1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet legger med dette fram forslag til lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven). Forslaget innebærer at forvaltningsreglene for skatt og avgift samles i én uttømmende skatteforvaltningslov. Hovedformålet med lovforslaget er å øke forvaltningsreglenes tilgjengelighet for brukerne gjennom et helhetlig, systematisk og oversiktlig regelverk. Dette vil styrke de skattepliktiges rettssikkerhet.

Skatteforvaltningsreglene er i dag fragmentariske og lite oversiktlige. Forvaltningsreglene omfatter blant annet regler om organisering, saksbehandling, habilitet, taushetsplikt, vedtaksprosedyrer, klage og endring, opplysnings- og oppgaveplikter, kontrollhjemler, administrative sanksjoner, saksanlegg mv. Slike regler er gitt i mange ulike skatte- og avgiftslover, i ligningsloven og i forvaltningsloven. Det er også gitt et betydelig antall forskrifter i medhold av disse lovene. Etter departementets syn er det et sterkt behov for å gjøre dette regelverket mer oversiktlig og brukervennlig.

For å oppnå hovedformålet har det vært nødvendig å samle skatteforvaltningsreglene i en uttømmende skatteforvaltningslov og å harmonisere og samordne regelverket. Ved utarbeidelse av felles regelverk er det lagt vekt på at løsningene som velges, styrker de skattepliktiges rettssikkerhet. Det legges i begrenset grad opp til innholdsmessige endringer, utover det som er nødvendig for å harmonisere og samordne.

Departementet foreslår likevel enkelte materielle endringer i skatteforvaltningsregelverket. De viktigste endringsforslagene er ny fastsettingsmodell for formues- og inntektsskatt mv., klageadgang på bindende forhåndsuttalelser, nye frister for endring av fastsetting og delvis nye regler om administrative reaksjoner (tilleggsskatt mv.).

Skatteforvaltningsloven vil erstatte ligningsloven. I tillegg vil den nye loven erstatte en rekke skatteforvaltningsregler i annet regelverk, blant annet i merverdiavgiftsloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, svalbardskatteloven og artistskatteloven. Den vil også i hovedsak erstatte forvaltningsloven der den gjelder på skatteområdet.

Forvaltningen av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige og motorkjøretøyavgifter er besluttet overført fra Tolletaten til Skatteetaten fra 1. januar 2016. I Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel 24 foreslår departementet at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter for uregistrerte særavgiftspliktige overføres fra Tolletaten til Skatteetaten fra 1. januar 2017. I forslaget legger departementet opp til at skatteforvaltningslovens generelle forvaltningsregler skal gjelde innførselsmerverdiavgift og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige. Det er imidlertid behov for enkelte særlige bestemmelser. Forslag til særlige bestemmelser som følge av forslaget om overføringen av oppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten er innarbeidet i proposisjonen her.

Utkastet til skatteforvaltningslov er utformet kronologisk etter en tenkt tidsakse som en skattesak følger. Loven er inndelt i 16 kapitler.

Kapittel 1 Innledende bestemmelser inneholder bestemmelser om lovens virkeområde, forholdet til forvaltningsloven og elektronisk kommunikasjon samt definisjoner av viktige begreper i loven. Departementet foreslår at loven skal gjelde for fastsetting av skatt på formue og inntekt, tonnasjeskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt etter skatteloven, trygdeavgift, svalbardskatt, Jan Mayen-skatt, artistskatt, petroleumsskatt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift, særavgifter, motorkjøretøyavgifter og merverdiavgiftskompensasjon.

Skatt foreslås definert som alle skatter og avgifter som omfattes av loven, mens skattepliktige omfatter alle som er pliktige til å svare slik skatt. Departementet foreslår at skattemyndigheter skal omfatte myndighetene for skatt som omfattes av loven. Med enkeltvedtak menes en avgjørelse som treffes av skattemyndighetene i medhold av loven, og som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en bestemt skattepliktig, tredjepart eller trekkpliktig.

Det foreslås at skatteforvaltningsloven skal være en uttømmende lov for skatteforvaltningen. Forvaltningsloven skal derfor som hovedregel ikke gjelde. Forvaltningsloven § 15 a om elektronisk kommunikasjon og kapittel VII om forskrifter får likevel anvendelse.

