4 Tildeling av bevilling

4.1 Gjeldende rett

Ett formål med alkohollovens system med bevillingsplikt er å sikre at omsetningen skjer i betryggende former. Etter gjeldende rett styres bevillingspolitikken hovedsakelig ved tildeling av bevillinger.

Beslutninger om tildeling av salgs- eller skjenkebevillinger er skjønnsmessige avgjørelser, som treffes på grunnlag av alkoholpolitiske vurderinger. Utgangspunktet er at bevillingsmyndigheten står meget fritt i sine avgjørelser av saker etter alkoholloven. Men det kan ikke knyttes andre vilkår til kommunale salgs- og skjenkebevillinger enn de som følger av alkoholloven.

Dagens alkohollov stiller visse krav til den som søker om bevilling. Det kreves at vedkommende er over 20 år og ikke antas å ville misbruke salgs- eller skjenkeretten, jf §§ 3-5 og 4-1. I tillegg må bevillingshavere for salg av øl ha handelsrett etter lov av 16 juni 1980 nr 21 om handelsvirksomhet kapittel 2, jf alkoholloven § 3-1 andre ledd. Det stilles ingen krav om dokumentert kunnskap om alkoholloven eller fagbrev o l for å få bevilling.

4.2 Hensyn bevillingsmyndigheten kan legge vekt på ved tildeling av bevilling

4.2.1 Om lovfesting

Alkoholloven inneholder ingen bestemmelser som uttrykkelig sier noe om hvilke hensyn det kan legges vekt på ved tildeling av salgs- eller skjenkebevillinger. Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal angis i loven hvilke hensyn det er anledning til å legge vekt på ved tildeling av bevillinger.

De fleste kommuneneer positive til forslaget. De mener at dette spørsmålet er et av de mest problematiske ved praktiseringen av loven, og at en slik bestemmelse styrker kommunens muligheter til å ta i bruk alkoholpolitiske hensyn. Bestemmelsen vil gi kommunestyret bedre grunnlag for å gi en saklig begrunnelse for eventuelle avslag på søknader.

Også de fleste andre høringsinstansene støtter forslaget, selv om noen peker på faren for at en slik bestemmelse skal oppfattes som uttømmende. Disse høringsinstansene har tilsvarende synspunkter som kommunene.

Arbeidernes Edruskapsforbunder noe betenkt over forslaget. Det samme er Avholdsfolkets Landsråd.Sistnevnte støtter likevel forslaget under forutsetning av at det tas inn i lovteksten en formulering om at det frie skjønnet er overordnet.

Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringenfremhever at en slik lovfesting vil styrke forutberegneligheten for bransjens aktører.

Justisdepartementetpeker på at mange kommuner har få eller ingen jurister å trekke veksler på, og mener derfor at det er gunstig at en slik «liste» tas inn i lovteksten.

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke:

Fordelene ved å fastsette hensynene i loven er at det kan skape større klarhet for kommunene og næringen. Forslaget om å lovfeste krav til bevillingshaver (se nedenfor i kapittel 4.3) vil imidlertid kunne føre til at usikkerheten reduseres noe. Men det vil likevel være forhold som ikke kan knyttes til bevillingshaveren som sådan som det må legges vekt på i tildelingsvurderingen.

Ulempen ved å lovfeste de hensyn som kan vektlegges er at det kan skape uklarhet om forholdet mellom alkoholloven og alminnelig ulovfestet forvaltningsrett. Det er også en fare for at bevillingsmyndigheten og andre oppfatter lovens regulering som uttømmende.

Departementetforeslår at det angis i loven hvilke hensyn det kan legges vekt på ved tildeling av salgs- eller skjenkebevilling, se forslaget til ny § 1-7a.

4.2.2 Om hensynene

Departementet foreslo i høringsnotatet at salgs- eller skjenkestedets beliggenhet, profil og målgruppe, måten skjenkingen eller salget skal foregå på, trafikk- og ordensmessige forhold, annen virksomhet bevillingshaver driver og måten bevillingen tidligere har vært utøvd på skal være de momentene som lovfestes, men at angivelsen ikke er uttømmende. Forslaget var ikke ment å innebære endringer i forhold til gjeldende rett.

Få høringsinstanser uttalte seg om innholdet i bestemmelsen utover å konstatere at forslaget er i samsvar med gjeldende rett.

Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen og Næringslivets Hovedorganisasjonmener at bare alkoholpolitiske hensyn bør være relevante, og at dette utdypes og reguleres nærmere i forskrifter.

Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, IOGT i Norgeog flere kommuner mener at bestemmelsen ikke bør være uttømmende.

Næringslivets Hovedorganisasjon er av motsatt oppfatning, og mener at loven av rettssikkerhetshensyn må være uttømmende mht hvilke hensyn som kan tillegges vekt.

Konkursrådetpeker på at forslaget i høringsnotatet ikke tok med at det kan legges vekt på bevillingssøkers forhold til skatte- og avgiftslovgivningen. Tromsø kommune foreslår at det skal tas inn en formulering om at det kan legges vekt på «bevillingshavers skikkethet».

Departementetskal bemerke:

Etter gjeldende rett står forvaltningen temmelig fritt ved behandling av bevillingssøknader. Det må trekkes liberale grenser for hva det kan legges vekt på. Men avgjørelsen må treffes på et saklig grunnlag. Spørsmålet blir særlig satt på spissen dersom det må skilles mellom to nærmest like søkere, f eks fordi det er fastsatt tak for antall bevillinger. Kommunene er under ingen omstendighet forpliktet til å innvilge begge søknadene. Gruppen av hensyn må være så vid at kommunen blir satt i stand til å ta stilling til bevillingssøknadene også i slike saker.

Alle hensyn som fremmer alkohollovens formål er relevante. Det kan også til en viss grad legges vekt på andre hensyn enn de som direkte fremmer lovformålet. Hensyn som taler for og imot innvilgelse av bevilling er i prinsippet likestilt. Skal f eks næringspolitiske og forbrukerpolitiske hensyn kunne vektlegges for å innvilge bevilling, må de også kunne vektlegges ved nektelse av bevilling.

Det kan ikke kreves at det skal dokumenteres at hver enkelt avgjørelse i bevillingssaken bidrar til å fremme lovens formål. Et slikt dokumentasjonskrav er naturligvis umulig å oppfylle. Det er tilstrekkelig at skjønnsmomentene ligger innenfor lovens saklighetskrav.

Norsk Hotell og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringens forslag om at det bare skal være mulig å legge vekt på alkoholpolitiske hensyn kan oppfattes som et forslag om å innskrenke kommunenes skjønnsfrihet i forhold til dagens lov. Sosial- og helsedepartementet ser for sin del ingen grunn til en slik innskrenkning. Alkoholpolitikken kan ikke ses helt løsrevet fra andre samfunnsmessige forhold, og vurderingene av om bevilling skal gis bør som nå basere seg på en bred vurdering av alle relevante forhold. Kommunenes skjønnsmessige myndighet bør ikke være snevrere på dette området enn i andre deler av forvaltningen. Forslaget ville for øvrig skape problemer i forhold til svært mange vedtak som tildeler bevilling, som ofte er begrunnet i andre hensyn enn alkoholpolitiske.

Departementet ser ikke grunn til å foreslå en innskrenkning av hvilke hensyn det kan legges vekt på i forhold til gjeldende rett.

Nedenfor nevnes noen eksempler på hensyn som kan være relevante ved behandling av bevillingssaker, samt hensyn som er utenforliggende. Hvilken vekt de forskjellige hensynene skal tillegges i hver enkelt sak er et annet spørsmål og må vurderes konkret.

Det er bl a anledning til å legge vekt på salgs- eller skjenkestedets beliggenhet, både i forhold til befolkningsgrunnlaget og de fysiske omgivelsene. Således kan f eks søknad om bevilling til salg av øl nektes fordi salgsstedet ligger i nærheten av en offentlig strand. Og en søknad om skjenkebevilling kan nektes ut fra nærheten til trafikkert vei, plassering mot fortau, nærhet til kirke, skole osv. Det kan også legges vekt på om kommunen ønsker alkoholfrie soner i kommunen, og at man ikke ønsker å kombinere alkoholbruk med ungdomsaktiviteter eller idrettsaktiviteter.

Høyesterett fastslo i dom referert i Rt 1996 side 78 at en kommune har adgang til å legge vekt på ønsket om å skape et levende sentrum og å øke trivselen der. Førstevoterende uttaler:

«Når kommunen i en slik situasjon skulle foreta et valg mellom søkere som det ut fra en alkoholpolitisk vurdering ikke er noe å innvende mot, må det - slik det er skjedd - være adgang til å legge vekt på hvilken lokalisering av skjenkestedet som ut fra en bredere vurdering vil være den heldigste. Jeg ser det slik at det er miljø- og byutviklingshensyn i meget vid forstand som kommunestyret her har lagt vekt på. (...) Jeg mener at kommunestyret i den foreliggende situasjon ikke kunne være forpliktet til utelukkende å legge vekt på det som lagmannsretten kaller en «finmasket» alkoholpolitisk vurdering.»

Det kan også legges vekt på andre samfunnsinteresser, som f eks om salgs- eller skjenkestedet har lærlingeordning. Det kan i denne forbindelse nevnes at Sivilombudsmannen i sak 345/90 la til grunn at hensynet til en gruppe personer som er kulturelt eller økonomisk viktige for kommunen, i dette tilfellet studenter, kan tillegges vekt ved tildeling av bevilling. Høyesterett har i Rådhushospitsdommen, Rt 1933 side 548, lagt til grunn at det ikke kan tas hensyn til om de ansatte er organisert eller ikke.

Salgs- eller skjenkestedets målgruppe kan også begrunne avslag, f eks fordi det tiltrekker seg ungdom, selv om disse er over 18 år. Kommunen kan dessuten avslå en søknad om skjenkebevilling fra et sted som baserer seg på spesielle adgangskriterier. Både kontrollmessige hensyn og hensynet til en viss tilgjengelighet tilsier dette.

Salgs- eller skjenkestedets karakter kan også tillegges vekt. Kommunen kan f eks avslå søknad om salgsbevilling for øl til et utsalg som fører varer som etter kommunens syn ikke bør kombineres med salg av alkohol. Kommunen kan videre bestemme at øl bare skal tillates solgt i butikker som utelukkende selger øl. Kommunen kan også bestemme det motsatte, nemlig at øl bare skal selges i dagligvarebutikker med bredt vareutvalg. Det kan videre legges vekt på om det søkes bevilling til skjenking på et spisested, rent skjenkested, dansested, overnattingssted osv. At stedet har eget kjøkken og at det er mulig å få mat i det vesentlige av åpningstiden kan være et relevant kriterium for å avgjøre om det reelt sett foreligger et spisested.

Det er også adgang til å ta hensyn til ønsket om et begrenset antall skjenkebevillinger skal spres på steder av ulik karakter.

Stedets størrelse og innredning er hensyn som kan trekkes inn i vurderingen. Man kan f eks avslå å gi skjenkebevilling til et selvbetjeningssted eller til et sted som er så uoversiktlig innredet at det kan være vanskelig å føre tilstrekkelig kontroll med skjenkingen. Det kan også legges vekt på om stedet har tilfredsstillende kontroll med at det ikke slippes inn gjester som er overstadig berusede eller at mindreårige får servert alkohol.

Det kan legges vekt på bevillingsmyndighetenes erfaring med et skjenkested, og bevillingssøkers ansiennitet. Ved søknad om fornyelse av bevilling kan det f eks legges vekt på hvor lenge søkeren har hatt bevilling tidligere og hvordan den har vært utøvd. Bevillingshavers generelle alkoholpolitiske syn kan derimot ikke tillegges vekt så lenge dette ikke gir seg utslag i utøvelsen av bevillingen, jf Sivilombudsmannens sak 98/85.

Det kan legges vekt på hensynet til ro og orden i vid forstand. Dette innebærer at det er relevant å ta hensyn til om strøket generelt, eller skjenkestedet, tiltrekker seg kriminalitet, om det er særlig fare for trafikkproblemer, støy, voldsbruk osv.

