7 Tilhøvet mellom jordskifteretten og forvaltninga

7.1 Innleiing

I dei fleste land foregår det offentleg styrt omarrondering og byte av areal med sikte på ei utnytting i tråd med offentlege målsettingar. I Noreg er denne oppgåva lagt til Jordskifteverket ved jordskifteretten, som er ein domstol. I mange andre land er jordskifteverksemda ivareteke av eit forvaltningsorgan, eller av ein kombinasjon av forvaltningsorgan og domstol.

Tilhøvet mellom jordskifteretten og forvaltninga har vore mykje diskutert, med fleire ulike vinklingar. Det er delar av denne diskusjonen departementet i dette kapitlet ønskjer å ta opp og kommentere.

Under pkt. 7.2. vert organisasjonsforma drøfta, i eit konstitusjonelt og praktisk perspektiv. Under pkt. 7.3. vert det gjort greie for tilhøvet mellom jordskifteretten og forvaltninga sine arbeidsoppgåver. Ei problemstilling som her har vore oppe ved nokre høve, er den sterke auken i offentleg regulering av arealbruken som har funne stad dei siste tiåra. Denne utviklinga har ført til ein reduksjon i handlefridomen til grunneigarane, og dermed og i handlefridomen til jordskifteretten, når det gjeld arealbruksspørsmål.

Dette fører oss over i «samrådingsføresegna» i jordskiftelova, noverande § 20 tredje ledd, som pålegg jordskifteretten å «samrå seg» med forvaltninga når offentlege vedtak/reguleringar vil ha verknad for skifteplanen og omvendt. Denne vert drøfta under pkt. 7.4. Til slutt, under pkt. 7.5., vert det teke opp ei særskilt problemstilling som har vore ein del diskutert i samband med denne lovrevisjonen, nemleg tilhøvet mellom ein rettskraftig skifteplan og dei føresetnadene frå forvaltninga si side (først og fremst reguleringsplanar) som denne skifteplanen bygger på.

7.2 Organisering

At jordskifteretten er organisert som ein domstol, inneber at at jordskifterettens avgjerder vert rettskraftige dersom dei ikkje vert påanka til ein høgare domstol innanfor ankefristen. Dette, saman med at jordskifterettens avgjerder er tvangsgrunnlag, jf. jordskiftelova § 91, gjer at ein kan få effektiv gjennomføring av skifteplanen. Vidare inneber domstolsorganiseringa at jordskifteretten kan tilby ei «pakkeløysing» med avgjerd i rettstvistar, verdsetting og utforming ved ein og same instans. Dette siste er ein klår fordel samanlikna med forvaltningsorganisering.

Landbrukskomiteen uttalte under behandlinga av St. meld. nr. 40 (1991-92) «Frå sektoretatar til samfunnsetatar» følgjande om Jordskifteverkets framtidige organisasjonsform:

«Komiteen er av den oppfatning av jordskifteverket bør organiseres som nå også i framtida.»

Departementet legg dette til grunn. Det er likevel slik at det, både no under arbeidet med lovrevisjonen og tidlegare, har vorte reist prinsipielle problemstillingar som på ulike måtar rettar søkelyset mot val av organisasjonsform. Departementet ønskjer derfor å gå noko inn på dette.

Domstolsorganiseringa vart inngåande drøfta av ei arbeidsgruppe som var sett ned av Landbruksdepartementet i 1987. Mandatet til gruppa var rett nok knytta opp til nærare avgrensa problemstillingar knytta til bestemte typar av oppgåver, men rapporten innheld fyldige drøftingar av organisasjonsspørsmålet i eit konstitusjonelt og praktisk perspektiv. Gruppa var sett saman av m.a. daværande jordskiftesjef Sverre Øvstedal og professor dr. juris Torgeir Austenå, og avga si innstilling «Jordskifteverkets utenrettslige arbeidsoppgaver» til Landbruksdepartementet i desember 1987.

Innleiingsvis i denne rapporten vert det sitert ein del frå NOU 1980:12 «Distriksrettene - herreds- og byrettene i framtiden», nærare bestemt til vedlegg 2 som er forfatta av Ingeborg Wilberg. Om den konstitusjonelle ramma for skillet og tilhøvet mellom forvaltninga, domstolane og deira arbeidsoppgåver, skriv Ingeborg Wilberg følgjande på s. 190:

«Domstolenes plass i forfatningssystemet er uttrykt i et nøtteskall i den sjette grunnsetning som ble vedtatt på Eidsvold i 1814:

«Den dømmende Magt bør være særskilt fra den lovgivende og den utøvende.»

Denne grunnsetningen innebærer to selvstendige prinsipper:

• Domsmyndighet, eller jurisdiksjon, er en særskilt funksjon, som er kjennetegnet ved sitt innhold.

• Domsmyndighet skal utøves av domstoler som skal være organisert som selvstendige og uavhengige statsorganer.

Grunnloven har få og spredte bestemmelser om domsmakten. Den inneholder ingen bestemmelse som fastlegger hva domsmyndighet er. Men den forutsetter en materiell domsmyndighet gjennom sine bestemmelser om statsmaktenes organisasjon og funksjoner. Prinsippet om domstolenes uavhengighet er positivt uttalt i Grunnlovens § 88: «Høiesteret dømmer i siste instans», og Grunnlovens § 90: «Høiesterets Domme kunne i intet Tilfælde påankes.» Prinsippet er dessuten negativt angitt ved at de andre statsmakter ikke er tillagt noen dømmende myndighet. En nødvendig konsekvens av domstolenes enekompetanse til å treffe dømmende avgjørelser og av de øvrige statsmakters plikt til å repektere Høyesteretts dommer er at disse, d.v.s. Stortinget og Regjeringen, ikke kan foreskrive domstolene hvordan de skal dømme i den enkelte sak.»

Wilberg går vidare nærare inn på skillet mellom rettspleie og forvaltning (s. 191):

«Etter den tradisjonelle oppfatning ligger det grunnleggende skille mellom rettspleie og forvaltning deri at mens domstolene avgjør hva som er rett, skaper forvaltningen ny rett. De forvaltningsmessige avgjørelser som fastlegger den fremtidige rettslige ordning, har som regel hjemmel i lov eller budsjettvedtak. De innebærer som regel anvendelse av rettsregler på kjensgjerninger. De kan, direkte eller indirekte, ha stor betydning for borgernes handlefrihet eller rettsstilling. Skeie gir følgende sammenfatning av de rettsskapende forvaltningsakter (Den norske civilprosess 2. utg. I s. 15-16): «De administrative handlinger som er av betydning for privatretten, har dels den oppgave å fastsette individets plikter og rettigheter i forhold til samfunnet, dels den å regulere rettshandelsevnen, å medvirke til stiftelse av private juridiske personer, rettsforhold eller rettigheter, å skaffe rettigheter en videre beskyttelse enn den som selve rettgrunnlaget gir erververen, å bevare rettigheter og gi legitimasjon for rettsforhold eller rettigheter eller for kjensgjerninger av rettslig betydning.» Denne abstrakte sammenfatning dekker over en rekke forskjelligartede forvaltningshandlinger: Ileggelse av skatt, tilståelse av trygd, vigsel, bevilling til adopsjon, konsesjon, ekspropriasjon, byggetillatelse, rivningspåbud, tinglysing m.m.»

