3 Gjeldende rett
3.1 Narkotikalovgivningen
Straffeloven § 162 setter forbud mot ulovlig tilvirking, innførsel, utførsel, erverv, oppbevaring, sending eller overdragelse av stoff som etter regler med hjemmel i lov er å anse som narkotika. Bestemmelsen rammer også medvirkning, jf. femte ledd.
Besittelse og bruk av narkotika er ikke regulert av straffeloven, men er straffbart etter legemiddelloven. Etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 annet ledd er det straffbart «uten lovlig adkomst å være i besittelse av eller å bruke narkotika». Loven rammer også medvirkning, jf. § 31 fjerde ledd.
Justisdepartementet har tidligere vurdert om etablering av sprøyterom fra myndighetenes side må anses som straffbar medvirkning til brudd på legemiddelloven § 24. Departementet konkluderte med at den alminnelige rettsstridsreservasjonen tilsier at legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 fjerde ledd må tolkes innskrenkende. Det ble vist til at selv om det i utgangspunktet ikke er tvilsomt at det å stille lokaler til rådighet for straffbar virksomhet etter omstendighetene vil kunne anses som straffbar fysisk eller psykisk medvirkning, må legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 fjerde ledd leses med forbehold for unntakssituasjoner som det ikke har vært meningen å ramme med straff. Etablering av sprøyterom var etter departementets syn et slikt tilfelle.
Den alminnelige rettsstridsreservasjonen i kombinasjon med en lovregel som gjør besittelsen og bruken av en brukerdose i sprøyteromslokalene straffri, gir etter departementets syn klar hjemmel for å lese legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 fjerde ledd innskrenkende slik at det offentliges etablering og drift av sprøyterom ikke kan anses som straffbar medvirkning til overtredelse av legemiddellovens bestemmelser.
For at brukerens besittelse og bruk av narkotika i sprøyteromslokalene skal anses straffri, er det imidlertid nødvendig med lovendring.
3.2 Folkerettslige forpliktelser
3.2.1 FNs narkotikakonvensjoner
Det folkerettslige utgangspunkt for vurderingen av en ordning med sprøyterom, må tas i FN-konvensjonene om narkotika som Norge er part i. Dette gjelder først og fremst The Single Convention on Narcotic Drugs 1961 (heretter FN-konvensjonen 1961), The Convention on Psychotropic Substances 1971 (heretter FN-konvensjonen 1971) og The Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988 (heretter FN-konvensjonen 1988).
FN-konvensjonen 1961 oppstiller en forpliktelse for partene til å ta slike lovmessige og administrative forholdsregler som er nødvendige for å begrense bruk og besittelse av narkotika utelukkende til medisinske og vitenskapelige formål, jf. art. 4 nr. 1 bokstav c. I konvensjonen art. 33 heter det at statene ikke skal tillate besittelse av narkotika uten ved hjemmel i lov. Art. 36 nr. 1 bokstav a oppstiller krav om at bl.a. forsettlig besittelse («possession») av narkotika gjøres straffbart. Bruk er ikke nevnt i denne forbindelse.
Ifølge FN-konvensjonen 1971 art. 7 bokstav a forplikter statene seg til å forby all bruk av nærmere opplistede stoffer, unntatt for vitenskapelige eller svært begrensede medisinske formål. Heroin inngår ikke i denne opplistingen.
FN-konvensjonen 1988 er i første rekke ment å hindre ulovlig handel med narkotika, jf. art. 2 nr. 1. Av konvensjonen art. 3 nr. 2, jf. nr. 1 fremgår at statene har en plikt til å sette straff for forsettlig anskaffelse, besittelse, kjøp og salg av narkotiske stoffer til personlig bruk når stoffet stammer fra ulovlig handel. Selve bruken av stoffet stilles det ikke krav om at skal gjøres straffbart.
3.2.2 Sprøyterom og narkotikakonvensjonene
Enkelte av høringsinstansene som er kritiske til opprettelse av sprøyterom, går nærmere inn på Norges forhold til narkotikakonvensjonene.
Politiets Fellesforbund viser til at narkotikakonvensjonene stiller krav til medlemsstatene om å hindre ulovlig handel med narkotika, begrense bruken av ulovlige narkotiske midler og gjøre besittelse av narkotika til personlig bruk straffbart. I uttalelsen blir det videre vist til at det bør tillegges vesentlig vekt at andre nordiske land ikke har opprettet, eller ønsker å opprette, sprøyterom. Det pekes på at Norge ikke må bli et foregangsland i legaliseringen av narkotikamisbruk.
Troms politidistriktviser til at FNs kontrollorgan for gjennomføring av narkotikakonvensjonene (INCB) har uttalt at sprøyterom vil være i strid med konvensjonene og at sprøyterom vil oppmuntre til ulovlig omsetning («illicit trafficking»).