Det kan videre legges vekt på hvorvidt bevillingssøker, evt personer med innflytelse over driften (jf personkretsen nevnt i § 1-7b), er egnet til å forestå salg eller skjenking. Vedkommende kan f eks ha rusproblemer eller alvorlige psykiske problemer. Det vil, også etter omstendighetene være adgang til å legge vekt på vedkommendes evne til å håndtere forretninger.

Det vil ikke være et utenforliggende hensyn å begrunne avgjørelsen i en konkret sak med et partipolitisk vedtak dersom dette er saklig og alkoholpolitisk motivert. Politiske partier kan i vurderingen av enkeltsaker følge de retningslinjer og politiske vedtak som er nedfelt i det partiprogrammet de er valgt inn på.

Kommunen har full anledning til å endre alkoholpolitisk praksis. Kommunestyret kan f eks i bevillingsperioden vedta at det ikke lenger er ønskelig å gi bevilling til steder i tilknytning til idrettsanlegg eller i bestemte deler av kommunen.

Det som er nevnt ovenfor er eksempler på hensyn som kan tillegges vekt i bevillingssaker. En uttømmende lovfesting av så varierende hensyn er hverken mulig eller ønskelig.

Avholdsfolkets Landsråd har foreslått at det tas inn i bestemmelsen at det frie skjønnet er overordnet. Departementetforeslår at lovteksten utformes slik at det klart kommer frem at de hensynene som nevnes bare er eksempler på hva kommunene kan vektlegge ved skjønnsutøvelsen.

Departementet foreslår at følgende eksempler på hensyn tas inn i lovteksten: Antall salgs- og skjenkesteder, stedets karakter, beliggenhet og målgruppe, trafikk- og ordensmessige forhold, næringspolitiske hensyn, hensyn til lokalmiljøet og om sentrale personer er egnet til å ha salgs- eller skjenkebevilling. Det vises til lovforslaget § 1-7a.

4.2.3 Særlig om retningslinjer for skjønnet

Kommunen har adgang til å trekke opp retningslinjer for sin behandling av bevillingssøknader, dvs interne direktiver som angir hvilke hensyn og avveininger forvaltningsskjønnet skal bygge på. Retningslinjene kan standardisere skjønnet, og innebærer en operasjonalisering av de relevante hensynene i form av objektive kriterier, slik at det ikke blir nødvendig å foreta et helt fritt skjønn i hver enkelt sak.

Som eksempel på retningslinjer kan nevnes at kommunen skiller mellom ulike typer serveringssteder, slik som spisested, dansested, selvbetjeningssted, overnattingssted, ungdomssted o l. Hvorvidt bevilling skal gis, om bevillingen skal gi rett til å skjenke brennevin og hvilke skjenketider som skal gjelde blir så avhengig av hva slags type serveringssted det søkes bevilling for. Det er det enkelte skjenkesteds reelle kategorisering som er avgjørende, ikke dets pretensjoner.

Dersom kommunene bruker retningslinjer ved vurdering av bevillingsspørsmål er det viktig å passe på at retningslinjene blir anvendt på en holdbar måte i enkeltsaker. Det er opp til bevillingsmyndigheten å fastslå om den enkelte søker faktisk fyller de lokalt fastsatte kravene for å få bevilling.

Selv om det er utarbeidet retningslinjer, innebærer ikke det at kommunen må følge disse slavisk i hver enkelt sak. Retningslinjer er ikke det samme som forskrifter. Det er bare interne retningslinjer for utøvelsen av forvaltningsskjønnet. Men for å unngå påstand om usaklig forskjellsbehandling stilles det strenge krav til begrunnelsen dersom disse fravikes i enkeltsaker.

4.2.4 Særlig om begrensninger i antallet bevillinger («tak»)

Departementet foreslo i høringsnotatet at det presiseres i loven at kommunene har adgang til å sette «tak» for antall salgs- eller skjenkesteder som kan få bevilling.

Norges Colonialgrossisters Forbund, Pilsens venner, Nærings- og energidepartementet og Konkurransetilsynet er uenige i at det skal være adgang til å fastsette tak for bevillingene. Konkurransetilsynet og Nærings- og energidepartementet viser til at det virker sterkt begrensende på etableringsadgangen.

Svært få kommuner har uttalt seg om spørsmålet.

Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, Avholdsfolkets Landsråd, Arbeidernes Edruskapsforbund og et flertall av kommunene går inn for en lovfesting av adgangen til å sette tak.

Hotell- og Restaurantarbeiderforbundetuttaler:

«I enkelte av de større byene har det oppstått en overetablering, som har bidratt til useriøse virksomheter har fått en konkurransefordel framfor seriøse bedrifter.»

Avholdsfolkets Landsråd har tilsvarende oppfatning og viser dessuten til sammenhengen mellom skjenket alkohol og voldskriminalitet. De mener at dette er et område hvor kommunepolitikerne bør gis bedre redskaper til å motstå press fra næringen. Avholdsfolkets Landsråd mener departementet burde gå lenger enn foreslått, og fastsette nasjonale normer for hvor mange skjenkesteder det skal være pr innbygger over 18 år i kommunen.

Arbeidernes Edruskapsforbund foreslår at det innføres plikt for kommunene til å sette tak på antall bevillinger.

Departementet skal bemerke:

Det å sette en begrensning i antall salgs- eller skjenkebevillinger i kommunen, et «tak», er et viktig alkoholpolitisk virkemiddel. Kommunens adgang etter gjeldende lov til å fastsette såkalte tak er fastslått i flere høyesterettsdommer. En lovfesting vil gjøre det klarere for kommunene at de har en slik adgang, men innebærer ingen endring i gjeldende rettstilstand.

Etter departementets mening bør det imidlertid være opp til den enkelte kommune å avgjøre om de ønsker slike begrensninger i antallet bevillinger, og hvor høyt antallet eventuelt skal være. Et obligatorisk krav om at kommunene skal fastsette tak vil lett kunne bli illusorisk med mindre det også fastsettes nasjonale normer for hvor mange salgs- og skjenkesteder det skal være i en kommune. Uten slike normer kan kommunene f eks sette taket så høyt at det ikke er noe reelt alkoholpolitisk virkemiddel.

Departementet mener at innføring av nasjonale normer, som Avholdsfolkets Landsråd foreslår, lett vil treffe på siden av den lokale virkeligheten. Både de alkoholpolitiske holdningene og forholdene for øvrig varierer mye mellom kommunene. Slike normer vil derfor kunne oppleves som nokså uhensiktsmessige i mange kommuner. I tillegg vil det være et betydelig inngrep i det kommunale selvstyret. Departementet vil derfor ikke gå inn for at det innføres obligatoriske krav om å fastsette begrensninger i antall bevillinger, og heller ikke nasjonale normer for antallet bevillinger.

Departementetforeslår at adgangen til å fastsette begrensninger i antallet bevillinger lovfestes, se lovforslagets § 1-7a andre ledd.

I høringsnotatet drøftet departementet hvilke krav som skal stilles til behandlingen av søknader som kommer inn etter at det fastsatte taket er nådd, og foreslo at det skulle gis adgang i loven til å delegere avslag i slike saker til administrasjonen.

Avholdsfolkets Landsråd, Kommunal- og arbeidsdepartementetog flertallet av kommunenestøtter dette forslaget. Kommunene peker på at en slik ordning er praktisk og hensiktsmessig og muliggjør en raskere saksbehandling.

Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner for å delegere avgjørelsesmyndighet når det er satt tak, og mener dette er i strid med sentrale forvaltningsrettslige prinsipper. De uttaler:

«(...) at kommunestyret til enhver tid står fritt til å endre, heve eller oppheve taket og ved at saken ikke forelegges kommunestyret vil man aldri få svar på om og eventuelt når det vil være politisk flertall for dette. Resultatet vil bli at søknader om skjenkebevilling som de eneste søknadene i Norge ikke har krav på en realitetsbehandling.»

Til dette vil departementet bemerke at også i de tilfeller hvor kommunen har fastsatt et tak på antallet bevillinger og taket er nådd, må søknader om bevilling realitetsbehandles. Men søknaden kan avslås med henvisning til at det ikke er flere bevillinger å dele ut. Etter departementets mening er det unødvendig å kreve at kommunestyret skal behandle slike søknader. Det er selvsagt opp til det enkelte kommunestyret å ta stilling til om myndigheten skal delegeres. Det er riktig som Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen påpeker at kommunestyret som overordnet organ til enhver tid kan omgjøre administrasjonens vedtak, herunder også revurdere taket.

Departementet foreslår derfor at det gis adgang til å delegere slike vedtak, se lovforslaget § 1-12 andre ledd.

4.3 Krav til vandel og kvalifikasjoner

4.3.1 Vandel

4.3.1.1 Gjeldende rett

Alkoholloven stiller etter gjeldende rett krav om at bevillingshaver er over 20 år og «ikke må antas å ville misbruke» salgs- eller skjenkeretten, jf §§ 3-5 og 4-1. I vurderingen av om bevilling skal gis kan det legges vekt på bevillingssøkers forhold til alkoholloven eller annen lovgivning med samme formål som alkoholloven. Eksempler på slike forhold er at bevillingssøker har hatt bevilling tidligere og i den forbindelse har overtrådt regler i alkohollovgivningen, eller at vedkommende er straffet for promillekjøring eller smugling av brennevin.

Det er usikkert om bevillingsmyndigheten etter gjeldende rett kan legge vekt på forhold som ikke direkte knytter seg til alkoholloven eller annen lovgivning med samme formål. Et spørsmål som har vært særlig aktuelt er om det kan legges vekt på at bevillingssøker i sin næringsvirksomhet har unndratt seg skatter og avgifter. Justisdepartementets lovavdeling antar at det ikke er rom for å legge vekt på slike hensyn etter dagens lov.

4.3.1.2 Krav til bevillingshaver

Stortinget har ved flere anledninger bedt departementet vurdere om det skal stilles strengere krav til bevillingshaver enn det som følger av gjeldende rett. Senest ved behandlingen av Ot prp nr 51 (1994-95) om endringer i alkoholloven (ny bevillingsordning for engrossalg av alkoholholdig drikk m v) ba Stortinget departementet om å vurdere å innføre samme krav til salgs- og skjenkebevillingshavere som det stilles til grossister og tilvirkere i alkoholloven § 3A-4, jf Innst O nr 74 (1994-95). Og i forbindelse med behandlingen av St meld nr 14 (1994-95) om levekår og boforhold i storbyene ba Stortinget Regjeringen om å vurdere å gi kommunene adgang til å kreve skatte- og avgiftsattest av bevillingssøker, jf Innst S nr 208 (1994-95).

Alkoholpolitisk utvalg foreslår også at det skal stilles strengere krav til bevillingshaver. Et mindretall i utvalget foreslår at det stilles krav om at bevillingshaver har utvist uklanderlig vandel i forhold til all lovgivning som berører virksomheten.

Departementet drøftet problemstillingen i høringsnotatet, og foreslo at det skal stilles krav om at bevillingshaver ikke har brutt skatte- og avgiftslovgivningen. Dette er både et krav om at bevillingssøker har god vandel i forhold til skatte- og avgiftslovgivningen, og et krav om at bevillingssøker har ordnet økonomi.

Et stort flertall av høringsinstansene, f eks Avholdsfolkets Landsrådog andre avholdsorganisasjoner, Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, Handel og Kontor i Norge, Konkursrådet, Osloog Trondheim politikammer, Politimesteren i Stavanger, Finans- og tolldepartementet, Rusmiddeldirektoratet og de aller fleste kommunene, er positive til at det skal stilles strengere krav til bevillingshaveren. De peker på at overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen i restaurantbransjen utgjør et omfattende problem, særlig i de større byene, og at strengere krav er en viktig forutsetning for å rydde opp i bransjen og bli kvitt de som driver useriøst. Strengere krav anses også som nødvendig for å skape rettferdige konkurranseforhold i bransjen.

