgan om mulig skal henvises til rette myndighet, og at det skal gis veiledning og frist til å rette eventuelle feil i en henvendelse. Det ble videre foreslått at saker skal forberedes uten ugrunnet opphold. Rett til muntlig konferanse og nedtegning av opplysninger i slike sammenhenger, ble foreslått å gjelde for alle typer forvaltningssaker. I underretningen om enkeltvedtak til sakens parter skulle det også opplyses om adgangen til å søke fritt rettsråd, forvaltningsorganenes veiledningsplikt og adgangen til å få tilkjent sakskostnader. En part skulle alltid kunne kreve etterfølgende begrunnelse i tilfeller hvor forvaltningsorganet ikke har gitt begrunnelse samtidig med vedtaket. Utover dette ble det bl.a. foreslått regler om varsel ved befaring, kopier av saksdokumenter, begrunnelse ved klage, rask underretning om vedtak fra det forvaltningsorgan som har truffet vedtak, opplysning i underretningen om hvilket organ som er klageinstans og utvidete regler om utsatt iverksetting. I tillegg ble det foreslått utvidet adgang for partene til å få dekket sakskostnader, slik at denne retten ville foreligge i alle tilfeller der enkeltvedtak ble endret eller opphevet til gunst for en part på grunn av en ugyldighetsgrunn, med mindre særlige forhold talte mot det.

Enkelte av forslagene ble ikke ført videre i departementets proposisjon.27 Stortinget vedtok forslagene i proposisjonen og dessuten enkelte viktige endringer etter forslag fra justiskomiteen, blant annet i § 36 om dekning av sakskostnader.28 Endringene trådte i kraft 1. april 1995, jf. kgl. res. 12. januar 1995.

På bakgrunn av forarbeidene til kommuneloven 1992 ble det i arbeidet med særlovsprosjektet fase 1 gjort en omfattende revurdering av klagesystemet etter særlovgivningen. Tanken var at klagebehandlingen på flere områder enn tidligere burde foretas internt i den enkelte kommune eller fylkeskommune og dermed holdes unna en statlig klageinstans, at fylkesmannen burde benyttes som statlig klageinstans i større utstrekning enn tidligere, og at myndigheten for en statlig klageinstans til å overprøve lokalforvaltningens skjønn burde begrenses. Ingen av disse forslagene fikk tilstrekkelig tilslutning i høringsrunden. Ved lov 10. januar 1997 nr. 7 om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner (særlovsprosjektet fase 2), ble forvaltningsloven §§ 21 annet ledd og 34 annet ledd endret.29 Fylkesmannen ble klageinstans for alle kommunale og fylkeskommunale vedtak om partsinnsyn i dokumenter, og statlig klageinstans skulle legge vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved prøving av kommunenes frie skjønn.

I en samtidig endringslov til kommuneloven ble ordlyden i § 28 annet ledd første punktum presisert slik at det skulle gå klart frem at det kan opprettes flere klagenemnder.30 Det ble også presisert at formannskapet/fylkesutvalget kan fungere som klagenemnd.

Etter vedtakelsen av oppgaveregisterloven i 1997 fikk § 13 b første ledd et nytt nummer 7 om at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at forvaltningsorganet gir et annet forvaltningsorgan opplysninger (samordning) som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret.31

I § 30 første ledd første punktum ble det i 1998 gjort en terminologisk endring ved lov om endringer i postloven mv.32 Samme år ble en inkurie i § 34 som var kommet til ved en endring i 1997, rettet.33 I 1999 ble det gitt hjemmel til å fastsette frister ved behandlingen av saker om enkeltvedtak for å motvirke sendrektighet i saksbehandlingen.34

Ved en endringslov i 2000 ble dokumentdefinisjonen i § 2 første ledd bokstav f gjort «teknologinøytral», slik at regelanvendelsen ikke skulle variere etter hvilket lagringsmedium informasjonen er lagret på.35 I 2001 ble det gjort tilpasninger i forvaltningsloven for å fjerne hindringer og for å legge forholdene til rette for å likestille elektronisk kommunikasjon med papirbasert kommunikasjon.36

Ved endringslov i 2002 om endringer i aksjelovgivningen mv. ble partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter utvidet.37