Vidare drøftast konsekvensen av sondringa mellom rettspleie og forvaltning:

«Det er kjent at det tradisjonelle skille mellom rettspleie og forvaltning hviler på forutsetninger som muligens ikke holder for en kritisk rettskildeteoretisk analyse. Forestillingen om dommeren som «finneren» og ikke «skaperen» av retten er for mange rettslogikere en illusjon. At forvaltning består i å skape ny rett, er ikke en egenskap ved forvaltninghandlingen, det er bare resultatet av den juridiske teknikk som lovgiveren har ansett for tjenlig ved utformingen av forskjellige rettslige ordninger.

De innvendinger av rettsteoretisk art som kan gjøres mot at det overhodet eksisterer noe prinsipielt skille mellom rettspleie og forvaltning, har liten eller ingen betydning for den dømmende makts stilling etter gjeldende statsrett. Dette har sammenheng med følgende to forhold:

1. Det er erkjent og fastholdt at Grunnloven bygger på sondringen. Følgelig må man legge det tradisjonelle domsbegrep til grunn når man skal trekke konsekvensene av Grunnlovens bestemmelser om den dømmende makt.

2. Det er antatt at Grunnloven ikke krever at skillet mellom rettspleie og forvaltning gjennomføres absolutt, d.v.s. at Grunnloven hverken krever at domstolene skal ha monopol på rettsavgjørelser, eller at domstolene bare skal ha dømmende funksjoner. Når Grunnloven antas å godta et «lett blandet system» - litt domstolsmyndighet til forvaltningsorganer og litt forvaltningsfunksjoner til domstolene - er alle praktiske behov tilfredsstilt. (....)»

Wilberg går så nærare inn på modifikasjonane i prinsippet om at dømmande avgjerder høyrer under domstolane:

«1. Domstolene har ikke monopol på å treffe dømmende avgjørelser.

Grunnlaget for denne lære, som alltid har vært lagt til grunn i statspraksis, og som er godkjent av den juridiske teori, er følgende: Når Grunnloven selv ikke konkret fastlegger domstolenes arbeidsoppgaver (...) men nøyer seg med forutsetningsvis å legge til grunn at det er visse avgjørelser som etter sin art er dømmende, må lovgiveren ha en viss adgang tilå henlegge rettslige avgjørelser til andre organer enn domstolene, hvis en slik ordning er hensiktsmessig. Dette resonnementet innebærer en relativt fri og formålsorientert grunnlovstolking. Det representerer ingen spesialitet for dette forfatningsspørsmål, det samsvarer tvertimot med det teologiske (formålsbestemte» eller likefrem hensiktsmessighetsorienterte tolkingsprinsipp som legges til grunn ved tolkingen av de fleste grunnlovsbestemmelser. (....) I den juridiske teori er det det imidlertid enighet om følgende hovedsynspunkter:

1. Det må være hovedregelen, og ikke unntaket, at dømmende avgjørelser hører under domstolene.

2. Behandlingen av mer omfattende og sentrale rettstvister må være forbeholdt domstolene.

3. Det må være saklig grunnlag for å henlegge avgjørelsen av en type rettstvister til forvaltningsorganer. Som saklig grunnlag anerkjennes: Behov for særskilt sakkyndighet, rask behandling, stort antall saker, kontradiktorisk rettergang uegnet, m.v.

4. Visse grupper av saker må avgjøres av domstolene. Disse er: a) saker om avskjedigelse av visse embetsmenn (...), b) saker om straff (...) og c) saker om lovligheten av forvaltningsakter (...).

De synspunkter som teorien har formulert på det nødvendige omfang av domsmyndigheten samsvarer med praksis.

2. Forvaltningsmyndighet kan henlegges til domstolene.

Grunnlaget for læren om at lovgiveren har en viss adgang til å legge forvaltningsoppgaver til domstolene er at Grunnloven ikke inneholder noe uttrykkelig forbud mot en slik ordning. Resonnementet er av samme formålslorienterte karakter som det ovenfor skisserte om domsmyndigheten. Det er utvilsomt inspirert av at det var praksis før 1814, og at man ønsket å beholde denne ordning (...).

De praktiske konsekvenser av læren er at det ikke lar seg oppstille klåre og faste regler for arten og omfanget av forvaltningsoppgaver som kan henlegges til domstolene. Teorien står imidlertid samlet om følgende synspunkter:

1. Dømmende avgjørelser må alltid utgjøre hovedtyngden av domstolenes arbeid. Eller for å si det på en annen måte: Domstolene må ikke pålegges forvaltningsoppgaver i en slik utstrekning av de taper sin karakter av særlige organer for rettspleien (Hiorthøy l.c. s. 81).

2. Domstolene må ikke pålegges forvaltningsoppgaver i en slik utstrekning eller i et slikt omfang at dommerstillingene mister karakteren av å være uavhengige embeter eller sagt med Skeie (l.c. s. 25): «Det vilde ikke være forenlig med grunnlovens prinsipp å henlegge den almindelige domsmyndighet til embetsmenn som har så meget av utpreget administrative gjøremål at de må føle seg som eksekutivmaktens underordnede tjenere.»

3. Det må foreligge saklig grunnlag for å pålegge domstolene visse typer av forvaltningsoppgaver. Som saklig grunnlag anerkjennes: Hensynet til hva som er en rasjonell ordning, såvel for staten som for publikum, rettssikkerhetshensyn, «dommerholdning» er ønskelig ved utførelsen av vedkommende forvaltningsoppgaver.

4. Visse typer av forvaltningsmyndighet kan ikke pålegges domstolene: a) de som Grunnloven klart forutsetter skal forestås av Regjeringen, som f.eks. utenriks- og forsvarsvesen (og) b) de som ville medføre generell inhabilitet for dommerne, som f.eks. politi- og påtalemyndighetsfunksjoner.

5. For Høyesterett oppstilles den særlige begrensning at denne domstol ikke kan pålegges administrative oppgaver utover det som vedkommer retten selv (Hiorthøy l.c. s. 81).»