Flere kommuner peker på at det er frustrerende og tildels støtende, både for bevillingsmyndigheten, skatte- og avgiftsmyndighetene, politi og seriøse bevillingshavere, at det ved tildeling av bevilling ikke kan legges vekt på virksomhetens økonomiske side.

Hamar kommunepeker på at en regelendring vil kreve større fagkunnskap om skatte- og avgiftsregler hos dem som behandler skjenkesaker i kommunen, og at saksbehandlingen kan kreve større kapasitet.

En rekke av de høringsinstansene som er positive til at det skal stilles strengere krav mener at det ikke er tilstrekkelig å bare kreve overholdelse av skatte- og avgiftslovgivningen. Noen av disse, bl a Avholdsfolkets Landsråd, Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, og noen kommuner, heriblant Oslo kommune, foreslår at det skal stilles de samme kravene til vandel som for dem som søker om engrosbevilling. Disse ser ingen grunn til å ha lempeligere krav for å få bevilling til detaljomsetning sammenlignet med engrosbevilling, og mener at et felles system vil gi best sammenheng i lovverket. Avholdsfolkets Landsråd peker på at det er skjenkebevillingshaverne som har direkte kontakt med publikum og at en skjenkebevilling i mange tilfeller kan være et hjelpemiddel til ulovlig virksomhet. Avholdsfolkets Landsråd foreslår også at det skal stilles krav om sikkerhetsstillelse for avgiftsforpliktelser, som for grossister og tilvirkere. IOGT i Norge uttaler at det er i det øyeblikket flaskene overlates til forbruker at de blir konsumert og fører skader med seg, og at det er på det punktet det er størst behov for at de som er innblandet har nødvendig seriøsitet, ansvarlighet og integritet.

Konkursrådet uttaler «at det, dersom det skal legges vekt på overtredelser av regler som ikke har alkoholpolitisk formål, blir for snevert bare å legge vekt på overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen. Også vesentlige overtredelser av annen lovgivning (for eksempel regnskapsloven eller aksjeloven) kan være relevant.(...) Etter Konkursrådets mening bør det åpnes adgang til å legge vekt på om den som søker (...) har gjort seg skyldig i eller med skjellig grunn er mistenkt for alvorlige straffbare forhold i tilknytning til tidligere næringsvirksomhet. (...) Hvis en åpner for å ta slike hensyn ved tildeling av skjenkebevilling, vil bevillingssystemet kunne bidra til å få bort useriøse aktører i bransjen. Blant disse er personer som bevisst tapper virksomheter for deretter å la dem gå konkurs. Et slikt system vil også kunne virke preventivt.»

Finans- og tolldepartementethar i forbindelse med høringen innhentet uttalelser fra Oslo fylkesskattekontor og Kemneren i Oslo. Finansdepartementet uttaler:

«Overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen i deler av restaurantbransjen utgjør et omfattende problem. Oslo fylkesskattekontor, som har drevet systematisk kontroll av bransjen i Oslo siden 1988, konstaterer i sin uttalelse (s 7) at kontrollen har hatt liten preventiv effekt i forhold til nedlagte ressurser. Fylkesskattekontoret ser også indikasjoner på at de hyppige avviklingene i deler av bransjen ikke skjer som følge av manglende lønnsomhet (s 8). Det antas at lignende problemer gjør seg gjeldende i andre større byer. Selv om skatte- og avgiftslovbrudd isolert sett ikke refererer seg til regler som er alkoholpolitisk begrunnet, antar Finansdepartementet at aktører i bransjen som begår dem ofte, også kan være uten tilstrekkelig evne eller vilje til å etterleve regler med alkoholpolitiske formål. Videre kan aktører som ikke overholder sine skatte- og avgiftsplikter, skaffe seg et konkurransefortrinn på bekostning av seriøse aktører, noe som fører til en uheldig utvikling også rent alkoholpolitisk.»

Finansdepartementet mener derfor at skatte- og avgiftslovbrudd bør kobles til skjenkebevillingen. De er ikke prinsipielt uenige i at problemene kan løses i annen lovgivning, men kan ikke se at det «utelukker en kopling mellom skjenkebevilling og skatte- og avgiftsovertredelser. Det er uheldig at personer som har begått lovbrudd i tilknytning til utøvelse av næring skal ha rett til å inneha en offentlig tillatelse til å drive i næringen. Samtidig vil nektelse eller inndragning av skjenkebevilling kunne være et svært effektivt redskap for å motvirke lovbrudd i deler av næringen.» Forbundet mot Rusgift, Trondheim politikammerog Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet har tilsvarende synspunkt.

Finans- og tolldepartementet foreslår også at det, i tillegg til å kreve at skatte- og avgiftslovgivningen er overholdt, stilles krav i forhold til regnskapslovgivningen. Det vises til at regnskapsovertredelser utgjør en vesentlig del av de lovbruddene som avdekkes ved etatenes kontroller. «Regnskapsovertredelser begås ofte for å skjule underliggende overtredelser av skatte- eller avgiftslovgivningen. Den nære sammenhengen mellom regnskapsreglene og skatte- og avgiftsreglene taler med styrke for at også regnskapslovbrudd bør kunne føre til nektelse av bevilling.»

Oslo kommune v/Kemnerenforeslår at det dessuten skal stilles krav om fremleggelse av finansieringsplan, som viser hvordan finansieringen av virksomheten skal finne sted, f eks størrelse og finansiering av selskapets kapital, istandsetting av virksomheten, leiekostnader, beregnet avanse og beleggsprosent.

Norges Dagligvarehandels Forbund støtter departementets forslag om at det stilles krav om overholdelse av skatte- og avgiftslovgivningen, men mener at et slikt krav er helt på grensen av det som kan pålegges salgs- eller skjenkenæringen.

Næringslivets Hovedorganisasjon er uenig i departementets forslag om å stille strengere krav til bevillingshaver i alkoholloven, og uttaler at denne loven bare bør stille krav som har sammenheng med lovens formål. Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen uttaler at brudd på annen lovgivning enn alkoholloven og lover med samme formål som denne i sterkere grad bør følges opp av de respektive myndigheter. De mener at en overflytting av skattemessige konflikter eller misligheter fra spesialmyndigheter til bevillingsapparatet svekker rettssikkerheten. Subsidiært foreslår de at kravene stilles i ny serveringslov og ikke i alkoholloven, og begrunner dette med at det er liten grunn til å stille strengere skattemessige krav til bedrifter med skjenkebevilling enn serveringssteder uten skjenkebevilling. Nærings- og energidepartementet mener også at krav bør stilles i forslaget til ny serveringslov, og peker på at alle virksomheter må ha serveringbevilling for å få skjenkebevilling og at det ikke vil være formålstjenlig å lovfeste krav til vandel både i alkoholloven og i serveringsloven. Ringerike kommune har tilsvarende oppfatning. Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forening uttaler at bevillingen bør være lett å få og lett å miste. De mener derfor departementets forslag er unødig strenge.

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke:

Forholdene i restaurantbransjen har endret seg de senere årene. Antallet skjenkebevillinger har økt, og problemer med forskjellige former for kriminalitet er tiltakende, særlig økonomisk kriminalitet. Flere rapporter konkluderer med at deler av bransjen preges av utstrakt bruk av «svart» arbeid, annen skatte- og avgiftsunndragelse, «hvitvasking» av penger osv. Denne delen av bransjen preges også av stor «gjennomtrekk» f eks pga konkurser og overdragelser, noe som skaper praktiske problemer for bevillingsmyndighetene. De vanligste former for skatte- og avgiftsunndragelser er manglende innberetning av omsetning, manglende innbetaling av merverdiavgift og investeringsavgift, manglende innbetaling av skattetrekk og arbeidsgiveravgift m m. Brudd på regnskapslovgivningen er også utbredt.

Strengere krav til de som søker om salgs- eller skjenkebevilling kan bidra til å forebygge og begrense den uheldige utviklingen i bransjen. Det kan også bidra til å sikre næringspolitiske og fiskale hensyn, f eks ved effektivisering av skatte- og avgiftslovgivningen. Til uttalelsen fra Norsk Hotell og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen om at problemene i næringen bør løses i de respektive særlover, vil departementet bemerke at disse hittil ikke har vist seg særlig effektive. Sett fra en alkoholpolitisk synsvinkel er det dessuten av vesentlig betydning at viktige deler av detaljomsetningsleddet for alkohol har en ryddig atferd i forhold til offentligrettslige regler. I tillegg skal bemerkes at det ikke er uvanlig at det stilles krav til vandel for å få tillatelse til å utøve visse typer næringsvirksomhet, jf f eks lov av 16. juni 1989 nr 53 om eiendomsmegling § 2-3, lov av 14. mars 1964 nr 2 om revisorer § 11 og forskrift av 4. desember 1992 nr 1013 om adgang til å drive transportvirksomhet, gitt med hjemmel i lov av 4. juni 1976 nr 63 om samferdsel.

Nærings- og energidepartementet foreslår at det blir stilt krav til vandel i ny serveringslov. Sosial- og helsedepartementet ser at strengere krav til serveringsnæringen også kan stilles i serveringslovgivningen, men vil peke på at brudd på annen lovgivning kan ha en viss sammenheng med alkohollovens formål. Gjentatte lovbrudd kan f eks indikere manglende vilje til å overholde annet regelverk, som f eks alkoholloven. Og som Finansdepartementet peker på i sin høringsuttalelse kan skatte- og avgiftsunndragelser medføre en konkurransevridning. Dersom slike lovbrudd er utbredt i næringen, kan det bli vanskelig for seriøse aktører å overleve på markedet. De som ikke betaler skatter og avgifter kan f eks redusere prisene. Det vil innebære at også alkoholen blir billigere, og er derfor også alkoholpolitisk uheldig. Problemene er dessuten i stor grad knyttet til de delene av bransjen som driver alkoholomsetning. Dette skyldes sannsynligvis at det er gode penger å tjene på alkohol. Det kan også virke lite konsekvent at det offentlige konstaterer at bevillingshaver har begått en rekke lovbrudd i forbindelse med næringsvirksomhet, og likevel gir vedkommende en offentlig tillatelse til fortsatt å drive slik virksomhet.

Departementet foreslår derfor at det stilles strengere krav for å få bevilling. Spørsmålet blir hvilke krav som skal stilles.

Alkoholloven § 3A-4, som gjelder engros- og tilvirkningsbevillinger, stiller krav om uklanderlig vandel i forhold til all lovgivning som anses relevant for utøvelsen av bevillingen. Det vises særskilt til alkohollovgivningen, tollovgivningen, skatte- og avgiftslovgivningen, regnskaps- og selskapslovgivningen og næringsmiddellovgivningen.

Det er imidlertid litt andre hensyn som skal ivaretas ved et bevillingssystem for engrossalg og tilvirkning av alkoholholdig drikk enn for salg eller skjenking til forbruker. Grossister og tilvirkere vil ofte operere med store kvanta alkoholholdige varer, slik at faren for lekkasjer blir større. I tillegg har engros- og tilvirkningsleddet - i motsetning til detaljleddet - ansvar for alkoholavgiften overfor staten. Det dreier seg om store summer.

Det er ikke alle kravene som stilles til innehavere av engros- og tilvirkningsbevilling som er like relevante for detaljleddet. Det er dessuten langt flere salgs- og skjenkebevillinger enn engros- og tilvirkningsbevillinger. Dette taler for å ikke stille fullt så strenge krav for å få salgs- og skjenkebevilling som § 3A-4 nr 1 gjør for engros- og tilvirkningsbevillinger.

Slik departementet ser det bør systemet ikke være mer tyngende for bevillingssøker, bevillingsmyndighetene eller andre myndigheter enn det som er nødvendig for å holde orden i bransjen. Bestemmelsene bør utformes slik at de i størst mulig grad er enkle å håndtere for bevillingsmyndigheten og ikke stiller urimelige krav til bevillingssøker.

For at kravene skal ha en effekt, er det viktig at de mest sentrale lovbruddene omfattes. Som nevnt ovenfor utgjør skatte- og avgiftsunndragelser et særlig problem i deler av bransjen. Departementet antar at de som driver ulovlig ofte også bryter skatte- og avgiftslovgivningen. Krav om vandel i forhold til denne lovgivningen vil derfor kunne være et effektivt redskap for å rydde opp i de deler av næringen som driver på kant med regelverket.