Forbundet mot Rusgiftmener at ordningen er i strid med konvensjonene og at etablering av sprøyterom vil svekke norsk troverdighet i internasjonale narkotikapolitiske spørsmål.
Departementet viser til at narkotikakonvensjonene ikke inneholder bestemmelser som spesifikt omtaler sprøyterom eller lignende ordninger. Sprøyterom ble ikke problematisert og vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av konvensjonstekstene. Ordningen må derfor vurderes opp mot de generelle bestemmelsene om besittelse og bruk av narkotika.
Et typisk kjennetegn ved sprøyterom er at besittelse og bruk av narkotika i sprøyterommet er fritatt for straff eller strafforfølgning.
Narkotikakonvensjonene forplikter ikke statene til å rettsforfølge og straffe bruk av narkotika, bortsett fra psykotrope stoffer som faller innenfor FN-konvensjonen 1971. Heroin omfattes ikke av denne konvensjonen. Statene har imidlertid forpliktet seg til å begrense bruken av alle ulovlige narkotiske stoffer bortsett fra til vitenskapelige og medisinske formål.
Det er på det rene at ordlyden «medisinsk formål» ikke passer direkte på sprøyterom. På den annen side hadde man i henholdsvis 1961 og 1971 ikke samme foranledning som i dag til å vurdere spørsmålet om en ordlyd som også åpner for bruk av sprøyterom.
«Possession» av narkotika til personlig bruk, skal ifølge FN-konvensjonen 1961 art. 36 nr. 1 bokstav a gjøres straffbart. Det kan være tvil knyttet til om «possession» her henspeiler på besittelse for personlig bruk eller besittelse for salg (mer i overensstemmelse med «oppbevaring» i norsk strafferettslig terminologi). Det har vært hevdet at bestemmelsen bare er ment å ramme narkotikahandel og derfor ikke besittelse av et mindre kvantum narkotika til personlig bruk. Formuleringen i bestemmelsen kan gi en viss støtte for dette all den tid «possession» fremkommer som ledd i en oppregning av langt mer alvorlige handlinger enn besittelse til eget bruk. Dessuten forutsetter bruk nødvendigvis en forutgående besittelse. Ettersom statene ikke er forpliktet til å gjøre bruk av narkotiske stoffer straffbart, kan det ligge nær å legge det samme til grunn for den forutgående besittelsen.
FN-konvensjonen 1988 regulerer imidlertid en uttrykkelig plikt for statene til å sette straff for besittelse til personlig bruk, jf. art. 3 nr. 2, jf. nr. 1 bokstav a (iii).
Besittelse og bruk av narkotika er etter norsk narkotikalovgivning straffbart. Etter forslaget her vil det gis et begrenset unntak for besittelse og bruk av én brukerdose heroin i sprøyteromslokalene. Handlingen skal fortsatt være ulovlig, men skal ikke straffeforfølges. Ellers vil enhver besittelse og bruk av narkotika utenfor sprøyteromslokalene, og besittelse og bruk av mer enn én brukerdose i sprøyteromslokalene, fortsatt være straffbart. Også anskaffelsen av dosen til bruk i sprøyterommet er i prinsippet straffbar.
Det kan vanskelig utledes av ordlyden alene hvorvidt sprøyterom vil være i overensstemmelse med narkotikakonvensjonene. Ved tolkingen av konvensjonene må det foretas en helhetsvurdering av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende på grunnlag av de relevante bestemmelsene og formålet.
Et overordnet spørsmål er om etablering av sprøyterom strider mot konvensjonenes formål fordi ordningen vil innebære en form for offentlig aksept av handlinger partene har forpliktet seg til å bekjempe. Det har vært anført at en slik legitimering av besittelse og bruk av ulovlige narkotiske stoffer vil bidra til å øke handel med og bruk av slike stoffer. Dette standpunktet har FNs kontrollorgan for gjennomføring av narkotikakonvensjonene (International Narcotics Control Board - INCB) inntatt. INCB skal overvåke at statene overholder narkotikakonvensjonene og avgir årlige rapporter. I rapporten for 1999 uttales det at enhver myndighet som tillater etablering og drift av sprøyterom, også legger til rette for ulovlig narkotikahandel. Det heter videre:
«By permitting drug injection rooms, a Government could be considered to be in contravention of the international drug control treaties by facilitating in, aiding and/or abetting the commission of crimes involving illegal drug possession and use, as well as other criminal offences, including drug trafficking. The international drug control treaties were established many decades ago precisely to eliminate places such as opium dens, where drugs could be abused with impunity.»
