21 Politiets tilgang til valutaregisteret

21.1 Innledning

Finansdepartementet legger fram forslag om endring i lov 28. mai 2004 nr. 29 om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven). Lovendringen går ut på at politiet kan foreta søk i valutaregisteret uten at det er iverksatt formell etterforskning. Forslaget har bakgrunn i en evalueringsrapport fremlagt av Financial Action Task Force (FATF) 10. juni 2005, om Norges arbeid for å hindre hvitvasking og finansiering av terrorisme.

21.2 Bakgrunn

Valutaregisteret mottar en stor mengde opplysninger om grensekryssende transaksjoner; banktransaksjoner, korttransaksjoner og kontanttransaksjoner.

Finansinstitusjoner (norske banker og utenlandske banker med filial i Norge) og norske avdelinger av internasjonale kredittkortselskap skal rapportere til registeret. Bankene skal rapportere om transaksjoner inn og ut av Norge, med opplysninger om blant annet partene i transaksjonen og beløpets størrelse. Kortselskapene skal rapportere grensekryssende transaksjoner foretatt med internasjonale kreditt- eller betalingskort. Rapporteringen av transaksjonene fra finansinstitusjonene mv. registreres elektronisk i valutaregisteret. I tillegg skal deklarasjonspliktig inn- og utførsel av kontanter over NOK 25 000 (eller tilsvarende i annen valuta) registreres via toll- og avgiftsetaten. Også kjøp og salg av utenlandske sedler og mynter (valutaveksling) skal registreres.

Hvem som skal ha tilgang til opplysningene i valutaregisteret, er regulert i valutaregisterloven § 6 første ledd, som lyder slik:

«Politiet, skatteetaten, toll- og avgiftsetaten, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kredittilsynet skal ha elektronisk tilgang til opplysningene i registeret. Søk i registeret skal kun skje ut fra disse etatenes behov for opplysninger i forbindelse med iverksatt etterforskning og kontrollvirksomhet og tilsyn.»

I bestemmelsen er det presisert at opplysningene bare skal kunne innhentes i forbindelse med iverksatt etterforskning og kontrollvirksomhet og tilsyn. For politiets del innebærer denne presiseringen at det ikke kan innhentes opplysninger fra registeret for å vurdere om etterforskning skal iverksettes. I FATFs rapport fra 10. juni 2005 ble Norge kritisert fordi politiet ikke kan utføre søk i valutaregisteret før det er iverksatt etterforskning. FATF uttaler at i hvert fall hvitvaskingsenheten, og muligens også politiet/ØKOKRIM, bør ha elektronisk tilgang til valutaregisteret selv om formell etterforskning ikke er iverksatt.

21.3 Høring

På bakgrunn av FATFs rapport sendte departementet 16. januar 2006 på høring et forslag om endring i valutaregisterloven, med frist for å komme med uttalelser 21. april 2006. Forslaget ble sendt til 71 høringsinstanser, hvorav 39 har svart. I tillegg har Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) og Kemneren i Oslo på eget initiativ avgitt høringssvar. Et flertall av instansene som har avgitt uttalelse er positive til forslaget.

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til forslaget: Barne- og likestillingsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Statistisk sentralbyrå, Advokatforeningen, Bedriftsforbundet, Brønnøysundregistrene, Coop NKL BA, Forbrukerrådet, Konkurransetilsynet, Kredittilsynet, Norges Bank, Norges Rederiforbund, Norske pensjonskassers forening og Skattebetalerforeningen.

Nedenfor er noen generelle synspunkter fra høringsinstansene omtalt. Uttalelser om konkrete løsninger og detaljer er gjengitt i tilknytning til departementets vurderinger og forslag i avsnitt 21.4.

De høringsinstansene som ikke støtter departementets forslag, mener i hovedsak at det i for stor grad åpner opp for at ansatte i politietaten får tilgang til opplysningene i valutaregisteret. Fornyings- og administrasjonsdepartementetmener forslaget åpner opp for mye, og at det bør foretas grundigere analyse av hvilket behov politiet har for en generell tilgang til registeret. Finansnæringens hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen har avgitt felles høringsuttalelse. Disse foreningene er bekymret for at forslaget vil gi et betydelig antall ansatte i politi- og lensmannsetaten tilgang til meget omfattende personopplysninger, og mener derfor at en utvidelse av politiets tilgang til valutaregisteret krever en mer inngående vurdering, spesielt av personvernkonsekvensene. En utvidet tilgang bør uansett begrenses i forhold til departementets forslag. Det mest nærliggende er at utvidelsen begrenses til hvitvaskingsenheten i ØKOKRIM. Finansieringsselskapenes Forening er uenig i de avveiningene som departementet har foretatt i høringsnotatet, og mener blant annet at det ikke er tatt tilstrekkelig hensyn til den enkeltes personvern og privatliv. Foreningen mener videre at det er betenkelig at opplysningene i valutaregisteret skal gjøres tilgjengelig for et stort antall offentlig ansatte uten noe konkret formål og uten noen synlig begrensning av adgangen.