Det er samtidig viktig å utforme et regelverk som kan praktiseres effektivt. Som det går fram av Finansdepartementets uttalelse danner ofte regnskapsovertredelsen grunnlag for skatte- og avgiftsunndragelser. Det er derfor viktig at det også stilles krav om overholdelse av regnskapslovgivningen.

Departementet foreslår derfor at det stilles krav om overholdelse av skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Det foreslås like regler for salgs- og skjenkebevillinger, jf lovforslaget § 1-7b. Forslaget gjelder også statlige skjenkebevillinger, men det er etter departementets mening ikke naturlig å stille slike krav for å få bevilling til skjenking i forsvarets befalsmesser, hvor forsvaret er bevillingshaver, eller til A/S Vinmonopolet. Departementet foreslår derfor at det gjøres unntak for disse bevillingene. Forslaget gjelder heller ikke statlige engros- og tilvirkningsbevillinger, se lovforslaget § 1-7b siste ledd.

Til forslaget fra Oslo kommune v/Kemneren om fremleggelse av finansieringsplan vil departementet bemerke at en slik plan vil være egnet til å gi bevillingsmyndighetene en viss innsikt i bevillingssøkers økonomi. Et system med pliktmessig fremleggelse av finansieringsplaner kan være egnet til å luke ut de prosjektene som ikke vil klare seg på markedet. Slike planer kan imidlertid være hypotetiske, og gir ikke nødvendigvis et bilde av om virksomheten vil overleve på markedet. Departementet finner det ikke naturlig å stille krav i loven om at alle bevillingssøkere skal legge frem slike planer, men vil peke på at kommunen kan legge vekt på om bevillingssøkere legger frem finansieringsplan og hvordan disse ser ut ved tildeling av bevilling, jf kap 4.2 ovenfor.

Det stilles i dag krav om at innehaver av salgsbevilling for øl har handelsrett etter handelsloven kapittel 2, jf alkoholloven § 3-1 andre ledd.

De som oppfyller kravene i handelsloven har automatisk handelsrett. Dette er m a o ikke en tillatelse på linje med en bevilling. Handelsloven stiller bl a krav om at den eller de som driver handelsvirksomhet er myndige og ikke er under konkursbehandling. En kobling mellom alkoholloven og handelsloven vil dermed medføre at bevillingen faller bort dersom det åpnes konkurs hos bevillingshaveren.

Departementet foreslår derfor at det fortsatt stilles krav om handelsrett etter handelsloven for å få salgsbevilling for øl.

Trondheim politikammer mener at det bør være opp til bevillingsmyndighetens skjønn om det er i samsvar med gjeldende alkoholpolitikk å gi bevilling til personer som ikke oppfyller kravene.

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke:

I motsetning til systemet for engros- og tilvirkningsbevillinger betyr ikke en lovfesting av kravene til bevillingshaver at alle søkere som fyller kravene skal få bevilling. Vandelskravene erstatter m a o ikke den alkoholpolitiske vurderingen av bevillingsspørsmålet, men kommer i tillegg til den. Bevillingsmyndighetene må derfor fremdeles vurdere bevillingen på et alkoholpolitisk grunnlag, jf kapittel 4.2 ovenfor.

4.3.1.3 Nærmere om kravet til overholdt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivning

Flere høringsinstanser, særlig kommunene, og Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen, etterlyser klare regler. Det stilles spørsmål ved hva som menes med «overtrådt skatte- og avgiftslovgivningen». Oslo kommune ber departementet utarbeide retningslinjer o l for kommunens vurdering av om vandelskrav og krav til ordnet økonomi er oppfylt.

Noen høringsinstanser, bl a Rusmiddeldirektoratet og enkelte kommuner uttaler at bevillingssøker må ha bevisbyrden for at kravene som stilles i loven er oppfylt.

Hamar kommune mener at forholdsmessighetsprinsippet fører til at bestemmelsene ikke kan tolkes etter sin ordlyd, og foreslår at ordlyden fanger dette opp eller at det gis klarere skjønnstema for hva som skal til for at regelen skal anvendes.

Konkursrådet uttaler at overtredelser av bestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen i prinsippet bør «være noe annet enn at ikke alle skatte- og avgiftskrav er innbetalt dersom manglende innbetaling for eksempel skyldes manglende betalingsevne. Det nærliggende i denne sammenheng vil være at det er begått straffbare forhold i tilknytning til skatte- og avgiftslovgivningen. En mulighet er også at reglene objektivt sett er overtrådt, men uten at de subjektive straffbarhetsvilkår foreligger.» Av hensyn til forutberegnelighet og rettssikkerhet mener Konkursrådet at det må stilles krav til bevis som sannsynliggjør at det foreligger straffbare forhold samt krav til saksbehandlingen. Konkursrådet uttaler at bevilling ikke bør nektes ene og alene fordi skatter og avgifter ikke er betalt i tidligere virksomhet.

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke:

Hva som ligger i begrepet «utvist uklanderlig vandel» vil være opp til bevillingsmyndighetene å vurdere i hver enkelt sak. Det omfatter både tidligere overtredelser og at bevillingssøker på søknadstidspunktet ikke har betalt alle skyldige, forfalte skatter eller avgifter. Det kreves ikke at noen er straffet for overtredelsen. Det kreves heller ikke at det foreligger endelig avgjørelse fra andre forvaltningsorganer, f eks at klagesak er avgjort eller dom avsagt. Men bevillingsmyndighetene kan, dersom de finner det hensiktsmessig, avvente utfallet av en verserende sak før det tas endelig stilling til søknaden. Bevillingsmyndigheten har en selvstendig plikt til å vurdere alle sider av saken. Dette innebærer bl a at det er adgang til å ta hensyn til ikke rettskraftige avgjørelser, noe som er viktig for at bevillingssystemet skal bli et effektivt virkemiddel mot skatte- og avgiftsunndragelser.

Bevillingssøker må godtgjøre at han oppfyller vandelskravene. Dette innebærer at søker må fremlegge tilstrekkelig dokumentasjon til at bevillingsmyndigheten kan ta standpunkt til søknaden.

Søknad om bevilling må kunne avslås selv om det foreligger frifinnende dom i straffesak mot søker. Mot en slik ordning kan innvendes at bevillingssøker i realiteten straffes selv om han er frifunnet i straffesaken.

Dersom bevillingsmyndighetene avdekker brudd på regelverket innebærer ikke det at bevilling automatisk skal nektes. Det inngår som et ledd i utøvelsen av bevillingsmyndighetens forvaltningsskjønn å vurdere om det skal legges avgjørende vekt på et konkret regelbrudd. Vandelskravet bør ses i sammenheng med et av formålene med lovendringen, nemlig å bekjempe økonomisk kriminalitet.

Til Konkursrådets uttalelse om at bevilling ikke bør nektes ene og alene fordi skatter og avgifter ikke er betalt i tidligere virksomhet, skal departementet bemerke:

Det må her skilles mellom spørsmålet om rettsanvendelse; om det er rettslig adgang til å legge vekt på manglende skatteinnbetaling ved vurderingen av bevillingssøknaden, og spørsmålet om skjønnsutøvelsen; i hvilken utstrekning slike restanser bør føre til at søknaden avslås.

Etter departementets mening kan slike restanser etter omstendigheten være en indikasjon på at en søker er lite egnet til å drive salgs- og skjenkevirksomhet. I tillegg kan restansene være av en slik karakter at det ville kunne virke støtende om bevillingsmyndigheten skulle være forpliktet til å se bort fra dem.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken vekt slike restanser skal tillegges, skal departementetbemerke:

Lovbruddets grovhet bør tillegges betydning, men mindre alvorlige forhold kan også tillegges vekt. Jo eldre et lovbrudd er, dess alvorligere bør det være for å tillegges vekt ved bevillingssøknaden. Som Konkursrådet peker på i sin høringsuttalelse, kan det ved skjønnsutøvelsen være grunn til å skille mellom tilfeller der de personene kravet retter seg mot subjektivt kan klandres for lovbrudd, og tilfeller hvor f eks manglende betaling skyldes manglende betalingsevne. Det bør derfor ses hen til om betalingsvanskene er forbigående eller om de er av bagatellmessig art. Tilsvarende gjelder for regnskapslovgivningen.

Alle overtredelser er relevante, men det er først og fremst overtredelser som får eller kan få konsekvenser for skatte- og avgiftsmessige forhold som bør tillegges vekt. Som eksempel kan nevnes at det ikke føres regnskap, at det i regnskapet er oppgitt feil omsetning osv.

Ved f eks fornyelse av bevilling kan det også legges vekt på lovbrudd som ikke ble ansett avgjørende ved første gangs tildeling, enten fordi de ikke var kjent eller fordi de ikke i seg selv ble ansett tilstrekkelig for å avslå søknaden.

Vandelskravene gjelder i prinsippet også i forhold til utenlandsk lovgivning, men departementet ser at det i mange tilfelle vil være vanskelig for bevillingsmyndighetene å avdekke bevillingssøkers historie i utlandet, med mindre det er helt åpenbare, grove overtredelser.

Et spørsmål blir om vandelskravet skal begrenses til bare å gjelde i forhold til forretningsvirksomhet, eller om også privat økonomi er relevant. Personlig økonomi sier ikke nødvendigvis noe om vedkommendes evne og vilje til å drive næringsvirksomhet i lovlige former, særlig hvis manglende betaling av skatter og avgifter skyldes manglende betalingsevne. Men f eks i et enkeltmannsforetak blandes personens og virksomhetens økonomi. Det kan derfor i mange tilfeller være vanskelig å skille mellom privatøkonomi og næringsøkonomi, noe som gjør det tilsvarende vanskelig å foreta en avgrensning i lovgivningen. Og manglende vilje til å gjøre opp i den personlige økonomien kan si noe om viljen til å gjøre opp for seg i næringssammenheng.

Departementet foreslår derfor ingen avgrensning i loven om at kravet bare skal gjelde regelbrudd i forbindelse med utøvelse av næring eller ved manglende betalingsvilje. Det overlates til bevillingsmyndighetene å vurdere i hvert enkelt tilfelle om eventuelle lovbrudd er en indikasjon på hvordan disse personene vil drive sin næringsvirksomhet.

De avveiningene som må foretas vil være så sammensatte at det vil være svært vanskelig å lage uttømmende lovregler. I tillegg er bevisreglene annerledes i forvaltningsretten enn i strafferetten. Men departementet ser behovet for nærmere retningslinjer og foreslår derfor at det gis en forskriftshjemmel for utdyping av kravet, se lovforslaget § 1-7b andre ledd.

4.3.1.4 Vandelskravets subjekt

Det følger av lovforslaget § 1-4b at bevillingen skal gis til den som har det økonomiske ansvaret for salgs- eller skjenkestedet. Ett spørsmål blir derfor hvem vandelskravene i alkoholloven skal rettes mot.

Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet og Forbundet mot Rusgift uttaler at vandelskravet bør stilles i samsvar med kravet til engrosbevillingssøkere, jf § 3A-4.

Hamar kommune etterlyser klare regler i form av konkretisering av hvilken personkrets man skal stille krav til og hva som skal regnes som en vesentlig del av inntekten. Kommunen uttaler at forholdene i restaurantbransjen er adskillig mer omskiftelige og ustabile enn forholdene i de virksomheter som driver med statlig engrosbevilling. En såpass skjønnsmessig regel som § 3A-4 kan derfor bli vanskelig å håndheve i kommunene.

Finans- og tolldepartementet uttaler at bevillingshaver, eier av virksomheten og styrer og stedfortreder må oppfylle kravene. Trondheim politikammer mener at såvel styreformann som daglig leder og eventuelle eiere med mer enn 50 % eierinteresse må oppfylle kravene.

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke:

Kravene i alkoholloven bør fortsatt stilles til bevillingshaveren, enten dette er en fysisk eller juridisk person. Det innebærer f eks at et selskap som har restanser på skatter eller avgifter kan nektes bevilling.