INCB omtaler sprøyterom nærmere i årsrapporten for 2003. Her går det frem at en delegasjon fra INCB har besøkt sprøyterom i Tyskland. INCB uttaler:
«The Board notes the efforts of the German authorities to ensure that drug injection rooms are integrated into the general health-care services for drug addicts and are well maintained and clean. (...) However, the Board also notes that, according to the data collected by the Government, there is little evidence that drugdependent persons undergo treatment and that their existence contributes to a reduction in drug-related deaths. The Board reiterates its views that, insofar as they serve as forums in which drugs acquired on the illicit market can be abused, they are not in compliance with the international drug control treaties (...).»
INCB oppfordrer den tyske regjeringen til å ta de forholdsregler som er nødvendige for å være i overensstemmelse med konvensjonene. INCB må oppfattes slik at sprøyterom etter kontrollorganets syn ikke er i tråd med narkotikakonvensjonene.
I forbindelse med tidligere behandling av spørsmålet om sprøyterom har Utenriksdepartementet uttalt at det i utgangspunktet er grunn til å legge vekt på INCBs forståelse av konvensjonene. På den annen side er INCB et rådgivende kontrollorgan som ikke har myndighet til å treffe rettslig bindende avgjørelser. INCB skal først og fremst bidra til samarbeid og dialog mellom statene og INCB med sikte på å nå narkotikakonvensjonenes mål, jf. FN-konvensjonen 1961 art. 9 nr. 5. I situasjoner hvor formålet med konvensjonene er «seriously endangered» som følge av at en konvensjonspart ikke oppfyller forpliktelsene etter konvensjonen, og det ikke har vært mulig å løse situasjonen, skal INCB påkalle partene, FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) eller Kommisjonen (the Commission on Narcotic Drugs), jf. FN-konvensjonen 1961 art. 14. I siste instans kan ECOSOC påkalle Generalforsamlingen.
Uttalelsene fra INCB om tolkningen av konvensjonene kan derfor ikke anses som avgjørende i seg selv. Det må også ses hen til om INCBs tolkning er uttrykk for en festnet oppfatning som har fått bred aksept. Enkelte europeiske land som er bundet av de samme konvensjonene som Norge på dette området, har opprettet sprøyterom, jf. punkt 4. Det må derfor legges til grunn at i hvert fall disse lands myndigheter forstår de relevante narkotikakonvensjonene slik at de ikke er til hinder for etablering av sprøyterom. På den annen side har land som Danmark avstått fra å etablere sprøyterom blant annet på grunnlag av INCBs uttalelser.
Etter departementets syn har uttalelsene fra INCB spesielt stor vekt når de knytter seg til tolkning av bestemmelser som ligger i kjerneområdet for konvensjonene. Men vekten av INCBs uttalelser er etter departementets syn mindre når de knytter seg til tolkninger om i utgangspunktet politiske spørsmål som statene ikke hadde foranledning til å ta stilling til da konvensjonene ble inngått. Sprøyterom faller etter departementets oppfatning innenfor denne kategorien. Sprøyterom var ikke et tema da konvensjonene ble utarbeidet, og ligger ikke i kjerneområdet for hva statene klart har ment å forplikte seg til. Da konvensjonene ble utarbeidet, var det ikke mulig for statene å forutse den økningen av antallet tungt belastede rusmiddelmisbrukere som man i den senere tid har vært vitne til. Departementet kan vanskelig se at det strider mot konvensjonenes intensjon og formål å komme denne brukergruppen i møte.
På bakgrunn av INCBs uttalelser i rapporten for 2003 og et brev fra INCB til norske myndigheter 19. februar 2004 (som vil bli nærmere omtalt i punkt 16), har departementet vært i tvil om en sprøyteromsordning kan være i samsvar med narkotikakonvensjonene. Departementet har søkt å gi forslaget om en sprøyteromsordning en utforming i proposisjonen som gjør at den ikke vil være i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Norge må likevel kunne påregne kritikk fra andre land og fra INCB om sprøyteromsforsøkets forhold til FN's konvensjoner på narkotikaområdet.
Etter departementets oppfatning lar det seg imidlertid vanskelig gjøre å ta stilling til om sprøyteromsordningen er forenlig med narkotikakonvensjonene, uten å se hen til ordningens nærmere utforming. Sammenlignet med flere av sprøyterommene som er i drift i utlandet, vil modellen som legges til grunn i forslaget være restriktiv. Dette gjelder både i forhold til målgruppen, i forhold til den strafferettslige vurderingen, i forhold til type og mengde narkotika som straffritt kan benyttes i sprøyterommet og til dels også i forhold til kravet om samlokalisering med lavterskel helsetiltak. Dessuten er sprøyteromsordningen som her foreslås en tidsbegrenset prøveordning som skal evalueres for å vurdere virkningene av sprøyterom. Etter gjennomgåelsen av forslaget til sprøyteromsordning og dens nærmere utforming vil departementet i punkt 16 komme nærmere inn på narkotikakonvensjonene i forhold til det konkrete forslaget til ordning.