16 Nærmere om forholdet til narkotikakonvensjonene

I proposisjonens punkt 3 har departementet redegjort generelt for hvordan spørsmålet om sprøyterom stiller seg i forhold til FNs narkotikakonvensjoner.

FNs kontrollorgan for gjennomføring av narkotikakonvensjonene (INCB) har i en henvendelse til utenriksministeren 19. februar 2004 bedt om informasjon om status for arbeidet med sprøyterom i Norge. INCB gir samtidig uttrykk for at innføring av sprøyterom vil være i strid med forpliktelsene etter de internasjonale narkotikakonvensjonene, og henviser spesielt til art. 4 og art. 35 i FN-konvensjonen 1961. Departementet ser derfor grunn til å gå noe nærmere inn på disse bestemmelsene i forhold til den konkrete sprøyteromsordningen som ligger i forslaget.

Som nevnt i punkt 3.2, pålegger art. 4 statene å ta de lovmessige og administrative forholdsregler som er nødvendige for å begrense besittelse og bruk av narkotika til medisiniske og vitenskapelige formål. FN-konvensjonen 1961 artikkel 35 pålegger statene å gjennomføre tiltak på nasjonalt nivå for å koordinere preventive og dempende tiltak mot ulovlig handel med narkotika.

INCB har i tidligere uttalelser også vist til at narkotikakonvensjonene ble vedtatt for mange årtier siden for å eliminere steder som «opium-huler», jf. punkt 3.2.2.

Sprøyteromsordningen skal ikke være et fristed for bruk av illegale stoffer, og er svært forskjellig fra hva man forbinder med «opium-huler». Besittelse og bruk av narkotika er ulovlig og straffbart i Norge. Ifølge forslaget her skal det i sprøyteromslokalene gis et begrenset unntak fra disse reglene ved å innføre en straffrihetsregel i form av en «unnskyldningsgrunn» og ikke en «rettmessighetsgrunn», jf. punkt 11.1. Besittelse og bruk av narkotika vil da være ulovlig også i sprøyteromslokalene, selv om brukerne av sprøyterommet går fri for straff. Ved dette ønsker departementet å gi et signal om at personlig bruk av narkotika fortsatt er uønsket. Enhver besittelse og bruk utenfor sprøyteromslokalene, og besittelse og bruk av mer enn én brukerdose i sprøyteromslokalene, er fortsatt straffbart.

Videre foreslås ordningen lagt opp slik at tilbudet skal være rettet mot en avgrenset gruppe tungt belastet sprøytemisbrukere som må forventes å sette sine sprøyter uansett om de får tilgang til et sprøyterom eller ikke. Denne målgruppen vil være i en fysisk og psykisk svært dårlig forfatning, og har gjerne flere avbrutte behandlingsforsøk bak seg. Spørsmålet er om narkotikakonvensjonene er til hinder for at denne målgruppen, som må forventes å bruke narkotika uansett sprøyterom, skal få anledning til å gjøre dette i rolige og betryggende omgivelser under oppsyn. Tilbudet om sprøyterom skal ikke erstatte tiltak som retter seg mot forebygging og rehabilitering, men være et supplement i det helhetlige tilbudet for de tungt belastede rusmiddelmisbrukerne.

Det er en forutsetning for sprøyteromsordningen at den ikke retter seg mot brukere som er i en tidlig fase av sitt misbruk. Ordningen skal etter departementets forutsetninger heller ikke tilskynde til en bruk som ellers ikke ville ha funnet sted. Sprøyterommet bidrar slik sett ikke til større tilgjengelighet av rusmidler. Selv om tiltaket ikke skulle begrense besittelsen og bruken av narkotika i samfunnet, er det en forutsetning at det heller ikke øker bruken. For departementet er hensikten først og fremst å bidra til at målgruppen føler en større grad av verdighet i hverdagen og lettere kommer i kontakt med andre deler av hjelpeapparatet som lavterskel helsetjeneste. Det er også et formål at ordningen bidrar til reduksjon i smitte, infeksjoner og overdoser. Departementet mener at en sprøyteromsordning som det her legges opp til, vanskelig kan anses for å være i stride mot intensjonen med art. 4.

