10 Klageadgang og begrunnelsesplikt

10.1 Generelt

Kommunestyrets vedtak i bevillingssaker kan ikke påklages. Tidligere fulgte dette av forvaltningsloven § 28 annet ledd. Ved kommunelovens ikrafttreden 1. januar 1993 ble forvaltningsloven § 28 endret slik at det ble alminnelig adgang til å påklage vedtak truffet av kommunestyre eller formannskap, men bestemmelsen omfatter ikke vedtak etter alkoholloven. Unntaket fra klageadgangen er presisert i forskrift av 18. desember 1992 nr 1256 til forvaltningsloven, og er begrunnet i at det på dette området i større grad enn på andre forvaltningsområder gjør seg gjeldende kryssende hensyn. Alkoholloven bygger på den tanke at fordi alkohol kan ha en samfunnsskadelig virkning bør forbruket begrenses. Lovgiver har derfor ikke lagt opp til at det skal bære preg av å være en rettighet å få lov til å selge eller skjenke alkohol, og de som ønsker å gjøre seg næring av dette må innorde seg den alkoholpolitikk kommunene i kraft av loven er gitt stor frihet til å utforme. Denne grunnleggende interessekonflikt er det viktig å ha for øye ved vurderingen av om det skal innføres klageadgang også i bevillingssaker.

10.2 Klageadgang

Flertallet i Alkoholpolitisk utvalg går i NOU 1995:24 Alkoholpolitikken i endring? inn for at avslag på søknad om bevilling skal kunne påklages etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Forslaget er begrunnet med rettssikkerhetshensyn og for å unngå dyre og lange rettsavgjørelser. Et mindretall på fem medlemmer ønsker å beholde dagens ordning og begrunner dette med at en slik klageadgang bryter med prinsippet om det kommunale selvstyret i alkoholpolitiske spørsmål.

På denne bakgrunn tok departementet i høringsnotatet opp spørsmålet om det bør være alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler også i bevillingssaker. Alminnelig klageadgang gir etter forvaltningsloven § 34 klageinstansen adgang til å prøve alle sider av saken, herunder underinstansens skjønnsutøvelse. Departementet gikk ikke inn for slik klageadgang, men drøftet uten å ta stilling til spørsmålet om det bør innføres en begrenset klageadgang. Med en begrenset klageadgang vil bevillingssøker kunne få overprøvd om den prosessuelle rettssikkerhet er ivaretatt av vedtaksorganet, uten at det i like stor grad kommer i konflikt med hensynet til kommunens frihet til å treffe alkoholpolitiske beslutninger. Dette innebærer en adgang for klageinstansen til å prøve om vedtaket er truffet på grunnlag av riktig faktavurdering og rettsanvendelse, om den er i strid med de ulovfestede regler om myndighetsmisbruk, eller om den lider av saksbehandlingsfeil. Slike mangler ved vedtakets tilblivelse kan etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og forvaltningsloven § 41 medføre ugyldighet dersom de kan ha virket inn på avgjørelsens innhold.

Det ble i høringsnotatet vist til at departementet ville komme tilbake til spørsmålet om klageinstans dersom det ble aktuelt å innføre bevillingsnemnd for behandling av alle bevillingssaker. Departementet går i kapittel 9.2 ikke inn for etablering av slik bevillingsnemnd. Fylkesmannen vil derfor være klageinstans hvis dagens system med at kommunestyret treffer avgjørelse i bevillingssaker opprettholdes.

Totalt 74 høringsinstanser, inkludert 50 kommuner, har tatt standpunkt til spørsmålet om det skal innføres alminnelig eller begrenset klageadgang for kommunenes vedtak i bevillingssaker.

Et mindretall på 9 kommuner uttaler at de vil gå inn for at det i bevillingssaker etableres en alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler. De fleste av disse viser til rettssikkerhetshensyn, og muligheten for med en klageadgang unngå tid- og kostnadskrevende rettssaker. Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune mener at klageadgang for vedtak etter alkoholloven må innføres. Hensynet til rettssikkerheten og elementær forvaltningsrett tilsier at denne særordningen under alkoholloven avvikles. Oslo kommune legger til grunn at lovene ikke bare skal gi myndighetene fullmakt til å styre, men også gi folk og næringer vern mot urimelige vedtak.»

19 kommuner går inn for at det skal innføres en begrenset klageadgang, og begrunnelsene er gjennomgående den samme som anført hos de kommuner som ønsker alminnelig klageadgang. Enkelte ønsker imidlertid en klageadgang som er begrenset til enten kun å omfatte saksbehandling, eller saksbehandling og lovanvendelse, mens andre ønsker at klageadgangen er begrenset på den måten at kun visse avgjørelser skal kunne påklages.

Bergen kommune uttaler at det bør innføres en klageadgang dersom bevillingsperioden blir ubegrenset. Forøvrig er Bergen kommune av den oppfatning at en klageadgang vil føre til en formidabel mengde klager, fordi terskelen er mye lavere for å sende inn en klage til fylkesmannen enn for å gå til rettssak. Videre fremheves at en klagebehandling vil bli vanskelig fordi det ved behandlingen av bevillingssøknader trekkes inn så mange momenter at et klageorgan ikke vil kunne få klarhet i saken uten at det blir foretatt parts- og vitneforklaringer og ikke gjennom skriftlig klagebehandling.

Av de øvrige høringsinstanser er det flertall for å innføre alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:

«Etter NHOs mening er det åpenbart behov for å gi private parter adgang til å påklage enkeltvedtak som treffes i medhold av alkoholloven. Vi kan ikke se at det forhold at det her dreier seg om politiske vedtak er tilstrekkelig til å begrunne unntak fra den alminnelige klageadgangen. Heller ikke hensynet til det lokale selvstyret i kommunene er tilstrekkelig til å begrunne et slikt unntak. NHO ser ingen grunn til at det kommunale selvstyre skal gis en særstilling i forhold til alkoholpolitikk sammenholdt med andre områder for kommunal virksomhet. NHO vil peke på at muligheten til å påklage forvaltningsvedtak er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. Etter vår mening bør det snarest innføres en alminnelig adgang til å påklage kommunale bevillingsvedtak i samsvar med forvaltningsloven §§ 28 flg.»

Lignende synspunkter fremheves av andre representanter for næringen, og Pilsens Venner. Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringenog Norsk Hotell- og Restaurantforbund sier i sin fellesuttalelse:

«Vi kan ikke akseptere at denne næring skal stilles i en særstilling i forhold til all annen næringsvirksomhet, og under enhver omstendighet må det kunne innføres en klageadgang som omfatter saksbehandlingen, rettsanvendelsen og myndighetsmisbruk.»

Nærings- og energidepartementet understreker at kommunenes bevillingsvedtak kan ha stor betydning for næringsdrivende og konkurransen dem imellom, og at det av rettssikkerhetshensyn er viktig å bygge ut klageadgangen. Det finnes heller ingen andre eksempler på at forvaltningsmessige vedtak er unntatt fra klageadgangen. Videre vises til at turist- og høyfjellshoteller vil miste den klagemulighet de nå har ved en overføring av bevillingsmyndigheten til kommunen.

Romerike politikammerog Fylkesmannen i Oslo og Akershus går også inn for alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler av rettssikkerhetsmessige hensyn. Fylkesmennene i Vest-Agder, Aust-Agder, Møre og Romsdalog Nord-Trøndelag mener klart at det bør være klageadgang til overordnet forvaltningsorgan, men denne kan gjerne begrenses til gyldighetsprøving. Fylkesmannen i Oppland stiller seg i utgangspunktet positiv til begrenset klageadgang, hvis det kan innføres uten at det medfører uhensiktsmessig mye merarbeid.

Kommunal- og arbeidsdepartementet legger til grunn at en begrenset klageadgang i form av gyldighetsprøving kan være aktuelt, og uttaler:

«Rettssikkerhetshensyn taler for at bevillingssøkere ikke bør henvises til domstolene som eneste mulighet for å få prøvd om eventuelle krav til bevillingshaver er riktig vurdert og om saksbehandlingsreglene er fulgt. Også av hensyn til kommunene vil en begrenset klageordning kunne være en fordel framfor dagens situasjon, der kommuner ikke sjelden blir saksøkt i forbindelse med bevillingssaker.»

Av de høringsinstanser som ikke ønsker klageadgang i bevillingssaker finner vi blant andre Avholdsfolkets Landsråd, som uttaler:

«Vi er svært glad for at departementet så klart avviser forslaget om å innføre en generell klageadgang i bevillingssaker. Dette ville innebære en betydelig svekkelse av det kommunale selvstyret ved at en høyere administrativ instans ville bli gitt myndighet til å overprøve politiske avgjørelser.

Vi er også skeptiske til å innføre en begrenset klageadgang og dermed åpne opp for en ny arena for klager. Vi er enig i at det i et slikt tilfelle kan bli vanskelig å skille mellom hva som er rettsanvendelsesskjønn og hva som er det frie skjønnet, og at det dermed kan bli uklart hva denne klageadgangen egentlig innebærer.»