Kapittel 2 Skattemyndigheter regulerer hvilke organer som er skattemyndigheter. Det foreslås å videreføre de eksisterende myndighetene for de enkelte skatteartene. Ligningsloven har i dag en detaljert regulering av hvilke organer som har myndighet etter loven, mens de øvrige lovene på skatte- og avgiftsområdet har mindre detaljerte regler om myndigheter. I prinsippet er det bare nødvendig med lovregulering av nemndene på skatte- og avgiftsområdet, da den øvrige organiseringen av skatteforvaltningen kan bestemmes i kraft av regjeringens alminnelige kompetanse til å organisere statsforvaltningen. Informasjonshensyn tilsier imidlertid at det framgår av loven hvilke forvaltningsorganer som har ansvaret for de enkelte skatteartene. Departementet foreslår derfor at dette skal framgå av loven.

Departementet foreslår også å lovfeste at skattekontoret og Oljeskattekontoret er skattemyndighet i første instans. Kapittel 2 har også enkelte særregler om nemndene på skatte- og avgiftsområdet.

Kapittel 3 Taushetsplikt regulerer skattemyndighetenes taushetsplikt. Skattepliktige og tredjeparter har en omfattende opplysningsplikt overfor skattemyndighetene, og det er avgjørende at de som gir opplysninger til skattemyndighetene, har tillit til at opplysningene behandles på en forsvarlig måte, og ikke gjøres kjent for uvedkommende. Reglene som foreslås i kapittel 3 bygger på gjeldende regler i ligningsloven og merverdiavgiftsloven og reglene i tolloven som gjelder for særavgifter og motorkjøretøyavgifter. Bestemmelsene har også elementer fra forvaltningsloven. Taushetspliktsreglene skal gjelde for alle som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til skattemyndighetene.

Kapittel 4 Habilitet inneholder bestemmelser om i hvilke tilfeller det foreligger inhabilitet, hvordan spørsmålet om habilitet skal avgjøres og hvem som er stedfortreder i saker hvor tjenestemannen er inhabil. Regler om habilitet skal sikre at forvaltningen treffer avgjørelser på et mest mulig objektivt grunnlag og ikke påvirkes av tjenestemannens særlige forhold til saken. Bestemmelsene bygger på habilitetsreglene i ligningsloven og forvaltningsloven. På de punktene hvor ligningsloven har regler som er spesielt tilpasset skatteområdet, er løsningene i disse reglene stort sett valgt framfor forvaltningslovens mer generelle regler.

Kapittel 5 Alminnelige saksbehandlingsregler gir regler om saksbehandlingen i skattesaker, slik som regler om fristberegning, sakskostnader, bruk av fullmektig og virkning av saksbehandlingsfeil. Saksbehandlingsreglene i kapitlet kan deles inn i to grupper. Noen av bestemmelsene vil gjelde for behandlingen av alle saker etter skatteforvaltningsloven. Dette gjelder blant annet regler om veiledningsplikt og partsinnsyn i saksdokumenter. Andre saksbehandlingsbestemmelser vil gjelde behandlingen etter loven av de sakene som gjelder «enkeltvedtak». I denne kategorien finnes blant annet regler om forhåndsvarsling og begrunnelse. Virkeområdet for saksbehandlingsreglene vil framgå av den enkelte bestemmelsen. Departementets forslag til alminnelige saksbehandlingsregler i skatteforvaltningsloven bygger på gjeldende saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og ligningsloven.

Kapittel 6 Bindende forhåndsuttalelser inneholder regler om når skattemyndighetene kan gi bindende forhåndsuttalelser. Ordningen går i korte trekk ut på at skattepliktige kan be om myndighetenes vurdering av de skattemessige konsekvensene av planlagte framtidige transaksjoner. Dersom den skattepliktige velger å gjennomføre den skisserte transaksjonen, vil myndighetene være bundet til å foreta skattleggingen i samsvar med uttalelsen. I dag er det regler om dette i ligningsloven, petroleumsskatteloven og merverdiavgiftsloven. Departementet foreslår en utvidelse av ordningen, slik at myndighetene kan gi bindende forhåndsuttalelser om disposisjoner på alle områder som skal omfattes av skatteforvaltningsloven.

Departementet foreslår videre en endring i ordningen ved at det, med unntak for petroleumsskatteområdet, åpnes for at bindende forhåndsuttalelser kan påklages. Det foreslås at klagen skal følge samme regler som klage på vedtak om skattefastsetting. Skatteklagenemnda skal være klageinstans i den utstrekning den behandler klagesaker om skattefastsetting.

Kapittel 7 Opplysningsplikt for tredjeparter gir regler om tredjeparters plikt til å gi opplysninger til skattemyndighetene uten at myndighetene har bedt om det. Opplysningene skal med andre ord gis av eget tiltak. Regler om dette finnes i dag i hovedsak på ligningsområdet og pålegger for eksempel arbeidsgivere og banker å gi en rekke opplysninger til ligningsmyndighetene om skattytere som de har forbindelse med. Slike tredjepartsopplysninger er en nødvendig forutsetning for forhåndsutfylling av selvangivelsen for personlige skattytere. Departementet foreslår ingen endringer i omfanget av tredjepartenes opplysningsplikt.

Kapittel 8 Opplysningsplikt for skattepliktige, trekkpliktige mv. inneholder regler om hvilke opplysninger de skattepliktige skal gi skattemyndighetene av eget tiltak. Kapitlet gir også regler om opplysningsplikt for trekkpliktige arbeidsgivere, selskaper mv.

En full harmonisering i form av utelukkende felles og likelydende bestemmelser er vanskelig å oppnå på dette området. Mens kjernen i opplysningsplikten er den samme for de ulike skatteartene, er det fortsatt behov for noen særregler, først og fremst fordi behovet for opplysninger er forskjellig på de ulike områdene. Departementet foreslår en tredelt regulering av opplysningsplikten om egne forhold. Det foreslås en bestemmelse om innholdet i den alminnelige opplysningsplikten, som skal gjelde generelt på hele lovens område. Kjernen i opplysningsplikten er at de skattepliktige skal gi riktige og fullstendige opplysninger. De skal opptre aktsomt og lojalt slik at skatteplikten i rett tid blir klarlagt og oppfylt, og varsle skattemyndighetene om eventuelle feil. Bestemmelsen bygger på praksis som har utviklet seg i tilknytning til opplysningsplikten etter ligningsloven. Rettspraksis mv. etter gjeldende bestemmelser vil derfor fortsatt ha betydning.

Nærmere regler om innholdet i opplysningsplikten og på hvilken måte plikten skal oppfylles, reguleres i egne bestemmelser for de ulike skatteartene. Samlebetegnelsen skattemelding brukes om de meldingene som skattepliktige skal levere som ledd i fastsetting etter kapittel 9. Skattemelding erstatter dermed betegnelsene selvangivelse, omsetningsoppgave, særavgiftsoppgave osv. Videre foreslår departementet at de mer tekniske og detaljerte reglene om leveringsmåte, leveringsfrister, leveringssted mv. reguleres i forskrift, samt at direktoratet kan utforme meldinger som skal brukes ved levering av opplysningene.

Kapittel 9 Fastsetting inneholder regler om hvem som fastsetter skattegrunnlaget, og hvem som beregner skatten. Kapitlet inneholder blant annet også regler om skattepliktiges endring av egen fastsetting og reglene om offentliggjøring av skatteliste. I norsk skatterett opereres det hovedsakelig med tre ulike metoder for fastsetting; fastsetting ved vedtak, fastsetting ved egenfastsetting og fastsetting ved trekk. Fastsettingsmodellene er i varierende grad lovbestemt. Departementet foreslår at de tre fastsettingsprinsippene videreføres i skatteforvaltningsloven, og at prinsippene kommer tydeligere fram i lovtekst.

Departementet foreslår nye regler for fastsetting av formues- og inntektsskatt. Etter gjeldende rett fastsettes formues- og inntektsskatt etter en ligningsprosess som resulterer i et vedtak om hvor mye skatt den skattepliktige skal betale. Ligningsprosessen er imidlertid betydelig endret siden vedtakelsen av ligningsloven i 1980, og etter departementets mening er det behov for å oppdatere regelverket om fastsetting av formues- og inntektsskatt.

Departementet foreslår derfor nye regler som utformes mer i tråd med hvordan ligningen i praksis foregår i dag. I korte trekk går forslaget ut på at levering av skattemelding – eller aksept av en forhåndsutfylt skattemelding uten endringer – anses som fastsetting av grunnlaget for skatten, og at myndighetene skal foreta skatteberegningen direkte på dette grunnlaget, med mindre de fatter vedtak om å endre skattegrunnlaget. Med skattegrunnlag menes her hva som skal regnes som skattepliktig formue og inntekt.

Skatteberegningen for formues- og inntektsskatt er mye mer kompleks enn beregningen av for eksempel merverdiavgift. Det foreslås derfor at myndighetene fortsatt skal beregne skatten. Etter fastsetting av skattegrunnlaget og etterfølgende beregning skal det som i dag foretas et skatteoppgjør.

Departementet foreslår at kildeskatt på utbytte til utenlandsk aksjonær fastsettes ved at det utdelende selskapet foretar skattetrekk til dekning av skatten. Trekkplikten innebærer at selskapet skal holde tilbake skatten ved utbetalingen av utbyttet, og deretter innberette og innbetale beløpet til skattemyndighetene. Selskapet skal også etter gjeldende regler holde tilbake skatt ved utbetalingen av utbyttet, men fastsettingen forenkles ved at det ikke lenger skal fattes noe vedtak om kildeskatt. Departementet foreslår videre å lovfeste at selskapet kan foreta trekk med lavere skattesats enn det som følger av skattevedtaket. Selskapet som deler ut utbytte, skal kunne holdes ansvarlig for manglende skattetrekk bare dersom det kan bebreides for ikke å ha gjennomført riktig trekk. Dette medfører en lempning av ansvaret for selskapene, som i dag har et objektivt ansvar for skatten.

For forvalterregistrerte aksjer foreslås det i stedet at forvalteren kan holdes ansvarlig for manglende innbetalt skatt dersom vedkommende har opptrådt på en slik måte at selskapet har trukket uriktig beløp. Dersom forvalteren ikke betaler skatten vedkommende blir ansvarlig for, kan tillatelsen til å trekke kildeskatt med lavere sats trekkes tilbake. Dette innebærer en skjerping av forvalternes ansvar.

Den utenlandske aksjonæren skal som i dag ha rett til å kreve refusjon av for mye fastsatt skatt, men ordningen får en tydeligere lovmessig forankring.

Kapittel 10 Kontroll inneholder reglene om at skattepliktige og tredjeparter skal gi opplysninger etter krav fra skattemyndighetene. Opplysningene kan innhentes ved skriftlig henvendelse eller ved stedlig kontroll. Kontrollopplysninger skiller seg dermed fra opplysninger om egne og andres forhold som skal gis av eget tiltak etter reglene i lovens kapittel 7 og 8.

Ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16 ble endret ved lov 26. april 2013 nr. 16, og har nå tilnærmet likelydende bestemmelser om kontroll av skattepliktige og tredjeparter. Bestemmelsene gjelder blant annet kontrollopplysninger fra skattepliktige selv, tredjeparter, offentlige myndigheter og tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonstjeneste og kontroll hos opplysningspliktige.

Etter departementets syn er de hensynene som gjør seg gjeldende på kontrollområdet i stor grad like for de skatteartene som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven. Som følge av den pågående omorganiseringen av skatte- og avgiftsforvaltningen vil Skatteetaten framover få ansvar for fastsetting av alle skatteartene. Det vil da kunne være aktuelt å kontrollere flere skattearter ved en og samme kontroll, slik det gjøres i dag for formues- og inntektsskatt og merverdiavgift. For både myndighetene og de som kontrolleres, vil det da være en klar fordel med et felles regelsett. Forslaget til regler om kontroll i skatteforvaltningsloven kapittel 10 bygger derfor på reglene i ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16. I tillegg foreslås det særregler for kontroll av motorkjøretøyavgifter.

Kapittel 11 Pålegg om bokføring, revisjon og oppbevaring av regnskapsmateriale viderefører gjeldende regler om pålegg om bokføring og revisjon i ligningsloven, merverdiavgiftsloven, særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven. Reglene utvides noe ved at de får anvendelse for alle skatteartene som omfattes av loven, og ved at pålegg om bokføring også skal kunne ilegges tredjeparter. Videre foreslås en bestemmelse om pålegg om oppbevaring av regnskapsmateriale som viderefører tilsvarende bestemmelser i ligningsloven og merverdiavgiftsloven. Departementet foreslår også en felles bestemmelse om klage over pålegg om bokføring, revisjon og oppbevaring av regnskapsmateriale.

Kapittel 12 Endring uten klage regulerer skattemyndighetenes adgang til å endre skattefastsettinger mv. Reglene skal gjelde endring av ordinære fastsettinger, og skal også få tilsvarende anvendelse i saker hvor det ikke foreligger noen ordinær fastsetting. Reglene skal i tillegg gjelde for myndighetenes endring av et eget tidligere vedtak etter lovens kapittel 12.

Departementet foreslår at lovens kapittel 12 skal gjelde endring av enkeltvedtak, både vedtak om skattefastsetting og andre enkeltvedtak. Enkeltvedtak om skattefastsetting skiller seg fra skattemyndighetenes øvrige vedtak i den forstand at de er av direkte betydning for hvor mye skatt den enkelte er forpliktet til å betale. Departementet foreslår derfor å regulere adgangen til å endre skattefastsettingen og adgangen til å endre enkeltvedtak som ikke gjelder skattefastsetting, hver for seg.

Det er behov for å forenkle og samordne dagens regler om frister for endring av skattefastsettinger. De gjeldende reglene er etter departementets syn lite oversiktlige, og løsningene i de enkelte lovene har store innbyrdes forskjeller. Departementet foreslår at skattemyndighetene som hovedregel skal kunne ta opp en skattefastsetting til endring i fem år etter utløpet av skattleggingsperioden. Fristen er i samsvar med den nye fristen for oppbevaring av regnskap, og skal gjelde både ved endringer til fordel og til ulempe for den skattepliktige. Fristen skal være ti år dersom den skattepliktige kan ilegges skjerpet tilleggsskatt eller straffes for brudd på straffelovens bestemmelser om skatte- og avgiftssvik. Innenfor fristene skal skattemyndighetene i utgangspunktet ha anledning til å endre skattefastsettingen så mange ganger som er nødvendig for at fastsettingen skal bli riktig, herunder også endre vedtak i endringssak. Det foreslås imidlertid en viktig begrensning i adgangen til å omgjøre et vedtak i endringssak til ugunst for den skattepliktige uten at det foreligger nye opplysninger. Saken må da tas opp innen fire måneder etter at det opprinnelige vedtaket ble truffet. Firemånedersfristen setter dermed en grense for hvor lenge skattemyndighetene kan ombestemme seg når det ikke foreligger nye faktiske opplysninger i saken.

I dag er den ordinære lengstefristen for å endre i saker hvor det ikke er gitt riktige og fullstendige opplysninger, ti år i saker som omfattes av ligningsloven og merverdiavgiftsloven. Forslaget innebærer at denne fristen forkortes fra ti til fem år.

Femårsfristen vil også erstatte treårsfristen i ligningsloven, som blant annet gjelder skattemyndighetenes anvendelse av skattelovgivningen når det faktiske grunnlaget for den tidligere avgjørelsen ikke var uriktig eller ufullstendig. I praksis innebærer dette en utvidet adgang til å omgjøre fastsettingen til fordel for den skattepliktige, når det viser seg at myndighetene har anvendt skattelovgivningen feil.

Forslaget om en generell frist innebærer at ligningslovens toårsfrist vil utvides til en femårsfrist, uavhengig av hvilke opplysninger skattyter har gitt. Hvilke opplysninger den skattepliktige har gitt, vil likevel ha betydning ved vurderingen av om fastsettingen skal endres eller ikke. Skattemyndighetene har i dag, og skal fortsatt ha, en plikt til å vurdere om det er tilstrekkelig grunn til å ta opp en sak til endring. Den skattepliktiges forhold er ett av hensynene skattemyndighetene skal legge vekt på ved denne vurderingen.

Det foreslås enkelte unntak fra femårsfristen, blant annet ved at det ikke skal være noen frist for endring av fastsettinger til gunst for den skattepliktige, når det er klart at vanskelige livsforhold hos den skattepliktige har ført til uriktig fastsetting.

Departementet foreslår at skattemyndighetene skal fastsette det faktiske grunnlaget ved skjønn når det ikke foreligger noen ordinær fastsetting etter lovens kapittel 9, eller de opplysningene den skattepliktige har gitt, ikke gir et forsvarlig grunnlag å bygge fastsettingen på. Det faktiske grunnlaget for fastsettingen skal i slike tilfeller settes til det som framstår som riktig etter en vurdering av opplysningene i saken.