Datatilsynet har forståelse for at det er ønskelig å samordne denne bestemmelsen med intensjonen i hvitvaskningsloven, og at Norge i den sammenheng har visse internasjonale forpliktelser. Datatilsynet fremholder at Norge ikke er pålagt å foreta den foreslåtte endringen for å kunne oppfylle disse forpliktelsene og at en utvidet søkemulighet vil ha klar innvirkning på de registrertes personvern. Når vilkårene for tilgang utvides, bør samtidig gruppen innenfor politiet med tilgang begrenses. Datatilsynet er av den oppfatning at effektivitetshensyn ikke kan begrunne en utvidelse av tilgangen til valutaregisteret for politiet som etat, mens det i realiteten er hvitvaskingsenheten i ØKOKRIM som har det største behovet. Datatilsynet peker på at kravene om opplysningenes relevans er bærende prinsipper i personvernretten. Slik lovbestemmelsen nå er utformet, fremstår det som om politiet gis en generell mulighet til å søke elektronisk i valutaregisteret etter eget forgodtbefinnende. Det må derfor primært inntas et nytt vilkår i lovbestemmelsen for når søk kan gjennomføres, slik at kravet til relevans og «need to know» gjenspeiles.

Riksadvokaten, Rikstrygdeverket (nå Arbeids- og velferdsdirektoratet), Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Landsorganisasjonen i Norgeog Den norske revisorforeningen støtter forslaget om å gi politiet utvidet tilgang til valutaregisteret.

Politidirektoratetstøtter forslaget om en endring som innebærer at det kan foretas søk i registeret uten at det er iverksatt formell etterforskning. Direktoratet er også av den klare oppfatning at politiets tilgang til registeret ikke bør begrenses til ansatte i ØKOKRIM. Effektivitetshensyn tilsier at det i hvert politidistrikt bør finnes personer som kan søke i registeret.

ØKOKRIM støtter den foreslåtte endringen, og har vanskelig for å se hvilke konkrete personvernhensyn som med særlig styrke tilsier at politiets tilgang til registeret ikke skal være på samme nivå som de kontrollorganene som i dag er gitt tilgang til registeret.

Politiets sikkerhetstjeneste ( PST) stiller seg fullt ut bak departementets forslag. PST peker på at man etter gjeldende rett får tilgang til opplysningene i valutaregisteret for sent. PSTs primære oppgave er å forebygge terror eller terrorfinansiering og annen aktivitet som truer rikets sikkerhet. Det vil være langt bedre å forebygge en terroraksjon enn ved etterforskning å kunne fastslå hvem som utførte aksjonen. Informasjon fra valutaregisteret kan gi viktig informasjon for en beslutning om etterforskning skal iverksettes og kan bidra til å gi bedre trusselvurderinger og analyser.

Norsk Øko-forum (NØF), NKKog Kemneren i Oslo støtter forslaget, og mener i tillegg at de kommunale skatteoppkreverne bør gis direkte tilgang til valutaregisteret. NKK peker blant annet på at arbeidet med skatteinnfordring og arbeidsgiverkontroll berører stadig flere saker med internasjonal tilknytning, og at omfanget av transaksjoner til og fra utlandet er økende. Kemneren i Oslo peker blant annet på at tilgang til valutaregisteret vil ha store positive effekter når det gjelder å bekjempe økonomisk kriminalitet. Direkte tilgang vil også redusere ligningskontorenes og skatteoppkreverkontorenes ressursbruk. NØF mener i tillegg at valutaregisterlovens formål blir best ivaretatt dersom også skatteoppkreverne gis direkte tilgang til valutaregisteret.

21.4 Departementets vurderinger og forslag

Etter valutaregisterloven § 6 første ledd er det kun adgang til søk i registeret i forbindelse med iverksatt etterforskning og kontrollvirksomhet og tilsyn. For politiets del innebærer dette at opplysningene i registeret kun kan innhentes etter at det formelt er iverksatt etterforskning, og ikke for å vurdere om etterforskning skal iverksettes. Det er denne begrensningen i politiets mulighet til å utføre søk i valutaregisteret som er kritisert i FATFs rapport.