Forbundet Mot Rusgift, Hotell- og Restaurantarbeiderforbundetog Arbeidernes Edruskapsforbund er også motstandere av klageadgang for vedtak etter alkoholloven. Fylkesmennene i Buskerudog Vestfold mener likeledes at siden avgjørelsene i stor grad vil være basert på lokalpolitiske vurderinger vil de egne seg dårlig for overprøving av fylkesmannen. Disse fylkesmenn peker på at det er vanskelig å skille mellom rettsanvendelsesskjønn og det såkalte frie skjønn. En begrenset klageadgang kan derfor lett føre til at fylkesmannen får en rolle i den alkoholpolitiske debatten som ikke er forenlig med det grunnleggende prinsipp at alkoholspørsmål skal avgjøres utfra lokalpolitiske vurderinger.

Kommunenes Sentralforbund mener framlegget om forvaltningsklage på kommunale bevillingsavslag, selv om det bare gjelder en begrenset klageordning, kan føre til en uheldig avpolitisering i lokalsamfunnet av spørsmål i tilknytning til alkoholomsetning.

21 kommuner uttrykker likeledes motstand mot klageadgang i bevillingssaker, i hovedsak av hensyn til det kommunale selvstyre og redsel for at dette vil undergrave kommunenes mulighet for å utøve en restriktiv alkoholpolitikk. Stavanger kommune uttaler:

«Med den grundige behandling bevillingssakene får i kommunene ihht. gjeldende regelverk, ser Stavanger kommune ingen verdi i et system med adgang til klage til fylkesmannen. Et slikt system vil bare kunne bringe uklarheter inn i myndighets- og ansvarsforhold i bevillingssakene og forsinke klagesaken som nok helt uavhengig av en to-trinnsbehandling til slutt vil havne for domstolen.»

Kristiansand kommune uttaler at på grunn av sin spesielle karakter, med skjønnsmessige vurderinger, bør det ikke gis lovfestet klageadgang for vedtak etter alkoholloven.

Sosial- og helsedepartementet vil bemerke at kommunalt selvstyre utgjør et kjernepunkt i norsk alkoholpolitikk, og alkoholloven legger derfor stor alkoholpolitisk makt til kommunene. Det er et grunnleggende prinsipp at spørsmål om antall bevillinger og plasseringen av disse skal avgjøres på bakgrunn av lokalpolitiske vurderinger. Det er i bevillingssaker ikke kun snakk om å utøve et fritt skjønn, men om å utøve et klart politisk preget fritt skjønn.

Innføring av en alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler, slik at statlig klageinstans får kompetanse til å overprøve også denne skjønnsutøvelsen i kommunestyrevedtak, ville innebære en omfattende endring av balansen mellom kommunal og statlig beslutningsrett over den lokale alkoholpolitikken. I alkoholpolitiske saker representerer kommunene lokalbefolkningens syn på hvordan interessekonflikten mellom næringens ønske om å få adgang til alkoholomsetningsmarkedet og ønsket om å kontrollere og begrense forbruket av alkohol skal løses. På andre områder innen kommunalforvaltningen hvor det nå er alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler, gjør således ikke hensynet til det lokale folkestyre seg gjeldende i like stor grad.

Vedtak etter alkoholloven er klart politiske beslutninger. Etter departementets vurdering er det derfor god grunn til å avskjære alminnelig klageadgang etter forvaltningsloven i disse sakene. Det må tillegges vekt at flertallet av de kommuner som har uttalt seg om alminnelig klageadgang og Kommunenes Sentralforbund stiller seg negative til en slik ordning.

Sosial- og helsedepartementet vil på denne bakgrunn ikke tilrå at det innføres alminnelig klageadgang etter forvaltningslovens regler.

Generelle rettssikkerhetsmessige betraktninger tilsier imidlertid at alle bør sikres mot uriktige vedtak fra det offentliges side. Det kan derfor anføres at det burde være adgang til å prøve om avgjørelser i bevillingssaker er gyldige. Dette er en mer begrenset overprøving enn det som følger av alminnelig klageadgang. Klageinstansen kan her ikke overprøve forvaltningsskjønnet, herunder de alkoholpolitiske prioriteringer.

Selv om en overprøving av om vedtak i bevillingssak er gyldig kan skje ved domstolene, er dette kostnads- og tidkrevende både for søker og kommunen. Adgangen til å bringe kommunens vedtak inn til lovlighetskontroll i et statlig organ, jf lov 25 september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner § 59, er bare åpen med medvirkning av minst tre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget.