Det er ikkje tvil om at det som heilt frå starten av har vore Jordskifteverkets (tidlegare Utskiftningsvesenets) primære oppgåve, nemleg omforming og byte av areal og endring og nyskaping av rettstilhøve mellom partane, ligg nærare opp til definisjonen av forvaltningsverksemd enn til definisjonen av judisiell verksemd, slik desse er definert ovanfor. Det er dermed på det reine av jordskifteretten er ein domstol som i hovudsak har drive og driv med typiske forvaltningsoppgåver. Sett i dette perspektivet er organisasjonsforma - og har vore det frå starten av - på kollisjonskurs med det som følgjer av tradisjonell grunnlovstolking.

Slik departementet vurderer det, kan ein likevel ikkje konkludere med at Jordskifteverkets organisering som særdomstol, eller plasseringa av Jordskifteverkets oppgåver hjå ein særdomstol, er konstitusjonsstridig. Ein er av den oppfatninga at hovudgrunnen til at domstolane sine forvaltningsoppgåver ikkje bør ha for stort omfang i høve til den judisielle verksemda, er det utgangspunktet at domstolane i si utøving av forvaltningsverksemd vil kunne instruerast av forvaltninga. Dette gjeld imidlertid ikkje for nokon del av jordskifterettens verksemd. Korkje Landbruksdepartementet eller andre departement kan gripe inn i ei jordskiftesak og fortelje jordskiftedommaren kva avgjerda skal gå ut på. På denne måten er jordskifteretten uavhengig av administrative styresmakter i sitt daglege arbeid.

Rett nok er det slik at med aukande reguleringsaktivitet frå det offentleges side når det gjeld arealbruk, har jordskifteretten fått redusert fridom når det gjeld kva avgjerdene kan gå ut på. På lik line med dei ordinære domstolar og i den grad det har verknad for ulike skifteplanløysingar, må jordskifteretten taka omsyn til kva t.d. kommunen innanfor sitt kompetanseområde har bestemt når det gjeld arealbruk i vedkomande område. Dette er, slik departementet ser det, uproblematisk. Det kan ein sjå under den synsvinkelen at jordskifteretten i løpet av dei siste 35 åra har fått eit mykje meir komplisertfaktum å halde seg til.

Departementet ser likevel ein del problemstillingar i tilknytning til spørsmålet om organisasjonsform som det kan vere verdt å gå noko nærare inn på:

Ei problemstilling er om det auka komplikasjonsnivået, med påfølgjande auke i nødvendig samråding etter jordskiftelova § 20 tredje ledd, på sikt kan føre til at kontakten mellom jordskifterett og t.d. kommunale planstyresmakter vert for nær og intim. Ein tenkjeleg konsekvens av dette igjen er at jordskifterettens tenestemenn i for stor grad kan kome til å identifisere seg med forvaltninga, eventuelt at skilelinene vert uklåre for partar og andre. Dersom jordskifteretten berre hadde utformingsoppgåver, ville denne problemstillinga ha vore mindre relevant enn den er når jordskifteretten no etter kvart har fått utstrakt judisiell kompetanse både i tradisjonelle tvistesaker og i skjønnssaker. Denne kombinasjonen av oppgåver som er lagt til jordskifteretten er begrunna ut frå praktiske rasjonalitets- og effektivitetsomsyn. Ein vil kome noko nærare attende til dette nedanfor. Spørsmål som knytter seg til tilhøvet mellom jordskifterettens og m.a. planstyresmaktenes kompetanse og til såkalla samråding vert drøfta nærare nedanfor under pkt. 7.3. og 7.4.

Ei anna problemstilling som og knytter seg til kombinasjon av oppgåver, er jordskifterettens rolle som «gjennomføringsorgan» i landbrukspolitikken. I eit foredrag på Jordskifteverkets landssamling i 1996 uttalte daværande statssekretær Ottar Befring om dette (Kart og plan nr. 1/1996 s. 5):

«Jordskifteverket er ein god reiskap for gjennomføring av landbrukspolitikken. Det er viktig å setje etaten i stand til å vere det gjennomføringsorganet for landbrukspolitikken som den faktisk er.»

Departementsråd Per Harald Grue uttalte ved same høve og trykt i same publikasjon s. 11:

«Jordskifteverket er en viktig etat for å realisere deler av landbrukspolitikken....»

Vidare uttaler han på s. 13:

«Jordskifteverket er et viktig virkemiddel i arbeidet (med) å oppfylle landbruks-, distrikts- og miljøpolitiske mål gjennom konfliktløsning, omstrukturering av eiendomsforhold til mer rasjonell drift og tilrettelegging for ny næringsvirksomhet i distriktene.»

Til slutt på s. 15:

«Landbruket står overfor store utfordringer når det gjelder eiendoms- og bruksstruktur, krav til samarbeidsløsninger og andre kostnadsreduserende tiltak. Samordning av virkemiddelbruken i jordlov, konsesjonslov, jordskiftelov og økonomiske virkemidler blir sentrale i denne sammenheng. Her bidrar Jordskifteverket til å skape en kostnadseffektiv og miljøtilpasset eiendomsstruktur. Fylkesjordskiftesjefen og landbruksdirektøren skal begge medvirke til et nært og godt samarbeid.»

Det har frå enkelte hald kome sterke reaksjonar på dei ovanfor siterte (og andre) framstillingar - og ønskje om videreutvikling - av Jordskifteverket som gjennomføringsorgan i landbrukspolitikken. På same landssamling uttalte lagdommar ved Agder lagmannsrett, Ola Rygg følgjande (trykt i Kart og Plan nr. 1/1996 s. 20 følgjande:

«Det spesielle med jordskifteretten samanlikna med dei andre særdomstolane (...) er at jordskifteretten si primæroppgåve er av forvaltningsmessig karakter og domsmakta i prinsippet berre eit hjelpemiddel. Vi har rett nok etter kvart fått ein del sakstyper der primæroppgåva er tvisteløysing - typisk § 2 h-saker og grensegang. Men i fleirtalet av sakene, og i dei sakene som tradisjonelt har vore kalla jordskifte, utfører altså jordskifteretten som domstol oppgåver som etter alle definisjonar er forvaltningsverksemd. (....)

