5 Bevillingsperiode

5.1 Gjeldende rett

Kommunale bevillinger til salg og skjenking gis for maksimalt fire år, slik at bevillingene faller bort ved utløpet av kommunestyreperioden. Det nye kommunestyret må ta standpunkt til om det skal gis bevilling på ny til dem som har hatt bevilling tidligere. De søkere som har hatt bevilling i perioden forut står rettslig sett i samme stilling som førstegangssøkerne.

Ordningen med tidsbegrensede kommunale bevillinger gir uttrykk for prinsippet om kommunalt selvstyre i alkoholpolitikken. Et nytt kommunestyre skal ikke være bundet av den alkoholpolitikk det foregående kommunestyret førte. Systemet er gammelt, og ble videreført fra 1927-loven til loven av 1989.

5.2 Spørsmålet om ubegrenset bevillingsperiode

Alkoholpolitisk utvalg foreslår i NOU 1995:24 Alkoholpolitikken i endring? at alle bevillinger skal gis inntil videre. Næringslovutvalget har fremmet forslag om at skjenkebevillinger skal gis for en ubegrenset periode, mens bevillinger for salg av øl fortsatt skal gis for en fireårsperiode.

Departementet drøftet i høringsnotatet spørsmålet om bevillinger for salg eller skjenking bør gis for en ubegrenset periode, hvilke konsekvenser en endring vil ha og hvorvidt en endring av regelen om fireårige bevillingsperioder bør medføre endringer av andre elementer i bevillingssystemet. Departementet tok ikke stilling til spørsmålet i høringsnotatet.

Ser man bort fra kommunene, er høringsinstansene delt på midten i synet på om bevillinger bør gis uten tidsbegrensning eller om man skal opprettholde dagens ordning. NHO, Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, Dagligvareforbundet, Norges Colonialgrossisters Forbund, Nærings- og energidepartementet, Rusmiddeldirektoratet, fylkesmannen i Opplandog fylkesmannen i Oslo og Akershus går inn for at bevillinger gis inntil videre. Det pekes på at tidsubegrensede bevillinger vil føre til bedre forutberegnelighet for næringen, og at det vil føre til økonomiske og administrative besparelser både for kommunene og de næringsdrivende. Ressurser som frigis for søknadsbehandling om fornying av bevillinger kan nyttes til mer aktiv veiledning, tilsyn og kontroll overfor bevillingshavere.

Høringsinstanser som går inn for å opprettholde dagens ordning med 4-årige bevillingsperioder er bl a Kommunenes Sentralforbund, Avholdsfolkets Landsråd, IOGT i Norge, Arbeidernes Edruskapsforbund, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Administrasjonsdepartementet, Konkurransetilsynet, A/S Vinmonopoletog Oslo politikammer. Deres syn er først og fremst begrunnet med at kommunen vil miste et alkoholpolitisk redskap dersom ordningen med tidsbegrensede bevillinger oppheves. Konkurransetilsynet, med tilslutning av Administrasjonsdepartementet, fremhever også konkurransehensyn, og uttaler:

«Ved at bevillingene gis inntil videre og til et begrenset antall aktører, vil etablering i markedet bli vanskeligere, og konkurransen mellom salgs- og skjenkestedene kan derved bli redusert.»

Politimesteren i Stavanger peker på at tidsbegrensede bevillinger vil kunne ha en preventiv effekt ved at bevillingshaver vet at bevillingen blir gjenstand for ny vurdering med jevne mellomrom.

Et flertall av de kommunene som har uttalt seg om spørsmålet, ønsker å opprettholde de nåværende reglene om bevillingsperiode, herunder Trondheim, Kristiansand, Tromsøog Drammen. Stavanger kommune viser til at dagens system med bevillingsperioder fremtvinger en bred prinsippiell alkoholdebatt i kommunene og uttaler videre at:

«det vil være enklere å få sanert de klart mest useriøse aktørene i bransjen ved å unnlate bevillingsfornyelse enn å gå veien om bevillingsinndragning.»