Departementet foreslår en lovendring som vil gi politiet adgang til å utføre søk i registeret uten at det er iverksatt formell etterforskning. Departementet antar at elektronisk tilgang til valutaregisteret vil ha særlig stor betydning når ØKOKRIM mottar en hvitvaskingsmelding i henhold til hvitvaskingsloven § 7 annet ledd. Tilgang til registeret kan i slike tilfeller medvirke til at etterforskning blir iverksatt, men søk i registeret kan også vise at en mistanke om lovbrudd er uberettiget, og således forhindre at det iverksettes unødvendig etterforskning.

Forslaget går ut på at kravet om iverksatt etterforskning i valutaregisterloven § 6 første ledd tas ut. Dette innebærer at politiet og ØKOKRIM får samme tilgang til opplysningene i valutaregisteret som skatteetaten og toll- og avgiftsetaten har. Endringen innebærer imidlertid ikke, slik enkelte høringsinstanser feilaktig har anført, at et stort antall offentlig ansatte kan drive søk uten noe konkret formål. Politiets søk i registeret skal bare skje i samsvar med valutaregisterlovens formål (jf. § 1), som ledd i arbeidet med å forebygge og bekjempe kriminalitet. I praksis vil det være definerte grupper innenfor politiet/ØKOKRIM som etterforsker denne type kriminalitet. Politidirektoratet har opplyst at det kun er medarbeidere som har tjenestelige behov for tilgang og som har fått opplæring i bruken som skal kunne søke i registeret. Direktoratet har presisert at det ikke er slik at enhver polititjenestemann har adgang til å søke i valutaregisteret.

Departementet antar at den foreslåtte lovendringen vil bidra til å effektivisere arbeidet med å forebygge og bekjempe kriminalitet. Departementet legger videre vekt på uttalelsen fra Politiets sikkerhetstjeneste om at valutaregisteret kan gi viktig informasjon for beslutningen om etterforskning skal iverksettes, og at politiet må være i forkant for å kunne forebygge aktivitet som truer rikets sikkerhet. Søk i valutaregisteret kan ifølge Politiets sikkerhetstjeneste også gi bedre og mer presise trusselvurderinger og analyser. Uten den foreslåtte utvidelse av politiets tilgang til søk i valutaregisteret, vil sikkerhetstjenesten ikke kunne bruke opplysningene i valutaregisteret i sin analyse- og rådgivningstjeneste.

Etter gjeldende rett har politiet som etat, ikke bare ØKOKRIM, elektronisk tilgang til valutaregisteret. Denne ordningen er begrunnet med at også politiet utenom ØKOKRIM har arbeidsoppgaver som medfører behov for tilgang til registeret. Enkelte av høringsinstansene har tatt til orde for at den utvidede tilgangen som foreslås bør begrenses til å gjelde bare ØKOKRIM. I hvilken utstrekning politietaten som sådan skal ha tilgang til valutaregisteret ble vurdert i forbindelse med innføringen av registeret, jf. Ot.prp. nr. 35 (2003-2004) avsnitt 7.4. Det ble lagt til grunn at det var naturlig at politiet som etat fikk tilsvarende tilgang til registeret som de øvrige etatene. Departementet foreslår å videreføre dette. Effektivitetshensyn tilsier også at den utvidede tilgangen bør gjelde politiet som etat, og ikke knyttes opp til organisatoriske forhold innad i etaten. Politiet som etat vil da få samme adgang til å søke i valutaregisteret som skatteetaten og toll- og avgiftsetaten.

Departementet forutsetter imidlertid at tilgangen begrenses til de medarbeidere som har tjenstlige behov for å kunne søke i valutaregisteret. Det er ikke praktisk å nedfelle en slik begrensning i selve lovteksten, men det blir et ansvar for politietaten å sørge for administrative tiltak som ivaretar begrensningen.

Norsk Øko-forum, NKKog Kemneren i Oslo har tatt til orde for at også skatteoppkreverne bør gis direkte tilgang til valutaregisteret. Dette ble vurdert i forbindelse med innføringen av valutaregisteret, jf. Ot.prp. nr. 35 (2003-2004) kapittel 7. Å gi skatteoppkreverne tilgang til valutaregisteret har ikke vært gjenstand for høring og vurdering i forbindelse med den foreslåtte utvidelsen av politiets tilgang. Departementet vil ha forslaget angående skatteoppkreverne til observasjon og mulig senere vurdering.

21.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lovforslaget vil gi utvalgte ansatte i politiet økt tilgang til registeret, slik at det kan utføres søk i registeret selv om formell etterforskning ikke er iverksatt. Toll- og avgiftsdirektoratet har opplyst at en slik endring innebærer en mindre teknisk justering, men at dette ikke vil medføre vesentlige kostnader.

Lovendringsforslaget vil ikke påvirke bankenes og andres rapporteringsplikt til valutaregisteret.

21.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks.