2 Norsk alkoholpolitikk til felles beste

2.1 Grunnlaget og målet for alkoholpolitikken

Norsk alkoholpolitikk har som utgangspunkt at alkohol er en legitim og lovlig omsatt vare. Gitt denne forutsetningen, er det likevel bred enighet om at det er nødvendig å sette inn ulike virkemidler som har som felles mål å begrense skadevirkninger av forbruket.

Alkoholpolitikken slik vi kjenner den er et resultat av mange tildels kryssende interesser. Blant disse står helse- og sosialpolitiske hensyn, hensynet til næringsinteresser og til at alkohol skal være tilgjengelig sentralt. Helhetssynet i norsk alkoholpolitikk gjør at en forsøker å ivareta alle disse interessene. Helse- og sosialpolitiske hensyn har likevel vært viktigere i Norge enn i mange andre land.

Verdens Helseorganisasjon anbefalte i forbindelse med sin plan «Helse for alle år 2000» at alkoholforbruket burde reduseres med 25 % innen tusenårsskiftet. Stortinget sluttet seg til denne målsettingen for Norges del i forbindelse med drøftingen av St meld nr 17 (1987-88) Alkohol og folkehelse.

Sosial- og helsedepartementet la i september 1992 fram St meld nr 69 (1991-92) Tiltak for rusmiddelmisbrukere. I denne meldingen ble Stortinget for første gang presentert for en samlet oversikt og gjennomgang av hjelpeapparatet for både alkohol- og stoffmisbrukere. Meldingen var et uttrykk for den erkjennelse at alkohol- og narkotikaproblemene må ses i sammenheng når det gjelder tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere.

Sosial- og helsedepartementet vil understreke at rusmiddelpolitikken i framtiden også på andre områder i større grad vil måtte ses i sammenheng. Utgangspunktet vil i noen grad måtte være forskjellig, fordi alkohol er en legal vare, mens bruk av narkotika er illegalt. Dette får naturlig nok konsekvenser for en rekke av virkemidlene. De holdninger som finnes i samfunnet til rusmiddelbruk gir likevel flytende grenser mellom de legale og illegale stoffene. Liberale holdninger til alkoholbruk i voksenbefolkningen vil f eks kunne gjenfinnes som liberale holdninger til narkotika blant ungdom. Det er derfor behov for en samlet og helhetlig rusmiddelpolitikk, og en vurdering av når det er formålstjenlig å bruke felles virkemidler.

Sosial- og helsedepartementets alkoholpolitikk inngår derfor som en del av en samlet rusmiddelpolitikk, hvor målet vil være i størst mulig utstrekning å begrense de samfunnsmessige og individuelle skader som bruk og misbruk av rusmidler kan innebære. For å oppnå dette vil departementet fortsatt sikte mot at forbruket av alkohol skal reduseres med 25% innen år 2000. En egen melding om narkotikapolitikken som del av en samlet rusmiddelpolitikk vil bli lagt fram for Stortinget høsten 1996.

2.2 Forbruk og drikkemønster

Det alkoholpolitiske utvalget anslår at 87% av den voksne befolkningen i 1994 var brukere av alkohol. Landets innbyggere brukte nær 15,9 milliarder kroner til innkjøp av alkoholholdige drikkevarer dette året. Alkohol er på denne måten en integrert og akseptert del av vår hverdag.

Ser vi på utviklingen i alkoholforbruket i etterkrigstiden, viser statistikken (registrert forbruk) at det årlige gjennomsnittsforbruket av ren alkohol pr innbygger 15 år og over, nådde et lavpunkt i 1953 med 2,75 liter. Deretter steg forbruket relativt svakt fram til 1964 (3,58 liter), fulgt av en periode med sterk stigning inntil 1974 (5,58 liter), for så igjen å stige betydelig svakere fram til 1980, da det nådde et toppunkt på 5,98 liter. I perioden fra 1980 har det totalt sett vært en stagnasjon og nedgang målt i alkoholliter på ca 20%. Foreløpige tall for 1995 viser et gjennomsnittsforbruk på 4,91 liter ren alkohol pr innbygger 15 år eller over.

I europeisk sammenheng er vårt forbruk av alkohol lavt. Sammenligner vi med andre nordiske land, er gjennomsnittsforbruket i Danmark 11,96, i Finnland 8,16, og i Sverige 6,33 (1994-tall).

Det er øl som er den dominerende alkoholholdige drikken i Norge. Øl utgjør i dag henimot 60% av den registrerte omsetningen, mens det i 1980 utgjorde 46%. Ølomsetningen økte jevnt fram til 1980, mens den har vært ganske stabil de siste femten årene med et gjennomsnitt på 62 liter øl pr voksen innbygger og med en variasjon på omlag +/- 3,5 liter. Pilsen har en dominerende markedsandel på over 90% av ølomsetningen. Den økningen vi har hatt i alkoholforbruket siden midten av 50-tallet har først og fremst skjedd i form av økt ølkonsum.

Vinomsetningen, som utgjør ca 20% av den registrerte totalomsetningen, har økt kraftig siden 1960. Dette året ble det omsatt 4 483 000 liter vin, mens det i 1995 ble omsatt 30 823 000 liter. Denne trenden med økt vinforbruk har vært særlig markant etter 1977 og gjelder ikke bare for Norge, men er delvis en internasjonal trend. I de tradisjonelle vinlandene er det forøvrig en motsatt tendens, slik at det går i retning av større likhet i forbruksvaner mellom landene i Europa.

Det er endringene i brennevinsforbruket som gir forklaringen på nedgangen i registrert forbruk av alkohol i Norge i den siste 15-års perioden. Registrert vareliterforbruk av brennevin har gått ned med hele 57% i perioden 1980-1995. Høyest var forbruket i 1980 med 5,8 liter, og lavest i 1993 med 2,4 liter. Også denne utviklingen følger en internasjonal trend.

Det er for tidlig å si om reduksjonen i forbruket av alkohol er uttrykk for en vedvarende trend. For første gang på 1990-tallet steg det registrerte forbruket av alkohol i 1994 og 1995. Det ble drukket 4,6 % mer i 1994 sammenlignet med 1993. Det skyldtes først og fremst en ny stigning i brennevinskonsumet. Vinmonopolets salgstall for første kvartal 1996 indikerer sammenlignet med tilsvarende periode i 1995 en fortsatt økning i brennevinssalget (1,2%). I samme periode økte også salget av svakvin med hele 7,7%. Salget av sterkvin og sterkøl gikk samtidig tilbake.

Det anslag som gjøres om forbruk basert på omsetningsoppgaver fra Vinmonopolet og bryggeriene (det registrerte forbruket), er med sikkerhet et for lavt anslag på faktisk forbruk av alkohol. Det drikkes alkohol fra mange andre kilder, også illegale. Det er derfor nødvendig å supplere slike omsetningstall med annen informasjon som også kan si noe om det uregistrerte forbruket.

Anslagene på størrelsen av det uregistrerte forbruket av alkohol er naturlig nok usikre. Uregistrert forbruk er ikke noe nytt fenomen, men det er likevel mye som tyder på at det uregistrerte forbrukets andel av totalforbruket har vært økende. Dette har særlig sammenheng med at det registrerte forbruket har gått ned. Statistikken viser også at det uregistrerte forbruket har vært noe stigende målt i absolutte tall. Det alkoholpolitiske utvalget peker på at det særlig er grunn til å anta at profesjonell smugling har økt, samtidig som hjemmebrenning har hatt en viss nedgang. Samlet antar en at det uregistrerte forbruket i 1994 (som var siste år med statistikk for dette forbruket), sto for 23% av totalforbruket. Dette omfatter både legalt og illegalt anskaffet alkohol. Det legale utgjøres av turistimport og hjemmeprodusert øl og vin, mens det illegale består av hjemmebrent og smuglersprit. Ca 40% av det uregistrerte forbruket, dvs ca 9% av totalforbruket, antas å finne sted gjennom illegale kanaler.

Det uregistrerte forbruket viser en annen tendens enn utviklingen i salget av alkohol. Det uregistrerte forbruket av øl har vært nokså stabilt, og er forholdsvis ubetydelig. Uregistrert forbruk av vin har vært noe økende siden 1973. Det er imidlertid det uregistrerte forbruket av brennevin som har økt mest, og som på denne måten viser en motsatt tendens av det registrerte forbruket. Det er likevel ikke grunnlag for å anta at økningen i det uregistrerte forbruket av brennevin har oppveiet nedgangen i det registrerte salget.

Summen av det registrerte og uregistrerte forbruket av alkohol i 1994 er beregnet til å være 6,2 liter ren alkohol pr innbygger 15 år og eldre.

Dersom vi legger til grunn data om både registrert og uregistrert forbruk, er alkoholforbruket i 1995 omtrent på samme nivå som for 20 år siden. Men også det samlede forbruket hadde en økning fram til 1980, og lå gjennomgående på et høyere nivå på 80-tallet enn det gjør pr i dag. De siste par årene har imidlertid, som tidligere nevnt, vist en tendens til økt forbruk, noe som sannsynligvis henger sammen med den forbedring i folks privatøkonomi vi har sett i denne perioden.

Drikkemåte og drikkekultur er en annen viktig side av forbruksmønsteret. Det er med andre ord ikke bare viktig hvor mye og hva vi konsumerer, men også hvordan og i hvilke situasjoner. På tross av at alkoholforbruket ikke har steget, synes det som om mange i dag drikker seg hyppigere beruset enn tidligere. Det alkoholpolitiske utvalget peker på at andelen av befolkningen som oppgir at de drikker oftere enn tre ganger pr uke har vist en nedgang. Vi kan utfra de registreringer som er foretatt derfor ikke si at det har skjedd noen omlegging av det norske drikkemønster i retning av mer «kontinental stil» fram til 1995. Tvert i mot ble det drukket sjeldnere og mer pr drikketilfelle i 1995 enn i 1979.

En økende andel av alkoholen drikkes på skjenkesteder, og den økningen en har observert i antall rustilfeller kan henge sammen med veksten i antall skjenkesteder og i skjenkestedenes utvidete åpnings- og skjenketider, se kapittel 2.4.4. Øl ser også ut til å ha overtatt brennevinets plass som beruselsesmiddel.

Forandringer i ungdoms drikkevaner viser store likheter med de forandringer en finner i den voksne befolkningens. I de senere årene synes det som om forbruket blant de aller yngste har gått noe ned.

En stor andel av ungdommene får alkohol hjemme fra midt i tenårene. Alt tyder på at dette har stor innflytelse på ungdommenes generelle forhold til alkohol og til deres konsum. De som ofte får alkohol hjemme, drikker også mest ute. Mye tyder på at det er denne formen for foreldreinnflytelse som har størst betydning. Også på lang sikt synes dette å være en viktig sosialiseringsfaktor. Denne formen for alkoholeksponering i hjemmet synes å ha større langtidseffekt på gutter enn jenter.

Forskjellen mellom kvinner og menns alkoholforbruk varierer etter type og mengde alkohol. Menn drikker mer og oftere enn kvinner. Menn drikker langt mer øl og brennevin, mens det er liten forskjell mellom kvinner og menn når det gjelder vinkonsum. Utviklingen i kvinnenes drikkevaner adskiller seg fra mennenes idet denne gruppen har økt sitt forbruk med 41% fra 1973 til 1994. Denne utviklingen tyder på at endringer i kvinners livssituasjon, for eksempel ved at andelen kvinner i arbeidsmarkedet har økt i etterkrigstiden og derved økt deres selvstendighet og økonomi, også utsetter dem for en livsstil og problemer som før var typisk for menn.

2.3 Sosiale og helsemessige skadevirkninger

Alkoholmisbruk fører til store helsemessige og sosiale problemer både for den enkelte, for familiene, for arbeidslivet og for samfunnet som helhet. Følgene av misbruk gjenfinnes på sykehusene, i helse- og sosialtjenesten og ikke minst i barnevernet.

Alkoholproblemet som helse- og sosialpolitisk problem består av mye mer enn de problemer en gruppe storforbrukere av alkohol møter eller forårsaker. Det er de vanlige alkoholbrukerne som samlet sett står for den største andelen av skadene.

I St meld nr 17 (1987-88) Alkohol og folkehelse, ble det gjort rede for de sosiale og helsemessige skader ved bruk av alkohol. Også i Folkehelserapporten som Sosial- og helsedepartementet framla 30. april 1996 er det gjort rede for alkoholbruk og skadevirkninger. Her vil derfor skadevirkningene bare kort bli omtalt.

Alkoholproblemet er knyttet både til det langvarige og høye forbruket over tid, og til den akutte rusen.

Mange vil oppleve de sosiale skadevirkninger av alkoholmisbruk som mer alvorlige enn helseskadene. Et representativt utvalg av den voksne befolkning har angitt hvilke sju ulike typer av problemer som følge av alkoholmisbruk de anså for henholdsvis den viktigste og nestviktigste. Svarfordelingen viser at både familieproblemer og trafikkulykker ble sett på som langt viktigere enn helseproblemer.

Det er særlig grunn til å understreke hvordan fyll innenfor familien kan ødelegge barns oppvekstvilkår, og redusere deres muligheter til å skaffe seg en god framtid. Det er anslått at over 200 000 barn i Norge i dag har en vanskelig oppvekst grunnet mors eller fars alkoholbruk. Vanlige følger av dette er psykiske lidelser og alvorlige selvbebreidelser med skyldfølelse hos barnet. Mange får selv problemer med alkohol eller andre rusmidler senere i livet. Av helseproblemer kan spesielt nevnes kreft, blodtrykk og slag, hjertelidelser og skrumplever. Det er påvist klare sammenhenger mellom økende konsummengde og dødelighetsrisikoen. For enkelte hjertesykdommers vedkommende synes forskningen å kunne vise at et visst, men begrenset, forbruksnivå reduserer dødeligheten av denne type sykdommer.

På bakgrunn av sesjonsundersøkelser av to årskull menn født i henholdsvis 1932 og -33, sammenholdt med data om eventuell senere institusjonsbehandling og data om mulige dødsårsaker, konkluderer Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) med at alkoholmisbrukere har en høy dødelighet. Denne er 4-5 ganger høyere enn i befolkningen ellers og 4 av 10 alkoholmisbrukere dør før de fyller 60 år. Blant dem som døde før fylte 60 år hadde hver tiende mann hatt et alkoholmisbruk. For perioden 1988-1992 viser dødsstatistikken at antallet dødsfall som skyldtes alkoholavhengighet eller langvarig alkoholmisbruk, var sju ganger høyere enn antallet dødsfall som skyldtes narkotikamisbruk.

Videre er det påvist en sammenheng mellom alkoholkonsum og trafikkulykker og andre typer av ulykker, vold, selvmord og sannsynlighet for å bli utsatt for vold. Jo mer man drikker og jo oftere man drikker seg beruset, jo større er sannsynligheten for å bli utsatt for vold, og for selv å utøve vold. Også ubehag og redsel som skyldes andres fyll, er utbredt. En nyere spørreundersøkelse i den voksne befolkningen viste at i løpet av siste 12 måneder var 16% blitt antastet av en beruset person på gaten, 16% hadde vært redde for berusede personer på gaten og 20% var blitt holdt våkne om natten på grunn av andres fyll.

Det finnes en omfattende dokumentasjon på at sammenhenger mellom alkoholkonsum og forskjellige problemer ikke bare gjelder på individnivå, men også på befolkningsnivå. Det vil si at når alkoholforbruket i befolkningen er stort, vil dette også vise seg i omfanget av helseproblemer. En rekke undersøkelser viser også at med økende alkoholkonsum i befolkningen øker også selvmordsfrekvensen og omfanget av voldsskader.

2.4 Virkemidler i norsk alkoholpolitikk

2.4.1 Oversikt over ulike virkemidler

Mange har glede av et moderat alkoholforbruk, og merker lite til skadevirkningene. Derfor har også mange et motsetningsfylt forhold til alkoholpolitikken og de virkemidler som må til for å få ned forbruket. Dersom vi ønsker å minske de skadevirkninger rusmiddelmisbruk forårsaker, er det likevel viktig å ha oppmerksomheten rettet mot flertallets forbruk. Det er en sammenheng mellom totalforbruket av alkohol i et samfunn og antallet storforbrukere. Et «fuktig» samfunn vil statistisk sett også ha mange storforbrukere. Dette er innholdet i den såkalte totalkonsumteorien, som på mange måter ligger til grunn for strategivalg i norsk alkoholpolitikk. Fokus er i stor grad rettet mot totalforbruket heller enn mot storkonsumentenes drikkemønster. Det er likevel ikke slik at en statistisk sammenheng som totalkonsumteorien representerer samtidig uttrykker at det er en direkte årsakssammenheng mellom flertallets forbruksmønster og den enkeltes helseskader og sosiale problemer. En solidarisk orientert alkoholpolitikk, som legger til rette for et generelt lavt forbruk, må derfor suppleres med tiltak som tar i betraktning den enkeltes ansvar for egen drikkeatferd.

I det følgende omtales i grove trekk de virkemidler som norsk alkoholpolitikk fortsatt spiller på:

Tiltak som i utgangspunktet er rettet mot tilbudssiden

Disse tiltakene søker å regulere tilgjengeligheten av alkohol. Den offentlige kontrollen med innførsel og omsetning av alkoholholdige drikker står her sentralt. Dette reguleres i alkoholloven, og innbefatter bevillingsordningen, fastsettelsen av vilkårene for hvordan salg og skjenking skal skje, kontrollen med at vilkårene blir overholdt og tiltak for å begrense privatøkonomiske interesser i viktige deler av omsetningssystemet for alkoholdrikker. Statsmonopolet for omsetning av sterkt øl, vin og brennevin (A/S Vinmonopolet) er også et helt sentralt virkemiddel som i utgangspunktet retter seg mot tilbudssiden.

Tiltak rettet mot etterspørselssiden

Et av de viktigste etterspørselsregulerende tiltak er offentlig påvirkning av prisene gjennom avgifter på alkohol. Etterspørselen blir også påvirket gjennom lover som forbyr bruk av alkohol i visse situasjoner eller av visse grupper, f eks særskilte risikogrupper. Aldersgrensebestemmelsene er eksempel på dette. Tiltak som tar sikte på å påvirke bruken av alkohol i bestemte situasjoner og tiltak for å påvirke enkeltpersoners atferd og holdninger gjennom opplysning og informasjon, er andre sentrale virkemidler. Også alkoholreklameforbudet er et slikt etterspørselsreduserende tiltak.

En rekke virkemidler er rettet mot å sikre at en så stor del som mulig av den alkoholen som selges går gjennom lovlige kanaler. De rammer og kontrollsystemer som er lagt rundt omsetningen av alkohol er et uttrykk for dette. For øvrig inkluderer dette tiltak som er rettet mot ulovlig produksjon og omsetning av brennevin, og mot bevillingsløs skjenking.

I denne proposisjonen er det foreslått tiltak, endringer eller justeringer innenfor alle disse virkemiddelområdene.

Et siste virkemiddelområde i alkoholpolitikken, er tiltaksapparatet for behandling og rehabilitering av rusmiddelmisbrukere. Hjelpeapparatet skal gi støtte og bistand til dem som trenger hjelp til å gjøre noe med sitt eget rusmiddelmisbruk. Denne delen av virkemidlene vil ikke bli nærmere omtalt i proposisjonen. Tiltaksapparatet ble imidlertid grundig drøftet i St meld nr 69 (1991-92) Tiltak for rusmiddelmisbrukere. Regjeringen tar også sikte på å framlegge en Stortingsmelding om narkotikapolitikken i løpet av 1996. Meldingen vil omhandle visse kvalitative sider av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere.

Også forhold utenfor alkoholpolitikken vil kunne påvirke forbruket av alkohol og få konsekvenser for den alkoholpolitikken som blir ført. Den viktigste utenforliggende faktoren er inntektsutviklingen, som uten tvil har stor betydning for forbruket av alkohol.

2.4.2 Effekter av virkemidler

Priser og tilgjengelighet er antagelig de mest effektive enkeltvirkemidler for å påvirke etterspørselen etter alkohol. Det er gjort en rekke undersøkelser om sammenhengen mellom prisendringer og salget av alkohol. Undersøkelsene viser at etterspørselen etter alkohol påvirkes av prisendringer; øker prisen synker etterspørselen. Alkohol er m a o som en vanlig vare i denne sammenheng. Alkoholavgiftene, som Stortinget fastsetter i forbindelse med budsjettbehandlingen hvert år, bidrar til å holde alkoholprisene på et nivå som er alkoholpolitisk forsvarlig.

Selv om prisen på denne måten er et viktig virkemiddel, må pristiltak ses i sammenheng med inntektsutviklingen. Den generelle velstandsutviklingen betyr at folk kan kjøpe mer av alt, også alkohol, til tross for høye priser på alkohol.

Det er solide holdepunkter for å si at tiltak som begrenser tilgjengeligheten av alkohol kan gi et betydelig bidrag til å forebygge alkoholproblemer. En rekke undersøkelser nasjonalt og internasjonalt bekrefter at salget av alkohol vil øke når antallet salgs- og skjenkesteder øker. Det har vært reist noe tvil om dette, fordi forbruket i Norge ikke har økt i takt med økningen spesielt i antall skjenkesteder. Det er i den forbindelse grunn til å peke på at statistikken vedrørende alkoholomsetningen på skjenkesteder er nokså mangelfull. Statistisk sentralbyrås (SSB) beregninger av skjenkestedenes omsetning har helt siden omkring 1970 bygd på en forutsetning om at skjenkestedene hvert år står for 10% av omsetningen av øl i kl. 1 og 3 og 25% av omsetningen av øl i kl. 2. Så lenge øl i kl. 2 står for mellom 80 og 90% av det totale ølsalget, vil derfor SSBs anslag nødvendigvis alltid ligge litt i underkant av 25%, uansett hvor mye det i virkeligheten blir skjenket. Bryggeriforeningens tall over hvor stor andel av ølsalget som skjer i form av leveranser på fat eller tank viser at SSBs beregninger er for lave. I tillegg kommer det flaskeølet som selges på skjenkestedene. Beregninger det alkoholpolitiske utvalget har foretatt (NOU 1995:24 s 68-69) viser at øl- og vinforbruket ute på skjenkestedene har økt mye sterkere, eller for brennevins vedkommende avtatt svakere, enn forbruket i privatsfæren. Serveringsnæringens andel av ølomsetningen er nesten fordoblet i løpet av de siste 20 årene. Det samme gjelder næringens andel av brennevinsomsetningen, mens andelen av vinomsetningen har gått litt ned.

I 1984 ble det gjennomført et forsøk med lørdagstengte vinmonopolbutikker i enkelte byer i Norge. Lignende forsøk har vært gjennomført i Sverige og Finland. Forsøket med lørdagsstengte vinmonopolbutikker viste bare ubetydelige endringer i forbruket.

Det er imidlertid grunn til å tro at vesentlige utvidelser av åpningstidene, hvor lange salgstider utover kvelden i butikker som selger alkohol til forbruker kommer på toppen av utvidete skjenketider, i betydelig grad vil påvirke forbruksmengde og drikkemønster.

Også måten en vare selges på, kan ha betydning for størrelsen på omsetningen. I Sverige førte innføringen av selvbetjening i noen av Systembolagets butikker til et økt salg av alkohol. Dette økte salget ble ikke oppveiet av en nedgang i salget i nabobutikkene.

I Norge viste salget av sterkøl en kraftig nedgang etter at dette ølet bare kunne selges av betjening «over disk». Salget er gått ytterligere ned etter at det ble overført til Vinmonopolet.

De endringer som er skjedd i skjenkestedenes åpningstider, se kapittel 2.4.4, ser ut til å ha ført til en betydelig omlegging av drikkevanene til de som hyppigst besøker slike steder, dvs aldersgruppen 18 til 30 år. Det nye drikkemønsteret har ført til en økning i antallet ordensforstyrrelser sent på natten. I enkelte byer registrerer legevakten også betydelig flere pasienter med alkoholpåvirkning sent på fredags- og lørdagskvelder nå enn da kommunen hadde kortere skjenketid. Ved en undersøkelse som ble gjort av SIFA i Trondheim i 1989 fant en at de som går ofte på restaurant både drikker hyppigere og drikker seg hyppigere beruset enn de som går ut sjelden. Undersøkelsen viser også at særlig når det gjelder den yngste aldersgruppen, synes de som går ofte på restaurant å drikke seg mye hyppigere beruset enn de som sjelden besøker slike steder.

Erfaringene med andre tiltak for å påvirke etterspørselen av alkohol, (f eks opplysningsarbeid i skolen, folkeopplysning, begrensninger i alkoholreklame, osv) gir så langt ingen utvetydige holdepunkter for effektiviteten av tiltakene. Like fullt mener Sosial- og helsedepartementet at slik virksomhet er viktig, fordi den påvirker folks holdninger til alkoholbruk på lang sikt. Opplysning og informasjon bidrar til å skape et miljø og en forståelse rundt den alkoholpolitikken som føres. Den er rettet mot å påvirke atferd gjennom å endre oppfatninger og holdninger, og ikke mot å påvirke atferd direkte.

Man skal heller ikke se bort fra den normative virkningen av restriktive alkoholpolitiske virkemidler som ikke primært tar sikte på å regulere etterspørsel og tilgjengelighet. Vinmonopolet gjennom sin begrensning av tilgjengeligheten, og høye priser, påvirker folks atferd. Samtidig påvirker de også folks holdninger til alkohol, fordi disse ordningene gjennom sin praktiske utforming understreker at alkohol ikke er å betrakte som en ordinær dagligvare.

Den siste gruppen av alkoholpolitiske tiltak er rettet mot ulovlige forhold i tilknytning til omsetningen av alkohol.

Det er en alminnelig oppfatning at en eventuell økning i alkoholsalget på grunn av reduserte priser og økt tilgjengelighet, oppveies ved at smugling og hjemmebrenning går ned. Finansdepartementet har fått utarbeidet en vurdering av konsekvenser av ulike endringer i disse forhold. Beregningene i rapporten tyder på at en kan vente en betydelig økning i det reelle alkoholforbruket, dersom tilgjengeligheten øker og priser og avgifter går ned. Lettes pristrykket på legalt omsatt alkohol er det sannsynlig at denne alkoholen vil øke sin markedsandel noe på bekostning av illegalt omsatt vare. Det samlede resultatet vil likevel være en økning i det totale forbruket. Dersom man skal påvirke det uregistrerte forbruket med priser, må disse settes ned betraktelig. Det vil gi en desto større økning i det samlede forbruket.

Det kreves egne virkemidler som retter seg mot det uregistrerte forbruket. Her har politi- og tollvesenet viktige oppgaver. Departementet har i kapittel 16 foreslått at kjøp av ulovlig tilvirket eller omdestillert brennevin skal forbys. Kjøp av ulovlig innført brennevin er forbudt i henhold til tolloven. Bl a forebyggingshensyn taler for å la kjøp rammes av forbudet.

Rusmiddeldirektoratet gjennomførte i perioden 1993-95 en aksjon mot ulovlig spritomsetning. Målene var å redusere omfanget av smugling og hjemmebrent, redusere etterspørselen, øke fagfolks kunnskaper og skape økt forståelse og oppslutning om norsk rusmiddelpolitikk.

Aksjonen ble evaluert av SIFA. Sluttrapporten viser at aksjonen ga gode resultater. Kjøp og bruk av ulovlig sprit ble redusert i det undersøkte utvalget, og disse endringene reflekterer høyst sannsynlig reelle forbruksendringer i hele den norske befolkningen mellom 16 og 80 år. Sosial- og helsedepartementet har bedt Rusmiddeldirektoratet følge opp de gode resultatene ved å sørge for at kampanjens budskap blir sendt ut på nytt i 1997.

Det fins selvsagt en grense for hvor store endringer av forbruksvaner som kan oppnås gjennom rene rusmiddelpolitiske tiltak. Alkoholpolitikken er et uttrykk for samfunnets bevissthet og ønske om å begrense skadevirkningene av alkoholforbruket. Dersom disse virkemidlene skal være virksomme, må tiltakene suppleres med tiltak som i et bredere perspektiv tar sikte på å sikre befolkningens velferd, og som motvirker arbeidsløshet, utstøting og marginalisering. Det vises i denne sammenheng til St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen.

2.4.3 Alkoholpolitikken som en helhetlig strategi

I det foregående er virkemidlene gruppert og enkelte tiltak er gitt særskilt omtale. Dette kan ordne framstillingen. Samtidig er en slik inndeling med på å skjule at helheten, sammenhengen mellom tiltakene, og måten de griper inn i hverandre på, også er viktig for resultatet. Alkoholpolitikkens overordnede mål er å forebygge alkoholskader. Slik sett har alle tiltakene en forebyggende hensikt. Enkelte tiltak kan også få effekt både i kraft av at de bidrar til å regulere tilgangen, og ved at de samtidig har en normativ side. Vinmonopolet, og prispolitikken er eksempler på dette.

Tiltak kan hver især være mer eller mindre effektive. Det er f eks vel dokumentert at tilbudsregulerende tiltak, sammen med høy pris isolert sett er de mest effektive virkemidlene i forhold til å redusere omfanget og de alvorlige følger av misbruk av alkohol. Samtidig er det viktig å understreke at en restriktiv reguleringspolitikk ikke kan opprettholdes i lengden uten at den forankres i befolkningen gjennom informasjon og holdningsskapende arbeid. På samme måte er det en sammenheng og vekselvirkning mellom rusmiddelforebyggende arbeid og behandlings-/rehabiliteringsarbeid. Det at man har et behandlings- og rehabiliteringsapparat er i seg selv med på å synliggjøre at alkoholen har en rekke skadevirkninger.

De ulike tiltakene må gripe inn i og forsterke hverandre. Det avgjørende for valg av strategier og virkemidler er derfor at de samspiller og danner en helhet. I denne sammenhengen er det også viktig å se alkoholpolitikken som en del av en samlet rusmiddelpolitikk.

Det alkoholpolitiske utvalget konstaterer at norsk alkoholpolitikk opp til i dag har vært vellykket i den forstand at en i Norge har et lavt forbruk av alkohol og mindre alkoholskader enn i andre land. På enkelte områder er det likevel behov for visse justeringer. Det vil også være behov for enkelte nye satsningsområder. Dette vil bli nærmere omtalt i kapittel 2.5.

2.4.4 Enkelte endringer i bruk av virkemidler

Norsk alkoholpolitikk har i hovedsak ligget fast i hele etterkrigstiden, og viktige deler av den helt siden 1927. Det har likevel skjedd visse endringer i bruken av alkoholpolitiske virkemidler. I denne sammenheng er det naturlig å skille mellom statlige og kommunale tiltak og virkemidler.

De statlige rammebetingelsene, herunder lovverket, har gjennomgått bare små endringer. Alkoholloven av 2. juni 1989 trådte i kraft 1. januar 1990 og avløste den tidligere lov av 1927. Det viktigste målet med lovrevisjonen i 1989 var å forenkle regelverket, uten at man tok sikte på store materielle endringer.

Avgiften som virkemiddel i alkoholpolitikken er av noe nyere dato enn det restriktive omsetningssystemet, inkludert Vinmonopolet. Under annen verdenskrig ble det lagt en egen «krigstilleggsavgift» på toppen av utsalgsprisen på brennevin og vin. Denne avgiften ble beholdt etter krigen, og har etter hvert fått stor alkoholpolitisk betydning. Realprisene på alkoholholdige drikker har etter dette vært nokså stabile.

Kontrollen med ulovlig innførsel og produksjon av sprit er blitt styrket i de siste årene, og enkelte kommuner ønsker nå å gjennomføre strengere tiltak mot de som ikke overholder skjenkebestemmelsene.

Det er først og fremst gjennom antall bevillinger til salg og skjenking av alkohol, at det har skjedd store endringer gjennom de senere årene.

Fra 1974 til 1994 (statistikk for 1995 ikke klar) har antall skjenkesteder for brennevin økt fra 390 til 2 333, antall skjenkesteder hvor man kan få skjenket vin fra 1 520 til 4 927 og antall skjenkesteder hvor man kan få skjenket øl fra 2 358 til 5 178. I denne perioden er med andre ord antallet skjenkesteder for brennevin nesten femdoblet. Antallet skjenkesteder for vin har økt med ca 220% og for øl med ca 120%.

I 1994 ble det solgt brennevin i 76 av landets 435 kommuner, mot 44 av 454 kommuner i 1974.

For brennevinsskjenkingen er økningen mye større; i 1994 ble det skjenket brennevin i 361 kommuner mot 104 kommuner i 1974.

Den mest markerte endringen i norsk alkoholpolitikk siden 70-tallet er derfor at brennevin, vin og øl (middels sterk) i dag er mye lettere tilgjengelig enn for 20 år siden.

Det kan derfor konstateres at det har skjedd en betydelig liberalisering i den kommunale håndhevingen av alkoholpolitikken. Denne større tilgjengeligheten styrkes ytterligere av at skjenketidene er blitt utvidet i det samme tidsrommet, det kan nå både skjenkes lenger ut over natta og på flere dager enn i 1975.

Det er imidlertid en alkoholsort som ikke har hatt tilsvarende økt tilgjengelighet. Det er det sterke ølet. I dag selges slikt øl bare i Vinmonopolets butikker, og ikke i nesten 2000 dagligvarebutikker slik situasjonen var før 1. mars 1993.

På ett område innenfor den statlige forvaltningen av alkoholpolitikken har det skjedd visse endringer i rammebetingelsene. Alkoholloven ble sist endret ved lov 23 juni 1995 nr 42, da A/S Vinmonopolets enerett til import, eksport og engrossalg av vin og brennevin ble erstattet av en bevillingsordning for engrossalg av alkoholholdig drikk. Samtidig ble de institusjonelle forbindelsene mellom salgsmonopolet og produksjonsmonopolet opphevet. Ordningen trådte i kraft 1. januar 1996. Det er samtidig forutsatt at detaljmonopolet, som et sentralt alkoholpolitisk instrument, skal videreføres.

Denne endringen innebærer ikke en endring i de alkoholpolitiske målene, eller en svekkelse av Regjeringens vilje til å ta i bruk nødvendige virkemidler for å begrense alkoholskadene. Den nye bevillingsordningen innebærer et helhetlig alternativ til enerettsystemet som forutsettes å skulle være et virksomt instrument også i framtiden. Ved etableringen av bevillingsordningen la Regjeringen vekt på å sikre at alkoholholdige drikker bare omsettes til forbruker av de som har rett til det. Dette tilsier streng kontroll med all håndtering av alkoholholdig drikk. Det tilsier også at man sikrer at de aktørene som nå etter hvert etablerer seg på alkoholmarkedet er seriøse. Dette er løst ved at det er stilt krav om at all kommersiell håndtering av alkohol krever tillatelse fra offentlig myndighet. Bevillingshaverne har omfattende plikter etter lovgivningen generelt, ikke bare alkohollovgivningen. Gjennom det kontrollapparat som er etablert, har Regjeringen lagt vekt på at bortfallet av Vinmonopolets eneretter ikke skal medføre at det etableres nye illegale kanaler i alkoholmarkedet. Den nye ordningen omfatter derfor alle produksjons- og omsetningspunkter samt distribusjonen mellom disse. Oppgaven med å behandle søknader om bevillinger til engrossalg og tilvirkning, samt føre kontroll med hvordan virksomheten utøves, er lagt til Rusmiddeldirektoratet. Det er etablert en egen avdeling i direktoratet for disse oppgavene. Denne organiseringen er foretatt for å ivareta den habiliteten et slikt kontroll- og bevillingsorgan bør ha. Kontrollen vil bli omfattende for å sikre at det ikke skjer lekkasjer og ulovlig omsetning. Rusmiddeldirektoratet er også tillagt oppgaver av statistisk art.

Sosial- og helsedepartementet vil følge nøye med i eventuelle virkninger av omleggingene av de statlige monopolene. Den nye bevillingsordningen forutsettes å være et virksomt alkoholpolitisk instrument, selv om et større innslag av privatøkonomiske interesser i alkoholomsetningen også vil kunne medføre et større press på forbruker og derved påvirke etterspørselen. Vridningen i virkemiddelbruk i kommunene gir grunnlag for en viss bekymring, og tiltak som vil styrke kommunenes mulighet for å drive en aktiv alkoholpolitikk står sentralt i denne proposisjonen.

2.5 Strategier og satsingsområder

2.5.1 Innledning

Sosial- og helsedepartementet vil understreke betydningen av å videreføre en alkoholpolitikk i hovedsak basert på det sett av virkemidler som til nå har vært viktige deler av norsk alkoholpolitikk. Virkemidler vil måtte rette seg mot totalforbruk og forbruksmønster, og knytte seg til kontroll og forebygging. Strategiene i alkoholpolitikken må også i framtiden ha et langsiktig perspektiv. Samtidig må slike tiltak suppleres med tiltak rettet mot risikogrupper og storkonsumenter, og inkludere behandlings- og rehabiliteringsstrategier.

Det er viktig at bredden og variasjonen i tiltak opprettholdes, og at helse- og sosialpolitiske vurderinger står sentralt i valget av tiltak. Departementet legger videre vekt på at alkoholpolitikken i framtiden skal ses i en helhetlig rusmiddelpolitisk sammenheng, og at de lokalbaserte tiltakene blir et ankerfeste i det rusmiddelforebyggende arbeidet.

Alkoholpolitikken må i sin utforming ha legitimitet i befolkningen. I de siste 20-30 årene er det gjort en rekke undersøkelser av folks holdninger til norsk alkoholpolitikk og hva folk forstår med alkoholmisbruk. Det kan se ut som om det i befolkningen er kommet en mer liberal innstilling til bruk av alkohol enn før.

Sosial- og helsedepartementet vil særlig rette oppmerksomheten mot:

• Tilrettelegging for bred lokalbasert rusmiddelpolitisk innsats.

• Satsing på forebygging, forskning, informasjon og holdningsskapende arbeid.

• Særskilt innsats rettet mot ungdom og oppvekstsituasjoner.

• Innsats rettet mot risikogrupper.

• Videreføring av prispolitikken, gjennom bruk av avgifter.

• Detaljsalgsmonopolet som alkoholpolitisk instrument.

• Styrking og systematisering av det internasjonale samarbeidet.

2.5.2 Lokalbasert rusmiddelpolitikk

Alkoholloven og enkelte andre lover setter rammene for hvordan alkoholpolitikken skal forvaltes. Innenfor disse rammene er kommunene tillagt et betydelig ansvar for å utforme en lokal tilnærming til de utfordringer som peker seg ut. Rammene er vide, og lovverket gir kommunene stor frihet til å utforme sin egen politikk, både i restriktiv og liberal retning. Den kommunale frihet er større på dette området enn på de fleste andre områder. En konsekvens av dette er at den norske alkoholpolitikken i stor grad er avhengig av hvilken politikk kommunene fører. En viktig forutsetning for den nasjonale alkoholpolitikken er m a o at den følges opp på kommunalt nivå. Dette gjelder både i forhold til hvor restriktiv politikken skal være, og hvilken legitimitet politikken får i befolkningen.

Som nevnt i 2.4.4 har det vært store endringer i den kommunale alkoholpolitikken de senere år i retning av en liberalisering. Tilgjengeligheten av alkohol har økt gjennom flere salgs- og skjenkesteder, utvidede åpningstider etc. Dette er trolig den mest markante endringen i norsk alkoholpolitikk i senere tid. På nasjonalt nivå har politikken derimot vært mer stabil.

Alkohollovens mål om å begrense de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære, gjelder lokalt som sentralt. Også på lokalt plan er det viktig å avveie de ulike interesser som er involvert. Som nevnt i kapittel 2.1 kan dette være legitime interesser som samtidig til dels er motstridende, som f eks helse- og sosialpolitiske interesser, hensynet til næringsinteresser og hensynet til forbrukernes interesser. Interessemotsetningene blir ofte ekstra tydelige ved kommunenes utforming av alkoholpolitikken, f eks gjennom kommunestyrets rett til å fastsette rammene for tildeling av salgs- og skjenkebevillinger.

Det er en utfordring å legge til rette for et system som gjør det lettere for kommunene å foreta disse avveiningene, og føre en aktiv og målrettet alkoholpolitikk.

En rekke kommuner hevder at lovgivningen slik den er i dag ikke er et godt nok instrument for utforming av en restriktiv kommunal alkoholpolitikk. Andre kommuner ønsker på sin side å liberalisere alkoholpolitikken, og benytter seg av lovens vide rammer for å oppnå dette.

Den utviklingen vi har sett for antall salgs- og skjenkesteder viser at det kan være vanskelig å gjennomføre en nasjonal målsetting om nedsatt forbruk samtidig som kommunene gis stor frihet i utformingen av den lokale rusmiddelpolitikken. Sosial- og helsedepartementet vil likevel fortsatt gå inn for at sentrale deler av rusmiddelpolitikken skal tilligge kommunene innenfor nasjonalt fastsatte rammer. Dette har sammenheng med at de viktige avveininger som skal foretas mellom motstridende og legitime interesser i forhold til nærings-, forbruker- og helse- og sosialpolitikk best kan foretas innenfor en lokal ramme.

Et av hovedformålene med å foreta en revisjon av alkoholloven er å synliggjøre de styringsmulighetene kommunene har for å føre en restriktiv alkoholpolitikk. Som eksempel på forslag til tiltak i så måte kan nevnes lovfesting av hvilke hensyn som kan tillegges vekt ved tildeling av bevilling, se kapittel 4.2. Departementet foreslår også en del endringer og presiseringer av lovteksten, se f eks kapittel 7.

Departementet foreslår dessuten endringer som styrker den kommunale styringen over alkoholpolitikken. Som eksempler kan nevnes forslaget om å utvide kommunenes adgang til å stille vilkår i bevillingene, se kapittel 4.4, og forslaget om å oppheve det personlige bevillingssystemet, se kapittel 3. Innføring av strengere krav til bevillingshaver, se kapittel 4 og utvidelse av adgangen til å inndra bevillingen, se kapittel 8, kan også sies å styrke den kommunale kontrollen over bevillingspolitikken.

Departementet ser også behov for å sette enkelte nye rammer for det kommunale selvstyret. Departementet foreslår derfor i kapitlene 12 og 13 at det innføres maksimaltider for salg og skjenking.

Dagligvareforbundet går i sin høringsuttalelse inn for at bevillingssystemet for salg og skjenking av alkohol bør omlegges slik at vilkårene for å få bevilling skal fremgå direkte av alkoholloven, og uttaler:

«Det vil sikre likebehandling over hele landet, og vil være et system det er enklere å forholde seg til og praktisere både for politikere og bevillingssøkere/-innehavere.»

Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forening og Nærings- og energidepartementetstøtter dette synspunktet. Norges Colonialgrossisters Forbund går i sin uttalelse enda lenger, og uttaler:

«Vi mener i prinsippet at et system der vilkårene for omsetning av alkoholholdig drikk fremgår direkte av loven uten krav om offentlig tillatelse, ville forenkle systemet vesentlig og dermed hindre unødige ineffektiviteter i omsetningen.»

Departementet vil understreke at det forhold at det kan utøves et skjønn ved tildeling av bevilling framstår som en av de mest sentrale virkemidlene i alkoholpolitikken. Gjennom bevillingssystemet er det mulig å tilpasse alkoholpolitikken til lokale forhold, og det gir rom for lokalt alkoholpolitisk skjønn. De alkoholpolitiske holdningene og forholdene forøvrig varierer mye fra sted til sted, og dette bør systemet oppfange. Bevillingssystemet har videre den fordel at det gir god oversikt over hvem som er gitt adgang til å omsette alkohol og hvem som dermed skal kontrolleres. Bevillingssystemet for detaljsalg og skjenking har lange tradisjoner i norsk alkoholpolitikk, og departementet har i denne proposisjonen lagt til grunn at det skal videreføres.

I proposisjonens kapittel 4 beskrives hvilke hensyn kommunene kan legge vekt på ved tildeling av bevillinger. Men en utforming av alkoholpolitikken består ikke bare av spørsmålene om hvem som skal gis rett til å omsette, hvor dette skal skje, når osv. Alkoholpolitikken bør ses i en rusmiddelpolitisk sammenheng, og kommunene har da et vidt spekter av virkemidler å spille på. Den kommunale rusmiddelpolitikken bør, på samme måte som den nasjonale, være helhetlig og samlet, og omfatte tiltak som setter rammer for forbruk, som forebygger misbruk, og som gir nødvendig hjelp til misbrukere av rusmidler. Det er også viktig at kommunene samarbeider om utvikling av rusmiddelpolitikken. De vedtak og beslutninger som foretas i en kommune kan lett få konsekvenser for situasjonen i nabokommunen, samtidig som det ofte kan gi god effekt å utforme felles strategier.

Kontroll med at utøvelsen av bevillingene skjer i lovlige former er et annet sentralt virkemiddel. Det kontrollapparat som er lagt rundt import og engrosvirksomheten av alkohol er relativt omfattende. På samme måten er det viktig å sikre at salgsleddene til forbrukerne skjer på en forsvarlig måte. Alkoholloven § 1-9 legger ansvaret for kontrollen med utøvelsen av salgs- og skjenkebevillinger til kommunene. I forskrift av 19. desember 1989 pålegges kommunene å opprette et utvalg til å forestå kontrollen med salg og skjenking i kommunen.

Departementet drøftet i høringsnotatet hvorvidt en styrking av kontrollapparatet forutsetter en endring i lovens § 1-9. Departementet konkluderte med at en slik endring ikke var påkrevet.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet deler departementets oppfatning.

Avholdsfolkets Landsråd påpeker at aktiv kontroll må til for å avdekke overtredelser av lovverket og virker normdannende og dermed «forebyggende» på framtidige lovovertredelser. Kontroll er dermed av avgjørende betydning for at loven skal ha den ønskede effekt.

Departementet skal bemerke at det er kommunene selv som må sette i verk de tiltak som er nødvendig for å styrke kontrollen. Ofte fungerer helse- og sosialstyret som kontrollutvalg, men mange kommuner har også opprettet eget kommunalt kontrollutvalg. I perioden 1. juli 1994 til 1. juli 1995 hadde i alt 126 kommuner behandlet 1 124 saker som gjaldt overtredelse av salgs- og skjenkebestemmelsene. Det har vært en stor økning av slike saker fra 1991 til 1995. Den vanligste reaksjonen i disse sakene er å gi skriftlig advarsel. Permanent inndragning av bevilling er en sjelden reaksjonsform; mer vanlig er tidsbegrensede inndragninger. Kommunene kan gi kontrollutvalgene i oppdrag å utføre flere kontroller enn de gjør i dag, kontrollen kan samordnes med andre offentlige etaters kontroll av salgs- og skjenkestedene, og kontrollørene kan gis mer omfattende opplæring enn den de nå får. Utgiftene til kontrollen skal dekkes av den bevillingsavgiften alle som har salgs- eller skjenkebevilling må betale kommunen. Departementet er således enig med flertallet av høringsinstansene i at en styrking av kontrollapparatet ikke forutsetter endring i lovens § 1-9.

Kommunene spiller dessuten en sentral rolle i det forebyggende arbeidet. Forebyggende arbeid må skje tverrfaglig og i et bredt samarbeid mellom flere etater, hvor skole, kultursektor og sosialtjeneste med oppsøkende virksomhet er sentrale elementer. Rusfrie tilbud til ungdom kan være ett viktig virkemiddel. Kommunene kan også være en viktig faktor i holdningsarbeid, opplysningskampanjer etc, fordi slikt arbeid ofte må målrettes, og knyttes til målgruppenes virkelighet og hverdag. De tiltak som planlegges lokalt må springe ut av konkrete behov og analyser av hva som rører seg i aktuelle miljøer.

Det er viktig at kommunene ved utformingen av sin helhetlige rusmiddelpolitikk ser sammenhengen mellom de forskjellige virkemidlene. En restriktiv bevillingspolitikk og utstrakt forebyggende arbeid og informasjonsvirksomhet kan f eks redusere belastningen på behandlingsapparatet.

Det alkoholpolitiske utvalget trekker særlig fram bruk av rusmiddelpolitiske planer. Departementet er enig i at slike planer kan være et nyttig redskap for kommunene i utformingen og praktiseringen av sin rusmiddelpolitikk. F eks vil det være naturlig å benytte slike planer dersom kommunene ønsker å avvike fra normaltiden for salg- og skjenking slik at dette spørsmålet kan ses i sammenheng med andre virkemidler. Planen kan inneholde en kartlegging og analyse av situasjonen i kommunen, kommunens rusmiddelpolitiske mål og hvilke virkemidler som bør tas i bruk for å nå disse målene.

Avholdsfolkets Landsråduttaler:

«I planen bør det konkretiseres hvordan kommunen vil nå målet om et redusert alkoholkonsum og bygge trygge oppvekst- og nærmiljø. Planen bør ellers bla. omtale spørsmålet om alkoholfrie soner i kommunen. Alkoholpolitiske planer vil kunne være et viktig styringsdokument for kommunene i alkoholpolitikken. Kommunene kan i denne planen hjemle kontroll og sanksjoner i forhold til bevillingene.»

Dette er, slik departementet ser det, gode eksempler på hvordan rusmiddelpolitiske planer kan brukes.

Stadig flere kommuner lager alkoholpolitiske planer. I dag har over halvparten av kommunene slike planer. Et mindretall i det alkoholpolitiske utvalget foreslår at det lovfestes en plikt til å ha kommunale planer for alkoholpolitikken.

Bl a Hotell- og restaurantarbeiderforbundet, Avholdsfolkets Landsråd og diverse andre avholdsorganisasjoner støtter mindretallets forslag om lovfesting. De peker bl a på at alkoholpolitisk planlegging må foregå som ledd i et samlet rusmiddelpolitisk planleggingsarbeid, og at utarbeidelse av slike planer kan dempe opplevelsen av vilkårlighet fra næringens side.

Svært få kommuner har uttalt seg om spørsmålet. De som har uttalt seg er delte i synet på om det skal være plikt til å lage rusmiddelpolitiske planer. De som går inn for en slik lovfestet plikt peker på at kommunestyrene har en viktig rolle i alkoholpolitikken, og at slike planer kan bidra til en bevisst helhetlig alkoholpolitikk i kommunene. De som går imot at det skal innføres en slik plikt mener at kommunen bør ha rett til å velge i hvilken form de vil diskutere eller avgjøre sin alkoholpolitikk.

Kommunal- og arbeidsdepartementet og Rusmiddeldirektoratet går imot at det skal være plikt til å utforme alkoholpolitiske planer. Rusmiddeldirektoratet mener det må være opp til den enkelte kommune å vurdere behovet for slike planer ut fra sin størrelse og egenart. De understreker at mange kommuner ville være tjent med å utarbeide kommunale planer for sin alkoholpolitikk, og at det vil være særlig viktig dersom bevillingene gis uten tidsbegrensning.

Sosial- og helsedepartementet antar at en lovfesting av plikt til å lage kommunale rusmiddelplaner ikke er hensiktsmessig. En slik plikt gir ingen garanti for en bedre rusmiddelpolitikk. Planene må først og fremst oppleves som et nyttig redskap lokalt. Departementet vil imidlertid bidra til å legge til rette for at det kan utarbeides rusmiddelpolitiske planer i kommunene, og for at planene får en kvalitet som gjør dem til et godt redskap for kommunenes rusmiddelpolitikk. Departementet vil bl a utarbeide maler som eksempler på slike planer. Departementet foreslår dessuten at bevillingsperioden endres, slik at den opphører 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer, se lovforslaget § 1-6 første og andre ledd. Etter gjeldende rett opphører bevillingsperioden senest 31. mars. En slik endring vil gi kommunene bedre tid til å utforme en generell alkoholpolitikk, f eks i form av rusmiddelpolitiske planer før bevillingssøknadene behandles.

For at kommunene skal kunne utforme en god rusmiddelpolitikk er det viktig at de har tilstrekkelig grunnlag å basere sine beslutninger på. Statistikk og forskningsresultater kan være gode hjelpemidler. Som eksempel kan nevnes statistikk som bearbeides slik at den enkelte kommune kan sammenligne seg med andre kommuner på det rusmiddelpolitiske området, eller slik at en kan se utviklingen i vedkommende kommune over tid. Rusmiddeldirektoratet spiller en viktig rolle når det gjelder dokumentasjon og spredning av statistikk. Sosial- og helsedepartementet utgir årlig Styrings- og informasjonshjulet for helse- og sosialtjenesten i kommunene. «Hjulet» inneholder enkelte rusmiddelrelaterte sammenligningstall til landets kommuner og fylkeskommuner. Det mangler imidlertid et godt system for å ordne informasjonen for kommunene som på en rimelig enkel måte kan gi oversikt over trender, forbruk, fordeling, tilbud og omsetning.

Sosial- og helsedepartementet tar i samråd med Rusmiddeldirektoratet sikte på å videreutvikle rusmiddelrelatert statistikk og informasjon om rusmiddelspørsmål og virkemiddelbruk av betydning for kommunene. Det vil framover legges større vekt på å utvikle indikatorer for en overvåking av forbruksmønstre som kan være til nytte for kommunene i deres politikkutforming. Departementet tar også sikte på å utvikle faktahefter med bakgrunn og forenklede framstillinger av statistikk, forskningsmateriale o l.

Sosial- og helsedepartementet vil legge tilrette for en mer målrettet lokal innsats gjennom.

• Revisjon av alkoholloven som klargjør de styringsmulighetene kommunene har.

• Utvikling av maler for rusmiddelpolitiske planer.

• Å utvikle og spre rusmiddelrelatert informasjon; statistikk, forskning, forsøk- og utviklingsarbeid, herunder utarbeide faktahefter.

2.5.3 Forebygging, informasjon og forskning

Det alkoholpolitiske utvalget har i sin utredning understreket betydningen av det langsiktige og generelle informasjons- og opplysningsarbeid rettet mot alle alkoholbrukere. De peker også på behovet for å styrke innsatsen for å identifisere risikopersoner og risikogrupper, og informasjonen om sammenhengen mellom alkoholbruk og voldsutøvelse. Utvalget finner det riktig å satse sterkere på den såkalte punktavholdsstrategien, som innebærer at man gjennom ulike tiltak søker å påvirke forbruket av alkohol knyttet til enkelte områder og situasjoner som bør være alkoholfrie. Endelig understreker utvalget viktigheten av å inkludere mer alkoholkunnskap i grunn- og videreutdanningen, gi opplæring til de som arbeider innenfor virksomheter som selger eller skjenker alkohol, og å øke informasjonen innad i politiets og tollvesenets rekker.

Rusmiddeldirektoratet, sammen med Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning, spiller viktige roller i det statlige rusmiddelforebyggende arbeidet. Også kommunene har viktige forebyggingsoppgaver, se 2.5.2. De frivillige organisasjonene har i historisk perspektiv, spesielt gjennom avholdsbevegelsen, vært de fremste til å informere om alkoholspørsmålet. I dag representerer de et viktig korrektiv til og en supplering av den virksomhet som drives i offentlig regi. Det er i det forebyggende arbeid viktig å holde fast ved at ikke alle livsproblemer kan eller bør være hjelpeapparatets ansvar. Det er et hovedmål å styrke folks evne til å møte de prøvelser livet byr og mestre de problemer det skaper - og dermed utvikle vilje til å ta hånd om seg selv og ta vare på andre.

Dagens utfordringer i rusmiddelspørsmålene er langt mer enn tidligere knyttet til kulturelle endringer, endret livsstil, levemåte og arbeid; har ofte mer flokete årsaker og fordrer mer sammensatte forebyggingstiltak enn før. Det betyr at grensene mellom offentlig og personlig ansvar stadig må vurderes. Det er viktig å søke den rette balanse mellom individets ansvar og valgfrihet på den ene siden, og de felles behov vi har for forebygging og helsefremming på den annen.

Høringsuttalelsene er positive til det alkoholpolitiske utvalgets forslag om økt satsing på informasjon og opplysning som en viktig forebyggende innsats. Begrunnelsene gis dels i en endret internasjonal situasjon, dels i nye forskningsresultater, dels i en vurdering av at de tradisjonelle virkemidler er blitt svekket og dels som alternativ til restriktive virkemidler. Legeforeningenbeklager i sin uttalelse den lave prioritet som utvalget gir forebyggende arbeid blant barn og ungdom, og ber om at det satses på tiltak som stimulerer til at ungdomsmiljøene blir mest mulig frie for bruk av alkohol og andre rusmidler. Tilsvarende syn kommer også fram i uttalelsen fra Bø kommune:

«Det er nettopp i denne delen av alkoholpolitikken kommunane kan bidra mest.»

Sosial- og helsedepartementet vil understreke at barn, ungdom og unge voksne er viktige målgrupper i det forebyggende arbeidet. Undersøkelser har vist at debutalderen ved bruk av alkohol er av betydning for i hvilken grad man utvikler et rusmiddelproblem. Departementet vil foreta en bred gjennomgang av nye misbruksmønstre og ungdomskulturelle strømninger i Stortingsmeldingen om narkotikapolitikken som skal framlegges senere i år, og knytte an en diskusjon om aktuelle forebyggende tiltak rettet mot ungdom.

Rusmiddeldirektoratet vil intensivere og fortsette samarbeidet med næringslivet for å utvikle flere og bedre alkoholfrie drikker og nye typer kafeer og serveringssteder. Det vil også være nødvendig å ta i bruk kunnskap om kulturelle fenomener, og sette i verk tiltak som bidrar til å skape «motkulturer» i miljøer hvor rusmidler har en sentral plass. Særlig er dette viktig i det forebyggende arbeid rettet mot ungdom.

Informasjonstiltak som retter seg mot allmenheten bør i større grad enn tidligere knyttes nærmere til nye lover, restriksjoner eller aksjoner. Ettersom tilgjengeligheten av alkohol har økt betydelig det siste tiår, bør informasjonstiltak rettet mot lokale beslutningstagere gi bakgrunn for at debattene om lokal rusmiddelpolitikk tuftes på forskningsmessig eller erfaringsbasert kunnskap.

Departementet vil understreke behovet for å drive kontinuerlig informasjonsvirksomhet på rusmiddelområdet. Denne primærforebyggende virksomheten bør også i større grad samordnes med og utnytte primærforebyggende innsatser på andre områder, som f eks i forbindelse med røyking, seksualitet, legemiddelbruk, kosthold, idrett, trafikkatferd og ulykkesforebygging.

Opplysning og restriksjoner må gå hånd i hånd. En viktig opplysningsoppgave er å begrunne nødvendigheten av restriksjoner, slik at så mange som mulig er villig til å akseptere at det skal være litt dyrt og litt vanskelig å få tak i alkohol. En levende debatt og et høyt bevissthetsnivå omkring alkoholproblemene er en nødvendig forutsetning for den samfunnsmessige kontrollen med problemet.

Det alkoholpolitiske utvalget peker på at det bør satses sterkere på identifisering av og tiltak overfor risikopersoner, -grupper og -situasjoner. Her vil primærhelsetjenesten med sin store kontaktflate mot befolkningen, og ved sin naturlige plass som rådgiver og veileder i helsespørsmål ellers, spille en sentral rolle. Sosial- og helsedepartementet vil legge vekt på den sekundærforebyggende innsatsen og på tiltak som kan hindre at personer og grupper som er risikoutsatt utvikler et rusmiddelmisbruk. Departementet er, blant annet sammen med Den norske lægeforening, allerede aktivt med i et WHO-prosjekt som tar sikte på å bedre primærhelsetjenestens muligheter for å arbeide med personer med et for høyt alkoholforbruk. Kompetansesentrene innenfor tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere deltar i gjennomføringen av WHO-prosjektet.

De fleste høringsinstansene har festet seg ved utvalgets påpeking av de muligheter som ligger i punktavholdsstrategien. En rekke kommuner framhever den positive effekten økt omfang av punktavhold kan få. Flere av disse vurderer punktavholdsideen som en strategi tilpasset en tid med liberal alkoholpolitikk, og at det er nødvendig og ønskelig å skape forståelse for at visse situasjoner og noen «arenaer» bør skjermes mot bruk av alkohol. Uttalelsen fra Stord kommune er dekkende for disse synspunktene:

«Sektorisert og noko isolert informasjonsarbeid som i tillegg har ein tung moraliserande karakter, slik arbeidet i stor grad har vore drive til nå, når neppe dei rette målgruppene.»

Dagligvareforbundet mener en gjennom punktavholdsstrategien vil fremme «en mer bevisst forbrukerholdning og derigjennom bygge opp under et mer fornuftig syn på bruken av alkoholholdige drikkevarer.»

Den norske lægeforeninguttaler at det i det forebyggende arbeid er viktig å ta utgangspunkt i situasjoner hvor det er allmenn oppslutning om at redusert forbruk eller ikke bruk av alkohol overhodet fører til tryggere og bedre omgivelser. «Legeforeningen mener også at det er særlig påkrevet å drive utstrakt opplysningsvirksomhet om farene ved å kombinere alkohol og medikamenter, også det som tas i terapeutisk øyemed, spesielt blant eldre».

Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forening(NBMF) ser på punktavholdsstrategien som en alternativ strategi til tradisjonelle virkemidler som de oppfatter som unyanserte i arbeidet med å redusere totalforbruket:

«NBMF mener også at en punktavholdsstrategi vil ha en sterkere legitimitet i befolkningen, noe som vil gjøre den lettere å gjennomføre i praksis... Vi har i denne forbindelse merket oss at utvalget mener - og vitenskapelig dokumenterer - at dødeligheten reduseres med moderat forbruk av alkohol og at svake alkoholbærere som øl og vin er mindre skadelig enn brennevin. Vi har også merket oss at utvalget mener at størstedelen av de som drikker, opplever positive følger av alkoholbruken.»

Sosial- og helsedepartementet vil understreke at punktavholdsstrategien må komme i tillegg til de øvrige alkoholpolitiske virkemidlene, og ikke, slik NBMF antyder, som en alternativ strategi. Dødelighetsrisikoen knyttet til alkohol er vel dokumentert, og det knytter seg stor metodisk usikkerhet til de undersøkelser som viser at dødeligheten når det gjelder visse hjertesykdommer synker ved lavt forbruksnivå. Departementet vil peke på at dersom en gjennom informasjon, opplysningsvirksomhet eller andre tiltak kan få folk til å kjenne seg igjen i situasjoner hvor bruk av alkohol ikke passer, vil det være en effektiv måte å bekjempe alkoholproblemer på og gjøre at en unngår en rekke skadelige følger av alkoholbruk. Det ligger et stort forebyggingspotensiale i at de som drikker, drikker mindre. Det bør i tiden framover satses på forebyggingstiltak som direkte påvirker drikkesituasjonene og hvor budskapet blir å drikke mindre og sjeldnere, og unngå alkohol helt i visse sammenhenger. I tillegg til å avstå fra bruk av alkohol når en skal føre et motorkjøretøy, og i arbeidslivet, vil det være ønskelig å fremme en positiv holdning til avhold fra alkoholbruk også i andre situasjoner. Eksempler på slike situasjoner eller «soner» kan være samvær og aktiviteter med barn og ungdom, graviditet, idrett- og friluftsliv, og i perioder med bruk av medikamenter.

Det alkoholpolitiske utvalget har pekt på behovet for opplæringsvirksomhet overfor personer som arbeider med omsetning av alkohol, og overfor politi- og tollvesen.

Nærings- og energidepartementetmener at informasjon til ansatte hvor det omsettes alkohol kan være egnet til «å minske de til dels store problemene denne bransjen har med useriøse aktører». Justis- og politidepartementet opplyser i sin uttalelse at det allerede i dag legges «stor vekt på å spre kunnskap og informasjon til politietaten om sammenhengen mellom alkoholpåvirkning og kriminalitet, særlig voldskriminalitet, gjennom departementets kontaktmøter innen forebyggende politiarbeid».

Sosial- og helsedepartementet legger stor vekt på behovet for økt kunnskap om alkoholloven. Det foreslås i kapittel 3 at en bevillingshaver har en styrer som skal være ansvarlig for at salget eller skjenkingen foregår i samsvar med alkoholloven. I kapittel 4 foreslås det at det samtidig innføres et krav om dokumentert kunskap om alkoholloven for denne styreren.

Forskning

Det alkoholpolitiske utvalget foreslår at forskningen skal økes. Tematisk bør forskningen bl a prioritere studier av den økte integrasjonen i Europa og konsekvensene for forbruksmønsteret, og utvalget peker på mulighetene for sammenlikning som ligger i det faktum at Sverige og Norge har ulike tilknytningsformer til EU.

Oslo kommune peker i sin uttalelse på mangelfull statistikk på alkoholområdet og er særlig opptatt av at temaer som alkoholbruk og vold blir prioritert. Universitetet i Bergen uttaler at såvel forskning som informasjon og opplysning om alkoholens betydning er et tverrfaglig anliggende, som inntil nå har vært for svakt forankret innenfor universitetene:

«Det er nødvendig med en styrking av universitetenes forskningsinnsats, ikke minst på bakgrunn av dagens sterke fokusering på lokalsamfunnsbaserte tiltak i alkoholpolitikken.»

Et flertall i utvalget foreslår at det bevilges penger til et nytt rusmiddelforskningsprogram i Norges forskningsråd, og at Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) sikres en uavhengig og fri stilling ved en fortsatt høy grunnfinansiering. Oslo kommune støtter flertallets forslag. Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forening hevder det er uheldig at den alkoholpolitiske forskningen utelukkende skjer innenfor ett miljø:

«NBMF mener at også andre uavhengige forskningsmiljøer enn SIFA bør få del i statlige bevilgninger til forskningen. NBMF viser i denne sammenheng til at SIFA har en formålsparagraf som kan reise tvil om uavhengigheten. En slik tvil kan i første rekke oppstå ved valg av tema for forskningen.»

Sosial- og helsedepartementet vil for sin del peke på at forskning om alkoholspørsmål ikke finner sted utelukkende innenfor ett enkelt institutt, slik NBMF antyder. Gjennom Rusmiddelforskningprogrammet under Norges forskningsråd har en rekke forskningmiljøer i Norge blitt engasjert og aktivt trukket inn i disse spørsmålene. Det gjelder såvel høgskoler som universiteter og enkeltstående institutter. Departementet vil også slå fast at det ikke er grunnlag for å så tvil om SIFAs uavhengighet.

Universitetet i Oslo ved Det medisinske fakultet ser behovet for styrket innsats når det gjelder informasjon og opplysningsarbeid som en viktig markering i en tid med endrede holdninger og omstillinger:

«...men det bør også understrekes at kunnskapen om virkningen av informasjon og opplysningsarbeid spriker. Det er derfor sentralt å vektlegge forskning, herunder også evaluering av informasjons- og holdningsarbeid.»

Også de øvrige høringsuttalelsene tillegger forskningen en sentral rolle. Lørenskog kommune uttaler at den norske alkoholdebatten ofte i for stor grad er preget av politiske skillelinjer og ideologi. «På bakgrunn av dette er det derfor viktig å forske på spesielt effekten av de virkemidler som settes inn».

Sosial- og helsedepartementet vil understreke betydningen av at de tiltak og virkemidler som tas i bruk om mulig må forankres vitenskapelig. Det er viktig med kontinuerlig kunnskapsoppbygging også på dette feltet. Sett i lys av de endringene vi har gjennomgått når det gjelder virkemiddelbruk gjennom de senere årene, er det viktig å følge utviklingen nøye. Norges forskningsråds Rusmiddelforskningsprogram ble avluttet i 1995. Stortinget har imidlertid bevilget midler til videreføring av dette programmet i 1996. Sosial- og helsedepartementet har overfor forskningsrådet lagt vekt på at forskningen skal omfatte følgende områder:

• Endringer i forbruksmønsteret av rusmidler, bl a sett i lys av økt integrasjon i Europa.

• Komparative studier av ulike kontrollformer vedrørende bruk og besittelse av narkotika.

• Økt kommunalt ansvar for rusmiddelbrukere, med spesiell vekt på kartlegging av misbrukerutviklingen, forebyggende strategier og tiltak samt tidlig intervensjon.

• Legal og illegal rusmiddelbruk sett i sammenheng med arbeidsliv, livsstil og kriminalitet. Det bør fokuseres på marginaliserte grupper i befolkningen, spesielt innvandrerungdom i de store byene.

• Behandlingsforskning som fokuserer på muligheten for bedre tilpasning mellom klienters behov og behandlingstiltakenes tilbud, og som utnytter de muligheter for sammenlignende studier som er utviklet i forrige programperiode.

2.5.4 Priser og avgifter

Prisregulering gjennom bruk av avgifter er et svært sentralt virkemiddel i alkoholpolitikken. I kapittel 2.4.2 er det redegjort for effektene av en aktiv prispolitikk på dette området.

I perioden fra 1975 og fram til idag var realprisene på alkohol på sitt laveste i 1980. I 1981 ble det gjennomført en kraftig avgiftsøkning, og avgiftene og realprisene på alle alkoholholdige drikker økte ytterligere i 1982 og 1983. Etter dette tidspunktet har avgiftsnivået variert noe. Realprisnivået på vin var høyest i 1993, mens brennevinsprisene var høyest i 1992. Utviklingen av ølprisene skiller seg fra vin og brennevinsprisene. Siden 1983 har prisene steget jevnt. I dag er realprisen på øl omlag 40 prosent høyere enn da den var på sitt laveste i 1980. Ser vi på forholdet mellom prisene på de ulike alkoholdrikkene, er forholdet mellom prisene på svakvin, sterkvin og brennevin nesten uendret. Ølet er relativt sett blitt dyrere enn før.

Det alkoholpolitiske utvalget viser til at det er grunn til å tro at de norske alkoholavgiftene vil bli satt under press. Spesielt vil dette gjelde avgiftene på vin og øl. Utvalget peker imidlertid på at det også finnes tendenser som kan føre til at avgiftsnivået vil kunne stige i europeiske land. Ett viktig argument for dette vil være av fiskal art. I tillegg peker utvalget på at den økte interessen for alkohol og helse i en rekke europeiske land vil kunne føre til en slik økning.

Utvalget slår fast at alkoholavgiftene er et av de viktigste virkemidlene i norsk alkoholpolitikk, men det understreker samtidig viktigheten av at en hele tiden vurderer det norske avgiftsnivået i lys av utviklingen både innenfor EU-landene generelt, og i Sverige spesielt.

Utvalget har merket seg at ølavgiftene i de siste 10-15 årene har hatt en relativt sett mye sterkere økning enn vin og brennevinsavgiftene, og peker i den forbindelse på at det etter deres syn ikke er grunn til å fortsette denne utviklingen.

Pilsens Venner og Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forening(NBMF) er opptatt av at det norske avgiftsnivået for øl er vesentlig høyere enn i de øvrige nordiske land. NBMF hevder at de «svært høye avgiftene på øl strider mot den erkjennelse av grensehandelens problemer som Regjering og Storting selv har erkjent; forsterker ubalansen i avgiftsnivået i de nordiske land og beveger oss i gal retning i forhold til den fremtidige konkurransesituasjonen». Mens NBMF vil at avgiftene på øl i første omgang reduseres til svensk nivå og på lengre sikt søkes tilpasset dansk nivå, vil Forbrukersamvirket at alkoholavgiften på lettøl reduseres. Rusmiddeldirektoratet er enig med utvalget i at det «ikke er grunn til å øke forskjellen mellom ølavgifter på den ene side og vin- og brennevinsavgifter på den annen side».

Sosial- og helsedepartementetvil også i framtiden legge stor vekt på prispolitikken som virkemiddel i alkoholpolitikken. Departementet mener at det i dagens situasjon ikke er grunnlag for å øke avgiftsnivået vesentlig.

Øl står for en vesentlig, og økende, del av alkoholforbruket. Det er også grunn til å peke på at ungdom først og fremst velger øl når de drikker alkohol. Det kan vanskelig føres en aktiv alkoholpolitikk uten også å fokusere på øl. Disse forhold tilsier at det bør knyttes et visst prisnivå til denne drikken. Departementet vil for øvrig bemerke at vi nå har fått langt mer differensierte ølavgifter enn tidligere.

2.5.5 Detaljmonopolet som et alkoholpolitisk instrument

Regjeringen la våren 1995 fram for Stortinget to dokumenter hvor A/S Vinmonopolets detaljsalgsmonopol omtales: St prp nr 49 (1994-95) Om deling av A/S Vinmonopolet og Ot prp nr 5l (1994-95) Om lov om endringer i alkoholloven (ny bevillingsordning for engrossalg av alkoholholdig drikk m v). I disse dokumentene understreker Regjeringen at detaljsalgsmonopolet spiller en særlig viktig alkoholpolitisk rolle, og skal bestå som i dag. I Innst O nr 74 (1994-95) forutsetter sosialkomiteens flertall at Regjeringen vil arbeide aktivt og målrettet for å sikre at detaljmonopolet opprettholdes. Flertallet uttaler at det er av avgjørende betydning for å nå målet om et redusert alkoholforbruk og for å få redusert alkoholskadene.

I St prp nr 49 (1994-95) Om deling av A/S Vinmonopolet la Regjeringen videre til grunn at A/S Vinmonopolet etter de foreslåtte endringene samsvarer med EØS-avtalens krav slik bestemmelsene er blitt tolket av ESA og EFTA-domstolen. ESA forutsatte i en forutgående uttalelse at produksjonsvirksomheten måtte skilles fra detaljmonopolet, men gikk utover dette ikke inn på ordningen med detaljsalgsmonopol. Landskrona tingsrätt i Sverige begjærte i juni 1995 en prejudisiell avgjørelse fra EF-domstolen om det svenske systembolaget er forenlig med EF-traktatens art 30 og 37 (Sak C-189/95). Spørsmålet vil kunne ha betydning også for det norske detaljsalgsmonopol, men det er foreløpig uklart når saken kommer opp for domstolen. Europakommisjonen mener for sin del at det svenske systembolaget ikke er i strid med Romatraktatens art 30 og 37, under forutsetning av at det får samme virkning for innenlandsk produserte og importerte varer. Frankrike har inntatt samme standpunkt som kommisjonen.

Flertallet i Alkoholpolitisk utvalg går inn for å opprettholde Vinmonopolets eneretter til detaljsalg av brennevin, vin og sterkøl. Et mindretall foreslår at den statlige monopolordningen for omsetning av bordvin oppheves for å imøtekomme ønsket i befolkningen om bedret tilgjengelighet for denne varen, og dermed bl a redusere det betydelige illegale forbruket. Mindretallet uttaler:

«Monopoler bør bare forekomme dersom det er helt nødvendig av helsemessige, sosiale, sikkerhetsmessige o l grunner. Det kan ikke ses å være tilfelle ved salg av bordvin.»

Det samme mindretallet foreslår at monopolordningen for omsetning av sterkt øl oppheves, og at salget legges til dagligvarebutikker med kommunal bevilling til salg av sterkøl. Dette forslaget er begrunnet i at «en finner det lite hensiktsmessig å skille mellom omsetningsformene for sterkt og svakt øl, og at den nødvendige kontrollen kan utøves i forbindelse med at slikt salg krever kommunal bevilling».

I Dok nr 8:34 (1994-95) er inntatt et forslag fra stortingsrepresentantene Annelise Høegh, Tore A. Liltved og Siri Frost Sterri om å tillate private vinutsalg fra egne butikker. Det begrunnes med behovet for - innenfor rammen av en fortsatt restriktiv alkoholpolitikk - å bedre tilbudet til forbrukerne blant annet ved å innføre konkurranse på vinsalg.

Av høringsinstansene er det kun Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen/Norsk Hotell- og Restaurantforbund,og Oslo kommune som tar til orde for at systemet med detaljsalgsmonopol i sin helhet avvikles. De to første med den begrunnelse at det på den måten blir enklere for serveringsbedrifter å supplere lagre dersom det skulle oppstå mangel på visse merker. Oslo kommune har ikke utdypet sitt syn.

Sosial- og helsedepartementet kan imidlertid ikke se at serveringsbedriftenes mulighet for å kjøpe varer fra detaljutsalg nødvendigvis ville bli bedre enn den er i dag dersom monopolordningen avvikles.

Enkelte av høringsinstansene går inn for at bordvin skal tillates solgt i dagligvarebutikkene. Dagligvareforbundet og Norsk bryggeri- og Mineralvannindustris Forening (NBMF)fremhever en opinionsmåling foretatt av Nielsen Norge i 1995 som viser flertall i befolkningen for salg av vin i dagligvarebutikker, og som støtter synspunktet om at alkoholkonsumet med en slik løsning vil kunne bli flyttet fra sterke drikkevarer og over til lavere alkoholholdige varer. Dagligvareforbundet sier videre:

«Dette er i overensstemmelse med et klart flertall i befolkningen og vil dessuten avklare Vinmonopolets rolle i alkoholomsetningen i forhold til EØS-avtalen og regelverket i EU. Samtidig vil samfunnet på en mer tidstilpasset måte kunne bruke statsmonopolet på de produktområder som har størst betydning sosialt og helsemessig.»

Om forholdet til EØS-avtalen og regelverket i EU viser departementet til det som er sagt innledningsvis.

Også Pilsens Vennerser gjerne at bordvin tillates solgt i dagligvarehandelen.

De samme høringsinstansene, samt Norges Colonialgrossisters Forbund, Konkurransetilsynet og noen få kommuner, går også inn for at monopolordningen for salg av sterkøl oppheves. Konkurransetilsynet peker på at en stor andel av utenlandsk produsert øl har et alkoholinnhold på over 4,75 volumprosent og derved må omsettes gjennom monopolet, noe som kan medføre at utenlandske ølprodusenter i praksis vil få begrenset sitt salgspotensiale i forhold til norskprodusert øl. Også Dagligvareforbundet og NBMF framhever forholdet til EØS-avtalen. NBMF uttaler videre:

«NBMF vil også minne om at den eneste offisielle begrunnelse Departementet brukte for å flytte salget av sterkøl til Vinmonopolet, var å redusere det totale alkoholkonsum. På det tidspunkt reglene ble vedtatt sto sterkølet for kun 3 pst. av alkoholomsetningen. Det er ingen ting som tyder på at resultatet har blitt lavere totalt alkoholkonsum som følge av forslaget. Tvert imot viser utviklingen av salget at øl har blitt redusert mens salget av vin har øket. Det er således grunn til å anta at resultatet av å flytte sterkøl til Vinmonopolet ble en overgang til vin, som har dobbelt så høy alkoholstyrke som sterkølet.»

Avholdsfolkets Landsråd, Arbeidernes Edruskapsforbund og Forbundet Mot Rusgift tar klart avstand fra opphevelse av deler av detaljsalgsmonopolet. Det gjør også Funksjonærklubben i Vinmonopolet med tilslutning av Handel og Kontor i Norge, som uttaler at adgang til kjøp av vin i dagligvarehandelen, selv om dette skulle være noe innskrenket og forbundet med bevillingsplikt, vil innebære et meget alvorlig skritt i retning av å undergrave dagens alkoholpolitikk. Heller ikke Medisinsk fakultet ved Universitetet i Osloog Legeforeningen ønsker salg av bordvin i dagligvarebutikkene.

Når detaljmonopolet spiller en så betydelig rolle som tilgjengelighetsregulerende tiltak i norsk alkoholpolitikk, er det både fordi et statlig vinmonopolsystem er mer oversiktlig og lettere styrbart enn det som må antas å være alternativet, nemlig et privatisert omsetningssystem basert på bevillinger, og fordi et monopol erfaringsmessig i større grad passivt vil tilpasse seg den eksisterende etterspørselen enn et privatisert marked vil gjøre.

Systemet med statlig vinmonopol regulerer tilgjengeligheten til alkohol på flere måter. Først og fremst geografisk ved at antallet butikker er begrenset, og ved at disse ikke har en samfunnsmessig sett uheldig lokalisering. Like viktig er imidlertid den sosialpolitiske signaleffekt Vinmonopolet har. Egne vinmonopolutsalg tydeliggjør at de varer som omsettes ikke kan sammenlignes med en hvilken som helst annen vare, ved at bruken av dem innebærer fare for skadevirkninger som er et betydelig samfunnsproblem, og som myndighetene derfor ønsker å begrense. Vinmonopolet skriver i sin høringsuttalelse:

«Den statlige monopolordningen for salg av sterkøl, vin og brennevin gjør at privatøkonomiske interesser holdes utenfor denne delen av alkoholomsetningen. Sammen med landsplanen og det kommunale sjølstyret, gjør vinmonopolordningen at det offentlige kan regulere antall salgssteder for vin og brennevin på en ønsket og effektiv måte. Derved hindres en alminneliggjøring av alkoholen; det blir et klart skille mellom omsetningen av sterke alkoholdrikker på den ene siden og andre handelsvarer på den andre. En av Vinmonopolets aller viktigste alkoholpolitiske funksjoner i dag er å synliggjøre dette skillet.»

Utvalget framhever at et privatisert omsetningssystem erfaringsmessig vil ta mer hensyn til etterspørselen, og føre til forsøk på å påvirke den. Slike tiltak kan være selvbetjening, økt reklame, økte åpningstider, spesielle tilbud og lavere priser. Undersøkelser som er gjort etter at detaljmonopol på salg av vin ble opphevet i 6 stater i USA - i en av statene ble også monopolet på salg av brennevin opphevet - viser at mens mindre endringer innenfor et stabilt monopolsystem vanligvis har små eller ingen påviselige effekter på forbruk og skader, så vil større endringer av hele omsetningssystemet kunne gi til dels betydelige utslag. Privatisering av vesentlige deler av alkoholmarkedet har i mange tilfeller vist seg å føre til sterk økning i salget av de privatiserte alkoholsortene, først og fremst fordi det ble en sterk økning i antall utsalgssteder. Utvalget peker på at mens impulskjøp av alkohol bare meget sjelden vil forekomme i et monopolsystem, fordi en må ta beslutningen allerede før en går inn i butikken, vil impulskjøp lettere skje i en dagligvarebutikk hvor alkohol er tilgjengelig i butikkens hyller sammen med andre varer eller i «sjokkselgere» ved kassen. Visse substitusjonseffekter vil man som regel få når et monopol blir opphevet, men vanligvis vil man i disse tilfellene også få en nettoøkning i totalsalget av alkohol. I noen tilfeller har denne økningen vist seg å være betydelig.

Tilsvarende undersøkelser ble gjort av Smart i Canada i perioden 1967-83 etter at Quebec privatiserte salg av vin. Her fant man ikke noen tendens til at økt tilgjengelighet førte til økt salg, men Smart hevder at den manglende økningen i vinsalget ikke trengte å bety at endringer i tilgjengeligheten ikke påvirket omsetningen. Det kunne like godt være et resultat av at vinprisene økte, av at økonomien var inne i en lavkonjunktur, av at alkoholforbruket generelt sett var på vei ned, og av at etterspørselen etter vin i seg selv var så lav at en endring i tilgjengeligheten ikke ville føre til økt etterspørsel. Det var også bare innenlandsk produsert eller tappet vin som ble lettere tilgjengelig, og i byene, hvor det ble drukket mest vin, var tilgjengeligheten god fra før. Erfaringene fra Quebec er lite å bygge på, fordi så mange andre elementer gjorde seg gjeldende samtidig og fikk innvirkning på resultatet.

Vinens rolle som berusningsmiddel er i dag forholdsvis beskjeden. Erfaringer viser imidlertid at den økning i vinforbruket tilegnelsen av kontinentale drikkevaner i Norge medfører, kommer i tillegg til, ikke i stedet for, det tradisjonelle norske drikkemønster hvor alkoholbruk er mer knyttet til rus enn til mat. Drastiske endringer i tilgjengeligheten for vin som en avvikling av monopolordningen vil medføre, vil etter all sannsynlighet føre til en økning av totalkonsumet av alkohol i Norge. Det samsvarer dårlig med målsettingen om å redusere alkoholforbruket og skadevirkningene av dette.

Når det gjelder sterkølet vil departementet ikke gå inn for å flytte dette tilbake til dagligvarehandelen. Mulige substitusjonseffekter av overføringen av salget til Vinmonopolet ble vurdert ved behandlingen av lovendringene, og departementet tok i Ot prp nr 19 (1992-93) Lov om endring i lov 2. juni 1989 nr 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m v det standpunkt at selv om enkelte slike virkninger sannsynligvis kan inntreffe ville dette oppveies av den edruskapspolitiske gevinst. Alkoholpolitisk utvalg viser forøvrig til at trenden i retning av at det drikkes relativt sett mer vin i dag enn tidligere er et resultat av en utvikling som går helt tilbake til 1970-tallet. Det synes derfor ikke uten videre å være dekning for Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forenings synspunkter på virkningen av overføringen av sterkølet til Vinmonopolet. Lovendringene ble videre ansett å være i samsvar med EØS-avtalen, og det kan i denne henseende ikke ha betydning at utenlandsk øl ofte har høyere alkoholinnhold enn det norske. Øl produseres ofte i mange forskjellige alkoholstyrker, og må tilpasses de nasjonale regler for salg på samme måte som innenlandsk produsert øl.

Alle erfaringer fra områder som har oppløst ulike typer monopolordninger innen alkoholomsetningen viser at det er vanskelig, og antagelig bortimot umulig, å føre en like restriktiv alkoholpolitikk uten et monopol.

I praksis vil derfor et monopol være et vesentlig element i en restriktiv alkoholpolitikk. Det er grunn til å gi Vinmonopolet en stor del av æren for at alkoholforbruket i Norge er blant de aller laveste i Europa.

Bortsett fra mindre justeringer har hovedtrekkene ved vinmonopolsystemet vært de samme siden det ble etablert i 1920-årene. Vinmonopolet ble en del av norsk kultur, og det har hatt støtte i befolkningen som nødvendig virkemiddel for å begrense skadevirkningene av alkoholforbruk.

Undersøkelser tyder imidlertid på at oppslutningen om detaljmonopolet har falt noe de siste årene. Statens Institutt for alkohol- og narkotikaforskning viser til at mens det i 1993 var 56% som ønsket å beholde vinmonopolordningen som i dag (inkludert tilhengerne av totalforbud), var denne andelen i slutten av 1995 sunket til 46%.

Utvalget framhever at de alkoholpolitiske virkemidlers effektivitet i stor grad vil avhenge av at de har legitimitet i befolkningen. Et flertall i utvalget er av den mening at det er nødvendig å foreta enkelte endringer i den norske vinmonopolordningen for å oppnå større aksept i befolkningen for at systemet som helhet opprettholdes.

Sosial- og helsedepartementet ser detaljsalgsmonopolet for omsetning av brennevin, vin og sterkøl som et sentralt alkoholpolitisk virkemiddel for å hindre en utvikling i retning av økt totalkonsum av alkohol. Det er likevel viktig å finne en fornuftig balanse mellom behovet for å begrense tilgjengeligheten totalt, og behovet for gjøre tilgjengeligheten til alkohol mest mulig rettferdig for befolkningen. Det vil utfra dette være hensiktsmessig å foreta enkelte justeringer som kan bedre tilgjengeligheten, særlig for folk som har lang reiseavstand til vinmonopolutsalg.

Sosial- og helsedepartementet vil:

• Opprettholde Vinmonopolets enerett til salg av brennevin, vin og sterkøl til forbruker.

• Legge tilrette for et bedret distribusjonsnett som ikke involverer privatøkonomiske interesser.

• Opprettholde ordningen med at departementet setter tak på antall utsalg, men utvide rammen for taket.

• Opprettholde ordningen med landsplan for Vinmonopolet for å sikre en mest mulig distriktsmessig rettferdig fordeling av vinmonopolutsalgene.

• Utvide åpningstidene for vinmonopolutsalgene.

Endringsforslagene er behandlet i proposisjonens kapittel 12.1.

2.5.6 Styrking og systematisering av internasjonalt samarbeid

Europa er den største alkoholprodusenten og den største eksportøren av alkoholholdige varer i verden. Produksjon og forbruk er på samme tid viktig og alminnelig i de fleste europeiske land. Det har tradisjonelt vært ulike drikkekulturer i Nord- og Sør-Europa. De nordlige områder har hatt et betydelige lavere forbruksnivå enn de sørlige land. I løpet av de siste femten årene har dette bildet forandret seg. Forskjeller i totalforbruket har avtatt. Mange studier av de ulike drikkemønstrene har vist at også disse forskjellene etter hvert blir mindre. Sør-europeerne drikker mer øl og mindre vin, nord-europeerne drikker mindre brennevin og mer øl og vin mens sentraleuropeerne drikker mer vin.

Alkoholpolitikken i de vestlige landene i Europa har reflektert både forskjellige alkoholkulturer og forskjeller i velferdsstats-ordninger. De europeiske landene danner en slags nord-sør akse, fra land så og si uten alkoholpolitiske tiltak til land med mange restriksjoner. Norden oppfattes å befinne seg helt i toppen når det gjelder regulering av alkoholomsetningen. I sør-europeiske land anses alkohol ofte enten som mat eller som vanlig drikke, og ansvaret for å håndtere alkoholproblemene er blitt overlatt til familiene og lokalsamfunnet. I Mellom-Europa er statlig intervensjon i markedet mer begrenset enn i nord, men statlige myndigheter er ansvarlige for områder som behandling, helseopplysning og i enkelte land også elementer av prispolitikken på alkoholområdet.

Det synes å være tegn til en viss form for harmonisering av nasjonal alkoholpolitikk i Vest-Europa. Mens noen av de sørlige landene har strammet til på enkelte alkoholkontrollpolitiske områder, har de nordiske landene oppvist en viss liberalisering av sine reguleringer.

Det alkoholpolitiske utvalget foreslår at Norges kontakt med internasjonale organisasjoner og nasjonale myndigheter som arbeider med spørsmål som har betydning for norsk alkoholpolitikk, styrkes og systematiseres. Internasjonalt samarbeid bør etter utvalgets mening få en mer sentral plass i norsk alkoholpolitikk enn det har i dag. Særlig bør engasjementet i EØS- og EU-sammenheng bli sterkere. Viktigheten av fortsatt deltakelse i andre internasjonale fora som behandler alkoholspørsmål, som f eks Nordisk Råd, Nordiska Nämnden för alkohol- och drogforskning og WHO understrekes også.

Sosial- og helsedepartementet vil påpeke at norsk alkoholpolitikk nok vil bli sterkere utfordret i årene som kommer som en følge av økt internasjonalisering. Ikke minst vil det bli stilt spørsmål om effekter av virkemiddelbruken. God og vel underbygget argumentasjon, informasjon og aktivt internasjonalt engasjement vil være gode måter å fremme norske standpunkter på. Den økte internasjonaliseringen gjør det i seg selv også nødvendig å styrke og systematisere Norges kontakt med internasjonale organisasjoner og nasjonale myndigheter som arbeider med spørsmål av betydning for norsk alkoholpolitikk.

Det blir viktig både å forsøke å få andre land til å forstå behovet for å føre en effektiv politikk mot alkoholskadene i egne land, og å synliggjøre forbindelsen mellom den norske alkoholkulturen og den restriktive norske alkoholpolitikken. En slik økning i det internasjonale arbeidet er en betingelse for å kunne begrunne våre alkoholpolitiske tiltak bedre overfor de landene vi har inngått et forpliktende samarbeid med gjennom EØS, og for å forsvare vårt alkoholpolitiske syn i andre internasjonale fora.

For Norge vil det være særlig viktig å satse på det aktive samarbeidet som er utviklet i nordisk sammenheng gjennom Nordisk Råd. Innenfor denne rammen vil departementet ta initiativ til samordning av nordiske standpunkter i alkoholspørsmål. I en europeisk sammenheng vil dette kunne bidra til økt forståelse for den «nordiske modellen».

I de senere år har WHO vært en sentral organisasjon i den internasjonale debatten omkring alkoholspørsmål. Særlig har Europaregionen i WHO engasjert seg, og Norge har vært en aktiv deltaker i dette arbeidet. I WHOs European Alcohol Action Plan som Norge, sammen med en rekke andre land, har sluttet seg til, blir en reduksjon i alkoholforbruket sett på som et av de aller viktigste sporene i arbeidet med å redusere alkoholproblemene i de respektive landene.

I et vedlegg til denne proposisjonen er Den europeiske erklæring om alkohol gjengitt. Den ble lagt fram på WHOs konferanse om samfunn, helse og alkohol i desember 1995, og vedtatt av medlemslandenes helse- og sosialministre. Dette var første gang at de europeiske statene var samlet for å formulere felles retningslinjer, og for første gang i denne sammenheng ble ikke alkohol sett på bare som et medisinsk men også som et samfunnsmessig problem. Konferansens programerklæring gir uttrykk for et relativt restriktivt syn på alkoholen. Som det framgår av erklæringen finner en de nedfelte prinsippene og strategiene igjen som sentrale elementer i norsk alkoholpolitikk.

2.5.7 Annet

Alkoholpolitisk utvalg har en rekke konkrete endringsforslag for å styrke norsk alkoholpolitikk.

1. Et mindretall i alkoholpolitisk utvalg foreslår at ordningen med tax-freesalg oppheves eller at det tas initiativ innenfor EØS til å oppheve ordningen for EØS-området.

Rusmiddeldirektoratet, diverse avholdsorganisasjoner og noen få kommuner støtter mindretallets forslag.

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet og Oslo kommune ser ikke på tax-freeomsetningen for alkohol som noe stort problem. De synes ikke at det er behov for å avskaffe ordningen, og anser det ikke som noe aktuelt sosialpolitisk virkemiddel. Noen få andre kommuner er av tilsvarende oppfatning.

Til dette uttaler Finans- og tolldepartementetat det anser det vanskelig fra norsk side ensidig å foreslå en opphevelse av tax-freesalget.

2. Et flertall i Alkoholpolitisk utvalg foreslår å senke promillegrensen i vegtrafikkloven til 0,2. Flere av medlemmene i dette flertallet foreslår prinsipalt at grensen settes til 0.0 promille.

Diverse avholdsorganisasjoner, Rusmiddeldirektoratet, Den norske lægeforening, Romerike politikammer, Statens Rettstoksikologiske Institutt og flertallet av de få kommunenesom uttaler seg om spørsmålet går inn for en senking av promillegrensen. Noen av disse foreslår prinsipalt at grensen senkes til 0.0. Det pekes både på signaleffekten en senking av promillegrensen vil gi og behovet for økt sikkerhet i trafikken.

Statens Rettstoksikologiske Instituttuttaler:

«Dagens innføring av såkalte bevisinstrumenter, kan i realiteten for de fleste representere en 20-30 % hevning av den reelle promillegrensen. En senkning av promillegrensen vil således kunne kompensere for dette forhold.»

Justis- og politidepartementet uttaler:

«En endring av promillegrensen har vært under nærmest kontinuerlig vurdering i flere år. En senking av grensen kan ha en pedagogisk effekt for å motvirke såkalt promilletenking, dvs. at det spekuleres i hvor mye man kan drikke uten å komme over promillegrensen. Imidlertid kan det hevdes at det er dårlig ressursutnyttelse å trekke en ny, stor gruppe inn under kontroll- og straffeapparatet uten utsikt til vesentlig virkning for trafikkulykkene. Bruk av utåndingsprøver vil imidlertid medføre reduksjon av antall timeverk som går med til prøvetaking og etterforskningen i disse sakene, idet de kan gjøres ferdig til påtalemessig behandling umiddelbart etter at prøveresultatet foreligger. Teknisk vil det ikke være noe i veien for å endre promillegrensen til 0.2 promille, når det gjelder de nye utåndingsinstrumentene.»

Universitetet i Bergen tar ikke stilling til spørsmålet, men påpeker:

«at dersom grensen senkes uten at oppdagelsesrisikoen samtidig stiger, vil det kunne få uheldige følger. Om grensen senkes, men antallet promillekontroller på veiene blir konstant, vil oppdagelsesrisikoen synke. Etter hvert som dette blir synlig for befolkningen, vil det kunne bidra til å svekke den alminnelige oppslutningen om promillelovgivningen, som jo står meget sentralt i punktavholdsstrategien. Høy oppdagelsesrisiko er etter vår mening viktigere enn et høyt straffenivå.»

Universitetet i Oslo v/ Medisinsk fakultetantar at hyppigere og bedre promillekontroller er langt viktigere virkemidler enn skjerping av promillegrensen, men at innføring av nullgrense likevel er et tydelig signal mot alkoholpåvirket kjøring.

Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet og noen få kommuner ønsker å beholde promillegrensen slik den er i dag.

Til dette uttaler Samferdselsdepartementetat de vil avvente de svenske erfaringene med en senket promillegrense før det eventuelt blir fremmet forslag om å endre promillegrensene i vegtrafikkloven. Evalueringen av erfaringene i Sverige var ventet høsten 1995, men er blitt forsinket.

3. Et flertall i Alkoholpolitisk utvalg foreslår at det innføres promillegrenser til sjøs.

Rusmiddeldirektoratet, Statens Rettstoksikologiske Institutt, Avholdsfolkets Landsråd, Arbeidernes Edruskapsforbund, Den norske lægeforening, Universitetet i Bergen og samtlige av de få kommunene som uttaler seg om spørsmålet støtter forslaget.

Universitetet i Bergen peker på at et slikt tiltak vil ha begrenset nytte på lang sikt, dersom det ikke følges opp med tilstrekkelige kontrolltiltak.

Departementetskal bemerke:

Spørsmålet om promilleregler til sjøs, derunder spørsmålet om promilleregler for førere av fritidsfartøy, er allerede under utredning i Justisdepartementet. Straffelovrådet har i NOU 1993: 21 Fast promillegrense på sjøen anbefalt at straffeloven § 422 annet ledd klargjøres og skjerpes, blant annet i forhold til førere av fritidsfartøy. De fleste høringsinstansene har stilt seg positivt til forslaget.

I den senere tid har mulighetene for effektiv håndheving av promilleregler til sjøs blitt bedre, fordi politiets båttjeneste er omorganisert.

Justisdepartementet tar sikte på å fremme forslag om regler om fast promillegrense for førere av fritidsfartøyer. Det synes naturlig at reglene for førere av fritidsfartøyer blir noe lempeligere enn de som gjelder for førere av motorvogner.

Justisdepartementet tar for øvrig sikte på også å fremme forslag om promilleregler som gjelder handelsfartøyer.

4. Utvalget foreslår at innsatsen fra politiet og tollvesenet mot ulovlig spritproduksjon og smugling økes.

Rusmiddeldirektoratet, Hotell- og restaurantarbeiderforbundet, IOGT i Norge, og noen få kommuner, bl a Oslo kommune, støtter dette.

Justis- og politidepartementetuttaler:

«Bekjempelse av ulovlig salg, skjenking, hjemmebrenning og smugling av alkohol er ikke en oppgave for politiet alene. Også kommunene har et ansvar i denne sammenheng.

Politiet er pålagt en rekke oppgaver. Politiets prioriteringer fastsettes i drøftingsmøter med det enkelte politidistrikt, bl a på bakgrunn av tildelingsbrevet fra Justisdepartementet og plan- og rammeforutsetninger.

Blant politiets oppgaver har følgende områder høy prioritet:

• forebyggende arbeid

• voldskriminalitet

• internasjonal organisert kriminalitet, herunder narkotikakriminalitet

• økonomisk kriminalitet

• raskere behandling av straffesaker.

Dersom ulovlig salg, skjenking, hjemmebrenning og smugling av alkohol kan knyttes opp mot disse områdene, skal sakene gis høy prioritet. I mange politidistrikter er en stor del av kriminaliteten knyttet til disse problemene. Politiets kontroll på dette området er da prioritert.»

Når det gjelder økte midler til toll- og avgiftsetaten vises også til Finansdepartementets merknader under punkt 1 ovenfor.

5. Utvalget foreslår også at det gis adgang til å gi forenklede forelegg i forbindelse med salg av mindre kvanta illegal sprit.

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet, Universitetet i Oslo v/ Medisinsk fakultet, avholdslaget «Sverre» og Oslo kommunestøtter dette. Noen få kommuner går imot forslaget.

Trondheim politikammer mener det vil være et uheldig signal i retning av bagatellisering/reduksjon av straffverdigheten av disse overtredelsene. «Det vil heller ikke oppnås noen særlig effektiviseringsgevinst i saksbehandlingen ved en slik endring - det kreves samtykke fra botlagte til å utferdige forenklet forelegg, og det må vel uansett produseres en enkel rapport om forholdet. Vi viser dessuten til departementets forslag om at overtredelser av alkohollovgivningen automatisk vil diskvalifisere også fra skjenkebevilling. Det vil harmonere dårlig med dette forslaget om man samtidig endrer reaksjonsformen for salg av mindre kvanta illegal sprit til forenklet forelegg».

Justisdepartementethar følgende merknader:

«Det kan reises spørsmål om salg av mindre kvanta illegal sprit kommer i en særstilling i forhold til andre forseelser, at det er grunnlag for å fravike hovedregelen om at forelegg skal utferdiges og ilegges etter reglene i straffeprosessloven kapittel 20.

Bruk av forenklede forelegg i ovennevnte saker vil kunne være et uheldig signal i retning av bagatellisering av straffverdigheten av disse overtredelser. Salg av illegal sprit, bl.a. til barn og unge, er et stort problem i flere politidistrikter.

Vi kan videre ikke se at det vil oppnås noen særlig effektiviseringsgevinst i saksbehandlingen ved innføring av forenklede forelegg i slike saker.

Salg av illegal sprit vil kunne være et ledd i en mer omfattende kriminell virksomhet, f.eks. i forbindelse med ulovlig spritproduksjon eller smugling. Denne type kriminalitet vil i mange tilfeller egne seg for grundigere etterforskning.

Justisdepartementet er derfor skeptiske til forslaget.»

6. Utvalget går imot forslaget fra det såkalte Opplæringsutvalget om å oppheve forbudet mot bruk av alkohol i grunnskolebygninger, jf NOU 1995:18.

Ingen av høringsinstansene støtter opplæringsutvalgets forslag. Rusmiddeldirektoratet, IOGT, avholdslaget «Sverre», Den norske lægeforening, Barne- og familiedepartementet,og de få kommunene som uttalte seg går inn for at det fortsatt skal være forbudt å bruke alkohol i grunnskolebygninger.

Spørsmålet vil bli behandlet i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementetslovproposisjon om opplæringslovene som det tas sikte på å fremme for Stortinget høsten 1996.

7. Et flertall i utvalget foreslår innført bestemmelser om pliktmessig avhold for helsepersonell med pasientkontakt. Et mindretall savner et bedre grunnlag for å uttale seg om dette spørsmålet, og foreslår at spørsmålet utredes nærmere.

Universitetet i Oslo v/ Medisinsk fakultet går imot forslaget og uttaler:

«Pliktmessig avhold er i dag knyttet til muligheten av nedsatte ferdigheter eller årvåkenhet. Det kan være ønskelig at helsepersonell er seg sin rolle som forbilder bevisst. Det er videre naturlig at helsepersonell viser sine pasienter den respekt at de ikke opptrer påvirket i arbeidstiden. På disse områdene har alle fagorganisasjonene arbeidet med etiske retningslinjer, og de fleste arbeidsplassene har såvel skrevne som uskrevne regler. Et forslag om pliktmessig avhold går imidlertid ut over dette og griper langt inn i privatsfæren uten at det er dokumentert noen konkrete problemer eller farer som kan begrunne en slik plikt.»

Noen få kommuner støtter flertallets forslag.

Statens helsetilsynuttaler:

«Bestemmelser om pliktmessig avhold kan være relativt inngripende tiltak overfor dem det gjelder. I utgangspunktet kan kommuner og fylkeskommuner i avtale med helsepersonell sette som vilkår at helsepersonell ikke nyter alkohol i eller en viss tid før arbeidstiden. I den grad bestemmelser om pliktmessig avhold ikke følger av avtale eller instruks, forutsetter slike bestemmelser hjemmel i lov, jf legalitetsprinsippet. Lov av 16. juni 1936 nr. 2 om pliktmessig avhold for personer i visse stillinger fra nytelse av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel gjelder etter § 1 d) for ambulansekjørere.

Plikten til å utøve forsvarlig virksomhet kan rettslig sett ikke sies å gi hjemmel for et forbud mot å nyte alkohol i visse tidsintervaller. Plikten til forsvarlig virksomhet er meget generelt utformet og er ikke lovfestet for alle helseprofesjoner. Forskriftshjemmelen i legelovens § 16 tredje ledd tar sikte på organisering av legers virksomhet og er derfor neppe relevant som hjemmel for pliktmessig avhold. Det kan i dag ikke sies å være lovhjemmel for bestemmelser om pliktmessig avhold for helsepersonell generelt.

Flere forhold taler for en nærmere vurdering av spørsmålet om pliktmessig avhold for helsepersonell. Generelt sett må det antas at skadepotensialet er stort ved utøvelse av visse helsetjenester under alkoholpåvirkning. Hensynet til pasientenes sikkerhet er her sentralt, likeledes vil pasientenes tillit til helsetjenesten svekkes dersom helsepersonell nyter alkohol på tidspunkter som er uforenlig med tjenesten. Et annet forhold er at en lovbestemmelse om pliktmessig avhold vil kunne virke forebyggende og bevisstgjørende på helsepersonell, samtidig som det vil gjøre det lettere å gripe inn overfor rusmisbruk på et tidlig tidspunkt.

Helsetilsynet vil anbefale at spørsmålet om innføring av bestemmelser om pliktmessig avhold for helsepersonell utredes nærmere.»

Rusmiddeldirektoratet og et lite mindretall av kommunenemener også at spørsmålet må utredes.

Sosial- og helsedepartementet vil komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med oppfølgningen av NOU 1993:33 om helsepersonells rettigheter og plikter. Departementet tar sikte på å fremme en proposisjon om helsepersonelloven for Stortinget våren 1998.