2 Bakgrunnen for lovframlegget
2.1 Generelt om bakgrunnen for revisjonen
2.1.1 Trekk i samfunnsutviklinga sidan førre jordskiftelovrevisjonen
Det har gått omlag 25 år sidan arbeidet som førte fram til gjeldande jordskiftelov vart starta. Sidan den tid har det skjedd store endringar i landbruket og i samfunnet elles. Krav til eit berekraftig landbruk med eit lågare kostnadsnivå, vektlegging av utmarksnæringar og gardsturisme og utbygging av ein rasjonell og miljøvenleg infrastruktur i skogbruket er nokre av utviklingstrekka. Miljøomsyna har fått ei vesentleg sterkare stilling, mellom anna i lovgjevinga, i samfunnsplanlegginga og i opinionen. Den fysisk/økonomiske planlegginga har gjennom plan- og bygningslova av 1985 fått eit meir heilskapleg lovgrunnlag. I dag baserer ein utbygging og vern på planar som er vedtekne av politiske folkevalde organ. Desse planane gjev rammevilkåra for arealbruken i område som er lagt under jordskifte.
Fordelinga av sakstypar som vert handsama av jordskifteretten, har endra seg sidan 1970-talet. Det vert færre tradisjonelle jordskifte, som oppløysing av realsameige og eigedomsutforming av innmark. Det er registrert ein sterk auke av bruksordningssaker, sams tiltak og rettsutgreiingar. Dei største endringane i perioden frå 1979 og fram til i dag gjeld sakene om samferdselsjordskifte. Krav om slike saker har vore sterkt aukande i dei seinare åra. Årsaka til dette er mellom anna at både tiltakshavarar og grunneigarar ønskjer at grunnerverv skal verte gjennomført på denne måten når tilhøva ligg til rette for dette.
2.1.2 St. meld. nr. 40 (90-91) «Frå sektoretatar til samfunnsetatar» og St. prp. nr. 8 (1992-93) «Landbruk i utvikling»
I St. meld. nr. 40 (1991-92) «Frå sektoretatar til samfunnsetatar» vart organisasjonsspørsmålet for Jordskifteverket drøfta. Regjeringa gjorde framlegg om at særdomstolordninga skulle vidareførast.
Under handsaminga i Stortinget uttala ein samla komite i innst. S. nr. 34 (1992-93):
«Komiteen er av den oppfatning at jordskifteverket bør organiseres som nå også i framtida. Dette er i samsvar med departementets vurdering, og det sikrer at jordskifteverket kan være en domstol uavhengig i forhold til utøvende organ.»
I lovarbeidet har departementet lagt til grunn at Stortinget har teke standpunkt til organisasjonsspørsmålet. Framlegga til endringar gjeld i all hovudsak utviding av jordskifteretten sin kompetanse til å halde skjønn. Dette er avgrensa til dei tilfelle der skjønnstemaet i hovudsak gjeld landbruksfaglege spørsmål. Skjønn er etter departementet si vurdering rettspleie, og er såleis i samsvar med det standpunkt Stortinget har teke med omsyn til organisasjonsforma.
I St. prp. nr. 8 (1992- 93) «Landbruk i utvikling», jf. innst. S. nr. 92 (1992- 93) vart mellom anna retningslinene for landbrukspolitikken handsama. Stortinget slutta seg til måla om å skape eit meir robust landbruk, eit lågare kostnadsnivå i jordbruket, utbygging av eit godt skogsvegnett, betre utnytting av utmarksressursane og ei styrking av gards- og bygdeturismen.
Etter departementet si vurdering har jordskifte alltid hatt til føremål å redusere kostnadene i landbruket og såleis skape eit meir robust landbruk. Gjennom jordskifte vil ein ved endringsprosessar med omsyn til eigedomsutforming få samla teigar, betra arronderingstilhøva og såleis få redusert transportlengdene og transportkostnadene.
I innstillinga peiker ein samla komite på at skogbruket i fleire hundre år har vore ein av dei viktigaste eksportnæringane i Noreg. Ein samla komite viser vidare til at over 60 pst. av skogarealet er gardsskog. Komiteen uttaler mellom anna:
«I driftsfellesskapen jordbruk, skogbruk og utmark ligg det samdriftsfordelar som kan utviklast og utnyttast betre. ....»
Komiteen uttaler vidare:
«Komiteen viser til at dette gjeld også ressursar utover den reine virkesproduksjon, slik som friluftsterreng, jakt- og fiskerettar m.m. Slike ressursar vil etter komiteen sitt syn bli viktige delar av ein samla og utvida bruk av skogen.»
Departementet viser til den sentrale rolle Jordskifteverket har hatt med omsyn til eigedomsutforming og infrastrukturtiltak i ei av våre viktigaste eksportnæringar. Jordskifte med sikte på betre eigedomsstruktur både i skog og innmark - og skogsbilvegar som løyser transportoppgåver på tvers av eigedomsgrenser - vil vere ei prioritert oppgåve også etter lovrevisjonen. Vidare byggjer lovarbeidet på å kunne leggje til rette for ei betre utnytting av utmarksressursane for å gje grunnlag for gards- og bygdeturisme gjennom endringar av gjeldande reglar om bruksordning og sams tiltak.
2.2 Særleg om bakgrunnen for framlegga om utvida skjønnskompetanse
2.2.1 Utbyggings- og vernejordskifte i Europa
Departementet viser til at dei fleste land i Vest-Europa har eigne offentlege organ som utfører omlag dei same oppgåvene som Jordskifteverket. Organisasjonsforma varierar noko frå land til land, men oppgåvene er stort sett dei same. Dette gjeld endringsprosessar som skal omforme og utforme eigedomar og rettar med sikte på privat- og samfunnsøkonomiske gevinstar. Tilrettelegging for næringsverksemd gjennom omforming av eigedomsstruktur og bruksrettar er viktige mål for dette arbeidet i dei andre europeiske landa. Ein sentral faktor i dette arbeidet er å få redusert dei interne transportlengdene - og dermed kostnadene i landbruket. Gjennom jordskifte vert dette gjort gjennom skifteplanløysingar som utformar den einskilde driftseining på ein slik måte at transportlengda internt og på det offentlege vegnettet vert så kort som råd er.
Ved utbygging og vernetiltak vert jordskifte nytta i eit vesentleg større omfang ute i Europa enn i Noreg. I til dømes Frankrike vert ulike former for jordskifte nytta i omlag 95 pst. av alle utbyggingstiltak. I Tyskland og Nederland er jordskifte snarare hovudregelen enn unntaket ved gjennomføring av utbyggingstiltak og vern. Som i Noreg (samferdselsjordskifta) skjer dette ved at ein så langt det er mogeleg erstattar areal med areal. Det offentlege driv eit aktivt innkjøp av erstatningsareal, mellom anna gjennom organ som er særleg oppretta for dette formål. Noko av bakgunnen for det store omfanget jordskifte har med omsyn til utbygging og vern ute i Europa, er at jordskifte gjev grunnlag for betre totalløysingar, ein smidigare grunnervervsprosess og at det kan gje vesentlege gevinstar for den einskilde part og for samfunnet.
2.2.2 Rapporten frå Silkosetutvalet
«Arbeidsgruppe for ekstern kvalitetskontroll av grunnervervet i Gardermoprosjektet» vart nedsatt av Samferdselsdepartementet den 5. mars 1996. Føremålet var å få dokumentert korleis grunnervervet konkret er gjennomført for Gardermoprosjektet, og å få ei uhilda vurdering av prosessen. Vidare skulle utvalet ha som mål å peike på moglege forbetringar i måten grunnervervsprosessen i dette tilfelle er gjennomført på, til nytte for seinare tilsvarande arbeid. Dei økonomiske resultata av grunnervervet er ikkje vurdert av utvalet.
Arbeidsgruppa (utvalet) hadde følgjande samansetting:
Direktør Ove Silkoset, Scandpower A/S (leiar av utvalet)
Professor Thor Falkanger, Universitetet i Oslo
Førstelagmann Nils Erik Lie, Borgarting Lagmannsrett
Professor Pål Kraft, Universitetet i Bergen
Landbruksdirektør Reidar Olsen, Fylkesmannen i Vestfold
Kvalitetskontrollen er i hovudtrekk gjennomført på denne måten:
Utvalet har intervjua representantar for dei berørte grunneigarane og advokatane deira, representantar frå Luftfartsverket, Oslo Lufthavn AS, Statens Vegvesen, NSB og NSB Gardermobanen AS, tiltakshavarane sine advokatar, representantar frå Ullensaker og Nannestad kommunar, Samferdselsdepartementet og Fylkesmannens landbruksavdeling, samt journalistar frå lokalavisene på Romerike.
Utvalet har gjennomgått aktuell dokumentasjon
På bakgrunn av intervjua og dokumentgjennomgangen har utvalet gjort faglege analysar og vurderingar.
Eit av dei tre analyseområda var om erfaringane frå Gardermoenprosjektet - vurdert i ettertid - gjev grunnlag for å tilrå andre framgangsmåtar ved framtidige grunnerverv. Om dette uttaler utvalet på side 30 i rapporten:
«Den viktigste anbefaling for senere arealkrevende tiltak er å legge til grunn den samme hovedfilosofi som ved Gardermoprosjektet: Arealbytte fremfor ekspropriasjon. De berørte grunneiere har i overveiende grad ønsket det. Det er nærliggende å nevne forskningsrapporten «Vegjordskifte - effekt og framdrift, Norges Landbrukshøgskole/Fylkesmannen i Vestfold, 1994». Rapporten dokumenterer potensiale for betydelig samfunnsnytte ved bruk av arealbytte ved utbygging.
Hovedforutsetninger for vellykket bytteprosess synes å være:
Oppkjøp av tilstrekkelige areal tilstrekkelig tidlig.
Kompetanse og kapasitet hos de ulike aktører: Utbygger, landbruksforvaltning og evt. jordskifterett
Organisering og samhandling - også med grunneiere.
Utvalget vil også bemerke at det kun er veg- og jernbanemyndighet som i dag har hjemmel til å kreve samferdselsjordskifte. I forbindelse med pågående revisjonsarbeide av jordskifteloven bør det vurderes å gi andre myndigheter tilsvarende hjemmel».
Under kap. 4.8.7. «Omforming» (rapporten s. 27 flg.) drøftar utvalet dei to måtane som har vore nytta - og kan verte nytta - ved omforming av areal i samband med oreigning (tiltakshavar kjøper areal som seinare skal nyttast til erstatning for det areal grunneigarane må gje frå seg til flyplass, jernbane og veg).
Utvalet peikar på at dei to alternative måtane for arealomforming er:
Jordskifte, der jordskifteretten på basis av jordskiftelova sine rettsreglar fastset korleis omforming skal skje og eigedomsstrukturen skal vere
Makeskifte, der partane vert samde om omforming ved avtale
Utvalet seier om desse alternative framgangsmåtane på s. 28 i rapporten:
«Både grunneiere, tiltakshaverne og FMLA har pekt på at jordskifte er å foretrekke fremfor makeskifte. Argumentene er bl.a. jordskifterettens kompetanse og gjennomføringskraft, mens makeskifte bl.a. er avhengig av enighet fra alle involverte og innebærer således risiko for mye forgjeves arbeid.»
Departementet meiner at rapporten stadfestar dei utsegnene som partane i slike saker har gjeve til jordskifterettane, media og til departementet. Konklusjonane er også i samsvar med erfaringane frå andre land som gjennomfører oreigningsjordskifte. I tråd med desse konklusjonane gjer departementet framlegg om ei utviding av offentlege styresmakter sin heimel til å kunne kreve oreigningsjordskifte.
2.2.3 St. meld. nr. 40 (1994-95) «Opptrapping av barskogvernet fram mot år 2000 (Barskogvernmeldingen)»
Departementet viser til Stortinget si handsaming av St. meld. nr. 40 (1994-95) «Opptrapping av barskogvernet fram mot år 2000 (Barskogvernmeldingen)». I innst. S. nr. 220 (1995-96) s. 6 andre spalte tredje siste avsnitt flg. uttaler ein einstemmig energi- og miljøkomite mellom anna:
«Komiteen er gjort kjent med at det i forbindelse med Forsvarets etablering på Rena/Rødsmoen ble etablert en egen organisatorisk enhet som stod for arbeidet med oppkjøp av erstatningsarealer, forhandlinger med involverte parter, m.v. Denne enheten gikk aktivt inn i markedet for å kjøpe opp eiendommer som var til salgs og som var egnet som makeskifteareal. Komiteen er klar over at dette tilfellet dreide seg om et geografisk avgrenset området og det kan ikke uten videre overføres til makeskifte spredd over hele landet. Likevel mener komiteen at tilsvarende organisatoriske løsninger bør vurderes, for at makeskifte skal bli et reelt alternativ. Komiteen ber derfor Miljøverndepartementet vurdere en modell hvor arbeidet med makeskifte samles i en egen enhet som legges inn under Miljøverndepartementet. Et aktivt arbeid med å få i stand makeskifte forutsetter dessuten en tett kontakt med fylkesmannsembete, kommunene, Opplysningsvesenets Fond, Statskog SF og andre skogeiere for å få en oversikt over eventuelle erstatningsarealer. Dessuten bør vernemyndighetene ha god kontakt med Fylkesmannens landbruksavdeling, som i forbindelse med konsesjonsbehandling har oversikt over eiendommer som er til salgs. Bruk av forkjøpsrett må vurderes for arealer som er på fritt salg og som anses egnet som makeskifteareal.
Komiteen mener vernemyndighetene også bør kunngjøre offentlig sin interesse for kjøp av eiendommer til bruk i makeskifte. Ved kjøp av areal bør vernemyndighetene også vurdere muligheten for trekantbytte.
Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av makeskifte, mener komiteen det er mest hensiktsmessig å overlate dette til jordskifteverket. Jordskifteverket kan blant annet bidra i den konkrete løsning med utforming av areal når eiendommen er skaffet til veie».
Departementet har lagt Stortinget sine fråsegner til grunn i lovarbeidet. Dersom den offentlege reguleringa medfører erstatningsplikt og det ligg føre erstatningsareal, vil ein kunne erstatte arealverdiar med arealverdiar ved ny eigedomsutforming (jordskifte). Prinsipielt vil eigedomsutformingsoppgåvene (arealbyte) her ikkje avvike frå det jordskifterettane gjer i eit samferdselsjordskifte i dag. Departementet vil understreke at eit vernejordskifte ofte vil gjelde store samanhengande landbruksareal der jordskifteretten har særlege føresetnader for å løyse omformingsoppgåvene. Departementet meiner at jordskifte i slike høve vil kunne skape store gevinstar. Dette fordi ein til dømes vil kunne redusere talet på teigar, redusere den interne transportlengda og køyring på det offentlege vegnettet, redusere talet på avkøyringar medrekna overgangar og undergangar, få optimal nytte av tidlegare investeringar i skogsbilvegnettet og redusere investeringane i nye skogsbilvegar.
2.3 Arbeidsgruppene - samansetting og mandat
2.3.1 Arbeidsgruppa for nye oppgåver i Jordskifteverket
På grunnlag av den utvikling som har funne stad i landbruket og i samfunnet elles sidan den siste lovrevisjonen, satte Landbruksdepartementet 9. juli 1993 ned ei arbeidsgruppe for mellom anna å vurdere dei framtidige arbeidsoppgåvene til Jordskifteverket.
Landbruksdepartementet ga arbeidsgruppa følgjande mandat:
«Arbeidsgruppa skal legge fram forslag til hvilke arbeidsoppgaver Jordskifteverket skal ha de nærmeste år og hvilke ressurser som er nødvendige for å løse oppgavene.
Utredningen skal inneholde følgende hovedelementer:
Jordskifteverkets kompetanse utredes, herunder
personalets kompetanse
jordskiftelovens kompetanseområde
Utredningen skal peke på både sterke og svake sider.
