25 Merverdiavgift på infrastrukturtjenester - havner

25.1 Innledning

Infrastrukturtjenester for jernbane og lufthavner ble merverdiavgiftspliktige fra 1. januar 2005, jf. merverdiavgiftsloven § 5 a annet ledd nr. 8 og 9, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer avsnitt 30.1.

Infrastrukturtjenester i offentlige havner ble derimot ikke gjort merverdiavgiftspliktige. Problemene ved at kommunale havner er utenfor merverdiavgiftsystemet, ble langt på vei ansett å kunne løses ved at havnene ble omfattet av den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren.

25.2 Dagens rettstilstand og problemer knyttet til denne

Kommunale havnevesen er ofte skilt ut som kommunale foretak. Normalt vil noe av aktiviteten være innenfor merverdiavgiftsområdet. Dette gjelder eksempelvis varesalg som strøm og vann til anløpende skip, og omsetning av tjenester som renovasjon eller transport av folk og gods. Utleie av maskiner eksempelvis til lasting eller lossing er også avgiftspliktig virksomhet. Denne plikten til å beregne merverdiavgift av omsetningen korresponderer med rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i den merverdiavgiftspliktige virksomheten, jf. merverdiavgiftsloven § 21.

Utleie av fast eiendom er derimot ikke merverdiavgiftspliktig, jf. merverdiavgiftsloven § 5 a første ledd. Når havnen eksempelvis leier ut lagerplass eller vinteropplag for småbåter, er slik virksomhet utenfor merverdiavgiftsområdet. Siden en god del av de avgifter havnen oppkrever anses som vederlag for salg av rettigheter til fast eiendom, er store deler av havnenes virksomhet utenfor merverdiavgiftsområdet. Dette vil eksempelvis være virksomhet som er finansiert av havneavgifter som anløpsavgift, kaiavgift eller vareavgift, jf. lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. kapittel VI og tilhørende forskrifter om havneavgifter. Tilsvarende gjelder der havnen krever vederlag for virksomhet som ellers er ment dekket av havneavgiftene.

Selv om utleie av fast eiendom etter hovedregelen er utenfor merverdiavgiftsområdet, kan den som leier ut lokaler som brukes i merverdiavgiftspliktig virksomhet registreres frivillig i merverdiavgiftsmanntallet. Det vil da foreligge fradragsrett for inngående merverdiavgift for denne delen av utleievirksomheten.

De kommunale havnene får dermed kompensasjon for anskaffelser som foretas i den delen av virksomheten som er finansiert av havneavgifter, mens de må registrere seg som merverdiavgiftspliktige for den del av virksomheten hvor det tas vederlag eksempelvis for omsetning av varer og renovasjon. Havner som leier ut lokaler til registrerte virksomheter, vil i tillegg måtte forholde seg til de regler som gjelder for frivillig registrering for denne delen av utleievirksomheten. Det betyr at havnene i dagens situasjon må operere med ulike merverdiavgiftsregimer, noe som er arbeidskrevende å forholde seg til.

25.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener det er uheldig at infrastrukturtjenester knyttet til havner er utenfor merverdiavgiftssystemet, og at slik havnevirksomhet bør gjøres merverdiavgiftspliktig. Havnene vil dermed unngå å drive delt virksomhet i forhold til merverdiavgiften, noe som i dag medfører ekstra arbeid og administrative kostnader. De administrative kostnadene ved delt virksomhet var også en viktig grunn til at eksempelvis hotellovernatting ble tatt inn i merverdiavgiftsområdet.

Som nevnt ble slik havnevirksomhet inkludert i kompensasjonsordningen for kommuner. I en del tilfeller får imidlertid ikke havnene utbetalt kompensasjonsbeløpet som deres kjøp av merverdiavgiftspliktige varer og tjenester har gitt opphav til. Noe av bakgrunnen for dette er at havnene ikke anses som egne juridiske enheter etter kommunelovgivningen. Dermed er det kommunen som sender inn kompensasjonsoppgaven for havnen, og som også får utbetalt kompensasjon fra fylkesskattekontoret. Da det er kommunene sentralt som har finansiert den delen av merverdiavgiftskompensasjonen som knytter seg til havnene, fordi de er trukket i sine frie overføringer, er det enkelte kommuner som ikke tilbakefører havnens andel av den kompensasjon som kommunen har fått utbetalt. På grunn av disse forhold kan kommunale havner fortsatt ha et avgiftsmotiv for egenproduksjon, og kompensasjonsordningen virker ikke etter hensikten.