Denne kombinasjonen av domstols-status og forvaltningsmessige primæroppgåver som pregar jordskifteretten, er ikkje uproblematisk. Det er eit grunnleggjande prinsipp i rettargangsordninga vår at domstolane skal stå fritt i høve til forvaltninga - og særleg i høve til dei politisk styrde forvaltningsorgan. Med dei arbeidsoppgåver jordskifteretten har, vert det freistande å bruka jordskifteretten som eit reiskap i landbrukspolitikken. Den opparbeidde tillit som jordskifteretten nyt godt av, kan vera nyttig for å oppnå omstridde lanbrukspolitiske mål på ein kurant måte. Jordskifteretten sine avgjerder er som kjent beinveges tvangsgrunnlag (jordskiftelova § 91). Men domstol-statusen set grenser for kor langt ein i så måte kan gå. (....) Austenå har (...) kome inn på dette i ein artikkel om jordskifteretten sin judisielle kompetanse i Festskrift til Rolv Ryssdal (1984) s. 212-213. Austenå seier her: «Det er videre et faktum at det er retts- og tvangskraftvirkningene av jordskifterettens vedtak som gjør jordskifteretten særlig velegnet til å fremme den landbrukspolitikk som er ønskelig i tiden. Det faktum at man utvider jordskifterettens judisielle kompetanse og samtidig gjør den samme retten til et sentralt virkemiddel i landbrukspolitikken, er ikke uten prinsipielle betenkeligheter. (....)»

I ei felles høyringfråsegn avgjeve i samband med departementet sitt framlegg til prosessendringar i jordskiftelova (sjå ovanfor under pkt. 4.3.) har landets førstelagmenn uttalt seg om Jordskifteverkets si organisering som særdomstol og om kombinasjonen av oppgåver som er lagt til jordskifteretten. Dei har først og fremst knytt fråsegna si opp til rapporten «Jordskifteverkets framtidige arbeidsoppgåver» (sjå ovanfor under pkt. 3.1.), som var ute til høyring noko over eit år tidlegare, og som berre Borgarting lagmannsrett fann grunn til å avgje høyringsfråsegn til. I si seinare felles høyringsfråsegn til framlegget om prosessendringar uttaler førstelagmennene følgjande: «Arbeidsgrupperapporten og høringsuttalelsene (til rapporten, departementets merknad) etterlater et bestemt inntrykk av at domstolorganiseringen nå er blitt et påtrengende dilemma for jordskifteetaten. Viljen til å være aktivt med i løsningen av de forvaltningsmessige oppgavene som særlig planmyndighetene og jordlovmyndighetene arbeider med, krysses i atskillige sammenhenger av de krav til tilbakeholdenhet og nøytralitet som følger av domstolorganiseringen. Det er til dels valgt løsninger på dette som fra et domstolsynspunkt vurderes som betenkelige. Det er grunn til å regne med at dette krysspresset vil vedvare og forsterkes ytterligere, med fare for at det i praksis vil lede til en pragmatisering og tilpasning av domstolsfunksjonen i forhold til de andre og mer kreative oppgavene.

(....)

Den opprinnelige basis for jordskifteetatens virksomhet er i løpet av de seneste tiår vesentlig endret, særlig som en konsekvens av den omfattende reguleringslovgivning for fast eiendom som vi etter hvert har fått. (....) Etter lagmannsrettenes mening er tiden nå definitivt inne til å foreta en prinsipiell nyvurdering av om det i dagens samfunn er rasjonelt å opprettholde Jordskifteverket som en egen etat, og i så fall hvilken formell status etaten bør ha og hvilke funksjoner og hvilken myndighet den skal i forhold til andre myndighetsorganer med samme eller tilgrensende funksjoner. (....) Vi tror bestemt at resultatet vil måtte bli en annen organisasjonsmodell enn den nåværende. (....)

(....) En sakstype som åpenbart skaper problemer ut fra någjeldende organisasjonsmodell er det som med et stikkord kan kalles «skifteplansakene», hvor jordskifteretten er pålagt å «samrå seg» med ulike forvaltningsorganer, jfr. jordskiftelovens § 20 tredje ledd. Dette gjelder stort sett saker hvor avgjørelsesmyndigheten i de viktigste spørsmål (arealdisponering, gjennomføring av tiltak) er tillagt forvaltningsorganer som selv ikke er parter i jordskiftet, og som jordskifteretten derfor med nødvendighet kommer i et underordningsforhold til. Det er vanskelig å se noen grunn til at vi skal ha en planleggende særdomstol som selv ikke kan treffe noen avgjørelser av betydning med hensyn til planelementene. I et slikt system blir jordskifteretten et forberedende og tilretteleggende organ - et forslags- og gjennomføringsorgan - for avgjørelser som treffes av andre. Dette er ingen naturlig domstolsoppgave. Lagmannsrettene mener derfor at hvis vi fortsatt skal ha en egen jordskifteetat som er organisert som en særdomstol, bør i hvert fall denne sakstypen tas ut av loven.»

Når det gjeld spørsmålet om jordskifteretten som gjennomføringsorgan i landbrukspolitikken, så er det på det reine at dette heilt frå starten av har vore jordskifteverkets primære funksjon. Ein viser her til ein artikkel (Vilkårene for å kreve jordskifte) av professor dr. juris Torgeir Austenå i Ånd og Rett, festskrift til Birger Stuevold Lassen (Universitetsforlaget 1997) s. 69:

«I Lov ang. Jord og Skovs Udskiftning af Fællesskab av 17. august 1821, var det eneste vilkåret for å kunne kreve utskiftning at det forelå «fellesskap i jord eller skog paa landet» (§ 1). Lovgiveren så på utskiftning av fellesskap som så viktig sett fra et samfunnspolitisk synspunkt at det ble innført en form for «straff» for dem som satt med uutskiftede gårder 8 år etter loven var satt i verk. Den «almindelige landsskatten» for disse gårdene skulle da forhøyes med 25 %.»

Etter departementet sitt syn viser dette tydeleg at det heilt frå starten av har vore sterke politiske målsettingar inne i bildet. Det vert derfor feil å oppfatte offentleg jordskifte utelukkande som ein «service» for grunneigarar i landbruket. Vidare kan ein vise til dei store samfunnsressursane som sidan starten har vore brukt på jordskifteverksemd over offentlege budsjett og til dei sterke verkemidla ein har hatt i skiftande jordskiftelover. Det har heile tida vore slik at jordskifte kan fremmast over eit stort område avgrensa etter rettens skjønn (sjå gjeldande jordskiftelov § 25 andre ledd), etter krav frå ein einaste part i feltet og teoretisk sett mot alle dei andre grunneigarane si vilje, berre visse (over tid varierande) objektive vilkår har vore oppfylt, sjå gjeldande jordskiftelov §§ 1 og 3 bokstav a. Når det gjeld verkemiddel som kan takast i bruk i samband med jordskifte, er det typisk for jordskifte at eigedomsgrensene blir oppheva og flytta rundt for å få meir rasjonelle og kostnadseffektive bruk. Bruksrettar kan endrast og avløysast, og det er heimel i jordskiftelova for å pålegge «utflytting», d.v.s. å pålegge partar å bytte bustad med andre partar (dette siste er rett nok ikkje vanleg no lenger). Alle desse verkemidla går tilbake til dei første jordskiftelovane på 1800-talet. Det må vere på det reine at det er sterke landbrukspolitiske målsettingar som ligg bak innføringa og oppretthaldinga av desse verkemidla.