Av de kommunene som går inn for tidsubegrensede bevillinger er bl a Oslo, Fredrikstadog Tønsberg. Disse kommunene viser til at fornyelsesbehandlingen i realiteten sjelden fører til at bevillinger nektes fornyet. Ofte vil hensynet til den virksomheten som drives, herunder trygghet for de ansatte, veie tungt. Et annet argument som fremheves er at dagens saksbehandling er tidkrevende og fører til et betydelig merarbeid for kommunene.

Bergen kommune foreslår at salgsbevillinger gis inntil videre, mens skjenkebevillinger gis for bevillingsperioder på 4 år.

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke at ordningen med tidsbegrensede bevillingsperioder rettslig sett gir kommunen mulighet til en total revurdering av alkoholpolitikken hvert fjerde år. Den faktiske situasjon er imidlertid i mange tilfelle at kommunene ikke foretar noen fullstendig ny vurdering av alle tidligere gitte bevillinger, men istedet konsentrerer seg om bevillinger det etter kommunens oppfatning knytter seg problemer til, f eks der det har forekommet brudd på reglene for salg eller skjenking, eventuelt at bevillingshaver utøver bevillingen på en måte som kommunen finner alkoholpolitisk uheldig, uten at det vises til noe konkret brudd på alkoholloven.

Ved fornyelse har kommunen også mulighet for å endre vilkårene i bevillingene som gjelder salgs- og skjenketidene. Som følge av at det treffes nye vedtak, kan endringene vurderes individuelt i den enkelte sak. I motsatt fall må regelendringer av denne karakter gis som forskrift, med mindre man gir adgang til fri omgjøring av bevillingsvedtak. Konsekvensen vil være at det må gis mer ensartede regler uten adgang til å foreta en individuell vurdering av den enkelte bevilling.

Fornyelsesvedtaket kan også brukes til å revurdere bevillingens omfang, f eks hvilke alkoholsorter som kan skjenkes i medhold av bevillingen. Dette lar seg ikke regulere i forskrift og må derfor alltid foretas i forbindelse med tildeling eller fornyelse.

Dette viser at ordningen med tidsbegrensede bevillinger er mer enn en regel om at et kommunestyre ikke skal binde et annet. Det dreier seg ikke bare om spørsmålet om bevilling skal gis eller ikke, men innebærer også mulighet for endringer, f eks at man ikke får fornyet adgangen til å skjenke brennevin mens resten av bevillingen fornyes. Ordningen gir med andre ord rom for en nyansert form for alkoholpolitisk styring i kommunene.

Denne muligheten faller bort dersom ordningen med begrenset bevillingsperiode oppheves. Alkoholloven legger i dag hovedtyngden av den alkoholpolitiske styringen til det tidspunktet bevillingen gis eller fornyes. Ordningen med tidsbegrenset bevillingsperiode innebærer at kommunene må behandle søknader fra alle eksisterende salgs- og skjenkesteder i kommunen minst hvert fjerde år. Kommunene får derved bl a en mulighet til å justere det totale antall bevillinger. Gitt at bevillingene utøves på forsvarlig vis, vil den umiddelbare konsekvensen av å oppheve denne ordningen være at antallet bevillinger til salg eller skjenking av alkohol i kommunen trolig vil øke totalt sett, idet kommunen ikke vil få anledning til å redusere bevillingene ved fornyelse. Et kommunestyre vil ikke ha anledning til å redusere antallet salgs- eller skjenkesteder som et ledd i å stramme inn alkoholpolitikken, se likevel nedenfor.

Næringen hevder at dagens ordning gir lite stabilitet og forutberegnelighet. Kommunenes praksis er imidlertid at bevillingshavere som har utøvet bevillingen på en tilfredsstillende måte, får fornyet bevilling. I praksis er det trolig bare rent unntaksvis at skjenkebevillingshavere som har praktisert bevillingen på en tilfredsstillende måte nektes fornyet bevilling. Realiteten er med andre ord at næringen har stor grad av forutberegnelighet på grunn av kommunenes praksis ved fornyelser.

Det kan hevdes at spesielt for store kommuner kan fornyelsesbehandlingen være arbeidskrevende og lett få preg av rutine. Innføres ubegrenset bevillingsperiode kan kommunene frigjøre ressurser til bl a å bedre kontrollen.