Vurdere Jordskifteverkets framtidige arbeidsoppgaver på bakgrunn av samfunnsutviklinga og de behov som den enkelte grunneier og samfunnet forventes å få i tida framover, innenfor det arbeidsområdet som ligger i Jordskifteverkets virksomhetsside. Behovene må vurderes på bakgrunn av signaler gitt i St. meld. nr. 40 (91-92), Stortingets drøftinger av denne meldingen og St. prp. nr. 8, Landbruk i utvikling. Generelle utviklingstrekk i nasjonal og internasjonal landbrukspolitikk må gruppa også ta hensyn til.
Peke på behov for endringer i jordskifteloven med utgangspunkt i konklusjoner under pkt. 2, og i denne forbindelse vurdere behovet for tilpasninger i jordloven og i andre lover.
Vurdere behovet for ny kompetanse i etaten.
Gruppa rapporterer til jordskiftesjefen etter godkjent tidsplan, og kan knytte til seg ad-hocgrupper etter behov. Gruppa skal være ferdig innen 1. juli 1995.»
Arbeidsgruppa la fram ein samrøystes rapport 15. september 1995.
Framlegga og høyringsfråsegnene vert handsama nedanfor under kap. 3 og 4.
2.3.2 Arbeidsgruppa for nye rutiner i Jordskifteverket
Den såkalla rutinegruppa vart sett ned av departementet i august 1993, og vart ferdig med arbeidet sitt i 1995. Mandatet var å gjere framlegg til forbetringar av arbeidsrutinane i Jordskifteverket, med særleg vekt på rutinar for sakshandsaming, teknisk arbeid og samråding med forvaltningsorgana. Rapporten frå denne gruppa, som er nærare handsama nedanfor under pkt. 3.3., vart sendt på høyring saman med rapporten «Jordskifteverkets framtidige arbeidsoppgaver» (den såkalla oppgåverapporten), som er nærare handsama nedanfor under pkt. 3.2.
Mange av rutinegruppa sine framlegg har ikkje gjort det naudsynt med lovendringar, og er derfor ikkje handsama i proposisjonen. Andre framlegg frå gruppa er fremma i proposisjonen med større og mindre endringar, dette gjeld mellom anna høvet til å sette jordskifteretten med jordskiftedommaren som einedommar og å avvise krav om utviding av saka etter at ho har kome i gang.
2.4 Departementet sitt høyringsnotat
Under arbeidet i departementet med dei ovanfor nemnte rapportane og høyringsfråsegnene til dei, synte det seg at særleg mandatet til rutinegruppa med fordel kunne vore litt breidare. Det vart etter ein nærare gjennomgang klårt at det var ønskjeleg med ytterlegare endringar i jordskiftelova sine prosessreglar. Mellom anna har jordskiftelova sitt system for avgjerdsformer til no vore mangelfullt, noko som kan skape problem. Vidare tok departementet opp til vurdering om jordskiftesaker bør kunne krevjast teke opp att etter omlag dei same prinsippa som dommar kan takast opp att etter reglane om vedtak. Til no har skjønn som jordskifteretten held stort sett gått etter reglane i jordskiftelova, sjå t.d. jordskiftelova §§ 6 og 6 a og jordlova § 17. I samband med arbeidet med ei utviding av jordskifterettens skjønnskompetanse, såg departementet på prosessreglane for desse sakene. Ein fann at jordskiftelova ikkje eignar seg godt for skjønnssaker, og at skjønnsdelen i desse sakene i større grad bør handsamast etter reglane i skjønnsprosesslova. Departementet vurderte det slik at det og var ønskjeleg med ein del andre endringar i jordskiftelova på prosessida.
Ein del av desse endringsframlegga var - prinsipielt sett - relativt inngripande i høve til gjeldande jordskifteprosess, og departementet vurderte det slik at dei ikkje kunne fremmast for Stortinget utan først å ha vore ute på høyring. Det vart derfor utarbeidd eit høyringsnotat. Notatet vart send ut til høyring 29.01.97 til dei instansane som er nemnt nedanfor under pkt. 4.1. med ein høyringsfrist på tre veker. Det er gjort nærare greie for innhaldet i dette høyringsnotatet og for høyringsfråsegnene nedanfor under pkt. 3.3. og i handsaminga av det einskilde framlegg.