Jordskifteverket si rolle som eit reiskap i landbrukspolitikken har, slik Landbruksdepartementet ser det, ikkje vorte prinsipielt endra eller forsterka ved at den offentlege reguleringa av arealbruken har auka kraftig dei seinaste tiåra. Som nemnt ovanfor er dei offentlege reguleringane som finst i skifteplanområdet først og fremst å sjå på som eit meir eller mindre komplisert faktum som jordskifteretten må legge til grunn i skifteplanarbeidet. Dette gjeld ikkje jordskifteretten i nokon større grad enn alle andre, offentlege eller private, som er opptatt av korleis eit nærare avgrensa areal skal kunne utnyttast i dette landet. Jordskifteretten si primære oppgåve er, som den alltid har vore, og endre og tilrettelegge eigedomar og bruksrettar på ein slik måte at det som til einkvar tid er samfunnsmåla i landbrukspolitikken kan verte nådd. (Tilhøvet mellom jordskifteretten og forvaltninga sine arbeidsoppgåver er som tidlegare nemnt drøfta noko nærare nedanfor under pkt. 7.3.)

Når dette er sagt, har departementet ikkje problem med å forstå at det kjem reaksjonar frå ymse hald når jordskifteretten vert omtalt som politisk gjennomføringsorgan i så klåre ordelag som vist til ovanfor. Sjølv om det er på det reine at og dei ordinære domstolar til dagleg dømmer etter meir eller mindre «politiske» lover, og i kraft av dette gjennomfører politiske målsettingar i praksis, ville det vekke relativt stor oppsikt om politiske styresmakter gjekk offentleg ut og omtala dei ordinære domstolar som gjennomføringsorgan for politikken på ulike områder. Det er likevel viktig å vere klår over at jordskifteretten ikkje er eit «gjennomføringsorgan» for landbrukspolitikk generelt, det er først og fremst i spørsmål om utforming av eigedoms- og bruksrettar at jordskifteretten har ei gjennomføringsrolle. Det som det forsåvidt kan reisast prinsipielle spørsmålsteikn ved i denne samanhengen, er som tidlegare nemnt kombinasjonen av arbeidsoppgåver, d.v.s. at jordskifteretten på same tid er eit gjennomføringsorgan for offentlege målsettingar når det gjeld eigedoms- og bruksrettstilhøve i landbrukspolitikken, dømmer i rettstvistar og er skjønnsrett. Som tidlegare nemnt er det først og fremst praktiske årsakar, nærare bestemt rasjonalitets- og effektivitetsomsyn, som ligg til grunn for denne kombinasjonen av arbeidsoppgåver. Departementet siterer her frå den tidlegare omtala rapporten «Jordskifteverkets utenrettslige oppgaver» s. 27 flg.:

«Som nevnt ovenfor, kan man tenke seg at de viktigste oppgavene som i dag utføres av jordskifteverket ble løst av et forvaltningsorgan. I stedet for en planleggende særdomstol, kunne vi ha en forvaltningsenhet som hadde som oppgave å drive arealplanlegging for private, med hovedvekt på landbruket. Løsning av tvister om eiendoms- og rettighetsforhold ville måtte overlates til de ordinære domstoler. (....) Fordelen med en særdomstol er særlig at en har mulighet for en samlet løsning av alle nødvendige oppgaver i forbindelse med en jordskiftesak. Rettstvister oppstår f.eks. i en rekke av sakene, og en domstol vil kunne løse disse underveis uten utilfredsstillende mellomløsninger eller utsettelse i påvente av avgjørelser ved de ordinære domstoler. (....) Behandlingen av den enkelte sak vil kunne effektiviseres som følge av en samling av alle nødvendige hjelpemidler (juridisk, planlegging og teknisk) med større mulighet for rask overgang mellom fasene og fleksibel mulighet utnytting av arbeidskraften. Dette gjelder også avmerkings- og oppmålingsarbeidet som i mange saker målt i tid er hovedoppgaven. Grensegangssaker vil f.eks. kunne legges rasjonelt opp med en ingeniør som utfører oppmerkingen og får istand minnelige avgjørelser, mens dommer bare kobles inn ved klare tvister. Andre fordeler ved en slik organisering er at domstolens autoritet i seg selv kan gi en mer effektiv planprosess, og at beslutningens status som dom kan gi en mer effektiv gjennomføring av den vedtatte plan. At domstolen har myndighet til å tvinge fram en god løsning på tvers av meningen til flertallet av partene er også framholdt som en fordel. Slik myndighet vil en imidlertid også kunne tillegge et forvaltningsorgan.»

Departementet kan slutte seg til desse omsyna når det gjeld kva som ligg til grunn for valet av organisasjonsform. Dersom Jordskifteverket var forvaltningsorganisert, evt. dersom dei judisielle oppgåvene låg til dei ordinære domstolar, ville rettstvistar undervegs måtte takast stilling til prejudisielt, eller saka ville måtte utsettast medan den einskilde tvisten vart handsama på vanleg måte i heradsretten. Begge desse løysingane ville føre til forseinkingar og/eller ufullstendige løysingar for partane.

Ein legg vidare som nemnt til grunn at landbrukskomiteen har uttalt at dagens organisering skal vidareførast.

Det er likevel etter denne gjennomgangen på det reine at det har vore framme ein del motførestillingar mot organisasjonsform, arbeidsform og kombinasjon av oppgåver i ulike samanhengar. Noko av dette er og omhandla nedanfor under pkt. 8.3. om høyringsfråsegner i samband med at det i denne proposisjonen vert gjort framlegg om mellom anna utvida skjønnskompetanse for jordskifteretten. Departementet har, trass i enkelte prinsipielle motførestillingar, funne det ønskjeleg å gjere eit slikt framlegg. Dette er på bakgrunn av at både politiske styresmakter og andre offentlege og private interesser har teke sterkt til orde for auka bruk av jordskifteretten sin kompetanse og jordskiftelova sine verkemiddel mellom anna i tilknytning til offentleg arealerverv. Ein ser for seg utløysing av stor samfunnsnytte og høg grad av konfliktdemping som følgje av desse sakene. Ein viser i denne samanhengen til det som er sagt og sitert nedanfor under pkt. 8.4. Departementet meiner at det er grunn til å vere spesielt merksam på desse problemstillingane, med sikte på ein best mogleg balanse mellom effektivitets- og rettstryggleiksomsyn. Ein viser mellom anna til framlegget om forbetra prosessreglar nedanfor i kap. 17.

7.3 Tilhøvet mellom forvaltninga og jordskifteretten sin arbeidsoppgåver

Departementet viser til sitatet frå Ingeborg Wilberg si framstilling om tilhøvet mellom domstolane og forvaltninga og skilte mellom judisiell og utøvande verksemd.