Dersom et kommunestyre ikke får mulighet til å vurdere alle bevillingene samlet, blir langt på vei deres ansvar for å drive aktiv alkoholpolitikk avskaffet. Kommunene har flere muligheter til å påvirke den alkoholpolitiske utviklingen ut over fornyelsesbehandlingen, men vil ikke ha samme foranledning og mulighet til å foreta en generell og grunnleggende debatt om alkoholpolitikken.

Etter departementets syn kan det være grunner til å skille mellom salgs- og skjenkebevillingene slik Næringslovutvalget og Bergen kommune foreslår. Disse to høringsinstansene foreslår imidlertid omvendte ordninger av hverandre. Det knytter seg mindre uklarheter til salgsbevillingene, mens skjenkebevillingene gjerne reiser spørsmål av mer generell alkoholpolitisk karakter, f eks skjenketidene, samt spørsmål av politimessig og sosial karakter. Det er innen skjenkenæringen det er størst behov for å føre kontroll med de mindre seriøse aktørene. Kommunen vil ha mulighet til dette gjennom fornyelsesbehandlingen.

Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringenforeslår at det gjøres mulig for kommunen gjennom en helhetlig alkoholpolitisk plan å trekke tilbake gitte bevillinger dersom bevillingene skal gis tidsubegrenset. En tilbaketrekning vil f eks være aktuell dersom bedrifter som er etablert i forretningsstrøk på grunn av senere utbygging i nærområdet havner i et boligstrøk. Organisasjonene uttaler videre «Vi ser behov for at kommunen må kunne omdisponere gitte tillatelser på dette området. Forutsetningen må imidlertid være at kommunen utvikler en helhetlig alkoholpolitisk plan, hvor man også medtar bedriftenes interesse i et fremlegg til besluttende myndighet. Dersom man skal trekke tilbake en bevilling, bør det redegjøres for hvilke konsekvenser dette har alkoholpolitisk, økonomisk for bedriften og for de ansatte. Skjønnet vil likevel være fritt slik at de folkevalgte ut i fra fornuftige vurderinger vil kunne trekke bevillingen tilbake. (...) Man må ha en total gjennomgang av kommunens alkoholpolitikk samtidig som man vektlegger bedriftens behov hva gjelder arbeidstokken og investert kapital. Ved å åpne for kommunens adgang til å omdisponere har man også ivaretatt hensynet til det kommunale selvstyret.»

Departementet viser til at det ikke foreslås å pålegge kommunene å utarbeide en alkoholpolitisk plan, se kap 2.5.2. Spørsmålet er om kommunene skal få anledning til å trekke tilbake bevillinger med utgangspunkt i planen dersom en slik finnes. En ordning som den foreslåtte vil gjøre det nokså tungvint for kommunen å revurdere sin alkoholpolitikk og synes å flytte vekten fra alkoholpolitiske vurderinger til mer næringspolitiske, noe som er i strid med lovens ordning for øvrig. Det er i og for seg ikke noe i veien for at kommunen legger vekt på næringspolitiske hensyn både når det gjelder å gi og å avslå bevillinger. De mer alkoholpolitiske hensyn må likevel være de avgjørende. Forslaget her tar etter departementets mening ikke tilstrekkelig hensyn til dette. Departementet vil på bakgrunn av dette ikke gå inn for forslaget.

Departementet foreslår at dagens regler om bevillingsperiode opprettholdes.

Haugesund kommune foreslår at bevillingsperioden skal være fire år, uten mulighet for å vedta kortere bevillingsperioder. Forslaget må forstås slik at bevillinger gitt i perioden ikke forutsetter å løpe i 4 år, men ut gjeldende bevillingsperiode.

Departementet viser til at kommunestyret etter gjeldende rett kan velge å gi bevillinger for inntil fire år. Alkoholloven er ikke til hinder for at kommunestyret vedtar kortere bevillingsperiode for å foreta hyppigere vurderinger av bevillingene. Departementet mener at dette valget fremdeles bør tilligge den enkelte kommune, og vil ikke gå inn for forslaget om å innføre obligatoriske fireårsperioder.