I 2003 fikk forvaltningsloven § 28 nærmere regler om retten til å klage over klageinstansens vedtak om å avvise en klage.38 Formålet med endringen var å sikre at avvisningsspørsmålet skulle kunne bli prøvd to ganger uten å åpne for prøving i tre instanser. Samme år ble FNs barnekonvensjon innarbeidet i norsk rett.39 Endringene gjaldt mindreåriges prosessuelle rettigheter under saksbehandlingen. I 2004 ble det foretatt en endring i forvaltningsloven § 38 første ledd bokstav a, som henger sammen med lov om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven).40

Tvisteloven av 2005 innebar enkelte endringer i forvaltningsloven, blant annet en ny § 27 b om adgangen til å sette bruk av klageretten som vilkår for å reise sak for domstolene om enkeltvedtak.41 Bestemmelsen bygger på tidligere regler i tvistemålsloven. Forvaltningsloven § 27 tredje ledd tredje punktum om at parten i underretningen om vedtaket skal gjøres oppmerksom på et eventuelt slikt vilkår eller frist, ble omskrevet og oppdatert. I fjerde punktum ble det bestemt at dersom parten ikke er gjort oppmerksom på slike vilkår for søksmål, vil de heller ikke kunne anvendes overfor ham eller henne. Disse endringene ble fastholdt da henvisningene i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b ble oppdatert før tvisteloven ble satt i kraft.42

Da en ny embets- og tjenestemannslov ble vedtatt i 2005, gjorde den endringer i forvaltningslovens anvendelse i tjenestemannssaker.43 Etter fvl. § 3 annet ledd tredje punktum var vedtak om oppsigelse og avskjed truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ unntatt fra reglene om klage. Ved lovendringen ble unntaket utvidet i tre retninger: til å gjelde vedtak om suspensjon, til å gjelde for vedtak av statlige organer, og til å unnta disse sakene fra regelen om forhåndsvarsel i § 16. Embets- og tjenestemannsloven ble imidlertid opphevet ved lov 21. desember 2005 nr. 136, før den trådte i kraft. Dette gjaldt også endringene i forvaltningsloven.

Offentleglova av 2006 styrket allmenhetens rett til innsyn. Samtidig ble det gjort konsekvensendringer i forvaltningsloven for å sikre at retten til partsinnsyn ikke skulle være svakere enn allmennhetens innsynsrett etter offentleglova. Definisjonen av «dokument» i § 2 første ledd bokstav f ble endret, og det ble gjort flere endringer i §§ 17 flg.44

Endringene i innsynsretten i 2009 skyldes tilsvarende endringer i offentleglova.45 Det ble gjort et unntak fra retten til partsinnsyn i § 19 første ledd bokstav c, ved at en part ikke har krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som angår forskningsideer eller forskningsprosjekter i sak som gjelder økonomisk støtte eller rådgivning fra det offentlige i forbindelse med forskningsprosjekt.

Ved samvirkelova i 2007 ble alternativet «samvirkeforetak» inntatt i den absolutte inhabilitetsbestemmelsen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e.46 Fullføringen av straffeloven 2005 i 2009 førte til oppdaterte henvisninger til de nye straffebestemmelsene.47

I 2009 skjerpet en endringslov til forvaltningsloven habilitetskravet i § 6 første ledd bokstav e for offentlige tjenestemenn som er leder eller medlem av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper.48

Da tjenestedirektivet ble gjennomført i norsk rett ved tjenesteloven i 2009, ble det gjort endringer i forvaltningsloven § 13 b om begrensninger av taushetsplikten ut fra private eller offentlige interesser.49 Første ledd nr. 6 og 7 ble endret, og det ble tilføyd et nytt nr. 8 for at norske forvaltningsorganer skal kunne utveksle taushetsbelagt informasjon med annen EØS-stat som forutsatt i direktivet.

I endringslov til forvaltningsloven mv. av 2010 fikk § 13 a et nytt punkt 4 om at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at opplysninger om at en navngitt domfelt eller bøtelagt er benådet eller ikke, samt hvilke reaksjoner vedkommende eventuelt blir benådet til, gjøres kjent.50 Lovendringen ble ansett som en lovfesting av hva som allerede fulgte av gjeldende rett.