Det som taler i mot at det stilles krav til andre enn bevillingshaver er at systemet, som nevnt ovenfor, ikke bør være uforholdsmessig ressurskrevende. I mange kommuner er det et stort antall salgs- eller skjenkebevillinger. Av hensyn til bevillingsmyndighetenes saksbehandling kan det derfor også være urealistisk å stille vandelskrav til alle som på en eller annen måte er involvert i salgs- eller skjenkevirksomheten. Et omfattende system kan forsvares for engros- og tilvirkningsbevillingene, hvor det f eks er forholdsvis få aktører på markedet, og hvor det er andre hensyn som skal ivaretas enn ved detaljbevillinger.

Dersom bevillingshaveren er en juridisk person er det ikke tilstrekkelig bare å stille krav til bevillingshavers vandel, og ikke til de personene som eventuelt står bak. Systemet kan da lett omgås ved at det f eks opprettes helt nye selskaper. Departementet foreslår derfor at det også skal stilles krav om vandel i forhold til enkelte personer knyttet til virksomheten.

For det første bør det stilles krav til de som har vesentlige eierinteresser i driften, siden det er disse personene som har faktisk innflytelse over driften. Hvem som har vesentlige eierinteresser må vurderes konkret. Dersom en person eier mer enn halvparten av virksomheten f eks ved å ha aksjemajoriteten, vil han alltid ha vesentlige eierinteresser. Men en person kan ha vesentlige eierinteresser selv om han eier mindre enn 50 prosent av virksomheten. Det må i slike tilfeller foretas en konkret vurdering av hvilken innflytelse en minoritetsandel faktisk gir i virksomheten. I aksjeselskaper kreves f eks 2/3 flertall for enkelte vedtak. En person som har mer enn 1/3 av aksjene vil derfor i enkelte tilfeller kunne regnes for å ha vesentlige eierinteresser. En minoritetsandels innflytelse kan også avhenge av fordelingen av de andre eierandelene.

Det er ikke bare det direkte eierforholdet som er avgjørende, men også det mer indirekte, dvs eierskap via andre. Eks: En person eier en vesentlig del av et selskap som igjen eier en vesentlig del av en virksomhet som søker om bevilling. I dette tilfelle må vedkommende sies å ha vesentlige eierinteresser i den virksomhet som søker bevilling.

Det kan imidlertid være vanskelig å finne ut av eierforholdene bak en virksomhet. Hvem som har vesentlige interesser beror på en konkret vurdering av den reelle eierstrukturen. Den formelle eierstrukturen er ikke avgjørende. Det er de underliggende forhold som er av betydning. Det taler for at det også skal stilles krav til personer som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter. Disse eier normalt også vesentlige deler av virksomheten. Det er bare i unntakstilfeller at virksomhetens inntekter går til andre enn eierne. Men dersom det stilles krav også til disse, dekkes de tilfellene der det reelle eierskapet ikke samsvarer med det formelle. Et slikt krav hindrer derfor lettvinte forsøk på omgåelser, ved at det f eks opprettes selskaper med pro forma eiere, som egentlig ikke har noe med driften å gjøre utover å ha navnet sitt på stiftelsesdokumentene.

Hva som anses som «vesentlig» beror også her på en konkret vurdering. Med «oppebærer» menes at vedkommende har rett til avkastningen, uansett hvilket grunnlag denne retten bygger på. Det er derfor ikke avgjørende om avkastningen faktisk er eller blir utdelt eller mottatt. Lønnsmottakere eller personer som mottar penger i form av husleie, renter og avdrag på lån etc omfattes ikke av begrepet, med mindre utbetalingene er så høye at det reelt er en utdeling av virksomhetens inntekt. Som eksempel på det siste kan nevnes at et selskap eier et skjenkested, og leier det ut til en svært høy pris til et driftsselskap.

For å ivareta hensynet bak kravet om uklanderlig vandel bør det dessuten stilles krav til personer som har vesentlig innflytelse over virksomheten. Som eksempel kan nevnes daglig leder.

I kapittel 3 foreslår departementet at det skal utpekes en styrer med stedfortreder for skjenkebevillingen. Styreren/stedfortrederen skal ha reell innflytelse over utøvelsen av bevillingen. Vedkommende behøver imidlertid ikke å ha innflytelse over den økonomiske styringen i virksomheten. Departementet mener derfor det vil være uforholdsmessig strengt å stille krav om at disse ikke skal ha brutt skatte- og avgiftslovgivningen. Det er likevel viktig å sikre at styreren og stedfortrederen vil utøve bevillingen på en forsvarlig måte. Det bør derfor uansett stilles krav om at disse har utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen og lover som har sammenheng med alkohollovens formål.

Departementet foreslår etter dette at det stilles krav til bevillingshaver, de som har vesentlige økonomiske interesser i virksomheten, eller dominerende innflytelse over den. Se lovforslaget § 1-7b.

Også i tilfeller hvor virksomheten er personlig eid, kan andre være i en slik stilling som beskrevet ovenfor. I så fall gjelder vandelskravene tilsvarende for disse.

4.3.1.5 Dokumentasjon av vandelskravet

Bevillingsmyndigheten trenger en rekke opplysninger for å ta stilling til vandelsspørsmålet. Vandelen kan dokumenteres på to måter: Ved at bevillingssøker pålegges dokumentasjonsplikt og ved at andre myndigheter uttaler seg om bevillingsspørsmålet.

Flere høringsinstanser legger til grunn at vandelen skal dokumenteres ved fremleggelse av skatte- eller kemnerattest. Bergen kommune uttaler:

«I de tilfeller det er mulig å fremskaffe attester på at lovgivningen ikke er overtrådt bør søker pålegges å fremskaffe slike. Dette kan være kemnersertifikater, som utstedes dersom søker ikke har skatte- eller avgiftsrestanser, attest fra Regnskapsregisteret på at årsoppgjør er levert, firmaattest med opplysning om hvem som er daglig leder og hvem som har de dominerende eierinteressene i selskapet. (...) Det pålegges ikke søker å fremlegge en utskrift av bøte- og strafferegisteret, da politiet vil uttale seg om dette.»

Forbundet Mot Rusgiftog Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet har tilsvarende synspunkt. Hotell- og Restaurantarbeiderforbundetog Trondheim politikammer mener i motsetning til Bergen kommune at det også skal kreves at søker fremlegger politiattest.

Departementet vil bemerke at dersom ansvaret for sakens opplysning skal ligge hos bevillingsmyndigheten alene, vil saksbehandlingen kunne ta svært lang tid. Det er derfor grunn til også å pålegge søker et visst ansvar for sakens opplysning.

Selv om søker pålegges opplysnings- eller dokumentasjonsplikt, må bevillingsmyndighetene kontrollere om opplysningene er korrekte. Det er dessuten mange opplysninger som bevillingssøker ikke selv kan fremskaffe. Bevillingsmyndighetene er derfor avhengige av å også kunne innhente opplysninger fra andre organer.

Før kommunestyret tar standpunkt til søknad om salgs- eller skjenkebevilling skal det innhentes uttalelse fra politietog sosialtjenesten. Kommunen er ikke bundet av uttalelsene. De er bare veiledende. Ved vurderingen av om bevilling skal gis, kan det også legges vekt på andre momenter, og kommunen må foreta en selvstendig vurdering av innholdet i uttalelsene.

Politiets uttalelse har to funksjoner. For det første skal politiet uttale seg om de politimessige forhold ved salgs- eller skjenkestedet, f eks om ordens- og trafikale forhold eller om stedet ligger i et område som er sterkt kriminelt belastet. Politiet skal dessuten vurdere om bevillingshaver kan antas å ville misbruke salgs- eller skjenkeretten. Politiet kan da legge vekt på opplysninger de har om bevillingssøker i strafferegisteret, dvs domfellelser, bøter, påtaleunnlatelse osv, og opplysninger som ikke fremkommer av strafferegisteret, som f eks om vedkommende har vært under etterforskning, mistenkt i saker som er henlagt eller ikke endelig avgjort osv.

Til forslaget om at søker må fremlegge politiattest vil departementet bemerke at en slik attest kan vise om en person har begått straffbare forhold. En politiattest utstedes bare for fysiske personer, og forhold som har medført straffeansvar for et selskap vil ikke fremkomme av attesten. Opplysninger som kan tas med i attesten er begrenset i forhold til det politiet kan ta i betraktning i den uttalelsen de gir etter alkoholloven, jf strafferegistreringsloven § 6.

Dersom det utelukkende stilles krav om politiattest, mister kommunen muligheten til å få politiets vurdering av spørsmål som ikke kan tas med i en politiattest, samt de politimessige forholdene ved bevillingen. Departementet vil derfor ikke foreslå at politiets uttalelse erstattes med en politiattest. Spørsmålet blir derfor om det i tillegg til uttalelsen fra politiet skal kreves fremleggelse av attest. Etter departementets vurdering vil et slikt krav innebære mye arbeid, både for politiet, bevillingssøker og bevillingsmyndighet. Dersom det hefter tvil om søkers og sentrale personers vandel, kan politiet ta det med i sin uttalelse av bevillingsspørsmålet.

Departementet foreslår ikke endringer i systemet med at politiet skal uttale seg før bevilling gis. Politiattest foreslås ikke gjort obligatorisk, men det er ikke noe i veien for at kommunen krever dette forelagt.

For at bevillingsmyndighetene skal kunne vurdere bevillingssøkers forhold til skatte- og avgiftslovgivningen, vil det være behov for å innhente uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Politiet vil sitte med opplysninger om de groveste lovbruddene, men vil ikke vite om mindre overtredelser eller restanser. Slike forhold kan skatte- og avgiftsmyndighetene gi verdifulle opplysninger om. Et samarbeid med disse myndighetene er derfor nødvendig dersom de nye kravene i loven skal bli effektive. Dette svarer til ordningen for engros- og tilvirkningsbevillingene.

Skattefogden og kommunekasserer utsteder skatteattest. Denne inneholder opplysninger om skatt og avgiftsgjeld som er forfalt og ikke betalt. En skatteattest utstedes bare til den attesten gjelder. Kommuner vil ikke selv kunne kreve attest uten spesiell hjemmel for dette.

Flere høringsinstanser synes å forutsette at skatteattest er tilstrekkelig for å dokumentere bevillingssøkers forhold til skatte- og avgiftslovgivningen. Til dette vil departementet bemerke at en slik attest bare gir informasjon om hvorvidt bevillingssøker på søknadstidspunktet har betalt forfalte skatte- og avgiftsrestanser. Så lenge forfalte skatter og avgifter er betalt før attesten utstedes, sier attestene ingenting om hvilket forhold vedkommende ellers har til skatte- og avgiftslovgivningen. Bevillingssøker m v kan f eks ha brutt skatte- og avgiftslovgivningen en rekke ganger tidligere, eller skatte- og avgiftsmyndighetene kan ha oppdaget feil i regnskapene ved f eks bokettersyn i søknadsåret. Skatteattesten vil naturlig nok heller ikke gi opplysninger om nyopprettede virksomheters innfrielse av sine forpliktelser.

Fremleggelse av skatteattest er derfor ikke tilstrekkelig for å sikre at det ikke foreligger brudd på skatte- og avgiftslovgivningen. For at bevillingsmyndighetene skal kunne ta stilling til vandelsspørsmålet er de avhengige av andre opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Dette kan, slik departementet ser det, best gjøres ved at disse myndighetene gis relevante opplysninger for behandlingen av bevillingsspørsmålet. Forskjellen fra politiets uttalelse er at disse myndighetene bare skal uttale seg om bevillingssøkers m v forhold til skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, ikke om det f eks bør gis flere bevillinger i kommunen.

Et obligatorisk krav om at det skal innhentes uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndighetene kan imidlertid være uforholdsmessig arbeidskrevende, både for bevillingsmyndigheten og for skatte- og avgiftsmyndighetene. I Oslo kommune vil f eks et slikt krav innebære at det må innhentes uttalelser fra flere etater om mange tusen personer for hver nye bevillingsperiode. Etter departementets mening er dette upraktisk. Det vil f eks være både uhensiktsmessig og unødvendig å innhente uttalelser om søkere som har hatt bevilling i en årrekke og har drevet virksomheten eksemplarisk.