Departementet fastholder at ordningen heller ikke står i motstrid til myndighetenes prioriterte innsats mot ulovlig omsetning av narkotika. Det er en grunnforutsetning for ordningen i Norge at man ikke tillater åpenlyst salg av narkotika i nærheten av eller i selve sprøyteromsordningen. Andre handlinger enn besittelse og bruk av en brukerdose narkotika i sprøyterommet som er i strid med narkotikalovgivningen, vil dermed fortsatt være gjenstand for straff. Dessuten er ordningen en prøveordning som skal evalueres, også i forhold til hvilke virkninger sprøyterommet har på omgivelsene og i forhold til brukernes aktiviteter.

INCBs uttalelse i rapporten for 2003 om at tyske sprøyterom er i strid med konvensjonene fordi de « serve as forums in which drugs acquired on the illicit market can be abused ...», bør også kommenteres. Så vidt departementet er kjent med, kan påtalemyndigheten etter generelle regler i tysk rett avstå fra å straffeforfølge erverv og bruk av mindre kvantum narkotika (brukerdoser). Dette gjelder uavhengig av om dosen skal brukes i sprøyterommet eller ikke. Ifølge forslaget her vil anskaffelsen (ervervet) av brukerdosen som skal benyttes i sprøyterommet, fortsatt være straffbar. Den som har solgt stoffet vil også kunne straffes, uansett hvor og av hvem stoffet brukes.

Departementet mener etter dette at den foreslåtte sprøyteromsordningen ikke er i strid med forpliktelsen etter art. 35 om å forhindre ulovlig omsetning av narkotika.

Det er departementets oppfatning at etablering av sprøyterom skjer med det samme formål som ligger til grunn for narkotikakonvensjonene, nemlig å redusere de lidelser og problemer ulovlige narkotiske stoffer forårsaker. Dette må antas å være den begrunnelse som også er lagt til grunn av land som har etablert eller aksepterer sprøyterom. Det kan i den forbindelse vises til FN-konvensjonen 1961 art. 38 som stiller krav til statene om å «take all practicable measures for the prevention of abuse of drugs and for the early identification, treatment, education, aftercare, rehabilitation and social integration of the persons involved». Departementet ønsker å undersøke om enkelte av disse målsettingene kan oppnås gjennom en prøveordningen med sprøyterom.

I INCBs årsrapport for 2002 oppfordres statene til å «Provide a wider range of facilities for the treatment of drug abuse ..., instead of aiding and abetting drug abuse (and possibly illicit drug trafficking). Som nevnt vil departementets forslag innebære at en eventuell omsetning av narkotika i eller i tilknytning til sprøyterommet, skal være straffbar. Også selve ervervet av dosen til bruk i sprøyterommet, er i prinsippet straffbar. Den sprøyteromsordningen som foreslås her, vil etter departementets syn ikke øke bruken av narkotika eller tilgjengeligheten av rusmidler. Et spørsmål er da om tiltakene som nevnes av INCB, er å oppfatte som gjensidig utelukkende eller om de i fellesskap bidrar til å oppfylle narkotikakonvensjonenes formål.

Departementet fastholder oppfatningen i høringsnotatet om at det ikke er grunnlag for en klar konklusjon om at etablering av sprøyterom vil være i strid med narkotikakonvensjonene slik INCB synes å legge til grunn. De folkerettslige spørsmål som ordningen kan reise, knytter seg til randsonen av hva narkotikakonvensjonene er ment å ramme, og ikke til konvensjonenes kjerneområde. Departementet har søkt å gi forslaget om en sprøyteromsordning en utforming i proposisjonen som gjør at den ikke vil være i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Etter departementets syn vil spesielt målgruppen for tiltaket, den strafferettslige gjennomføringen av ordningen, formålet med tiltaket, kravet om samlokalisering med lavterskel helsetiltak og ordningens utforming som en prøveordning med etterfølgende evaluering være sentralt i vurderingen.

Departementet er enig med Bergen kommune som uttaler at sprøyterom vil utgjøre en liten overgang fra de allerede eksisterende lavterskeltilbudene som tar utgangspunkt i en erkjennelse av at vi har brukere som ikke er i stand til å komme seg ut av sin narkotikaavhengighet, men som har omfattende behov for ulike tjenester og tilbud for å bedre sin livssituasjon.