Det som gjer jordskifteretten spesiell som domstol, og som gjer at dette skilet her vert meir uklårt enn skilet mellom forvaltninga og dei ordinære domstolar, er som nemnt ovanfor at jordskifterettens hovudsaklege arbeidsoppgåve ikkje har vore tradisjonell judisiell verksemd. Tvert imot vart Jordskifteverket (den gongen Utskiftningsvesenet) oppretta for å ha ansvaret for noko som i høve til tradisjonelle definisjonar ligg mykje tettare opp til definisjonen av forvaltningsverksemd, nemleg kreativ endring av eksisterande rettstilhøve og utarbeiding av planar for framtidig arealbruk.

Jordskifteretten sitt ansvar er likevel ikkje først og fremst å foreta den grundige vurderinga av ulike samfunnsmål og omsyn opp mot kvarandre som dei offentlege styresmakter skal gjere etter t.d. plan- og bygningslova og særlovgjevinga (miljøomsyn, verneomsyn etc.). Sjølv om jordskifteretten skal ta slike omsyn og (jf. jordskiftelova § 29 første ledd andre punktum og nedanfor under kap. 29), er jordskifterettens primære oppgåve å sørgje for rasjonalisering og effektivisering av eigedoms- og bruksrettstilhøve. Hovudansvaret for ivaretaking av interessene etter den ovanfor nemnte reguleringslovgjevinga ligg og i samband med jordskifte hjå dei same offentlege styresmakter som til vanleg handhevar desse omsyna. Eller for å seie det på ein annan måte: Offentlege styresmakter si rolle er å regulere tilhøvet mellom private og offentlege interesser - jordskifterettens rolle er, under omsyn til kva det offentlege til einkvar tid har bestemt om arealbruken i området, å regulere tilhøvet mellom dei private interessene i området med sikte på optimalisering av eigedoms- og bruksrettstilhøve. Skilet mellom kva jordskifteretten har kompetanse til og kva forvaltninga har kompetanse til er i så måte heilt klårt. (Det har imidlertid stått noko strid om forvaltninga sin kompetanse til å endre på tidlegare fastlagde føresetnader(t.d. ein reguleringsplan) som ligg til grunn for eit rettskraftig jordskifte, og på denne måten forrykke balansen mellom nytte og kostnad i skifteplanen, jf. jordskiftelova § 3 bokstav a. Dette vert drøfta nærare nedanfor under pkt. 7.5.)

Ein konsekvens av større eller mindre grad av offentlege reguleringar i eit skiftefelt, er at jordskifteretten må få på det reine kva som gjeld og ikkje gjeld, eventuelt kva som vil kome til å gjelde i overskueleg framtid. Ein skifteplan som byggjer på føresetnader som er i strid med offentlege reguleringar i området, vil vere ein bortkasta skifteplan. Det er dette som gjer at ein har samrådingsregelen i gjeldande § 20 tredje ledd, som etter proposisjonen vil verte ny § 20 a. Visse spørsmål knytta til samråding er drøfta nedanfor under pkt. 7.4.

I § 20 tredje ledd siste punktum finn ein følgjande regel:

«Dersom både jordskifteretten og tidlegare styresmakt kan avgjere saka, og dei ikkje blir samde, skal departementet ta avgjerd.»

Dette er ein regel som går tilbake til 1950-lova, og som byggjer på ein føresetnad at det under utarbeiding av ein skifteplan kan oppstå kompetansekonflikt mellom jordskifteretten og offentlege styresmakter. Etter departementet sitt syn er ein slik kompetansekonflikt no ikkje tenkjeleg. Jordskifteretten og forvaltninga har hovudansvaret for ivaretaking av prinsipielt ulike omsyn, som gjort greie for ovanfor. Det er på det reine at det sidan gjeldande lov trådte i kraft i 1980 ikkje har vore nokon situasjon der det har vore aktuelt å bruke regelen, og ein kjenner heller ikkje til at den har vorte brukt tidlegare. Når den likevel står der, har den ingen annan funksjon enn å tåkeleggje det faktum at kompetansetilhøvet er klårt. Departementet gjer derfor framlegg om å oppheve denne regelen.

7.4 Samråding

Utgangspunktet for samrådinga er gjeldande jordskiftelov § 20 tredje ledd, om at jordskifteretten skal «samrå seg» med ulike forvaltningsorgan under arbeidet med skifteplanen. Uttrykket «samråding» er fullstendig innarbeidd i jordskiftekretsar og brukt i tidlegare proposisjonar og ulike skriv frå departementet. Som nemnt ovanfor gjer departementet framlegg om å oppheve tredje punktum i jordskiftelova § 20 tredje ledd. Der er dermed berre første og andre punktum som er av interesse.

I Ot.prp. nr. 56 (1978-79) er regelen kommentert slik på s. 81:

« Første punktum gjeld tilfelle der jordskifteretten er kompetent, men der jordskifterettens vedtak m.o.t. skifteplanen får konsekvensar for vedtak som forvaltningsorgana skal gjere. Ein forutset her at det er tale om konkrete vedtak som ligg nær kvarandre i tid.

Andre punktum gjeld tilhøve som jordskifteretten ikkje er kompetent til å ta avgjerd om, men som likevel har innverknad på skifteplanløysinga. Jordskifteretten skal da drøfte dette med forvaltningsorgana og kan t.d. kome med framlegg til løysingar. I alle høve må forvaltningsorgana si haldning avklårast så langt det er nødvendig for skifteplanen.»

Det sentrale her er andre punktum. Det er ovanfor under pkt. 7.3. gjort greie for tilhøvet mellom jordskifteretten og forvaltninga sine arbeidsoppgåver. Det er av grunnleggjande betydning at jordskifteretten forsikrar seg om at dei nødvendige offentlege løyve føreligg før skifteplanen vert vedteke, og om at tiltak i skifteplanen ikkje er i strid med gjeldande eller nært foreståande reguleringar.

Ei utvalsinnstilling utgjeve av Landbruksdepartementet i januar 1982 er kalla «Samarbeid og samråding i jordskiftesaker». På s. 3 i denne innstillinga står det følgjande:

«Samråding og samarbeid blir ofte brukt om hverandre. I lovteksten er «samrå» brukt. Utvalget har derfor valgt å bruke samråding om det formaliserte samarbeidet som vanligvis vil grunne seg på en skriftlig henvendelse fra eller til jordskifteretten. Samarbeid vil en bruke om det uformelle samarbeidet mellom funksjonærer i de forskjellige offentlige organer.»