Ved en endringslov til straffeprosessloven fra 2010 ble to inkurier i § 24 tredje ledd annet punktum og § 38 første ledd bokstav a rettet.51

I 2013 ble det gjort endringer i forvaltningsloven for å styrke forvaltingens adgang til å kommunisere elektronisk.52 Hovedregelen etter § 15 a ble at forvaltningsorganer har adgang til å benytte elektronisk kommunikasjon. Alle som henvender seg til forvaltningsorganer, kan også på visse vilkår benytte elektronisk kommunikasjon. Tidligere krav om å måtte innhente samtykke fra den enkelte mottaker for å ta i bruk elektronisk kommunikasjon ble opphevet. Utover dette ble forskriftshjemmelen om elektronisk kommunikasjon presisert og utvidet. Det ble blant annet gitt forskriftshjemmel om at privatpersoner kan reservere seg mot elektronisk kommunikasjon og i stedet motta tradisjonell post fra forvaltningen.

I 2013 ble en lovhenvisning i § 4 første ledd bokstav b oppdatert.53 Året etter ble en inkurie i § 13 b første ledd nr. 5 rettet opp.54 I 2015 ble henvisningene til straffelovgivningen i §§ 13 b annet ledd siste punktum og 13 e tredje ledd første punktum oppdatert da straffeloven 2005 skulle settes i kraft,55 og det ble gjort en terminologisk endring i forvaltningsloven § 30 i samband med den nye postloven.56

I 2016 ble det vedtatt ni nye paragrafer.57 Et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner har regler om anvendelsesområde (§ 43), overtredelsesgebyr (§ 44), administrativt rettighetstap (§ 45), administrativ foretakssanksjon (§ 46), samordning av sanksjonssaker (§ 47), orientering om taushetsrett mv. (§ 48), underretning om sakens utfall (§ 49) og domstolenes kompetanse ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner (§ 50). Et nytt kapittel X har en bestemmelse om tvangsmulkt (§ 51). Kapittel VIII fikk ny overskrift og ikrafttredelsesbestemmelsen ble flyttet til nytt kapittel XI.

Senere i 2016 fikk forvaltningsloven en regel om forbud mot bruk av barn som tolk i § 11 e.58 I 2017 fikk § 34 annet ledd nye tredje og fjerde punktum om statlige organers vektlegging av det kommunale selvstyret ved prøving av kommunens frie skjønn.59

Kommuneloven 2018 innebar endringer i forvaltningsloven § 18 d annet og tredje ledd og § 28 annet ledd, som vil tre i kraft sammen med kommuneloven.60

6.3 Forholdet til saksbehandlingsregler i annen lovgivning

Forvaltningsloven er en alminnelig lov for saksbehandlingen i offentlig forvaltning, og et siktemål var at det i stor grad skulle bli overflødig å ha saksbehandlingsregler i særlovgivningen. Likevel finnes det mange bestemmelser om saksbehandlingen i særlovgivningen.

Noen særlover har regler som gjentar forvaltningslovens regler, noen ganger med pedagogiske tilpasninger til særlovens terminologi. Slik gjentakelse gjør at brukerne av loven kan forholde seg til en lov som er rettet særskilt til dem, og slipper å forholde seg til to lover samtidig.

En rekke særlover har saksbehandlingsregler som utfyller forvaltningsloven. Noen ganger er det behov for å regulere sider ved saksbehandlingen som forvaltningsloven er taus om. For kollegiale organer oppstår blant annet spørsmål om krav til vedtaksførhet og flertall ved avstemminger, se kapittel 30. Andre ganger kan det være ønske om å lovfeste eller velge løsninger som avviker fra supplerende ulovfestede regler, se for eksempel kapittel 15 om delegering. En del bestemmelser i særlovgivningen kan også sies å presisere forvaltningslovens alminnelige regler med henblikk på det aktuelle sakområdet, for eksempel ved å klargjøre om forvaltningslovens regler skal gjelde ved å bestemme hvilke avgjørelser som regnes som enkeltvedtak.