Departementet foreslår derfor at det gis adgang til å innhente uttalelser fra skatte- og avgiftsmyndighetene i forbindelse med en bevillingssak. Det overlates da til bevillingsmyndigheten å vurdere i hvilke tilfeller det skal innhentes slike uttalelser. Det vises til lovforslaget § 1-7 andre ledd.

Dersom bevillingssøker eller sentrale personer hos bevillingssøker har hatt tilknytning til andre kommuner enn den kommunen det søkes bevilling i, kan bevillingsmyndighetene også innhente uttalelse fra f eks kemner eller skattefogd i disse kommuner.

Et annet spørsmål er om det kan kreves at bevillingssøker fremlegger skatteattest. På samme måte som for politiattester kan bevillingsmyndighetene få de opplysningene de trenger ved å innhente uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene. En viktig forskjell fra politiuttalelse er at innhenting av uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene ikke er obligatorisk. Dersom kommunen finner det uhensiktsmessig å innhente uttalelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene i alle sakene, kan et krav om fremleggelse av skatteattest være en god «mellomløsning», slik at bevillingsmyndighetene får et visst innblikk i søkers økonomi.

Bevillingsmyndighetene bør også kunne kreve at bevillingssøker dokumentere andre opplysningene som fremsettes i søknaden. Som eksempel kan nevnes at det fremlegges firmaattest som gir opplysninger om hvem som har de vesentlige økonomiske interessene i virksomheten, slik at bevillingsmyndighetene skal vite hvem som må oppfylle lovens krav. En regnskapsattest fra Regnskapsregisteret kan det også være aktuelt å be om.

Departementet foreslår derfor at kommunene med hjemmel i § 1-7 kan stille krav om dokumentasjon av opplysninger som er nødvendige for å kunne ta stilling til om kravene i §§ 1-7b og 1-7c er oppfylt.

Opplysninger skatte- og avgiftsmyndighetene og politiet sitter med er i stor grad underlagt taushetsplikt.

Arbeidernes Edruskapsforbund, Trondheim politikammer, Trondheim kommune og Kemneren i Oslo foreslår at politiet, avgiftsmyndigheten og skattemyndighetene skal ha plikt til, uten hinder av taushetsplikt, å gi de opplysninger som er nødvendige for behandling av saker, slik at bevillingsmyndigheten kan skaffe seg bedre beslutningsgrunnlag for saksbehandlingen.

Kemneren i Oslo peker på at det er viktig med koordinering av de forskjellige etatene, f eks ved at opplysninger innrapporteres fra skatte- og avgiftsmyndighetene til bevillingsmyndigheten.

Departementet vil bemerke:

Skal opplysningene kunne innhentes eller gis uten søkers samtykke, må det gjøres unntak fra taushetsplikten i lovs form. Departementet foreslår derfor at loven gir unntak fra taushetsplikten, jf § 1-15 og kommentarene til denne.

For at et system med innhenting av opplysninger fra andre organer skal være effektivt, må dessuten politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene pålegges opplysningsplikt overfor bevillingsmyndighetene, ikke bare ha adgang til å gi opplysninger. Departementet foreslår derfor at det også innføres opplysningsplikt for disse organene. Det vises til lovforslaget § 1-15.

Et annet spørsmål er om andre offentlige organer skal pålegges å melde fra av eget tiltak dersom de har kjennskap til forhold som kan være av betydning for bevillingsspørsmålet. Før det fattes bevillingsvedtak er det vanskelig for skatte- og avgiftsmyndighetene å vite om saken med mindre de blir orientert eller bedt om å uttale seg. Spørsmålet blir derfor bare aktuelt i forhold til krav til inndragning av bevillingen etter at den er gitt, og vil behandles i den sammenheng, se nedenfor kapittel 8.

4.3.2 Fagbrev

Det stilles etter gjeldende rett ikke krav om fagbrev for å få salgs- eller skjenkebevilling. Departementet drøftet i høringsnotatet om det skal stilles krav i alkoholloven om fagbrev fra handels- eller serveringsvirksomhet for å få bevilling, men foreslo at det ikke innføres et slikt krav.

Kommunene er delte i spørsmålet. Flertallet er i mot at det skal stilles krav om fagbrev, og peker på at det vil være for strengt å stille slike krav for å få bevilling etter alkoholloven. Avholdsfolkets Landsrådog Rusmiddeldirektoratet går også imot at det skal stilles krav om fagbrev.

Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet går inn for at det skal stilles krav om fagbrev. Det samme gjør Sarpsborg og Stavanger kommuner. Sarpsborg kommune peker bl a på at det i dag kreves fagbrev på de fleste områder for å kunne utføre spesielle oppdrag, og ser dessuten spørsmålet i sammenheng med ungdoms muligheter for skole og arbeid. Stavanger kommune har langt bedre erfaringer med de skjenkebedriftene som drives av fagfolk enn de bedriftene som har vært forsøkt drevet uten slik kunnskap.

Departementet skal bemerke at fordelen ved krav om fagbrev, som må stilles til styrer og eventuelt stedfortreder er at det sikrer at den som utøver bevillingen har et minimum av kunnskap om drift av handels- eller serveringsvirksomhet. Dessuten inngår kunnskap om alkoholloven i flere av fagprøvene.

Et obligatorisk krav om fagprøve vil imidlertid være et omfattende og tyngende krav for næringen. Det vil stille store krav til skoleverket, og er etter departementets mening i seg selv heller ingen garanti for at salget eller skjenkingen vil skje i samsvar med alkoholloven. Kunnskaper om alkoholloven kan fanges opp med mer generelle kunnskapskrav, se kap 4.3.3. Sosial- og helsedepartementetmener at generelle krav til dem som vil drive handels- og serveringsvirksomhet eventuelt bør stilles i annen lovgivning, og foreslår derfor ikke at det stilles slike krav i alkoholloven.

4.3.3 Kunnskap om alkoholloven

Alkoholloven stiller ingen krav om at bevillingshaver må kunne dokumentere kunnskap om regelverket. Det betyr ikke at bevillingshaver ikke behøver å ha kunnskap om alkoholloven. Det følger av forskrift av 19. desember 1989 til alkoholloven §§ 1-3 og 4-3 at bevillingshaver er ansvarlig for at salget eller skjenkingen foregår i overensstemmelse med regelverket og for å gjøre de ansatte kjent med dette. Departementet drøftet i høringsnotatet om det skal stilles krav om dokumentert kunnskap om alkohollovens bestemmelser. Det ble ikke tatt standpunkt til spørsmålet.

De aller fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette går inn for at det stilles krav om dokumentert kunnskap, heriblandt Avholdsfolkets Landsråd, Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen, Norges Dagligvarehandels Forbund, Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, Rusmiddeldirektoratet og et stort flertall av kommunene. Høringsinstansene mener det bør være en selvfølge at bevillingshaver har slik kunnskap, men at det bør iverksettes tiltak for å øke nivået på kunnskapen. Det pekes også på at et slikt krav er i samsvar med den samfunnsmessige utviklingen, som går i retning av å stille krav til fagkunnskap for utøvelsen av en lang rekke yrker, og at utøvelse av bevilling etter alkoholloven ikke bør være noe unntak i så måte. Noen anser også forslaget som hensiktsmessig ut fra formålet om å bidra til en mest mulig seriøs bransje. Enkelte kommuner uttaler at de må bruke mye tid på klargjøringer overfor bevillingshaver pga påstått manglende kjennskap til regelverket. Eigersund kommune foreslår dessuten at det skal stilles krav om at bevillingshaver snakker og forstår norsk eller engelsk. Noen få høringsinstanser mener at det bør være opp til bevillingshaver selv å sette seg inn i regelverket.

Trondheim politikammer uttaler:

«Den/de som vil gjøre seg næring av salg/skjenking av alkohol må etter vår oppfatning kunne forutsettes å ha satt seg grundig inn i regelverket som gjelder på dette området. Vi antar også at en slik forutsetning vil gjøre håndhevingen lettere for bevillingsmyndigheten enn om det offentlige skal ha ansvar for gjennomføring av opplæringskurs for mulige bevillingsinnehavere. Ansvar for bevillingsinnehaverens kunnskapsnivå vil, hvis man innfører en ordning med kurs i offentlig regi, bli skjøvet over på det offentlige. Man risikerer f. eks. en diskusjon om innholdet i kursene, herunder om bevillingshaver fikk tilstrekkelig opplysning om hvilke mislighold av bevillingen som i ettertid kan bli brukt som begrunnelse for inndragning/nektelse av ny bevilling m.v.»

Departementet skal bemerke:

For bl a å forebygge brudd på alkoholloven er det viktig at de som står for salg og skjenking av alkohol kjenner det regelverket som regulerer virksomheten. Et dokumentasjonskrav kan sikre at vedkommende faktisk har slik kunnskap. Kunnskapen kan dokumenteres i form av en prøve. Det kan også være behov for kortvarige, frivillige kurs til den som ønsker å avlegge prøve, men som ikke har opparbeidet seg den kunnskapen som er nødvendig for å passere prøven.

Til Trondheim politikammers uttalelse vil departementet bemerke at et kurs ikke vil frita næringsdrivende fra det generelle ansvaret for å være orientert om regelverket på det området det drives næringsvirksomhet.

Etter departementets vurdering bør det være tilstrekkelig med eksamen i fag hvor salgs- eller skjenkebestemmelsene i alkoholloven inngår som en del av pensumet, f eks fagbrev for servitør, eksamen fra Norsk Hotellhøyskole osv. Vi foreslår derfor at det ikke kreves etablererprøve for dem som har avlagt slike eksamener. Departementet foreslår at det gis en hjemmel for å gi forskrifter der dokumentasjonskravet kan beskrives nærmere.

Departementet foreslår derfor at det innføres et krav om dokumentert kunnskap om alkoholloven, og at kravene kan fastsettes nærmere i forskrift. Departementet foreslår at kravet om kunnskaper om alkoholloven og andre relevante lover og forskrifter stilles til styrer og stedfortreder, se lovforslaget § 1-7c tredje ledd. Et slikt kunnskapskrav kan imidlertid virke urimelig ved tildeling av bevilling for enkelte anledninger. Det foreslås derfor at det kan gjøres unntak fra kunnskapskravene i slike tilfeller.

Til uttalelsen fra Eigersund kommune om at det bør kreves at bevillingshaver forstår norsk eller engelsk vil departementet bemerke at det ikke vil være naturlig å stille slike krav i alkoholloven. Hovedsaken er at styreren og stedfortrederen lærer regelverket, og kan dokumentere dette ved avlagt prøve.

Prøven bør avholdes i offentlig regi. Ordningen bør være selvfinansierende.

Alkoholpolitisk utvalg foreslår at det også skal stilles krav om kurs i alkoholloven for alle ansatte med tilknytning til salget eller skjenkingen av alkohol samt dørvaktene. Etter departementets mening vil det være et for tyngdende krav overfor bevillingshaver og dessuten være praktisk umulig å gjennomføre. Det vil bl a innebære at 50 - 100 000 mennesker må avlegge prøve og eventuelt gis tilgang til kurs, og et stort antall nye hvert år.

4.4 Adgangen til å stille vilkår i kommunale salgs- og skjenkebevillinger

4.4.1 Alminnelig vilkårsadgang

Ved avgjørelser der forvaltningen er gitt et fritt skjønn kan myndighetene stille nærmere vilkår som parten må oppfylle for å få innvilget eller kunne bruke en tillatelse, med mindre loven selv avskjærer dette. Det er et krav at vilkåret har saklig sammenheng med den begunstigelse som gis. Saklig sammenheng vil det bl a være dersom vilkåret bidrar til å fremme lovens formål, avverge skadevirkninger som tillatelsen kan få eller lette kontrollen med ordningen. Selv om det foreligger tilstrekkelig saklig sammenheng, vil ikke vilkåret være gyldig dersom det er uforholdsmessig tyngende i forhold til det som søkes oppnådd, eller det av andre grunner er urimelig. Dette kravet begrenser adgangen til å sette vilkår som griper for sterkt inn i den personlige integritet eller frihet. Adgangen til å sette vilkår vil avhenge av en helhetsvurdering hvor lovens ordlyd, bakgrunn og formål og de offentlige behov og interesser sees i sammenheng med virkningene for parten.