Departementet foreslår nå at også infrastrukturtjenester knyttet til bruk av offentlige havner blir merverdiavgiftspliktige fra 1. januar 2007. Havnene vil fra samme tidspunkt ikke lenger være omfattet av kompensasjonsordningen. Forslaget vil gjelde kommunale havner omfattet av lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v. på virksomhetsområder hvor det oppkreves havneavgifter eller vederlag i samsvar med denne lovens kapittel VI. Det vil si på de områder hvor det i dag gis kompensasjon for merverdiavgift etter kompensasjonsloven.

Havne- og farvannsloven og forskrift 2. desember 1994 nr. 1070, kan også omfatte avgifter som betales av eiere av fritidsbåter som er for betaling for båtplass i kommunale småbåthavner. Forslaget er imidlertid ikke ment å innebære noen endring av regelverket for utleie av båtplasser til fritidsbåter som ble unntatt merverdiavgiftsplikt fra 1. januar 2003, jf. Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer.

Dersom det er behov for ytterligere avgrensinger, vil det bli vurdert en nærmere regulering i forskrift.

Forslaget innebærer at virksomheter registrert i merverdiavgiftsmanntallet for vare- eller persontransport i Norge, vil kunne fradragsføre inngående merverdiavgift på havneavgiftene og vederlag som kommer i stedet for havneavgiftene. Utenlandske skip i utenriks fart vil derimot som et utgangspunkt måtte søke fakturert merverdiavgift refundert, jf. merverdiavgiftsloven § 26 a. På tilsvarende måte som for luftfartøy, jf. Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer avsnitt 30.1.3.2, vurderer departementet en endring i forskrift 23. februar 1970 nr. 1 (Nr. 24) vedrørende omsetning av varer og tjenester til bruk i utlandet, på Svalbard eller Jan Mayen § 15, som innebærer at det ikke skal beregnes merverdiavgift i slike tilfeller.

Etter gjeldende rett framgår unntaket for de omhandlede infrastrukturtjenester av unntaket for fast eiendom i merverdiavgiftsloven § 5 a første ledd. På denne bakgrunn foreslår departementet at lovendringen gjennomføres ved at det innføres et unntak fra unntaket for fast eiendom i merverdiavgiftsloven § 5 a første ledd tilsvarende som for merverdiavgift på infrastrukturtjenester knyttet til lufthavner og jernbane. Departementet viser til forslag til merverdiavgiftsloven § 5 a annet ledd ny nr. 10. Kompensasjonsloven § 4 tredje ledd siste setning foreslås samtidig opphevet.

25.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ved å innføre merverdiavgift på rett til å disponere kommunale havner skal de som yter slike tjenester beregne merverdiavgift på vederlaget for denne bruken. Samtidig vil de kunne trekke fra inngående merverdiavgift på kjøp av varer og tjenester til bruk i den nye merverdiavgiftspliktige virksomheten.

Innføring av merverdiavgiftsplikt på infrastrukturtjenester i havnene fra 1. januar 2007 er antatt å gi et netto provenytap for staten på om lag 70 mill. kroner påløpt og bokført i 2007. Dette er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 3.2.3.

Havnene er allerede registrert i merverdiavgiftsmanntallet siden de driver annen merverdiavgiftspliktig virksomhet. Virksomhetene vil dermed i stor grad allerede være kjent med de administrative oppgavene knyttet til merverdiavgiftsplikten. Ved at de kommunale havnene ikke lenger må forholde seg til ulike merverdiavgiftsregimer, vil forslaget innebære administrative forenklinger for havnene.