En del særlover har regler som avviker fra forvaltningslovens løsninger, og kan stille strengere eller mindre strenge krav enn det forvaltningsloven gjør. Slik særregulering går foran de alminnelige reglene i forvaltningsloven (jf. fvl. § 1). Et eksempel er særlover med andre taushetspliktregler enn forvaltningsloven. Et annet eksempel er der forvaltningsorganets karakter og oppgaver tilsier å skjerpe kravene til saksbehandlingen i retning av de reglene som gjelder for domstolene. Barnevernloven har av denne grunn et omfattende regelsett for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, likevel slik at forvaltningslovens regler supplerer særreglene.61 Noen særlover både avviker fra og utfyller forvaltningsloven, samtidig som lovgiver av pedagogiske grunner har ønsket å gi et samlet regelsett for saksbehandlingen konkretisert for den aktuelle sakstypen. Et eksempel er trygderettsloven 16. desember 1966 nr. 9, som i § 37 fastsetter at forvaltningsloven ikke gjelder for saker som behandles etter loven. I stedet har den i alt vesentlig et eget regelsett for sakene for Trygderetten, delvis preget av reglene for domstolsbehandling.

Skatteforvaltningsloven 27. mai 2016 nr. 14 har et eget regelsett for skattesaker og bestemmer i § 1-3 at forvaltningsloven ikke gjelder for behandling av saker etter loven, med unntak av forvaltningsloven § 15 a om elektronisk kommunikasjon og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen, samt kapittel VII om forskrifter.

6.4 Forholdet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler

Forvaltningsloven innebar at spørsmål som til da hadde vært regulert av ulovfestet rett, fikk sin løsning i loven. Den ulovfestede retten fikk samtidig mindre betydning. Ulovfestede regler om saksbehandlingen har likevel fortsatt betydning på noen måter.

Det kan tenkes at enkelte saksbehandlingsregler som gjelder enkeltvedtak, gis anvendelse for avgjørelser som ligner vedtak, men som formelt ikke er det. I praksis har det blitt lagt til grunn at fvl. § 36 om sakskostnader kan anvendes analogisk i noen slike saker.62

Forvaltningsloven utfylles av ulovfestet rett på flere punkter. Noen ganger kan det være vanskelig å trekke et klart skille mellom hva som er tolkning av lovregelen, og hva som er utfylling med ulovfestet rett. Et eksempel er at kravene til begrunnelsen skjerpes når vedtaket er inngripende for parten, se Rt. 1981 s. 745 (Isene), Rt. 2000 s. 1056 (Gausi), Rt. 2000 s. 1066 (Skotta) og Rt. 2011 s. 111 (drosjeløyve). Andre ganger er det tydeligere at loven utfylles med ulovfestet rett. I forlengelsen av gyldighetsregelen i fvl. § 41 gjelder det for eksempel en ulovfestet ugyldighetslære, se kapittel 33. Forvaltningsloven § 35 siste ledd viser til at et enkeltvedtak kan omgjøres når det følger av «alminnelige forvaltningsrettslige regler» – dvs. ulovfestede regler, se kapittel 25. Forvaltningsloven § 10 siste punktum gjør unntak fra habilitetsreglene for statsråder i egenskap regjeringsmedlemmer,63 men det er lagt til grunn i teori og praksis at det likevel gjelder «visse ulovfestede krav til regjeringsmedlemmenes habilitet» som tar utgangspunkt i fvl. § 6, se kapittel 16.64 Det kan også tenkes å gjelde ulovfestede saksbehandlingskrav der forvaltningen gjennomfører faktiske tiltak, se Rt. 1999 s. 1517 – se kapittel 27.

Generelt gjelder det at forvaltningsloven er en minimumslov, jf. punkt 11.2. Forvaltningen kan velge å følge mer betryggende saksbehandlingsrutiner. Om et eventuelt ulovfestet krav til forsvarlig saksbehandling, se punkt 11.7.5.

6.5 Forvaltningsloven i praksis

Et første steg for at en lov skal virke i praksis, er at den er kjent for dem som skal bruke den. I 1987 gjennomførte Justisdepartementet kampanjen «Få liv i loven!». Formålet var å spre kunnskap om forvaltningsloven.

Selv om en lov er kjent, er det ikke gitt at den anvendes i tråd med lovgivernes forutsetninger. Reglene kan være vanskelige eller kompliserte, slik at borgere og tjenestepersoner i forvaltningen ikke anvender den riktig. Manglende etterleving kan også skyldes for få ressurser hos forvaltningen.

Selv ikke kunnskap om loven og korrekt etterleving i praksis er en garanti for at reglene virker i tråd med lovgivers intensjoner. Manglende virkning kan blant annet skyldes at reglene i utgangspunktet ikke passet til samfunnsforholdene de skulle virke på, eller at samfunnet har endret seg siden reglene ble vedtatt.