Dagens alkohollov begrenser den alminnelige forvaltningsrettslige adgangen til å stille vilkår.

Det kan bare knyttes slike vilkår til kommunale salgs- og skjenkebevillinger som følger direkte av alkoholloven, jf §§ 3-2 og 4-3.

En tilsvarende begrensning gjelder ikke for statlige skjenkebevillinger. I disse kan det stilles slike vilkår som departementet til enhver tid finner nødvendig.

Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunenes adgang til å stille vilkår i bevillingene utvides ved at begrensningen i loven oppheves. Vilkårsadgangen vil da følge av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Et flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag. Avholdsfolkets Landsråd peker på at dette gir kommunene større muligheter til selv å utforme den lokale alkoholpolitikken og uttaler:

«Adgangen til å stille vilkår vil bli regulert av alminnelige forvaltningsmessige prinsipper om at vilkår som stilles må være saklig begrunnet og innenfor lovens formål. Dette virker betryggende i forhold til en utvikling i retning av «dustete» vilkår som på sikt ville kunne skade lovens anseelse.»

De kommunene som støtter forslaget mener at en utvidelse av vilkårsadgangen kan styrke de alkoholpolitiske styringsmulighetene. Det kan også tydeliggjøre hvilke rammer bevillingen er gitt innenfor, f eks for å forhindre at et skjenkested endrer driftsprofil etter at bevillingen er gitt. Justisdepartementet og Kommunaldepartementet har tilsvarende synspunkter.

9 kommuner i Østfold har avgitt felles høringsuttalelse (Rømskog, Marker, Eidsberg, Rakkestad, Trøgstad, Skiptvedt, Spydeberg, Hobøl og Askim). Disse går imot departementets forslag, og uttaler:

«Etter vårt inntrykk har de fleste kommunene etter syv år med ny alkohollov i grove trekk funnet sin alkoholpolitiske linje. Dersom adgangen til å stille vilkår innføres, vil en lett komme opp i politiske situasjoner som kan føre til innskrenkninger i utøvelsen av bevillingen, og høy grad av innbyrdes forskjellig praksis i kommunene. (...) De alkoholpolitiske retningslinjene de enkelte kommunene trekker opp, bør være tilstrekkelige.»

Alle næringsorganisasjonene som har uttalt seg om spørsmålet, herunder NHO, går imot forslaget. Det samme gjør Nærings- og energidepartementet. Disse høringsinstansene uttaler at en slik utvidelse vil skape ytterligere problemer for næringsdrivende i form av svekkelse av rettssikkerheten og forutberegneligheten. De uttaler også at kommunenes adgang til å lage retningslinjer er tilstrekkelig, og peker på faren for at kommunene stiller ulovlige vilkår.

Norsk Hotell og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen uttaler:

«Vi er i mot at bestemmelsen oppheves da dette ikke vil bedre, men etter vår oppfatning forverre de problemer som har oppstått i praksis ved at bestemmelsen er misforstått eller feiltolket. Det omfang og de begrensninger bestemmelsen innebærer vil fortsatt eksistere på bakgrunn av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper knyttet opp mot alkohollovens formål. (...) På denne bakgrunn vil vi be om at bestemmelsen opprettholdes og i tillegg utdypes og presiseres eventuelt også i forskrifter eller i forarbeidene.(...) Det vil derfor være bedre at man avslår en søknad enn å gi vilkår som gjør at bedrifter ikke får det tilstrekkelige næringsgrunnlag.»

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke:

Det har i praksis vist seg vanskelig for kommunene å skille mellom hvilke hensyn det er tillatt å ta ved tildeling av bevilling, og hvilke vilkår kommunen kan innta i bevillingsvedtaket. Begrensningen i adgangen til å innta vilkår i vedtakene gjør at det kan være uklart for kommunene hvilke retningslinjer de kan utarbeide for behandling av søknadene. Som nevnt i kap 4.2 trekker alkoholloven opp vide rammer for hvilke hensyn som kan tillegges vekt ved behandlingen av bevillingssøknader.

En videre adgang til å innta vilkår i et bevillingsvedtak kan muligens øke de problemer kommunene allerede har med skjønnsutøvelsen etter alkoholloven. På den annen side er det mulig at det faktisk kan bli enklere for kommunen å utøve et alkoholpolitisk skjønn ved vurderingen av søknadene, dersom kommunen kan gjennomføre sine betraktninger helt ut ved å innta vilkår i bevillingsvedtakene.

Ved å utvide vilkårsadgangen i loven vil kommunene stå friere til å utforme sin alkoholpolitikk. En slik lovendring kan være et effektivt virkemiddel for å styrke kommunenes alkoholpolitiske styringsmulighet. Til uttalelsen fra Norsk Hotell og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen om faren for at kommunen stiller ulovlige vilkår, vil departementet bemerke at forslaget bare innebærer at kommunene skal få den samme friheten på dette området som de har på de andre forvaltningsområdene. Det må forutsettes at forvaltningen holder seg innenfor de rammene som gjelder. Departementet kan derfor ikke se at det er et argument som taler imot en utvidelse av vilkårsadgangen. Departementet kan eventuelt utarbeide retningslinjer for å klargjøre hvilke rammer som gjelder.

Dersom innskrenkningen i vilkårsadgangen oppheves, vil kommunene få et relativt omfattende virkemiddel til bruk i sin alkoholpolitikk. Men det vil fremdeles være visse rammer for vilkårsadgangen. Den alminnelige forvaltningsrettslige adgangen til å stille vilkår er snevrere enn adgangen til å vektlegge hensyn, sammenlign kapittel 4.2 ovenfor. Ved fastsettelse av vilkår kreves en tettere forankring til loven. Det kan bare stilles vilkår som er saklig begrunnet, dvs for å ivareta alkoholpolitiske og samfunnsmessige hensyn. Et eksempel på vilkår som kan stilles er at det skal være en bestemt aldersgrense for adgang til et skjenkested. Aldersgrensene kan både begrunnes med at de bidrar til å begrense tilgjengeligheten til alkohol og med hensynet til kontroll med utøvelsen av bevillingen.

Dersom kommunen bare ønsker å gi bevilling til spisesteder kan det også stilles vilkår om spiseplikt, at stedet har meny eller en viss andel av stedets omsetning er mat. Slike vilkår kan sikre at bevillingssøker oppfyller intensjonene om å være et spisested. Det kan også stilles vilkår om forbud mot annen aktivitet, såsom dans e l på skjenkestedet. Det kan videre stilles vilkår om at stedet er godkjent av brannmyndigheter, næringsmiddeltilsyn etc.

Det vil ikke være adgang til å stille vilkår om at et skjenkested skal ha en alkoholfri dag i måneden. Departementet foreslo i Ot prp nr 31 (1988-89) at det skulle tas inn i loven at det var adgang til å innskrenke bevillingen på den måten. Forslaget fikk ikke tilslutning i Stortinget. Departementet legger derfor til grunn at et slikt vilkår vil være i strid med loven, selv om vilkårsadgangen utvides.

Det kan heller ikke stilles vilkår som har form av å være et krav om tilleggsytelse fra bevillingshaver. Som eksempel på ulovlige vilkår kan nevnes at bevilling gis mot at bevillingssøker avgir lokaler til barnehave, at skjenkestedet skal fungere som kommunal kantine om formiddagen eller at kommunalt ansatte skal ha rabatt. Det kan f eks heller ikke kreves at en viss andel av omsetningen skal gå til veldedige formål.

Det vil heller ikke være adgang til å kreve at bevillingshaver bare skal kjøpe inn varer fra lokale forhandlere, som f eks det kommunale ølutsalget, den lokale møbelfabrikken osv. Det kan heller ikke kreves at en viss andel av selskapet skal eies av innenbygds boende.

Departementet foreslår etter dette at alkohollovens begrensning i vilkårsadgangen oppheves, slik at kommunenes vilkårsadgang følger av alminnelig forvaltningsrett.

Noen høringsinstanser har konkrete forslag til bestemmelser i alkoholloven om hvilke vilkår som kan stilles i bevillingen.

Politimesteren i Stavanger foreslår at det hjemles i loven at det kan stilles vilkår om at bevillingshaver holder ordensvakter, og at politiet kan foreta en vandelsmessig godkjenning av ordensvaktene.

Til dette vil departementet bemerke at det følger av forskrift om ordens- og lukningstider § 3, gitt med hjemmel i hotelloven § 15, at politiet kan kreve at det skal «holdes ordensvakt godkjent av politiet» på overnattings- og/eller serveringssteder. Det kan i den forbindelse kreves at ordensvaktene gjennomgår kurs for å bli godkjent. Sosial- og helsedepartementet finner det ikke nødvendig å ta inn en tilsvarende bestemmelse i alkoholloven, men viser til at kommunen ut i fra sin alminnelige vilkårsadgang også kan kreve at det er ordensvakter på skjenkesteder.

Avholdsfolkets Landsråd foreslår at det presiseres i loven at det kan stilles vilkår om at skjenkestedet er slik fysisk utformet og bemannet at det er mulig å føre kontroll med at skjenkingen foregår i lovlige former. Dette er etter departementets mening dekket av den foreslåtte alminnelige adgang til å stille vilkår.

4.4.2 Særlig om vilkår om salg av øl over betjent disk

Før alkoholloven av 1989 stilte en stor del av kommunene vilkår om at salg av øl bare skal skje over disk. Kommunenes adgang til å stille slike vilkår bortfalt ved den nye alkoholloven. En konsekvens av at vilkårsadgangen foreslås utvidet, er at kommunene også kan stille vilkår om at salg av øl må skje over betjent disk. Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal være adgang til å stille et slikt vilkår.

Flere høringsinstanser uttalte seg spesifikt om dette. Avholdsfolkets Landsråd uttaler:

«Vi støtter departementets forslag på dette punktet. Etter vårt syn bør kommunene stå fritt til å innføre en slik ordning. Aldersgrensebestemmelsen vil bli lettere å håndheve på denne måten. Ordningen innebærer også en viss form for begrensning av tilgjengelighet.»

Rusmiddeldirektoratet, Forbundet Mot Rusgiftog IOGT i Norge uttaler at de støtter departementets syn.

Et flertall på 13 av de kommuner som har uttalt seg ønsker adgang til å stille vilkår om salg av øl over disk. Kristiansand kommuneuttaler:

«Som et ledd i å redusere tilgjengeligheten på øl, og samtidig gi bedre mulighet for å utøve kontroll med kundens alder m.v. synes det hensiktsmessig at den enkelte kommune gis adgang til å bestemme at øl med alkoholinnhold under 4.75 volumprosent alkohol bare skal kunne selges over betjent disk. Kr.sand kommune støtter derfor dette forslaget.»

9 kommuner i Østfold sier i sin fellesuttalelse:

«Dersom ikke adgangen til å stille vilkår utvides, kan en si seg enig i at det i loven medtas at kommunene kan gis adgang til å bestemme at øl med alkoholinnhold lavere enn 4,75 volumprosent skal selges over disk. Det må imidlertid ikke inn som en generell bestemmelse i loven at slikt øl skal selges over disk.»

Sarpsborg kommuneer i tvil om hensiktsmessigheten av et slikt vilkår og uttaler:

«Fra et alkoholpolitisk og edruskapsmessig synspunkt vil dette være et godt tiltak. Det er imidlertid et forslag som det vil være tungt å markedsføre overfor brede lag av folket. Slik sett er det derfor urealistisk å få det gjennomført i særlig mange kommuner. For at dette kan bli et virkemiddel, bør det i tilfelle nedfelles som en regel i lovteksten.»