Dette reiser to problemstillingar: For det første kor langt jordskifteretten sine tenestemenn skal gå i å «samarbeide» med offentlege styresmakter under arbeidet med skifteplanen, for det andre tilhøvet mellom dette uformelle samarbeidet og det kontradiktoriske prinsippet.

Når det gjeld det første er det, slik departementet ser det, framskaffing av relevant informasjon som er det sentrale i samrådingsplikta. Relevant informasjon vil vere den eksisterande og nært foreståande tilstanden i skiftefeltet når det gjeld reguleringsplanar, kulturminnevern, forbod mot ulike typar av verksemd m.v. I tillegg må det innhentast ulike typer av løyver som vil kunne vere føresetnader for at planen kan iverksettast, t.d. avkjøringsløyve, løyve til å byggje landbruksveg og byggjeløyve. Ein kan teoretisk tenkje seg at det kunne vere partane sitt ansvar både å framskaffe relevant informasjon og å innhente nødvendig løyve, men ein har kome til at det mest praktiske er at jordskifteretten tek seg av dette.

Når den relevante informasjonen ligg på jordskifteretten sitt bord, vil ein kunne ha den situasjonen at ein del av dei eksisterande eller planlagte offentlege reguleringane i skiftefeltet skaper større eller mindre problemer for ei god skifteplanløysing. Jordskifteretten bør då ta opp desse spørsmåla med vedkomande styresmakt med sikte på å få til ein best mogleg skifteplan. Det er forsåvidt viktig at jordskifteretten sine tenestemenn ikkje går for langt i engasjere seg i planstyresmaktene sine arbeidsoppgåver, men det viktigaste i denne samanhangen er at jordskifteretten ikkje går for langt i å la dei offentlege styresmaktene på ulike område engasjere seg i jordskifteretten sine arbeidsoppgåver. Det er som ovanfor nemnt ikkje tvil om at jordskifteretten er eit «gjennomføringsorgan i landbrukspolitikken», men dette er gjennom sin kompetanse til å endre utenlege eigedoms- og bruksrettstilhøve i skiftefeltet. Det er m.a.o. når det gjeld eigedoms- og bruksrettsutforming i tråd med politiske målsettingar at jordskifteretten fungerer som eit gjennomføringsorgan. Jordskifteretten er ikkje - og skal ikkje vere - eit gjennomføringsorgan for styresmaktene sin politikk på andre område, korkje i landbrukspolitikken eller elles. Det er viktig at dette hovudsynspunktet er klårt framme, slik at «samrådinga» mellom jordskifteretten og forvaltninga ikkje vert eit generelt lokalpolitisk instrument for gjennomføring av diverse politiske målsettingar på ulike område.

Når det gjeld det «uformelle samarbeidet» og tilhøvet til det kontradiktoriske prinsippet, er dette eit område der det lett vil oppstå konflikt dersom jordskifteretten ikkje er nøye med sakshandsaminga. Det har skjedd fleire gonger at jordskiftesaker har vorte oppheva i lagmannsretten på grunn av feil i sakshandsaminga der jordskifteretten ikkje har vore påpasseleg med å legge resultatet av samrådinga fram for partane før det vert fatta skifteplanvedtak. Eit døme på dette er ein kjennelse avsagt av Eidsivating lagmannsrett den 21. mars 1991 (sak nr. 547/90 Karlstorp/Gunneng). Departementet siterer her frå artikkelen «Sakkyndige og andre i norsk prosessordning, særlig i jordskiftesaker» av Torgeir Austenå, trykt i Kart og Plan nr. 1/1997 s. 20 flg.:

«Utgangspunktet var et krav om en skogsvegsak med hjemmel i § 2e. Skogbrukssjefen møtte i det saksforberedende møte. Der deltok han i drøftelsene om den påtenkte vegen. Det var ingen meddommere til stede.

Neste møte ble satt med meddommere. Her forelå plan- og kostandsoverslag utarbeidd av fylkesskogmesteren. Han møtte ikke, men det gjorde skogbrukssjefen. Retten kom til at kostnadsfordelingen (gitt av fylkesskogmesteren) var for høy for en av partene og sa: «Retten vil derfor komme sammen til et internt møte hvor fylkesskogmesteren er tilstede. Spørsmål om sakens fremme vil bli avgjort på dette møtet.» I det tredje møtet var partene ikke innkalt, men fylkesskogsjefen møtte med en ny beregning for en av partene som viste lønnsomhet også for ham. «Lønnsomheten ut fra en helhetsbetraktning var tidligere påvist» ble det sagt. I «samråd» med skogetaten ble den aktuelle parts andel justert opp fra 13% til 15%. Jordskifteretten gjorde deretter vedtak om å fremme saken.

Saken ble anket (....). Det første spørsmålet lagmannsretten tok stilling til var om det var en saksbehandlingsfeil at jordskifteretten hadde lagt vesentlig vekt på fylkesskogmesterens utredning uten at denne var forelagt den ankende part. Utredningen ble drøftet i det avsluttende møtet og der var partene ikke innkalt. Dette var etter lagmannsrettens mening en klar saksbehandlingsfeil som brøt med et grunnleggende prinsipp i norsk rett (det kontradiktoriske prinsipp, Rt. 1990 s. 8 og Rt. 1991 s. 1524). Dette prinsipp mente lagmannsretten kom til uttrykk i jskl. § 14 første ledd andre punktum. Denne feilen går ikke automatisk inn under tvml. § 384.2. Det er § 384.1 som gjelder. Lagmannsretten fant imidlertid at feilen kunne virke inn på resultatet og jorddskiftet ble opphevet og hjemvist.

Da saken ble tatt opp igjen i jordskifteretten ble fylkesskogmesteren oppnevnt som sakkyndig og skogbrukssjefen som sakkyndig vitne.»

En annen sak Austenå nevner i denne artikkelen er en sak fra Gulating lagmannsrett (4. juni 1993, sak 93-0022, Haavik m.fl.-Håvik m.fl.). Departementet siterer igjen fra artikkelen:

«Noen grunneiere krevde senkning av et vann med hjemmel i jordskifteloven § 2e sams tiltak. Planutkastet var utarbeidet av NVE. Saken ble fremmet. Dette ble påanket til jordskifteoverretten som stadfestet jordskiftet. Dette ble anket til lagmannsretten. Ankegrunnen var bl.a. at retten bygget på opplysninger fra NVE som ikke ble forelagt partene. Det ble også anket over at retten foretok befaring uten at partene var varslet. Videre hadde en ingeniør fra jordskifteverket vært til stede flere ganger. Han hadde hatt kontakt med flere parter, men ikke de som anket. Lagmannsretten fant at det var en saksbehandlingsfeil at brevet fra NVE ikke ble forelagt partene til uttalelse. Jskl. § 22 andre ledd tredje punktum forutsetter at reglene om konstradiksjon følges til saken avsluttes. Når partene ikke får mulighet til kontradiksjon (jfr. tvml. § 86 jfr. jskl. § 97 første ledd pkt. a) vil jordskifterettens vurdering av behovet for å holde et nytt rettsmøte bygge på et utilstrekkelig grunnlag.»