Alkoholloven stiller få krav for at bevilling kan gis. Det er i stor grad opp til bevillingsmyndighetens skjønn å vurdere om søknader skal innvilges eller avslås. Dette gjør at vedtakene i utgangspunktet er lite egnet for overprøving. Med en begrenset klageadgang må klageinstansen skille mellom hva som er et skjønn om rettsanvendelsen og hva som er det såkalte frie skjønnet. Dette kan ofte være vanskelig, og det lar seg ikke gjøre å gi uttømmende retningslinjer for grensedragningen. Også dersom klageadgangen er begrenset til saksbehandlingsfeil, kan grensedragningen mot det som i realiteten er skjønnsutøvelse være vanskelig. Alkoholpolitiske beslutninger, særlig i form av avslag på søknader eller innskrenkninger i utøvelsen av bevillingen, vil som regel få negative konsekvenser for den enkelte, men det ligger i lovens system at det skal særdeles mye til før dette kan sies å innebære urimelighet i slik grad at det er i strid med myndighetsmisbrukslæren. Videre vil friheten til å utøve et alkoholpolitisk skjønn i seg selv gi stort rom for forskjellsbehandling mellom skjenke- og salgssteder.

Med tidsbegrensede bevillinger vil en begrenset klageadgang slik departementet har skissert den i høringsnotatet, gi mulighet for overprøving av bl a kommunestyrets avgjørelser om tildeling, fornyelse og inndragning av bevilling. Som Trondheim kommune fremhever, byr en klageadgang over vedtak om inndragning av bevilling på problemer i forhold til effektueringen av vedtaket, selv om en klage over forvaltningsvedtak normalt ikke gis oppsettende virkning. På den annen side er et inndragningsvedtak en reaksjon som kan medføre alvorlige konsekvenser for bevillingshaver, og dersom det først skal innføres en klageadgang kan det fra et rettssikkerhetssynspunkt virke unaturlig at den ikke også gjøres gjeldende for inndragning.

De kommunale bevillingene utløper ved kommunestyreperiodens slutt. Bevillingshaveren er derfor ikke sikret ny bevilling neste periode ved medhold i en eventuell klage. En klageadgang får mao bare betydning innenfor kommunestyreperioden og betydningen er derfor begrenset, selv om det kan være viktig for søker å få prøvet om vedtaket er gyldig.

På dette grunnlag foreslår departementet å innføre en begrenset klageadgang, jf forslaget til ny § 1-16 hvor slik klageadgang lovfestes.

10.3 Begrunnelsesplikt

Det tidligere unntak fra begrunnelsesplikt for bl a kommunestyrevedtak i forvaltningsloven § 26 ble opphevet ved vedtakelsen av den nye kommuneloven.

Departementet redegjorde i høringsnotatet for kommunestyrets plikt til å begrunne vedtak i bevillingssaker. Det ble ikke foreslått endringer i dette.

Noen av høringsinstansene fremhever viktigheten av begrunnelsesplikt, og enkelte mener dette bør presiseres i alkoholloven. Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Foreningog Norsk Hotell- og Restaurantforbund peker på at mange får sine søknader avslått under henvisning til «alkoholpolitiske hensyn».

Sosial- og helsedepartementet vil bemerke at det har vært noe uklart om det ved opphevelsen av forvaltningsloven § 26 ble innført en begrunnelsesplikt også for vedtak etter akoholloven. Dette fordi det på bakgrunn av uttalelser fra kommunelovutvalget i Ot prp nr 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner side 213, kan hevdes at opphevelsen av § 26 kun var en nødvendig følge av innføringen av alminnelig klageadgang etter forvaltningsloven § 28 for vedtak truffet av kommunestyre og formannskap - uten at det forøvrig var meningen å foreta endringer i de klageordninger som allerede i kraft av særlovgivningen eksisterte. På side 305 i nevnte proposisjon heter det imidlertid at

«dette innebærer at forvaltningslovens alminnelige regler om grunngiingsplikt skal gjelde for alle kommunale/fylkeskommunale organer, når de treffer enkeltvedtak - jf lovens §§ 3, 24 og 25.»

Sosial- og helsedepartementet legger til grunn at forvaltningsloven § 24 om begrunnelsesplikt også omfatter vedtak etter alkoholloven.

Begrunnelse er særlig viktig i forbindelse med saker som kan påklages, men også i forbindelse med en eventuell domstolsprøving. Det tvinger til ryddigere saksbehandling, og kan hindre kritikk av de avgjørelser som tas når det fremgår at vedtaket er bygget på saklig grunnlag.

Det kan imidlertid under enhver omstendighet ikke stilles store krav til begrunnelsen for vedtak etter alkoholloven. Kommunestyrene fatter ofte en hel rekke enkeltvedtak som alle er begrunnet i alkoholpolitiske retningslinjer, og det må i disse tilfellene i alminnelighet være tilstrekkelig å vise til de aktuelle retningslinjene og «alkoholpolitiske hensyn». Graden og arten av vedtak som fattes har i mange tilfeller likhetstrekk med vedtakelsen av forskrifter, som det ikke er begrunnelsesplikt for.

Departementet anser det ikke nødvendig å innta bestemmelser om begrunnelsesplikt i alkoholloven så lenge dette følger av forvaltningslovens regler.