Hol, Fredrikstadog Vestre Toten kommuner vil ikke støtte departementets forslag. Vestre Toten kommune uttaler at argumentene for at begrensning av tilgjengelighet reduserer omsetning av øl gjennom dagligvareforretningene synes lite gjennomtenkt, og har mer tro på en strategi der det utarbeides og settes i verk strenge sanksjonsmuligheter ved brudd på praktiseringen av bevillingen.

Dagligvareforbundet (DF) uttaler:

«DF vil meget sterkt gå imot at det åpnes for å pålegge bevillingshavere å selge øl over betjent disk. Et slikt pålegg vil innebære en betydelig ekstrabelastning for butikkene. Næringen driver allerede i dag med meget små marginer, ikke minst i distriktene. Dersom kommunestyrer gir slike pålegg, vil det etter alt å dømme føre til at et betydelig antall butikker med lav lønnsomhet på grunn av lavt kundegrunnlag vil måtte legge ned. Under del II pkt.4.5 er det redegjort for arbeidet mot paragraf 2 i forskrift om «omsetning av alkoholholdig drikk» og hvordan denne ble utsatt og senere avskaffet. Forbundet føler det særdeles urimelig at departementet etter alle disse årene tar saken opp igjen uten at man overhodet har kalkulert på de kostnadsmessige sidene som burde være velkjente i departementet. Vi minner i den anledning igjen om DF's kostnadsberegning av manuelt salg og undersøkelsene om konkurransevridningen mellom butikker med og uten ølsalg.»

Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris Forening viser til høringsuttalelsen fra DF, og uttaler videre at det ikke kan ses at det er riktig som departementet fremhever i høringsnotatet at dette vilkåret i seg selv vil redusere tilgjengeligheten.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttaler at det i likhet med DF tas sterk avstand fra en adgang til å kreve salg av øl over disk.

Nærings- og energidepartementet støtter næringens syn, og kan heller ikke se at det byr på nevneverdige problemer å pålegge kassapersonalet å kontrollere kundens alder slik ordningen er nå. Også Finansdepartementet, Forbrukersamvirketog Pilsens venner er negative til forslaget.

Sosial- og helsedepartementet vil bemerke at flere kommuner benyttet den adgang de etter loven av 1927 hadde til å stille vilkår om salg av øl i klasse 2 og 3 over disk. I St meld nr 17 (1987-88) Om alkohol og folkehelse ble det foreslått at øl i klasse 3 utelukkende skulle selges over disk eller i egne utsalg. Dette forslaget ble fulgt opp i Ot prp nr 31 (1988-89) Om lov om omsetning av alkoholholdig drikk m v og inntatt i lovens § 3-6. Samtidig ble adgangen til å stille vilkår om disksalg av øl i klasse 2 fjernet uten at spørsmålet ble nærmere drøftet.

Påbudet om disksalg for øl i klasse 3 gjaldt frem til 1. mars 1993, da salg av øl med alkoholinnhold over 4,75 volumprosent alkohol ble overført til A/S Vinmonopolet. Alkoholpolitisk utvalg viser til at salget av sterkøl i 1992 var under halvparten av salget i 1989, som var det siste året med selvbetjeningssalg i dagligvarebutikkene. Noe av nedgangen i salget av øl over 4,75 % ble kompensert ved økt forbruk av øl av pilstyper, men endringen synes likevel etter utvalgets mening å ha ført til en nedgang i forbruket av alkohol i form av øl.

Et vilkår om salg over disk kan ikke forventes å føre til en like stor nedgang i forbruket av pils som det gjorde for sterkøl. Det vil likevel kunne påvirke forbruket, bl a ved at stimuliene for impulskjøp blir redusert.

Et vilkår om salg av øl over disk er i samsvar med alkohollovens formål om å begrense skadevirkningene av alkoholbruk, og dette alkohol- og kommunalpolitiske virkemiddel bør kunne tas i bruk dersom det finnes ønskelig av de enkelte kommuner.

Departementet ser at en ordning med disksalg vil kunne oppleves tyngende for de butikker det gjelder. Alkoholpolitiske restriksjoner vil som regel medføre konsekvenser for næringen, og dette er forhold de enkelte kommuner må vurdere. Det er imidlertid ikke snakk om å innføre et pålegg om at salg av øl skal bortfalle totalt, slik forutsetningen er for enkelte av de konsekvensberegninger Dagligvareforbundet presenterer. Et vilkår om salg av øl over betjent disk innebærer ikke nødvendigvis at alle butikker må investere i omfattende ombygginger. I en del tilfeller vil butikkene kunne administrere ølsalget fra allerede eksisterende disker, eller på annen måte sørge for at salget av øl er betjent, f eks ved at øl selges ved kassa.

Adgangen til å stille vilkår om salg av øl over betjent disk vil følge av den alminnelige vilkårsadgangen etter lovforslaget.

4.5 Forhåndsavgjørelse av bevillingsspørsmålet

Alkoholloven inneholder ingen regler om forhåndsavgjørelse eller forhåndstilsagn i bevillingssaker. Det følger av alminnelig forvaltningsrett at det er adgang til å fatte vedtak på et forholdsvis tidlig tidspunkt. Bevillingsmyndighetene kan gi bevilling på grunnlag av konkrete planer eller tegninger, m a o før de eventuelle bygninger er reist eller alt er klart for å starte opp virksomhet. Situasjonen må imidlertid være så avklart at det er forsvarlig å ta standpunkt i saken. Slike vedtak er ikke forhåndstilsagn, men ordinære vedtak. Adgangen til å gi forhåndstilsagn, dvs fatte beslutninger som ikke er knyttet til konkrete planer eller tegninger, er snevrere, og forvaltningsmyndigheten har ikke plikt til å behandle slike søknader.

Næringslovutvalget foreslo i sin utredning av 20. mai 1992 at adgangen til å fatte vedtak på grunnlag av konkrete planer skal lovfestes. Departementet drøftet spørsmålet i høringsnotatet, men gikk ikke inn for en slik lovfesting.

Flere næringsorganisasjoner, Nærings- og energidepartementet, Administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet går inn for at adgangen til å fatte vedtak på grunnlag av konkrete planer skal lovfestes. Enkelte omtaler dette som forhåndstilsagn. Noen av disse høringsinstansene har som subsidiært standpunkt at det bør arbeides aktivt med å informere om adgangen til å fatte vedtak på et tidlig tidspunkt. Norsk Hotell- og Restaurantforbund/Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen uttaler:

«Vi ser i dag eksempler på at skjenkebevillinger ikke blir behandlet før lokaler er ferdigstilt. Dette skaper usikkerhet for de som investerer, samtidig som det er et press på myndighetene om å gi bevillinger på bakgrunn av investert kapital. Vi vil derfor henstille til at man i loven pålegger myndighetene å behandle søknad om skjenkebevilling på bakgrunn av søknaden og innsendte tegninger og under forutsetning av at andre nødvendige godkjennelser blir gitt. (...) Vår erfaring er at det er et klart behov for å lovfeste adgangen til forhåndstilsagn jfr. Næringslovutvalgets uttalelser. Skjenkebevilling vil være en forutsetning for de aller fleste serverings-, overnattings- og reiselivsprosjekter i forbindelse med prosjektering, investering og igangsetting av slik virksomhet. Vi er ikke kjent med at andre næringer må etablere seg med fulle investeringer før deres «konsesjonssøknader behandles».»

Avholdsfolkets Landsråd og de fleste kommunenegår imot at tidspunktet for adgangen til å fatte vedtak lovfestes, og viser til at det ikke er behov for å ta inn bestemmelser som allerede er hjemlet i et generelt forvaltningsrettslig prinsipp.

Sosial- og helsedepartementet vil bemerke at det kan være noe uklart hva som ligger i begrepene forhåndstilsagn/forhåndsavgjørelse og formelt (bindende) vedtak. Det later til at mange høringsinstanser legger til grunn at det bare er de avgjørelser som fattes etter at lokalene til et salgs- eller skjenkested er helt klar til bruk som kan regnes som vedtak, mens resten er forhåndsavgjørelser eller -tilsagn. Sosial- og helsedepartementet legger imidlertid til grunn at også vedtak som fattes føret salgs- eller skjenkested er klart til å åpne kan være ordinære vedtak. Kommunene har etter gjeldende rett både rett og plikt til å fatte vedtak dersom planene er så konkrete at det er forsvarlig å fatte vedtak. Før planene er klare har kommunene adgang til å fatte forhåndsavgjørelser/gi forhåndstilsagn, men det foreligger ingen plikt til dette.

Hvor detaljert en søknad må være og hvor konkrete planene må være, avhenger av hva som er nødvendig for å fatte et forsvarlig vedtak i saken. Ved oppføring av nybygg må planene være så konkrete at det er mulig for kommunen å foreta en forsvarlig alkoholpolitisk vurdering av om bevilling skal gis. Skal det f eks bygges et hotell, er det ikke tilstrekkelig bare å vise til hvor hotellet skal være, hvor mange rom etc. Konkretisering av lokalene det skal skjenkes i er nødvendig, slik at kommunen vet om de gir bevilling til et discotek, en pub, en nattklubb osv. Planene om skjenkesteder må f eks også være så konkrete at det er mulig å si noe om hvilken målgruppe stedet har. Ved flytting fra ett lokale til et annet allerede eksisterende lokale kan kommunene behandle saken som et ordinært vedtak selv om ikke leie- eller kjøpsavtalen er inngått. Det kan f eks være vanskelig å inngå slike avtaler uten at bevillingsspørsmålet er avklaret, bl a pga finansieringsspørsmålet. Kommunene plikter imidlertid ikke å ta stilling til rent hypotetiske flytteplaner.

Departementet vil i denne sammenheng også bemerke at bevillingsmyndighetene kan binde opp den som søker om bevilling på grunnlag av planer. For det første kan bevillingsmyndighetene stille krav om at bevillingen må tas i bruk innen en viss tid. Dette kan være særlig aktuelt i kommuner som har fattet vedtak om at det bare skal gis et visst antall bevillinger. For det andre vil bevillingen falle bort ved vesentlige avvik fra de planene som lå til grunn da bevillingen ble gitt.

Departementet har vurdert om det bør innføres en mer generell adgang eller plikt til å gi forhåndstilsagn i saker som ikke er knyttet til konkrete planer eller tegninger. Som eksempel kan nevnes at kommunestyret får en henvendelse om de vil stille seg positive til å gi en skjenkebevilling i kommunen, uten at det er konkrete planer om hvor eller hvordan skjenkestedet skal være. Dersom kommunestyret gir et tilsagn om dette, vil det etter departementets mening kunne oppstå problemer i forhold til spørsmålet om hva det er samtykket i. Dessuten oppstår spørsmålet om i hvilken grad et slikt forhåndstilsagn skal kunne binde et nytt kommunestyre. Departementetforeslår derfor at kommunens adgang og plikt til å fatte vedtak på et tidlig tidspunkt ikke utvides i forhold til gjeldende rett.

Spørsmålet blir så om gjeldende rett skal lovfestes. Det later til å være usikkerhet om hvor tidlig det kan fattes ordinære vedtak om bevillinger, både blant næringen og kommunene. Praksis i kommunene kan også være noe forskjellig på dette punkt. Dette kan tale for at det bør inntas en regel som klargjør forholdet. En slik bestemmelse kan bidra til å sikre at bevillingsmyndighetene fatter vedtak så tidlig som mulig, dvs når planene er tilstrekkelig klare. Dette er ikke bare aktuelt ved nyetableringer eller driftsendringer. Også ved flytting eller overdragelse av salgs- eller skjenkestedet kan det være behov for å vite på forhånd om ny bevilling vil gis.

På den annen side kan det være vanskelig å lovfeste tidspunktet for når ordinære vedtak kan fattes, da dette avhenger av en konkret vurdering av om saken er tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan fattes. Etter departementets vurdering er det mer hensiktsmessig å opplyse kommunene om tidspunktet for vedtak gjennom rundskriv eller annen informasjon fra departementet.

Departementet vil derfor ikke foreslå en lovfesting av tidspunktet for når det kan fattes vedtak i bevillingssaker.