Det finnes ikke systematisk informasjon om hvordan forvaltningsloven samlet har virket i praksis. Det foreligger ingen samlet statistikk eller oversikt over hvor mange vedtak som treffes, hvor lang saksbehandlingstiden er, i hvilken grad lovens regler følges, og hvordan tjenestepersonene ved forvaltningsorganene utnytter mulighetene som loven gir. Det samme gjelder for om saksbehandlingen har blitt mer betryggende, om loven har gitt bedre grunnlag for forvaltningens avgjørelser og gjort det lettere å få dem akseptert og gjennomført, og om loven har fremmet eller gått på bekostning av en rask og minst mulig ressurskrevende saksbehandling.65 Men dette er også mål som er så vidt upresise at de er vanskelige å måle.

Noen eldre undersøkelser vurderer noen sider av den praktiske gjennomføringen av loven.66 NOVA gjennomførte i 2013 en undersøkelse av praktiseringen av taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten mellom samarbeidende etater.67 Evalueringen av offentleglova har en viss overføringsverdi for praktiseringen av forvaltningslovens innsynsregler.68 Det finnes også enkelte undersøkelser av Statskonsult og senere Difi, særlig vedrørende klagesaksbehandling og uavhengige statsforvaltningsorganer. Difis innbyggerundersøkelser viser også at norske borgere har høy tillit til offentlig forvaltning.69 Undersøkelsene nevner ikke forvaltningslovens betydning, selv om gode saksbehandlingsprosesser kan være en medvirkende faktor til den høye tilliten, se kapittel 10.

Forvaltningspraksis og uttalelser fra forvaltningsorganer kan belyse praktiseringen av enkelte saksbehandlingsregler. Sivilombudsmannens uttalelser kaster lys over mange sentrale regler i forvaltningsloven. Lovavdelingen har avgitt en rekke tolkningsuttalelser av interesse for utvalgsarbeidet, blant annet om reglene om inhabilitet og sakskostnader. Slike uttalelser gir imidlertid ikke nødvendigvis noe representativt uttrykk for hvordan lovens regler blir praktisert.

I Forvaltningsundersøkelsen 2016 ble ansatte i departementer og direktorater stilt spørsmål om forvaltningsloven og hvordan den fungerer. Rundt 2700 svarte på undersøkelsen. Antallet varierte noe fra spørsmål til spørsmål og gjennomgående var det flest fra departementene som svarte (rundt 1550). Forvaltningsloven ble vurdert som veltilpasset når det gjelder å ivareta den enkeltes rettssikkerhet (72 prosent) og effektiv saksbehandling (65 prosent). 46 prosent mente loven er tilpasset økt bruk av IKT i forvaltningen, mens henholdsvis 27 og 24 prosent mente den er veltilpasset økt bruk av uavhengige forvaltningsorganer og offentlig-privat samarbeid. Departementsansatte var i større grad enn de direktoratsansatte fornøyde med hvordan loven fungerer. Hvilket sakområde den enkelte jobber innenfor, har lite å si for svarene som ble gitt.

Ansatte som har enkeltvedtak som en del av sitt arbeidsområde, og ansatte med høyest stillingskategorier, mente i størst grad at loven legger til rette for effektiv saksbehandling og rettssikkerhet. Praktiske problemer relaterte seg først og fremst til taushetspliktreglene og klagereglene. Det var likevel bare henholdsvis 10 og 8 prosent av de spurte som mente at disse reglene i meget stor eller stor grad innebærer praktiske problemer. 10 prosent av de spurte mente at taushetspliktsreglene i forvaltningsloven er til hinder for informasjonsutveksling. Omtrent en tredjedel mente at uavhengige klageorganer bør benyttes i større grad enn i dag.

Undersøkelsen gir grunn for å konkludere med at ansatte i departementer og direktorater oppfatter forvaltningsloven som relativt veltilpasset deres virksomhet. De opplever selv få utfordringer knyttet til å praktisere loven.

Utvalget sendte 1. juli 2016 brev til en rekke forvaltningsorganer og ba om tilbakemeldingr om erfaringer med forvaltningsloven, se kapittel 3. Hovedinntrykket av tilbakemeldingene var at forvaltningsloven i det store og hele har fungert godt. Utvalget mottok forskjellige konkrete innspill som har kommet til nytte i arbeidet med de enkelte temaene.