Departementet kan for øvrig slutte seg til Austenå sine avsluttande merknader i ovanfor nemnte artikkel:

«....jordskifteretten....må passe på at det kontradiktoriske prinsipp blir overholdt, d.v.s. at uttalelser og forslag fra forvaltningsorganer alltid må forelegges partene. Representanter for slike møter må ikke delta i rettsmøter som partene ikke er innkalte til. Departementet taler i sin ovenfor nevnte utredning om samarbeid og samråding om «det uformelle samarbeidet». Det uformelle i denne sammenhengen må ikke drives for langt. Alt som har betydning for den endelige utformingen av skifteplanen bør partene få anledning til å uttale seg om. De planer som forvaltningsorganer utarbeider må vurderes konkret i forhold til jskl. § 3a. Dette siste er meget viktig. For forvaltningsorganene er det en primæroppgave å fremme de samfunnsmessige fordelene ved et jordskifte. Vurderingen av om den enkelte part da kommer uheldig ut, er jordskifterettens ansvar. Jskl. § 3 bokstav a er en rettsvernsregel og må derfor tolkes strengt i alle former for jordskifte.»

7.5 Endra føresetnader etter at jordskiftet er rettskraftig

Denne problemstillinga vart først reist under departementet sitt arbeid med denne proposisjonen, og går ut på følgjande: For at ei jordskiftesak skal kunne fremmast og ein skifteplan skal kunne vedtakast, er det eit vilkår at kostnader/ulemper ved skiftet ikkje vert større enn nytten for noko bruk i feltet, jf. jordskiftelova § 3 bokstav a. Som nevnt ovanfor vil det som oftast vere slik at skifteplanen bygger på ulike føresetnader som er fastlagt av offentlege styresmakter. Som følgje av den fridomen t.d. kommunale planstyresmakter har til å omregulere i takt med skiftande behov/politiske målsettingar, vil imidlertid desse føresetnadene kunne endrast. Dersom dette skjer etter at skifteplanen er rettskraftig, vil dette kunne påføre ein eller fleire partar i jordskiftesaka tap i strid med jordskiftelova § 3 bokstav a.

Lagmann Ola Rygg har uttalt seg om dette problemet og reist kritikk mot gjeldande rett mellom anna i det ovanfor nemnte innlegget på landssamlinga i Jordskifteverket, trykt i Kart og Plan nr. 1/1996 s. 20 følgjande. Han tar først opp ein Høgsterettsdom (Rt. 1980 s. 193) som berører spørsmålet:

«Dommen frå 1980 gjaldt eit hyttefelt på 70 hytter i eit sætersameige i Hallingdal. Bygningsrådet og fylkeslandbruksstyret hadde godkjent disposisjonsplan for hyttefeltet under jordskiftet. Etter at jordskiftet var rettskraftig, og etter at det var investert ca. kr. 300.000,- med sikte på den planlagde utbygginga, vedtok kommunen nye retningsliner for oppføring av hytter og reduserte då talet på hytter i sætersameiga frå 70 til 45. I rettssaka som deretter fylgde, vart kommunen frifunnen for ansvar. Høgsterett seier i dommen at «Bygningsloven gir myndighetene frihet til å regulere slik forholdene til enhver tid tilsier det, (....) også hvor grunneierne har foretatt investeringer i forhold til en tidligere vedtatt plan.» Det er ikkje noko i denne dommen som peikar i retning av at ei skifteplan i eit rettskraftig jordskifte må stå sterkare i høve til godkjenningsorgana enn ei privat reguleringsplan. (....)

Eg synest det er uakseptabelt at eit jordskifte skal binde partane, men at det i ettertid skal kunne endrast av kommunale eller statlege organ. Ei slik ordning legg opp til ein «ekstra-omgang» i forvaltningsetatane etter at jordskifteretten har avslutta sitt arbeid der dei som er misnøgde med skifteresultatet får ein ny sjanse. Det kan lett bli ei form for forvaltningsmessig overjordskifte, og då i langt meir usikre og ukontrollerbare former enn i jordskifteretten. Eg kjenner til eit ferskt døme på det heime på Rygg, der Gloppen kommune - med heimel i ei forskrift til skogbrukslova om godkjenning av skogsvegar - i fjor nekta framføring av ein skogsveg som var utlagt på eit jordskifte avslutta i 1978. Grunngjevinga var naturvernomsyn og slike ting, men realiteten var at partar som ville hatt ei anna planløysing gjekk på kommunen og ba dei intervenera - noko kommunen altså gjorde. Avslaget vart etter klage stadfesta av fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane så seint som for ei veke sidan - 30. januar 1996.»

Departementet er samd i at det i samband med tvangsmessige endringar i eit skiftefelt oppstår særlege problem i tilknytning til planstyresmaktene sin reguleringsfridom, som skissert ovanfor. Partane risikerer å kome ut i tap i strid med lovgjevars garanti i jordskiftelova § 3 bokstav a. På denne bakgrunnen har Landbruksdepartementet vore i kontakt med Miljøverndepartementet, med sikte på å finne ei løysing på problemet. Det sentrale i løysingsframlegget frå Landbruksdepartementet var ei «garantitid» på t.d. 3 år etter at jordskiftet vart rettskraftig. Dersom det innan denne fristen vart omregulert på ein måte som gjer at ein eller fleire partar kjem ut i strid med regelen i jordskiftelova § 3 bokstav a, skulle dette tapet erstattast. Det skulle vere ein føresetnad at jordskifteretten hadde oppfylt samrådingsplikta si etter jordskiftelova § 20 tredje ledd.

Dette framlegget vart ikkje akseptert av Miljøverndepartementet. Dei ser det slik at prinsippet om planstyresmaktene sin reguleringsfridom er for viktig til å måtte vike på denne måten. Det vil derfor ikkje verte gjort noko slikt framlegg i proposisjonen.

Det er to framlegg i proposisjonen som er eigna til å løyse denne typen problemer under gjennomføringa av skifteplanen. Det eine er oppattaking av jordskiftesaker på grunn av bristande føresetnader, sjå pkt. 17.7. om oppattaking av vedtak. Det andre er ei innstramming med omsyn til kva slag investeringar som skal kunne vedtakast under eit jordskifte med avgjerande betydning for balansen i skifteplanen, sjå pkt. 26.4. Departementet vurderer det slik at saman med grundig samråding vil desse verkemidla i hovudsak løyse problemet, som for øvrig ikkje synest å ha noko stort praktisk omfang.