Departementet foreslår at enkeltvedtak som ikke gjelder skattefastsetting, skal kunne endres etter tilsvarende regler som etter forvaltningsloven § 35.

Kapittel 13 Klage inneholder bestemmelser om klage over enkeltvedtak. Departementet foreslår at hovedregelen i skatteforvaltningsloven skal være at det er «den vedtaket retter seg mot» som skal kunne klage. I tillegg foreslås det at den som er «endelig ansvarlig for den skattepliktiges skatt» skal kunne klage over vedtak om skattefastsetting.

Klagefristen foreslås satt til seks uker. Bestemmelsene om hvilke krav som stilles til klagen, om saksforberedelse og klageinstansens myndighet mv. er utformet etter mønster av forvaltningsloven §§ 29 flg. og tilsvarende regler i ligningsloven.

Klagen skal etter lovens hovedregel avgjøres av det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det organet som har truffet det påklagede vedtaket. Nemndsordningen på skatteområdet foreslås videreført i skatteforvaltningsloven. Kapittel 13 inneholder derfor viktige særbestemmelser om hvilket organ som er klageinstans, saksforberedelse mv. som kommer til anvendelse i saker der klagen skal avgjøres av en nemnd. Fra 1. juli 2016 innføres det en ny klagenemndsordning på skatteområdet. Endringene innebærer at det opprettes en landsdekkende nemnd for behandling av klager på vedtak om formues- og inntektsskatt mv. og merverdiavgift. Endringene i nemndsordningen er innarbeidet i proposisjonen her.

Kapittel 14 Administrative reaksjoner og straff inneholder felles regler om tvangsmulkt, tilleggsskatt og overtredelsesgebyr. Tvangsmulkt kan ilegges i forkant for å skape et oppfyllelsespress, mens tilleggsskatt og overtredelsesgebyr ilegges i etterkant som en sanksjon mot et lovbrudd. Kapitlet inneholder også enkelte særskilte saksbehandlingsregler, bestemmelse om utsatt iverksetting og domstolenes prøvingsrett samt straffebestemmelser.

Departementet foreslår at skattemyndighetene skal kunne ilegge skattepliktig og tredjepart som ikke gir pliktige opplysninger etter kapittel 7 og 8, eller forespurte kontrollopplysninger etter kapittel 10, innen de fastsatte frister, en daglig løpende tvangsmulkt. Tvangsmulkt kan også ilegges når det er åpenbare feil ved de opplysningene som er gitt, og når den som har fått pålegg om bokføring, ikke retter seg etter pålegget. Etter forslaget kan samlet tvangsmulkt ikke overstige 50 ganger rettsgebyret ved manglende opplysninger og 1 million kroner ved manglende bokføring. Satser, utmåling mv. skal reguleres i forskrift.

Videre foreslår departementet bestemmelser om tilleggsskatt og skjerpet tilleggsskatt etter mønster av ligningslovens bestemmelser. Forslaget innebærer at skattemyndighetene skal ilegge tilleggsskatt når skattepliktig har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger eller unnlatt å gi pliktige opplysninger. Ordinær tilleggsskatt skal likevel ikke ilegges når skattepliktiges forhold kan anses unnskyldelig. Det betyr en videreføring av dagens objektive modell med unnskyldningsgrunner, som da får anvendelse på hele skatte- og avgiftsområdet. En slik ordning legger til rette for større grad av likebehandling av skattepliktige. Et krav til subjektiv skyld i form av uaktsomhet hos den skattepliktige er mer skjønnspreget og kan lettere føre til forskjellsbehandling. Det har dessuten vist seg at kravet om skyld, som i dag gjelder ved ileggelse av tilleggsavgift, i praksis har vært anvendt strengt. Etter departementets oppfatning vil den foreslåtte ordningen være enklere å praktisere enn en ordning med krav om subjektiv skyld. For skjerpet tilleggsskatt vil det være et krav om skyld ved at skattyteren må ha utvist forsett eller grov uaktsomhet.

I et system hvor tilleggsskatt i utgangspunktet ilegges på objektivt grunnlag, er utformingen av unnskyldningsgrunnene avgjørende for at regelverket skal framstå som rettferdig, rimelig og forutsigbart. Departementet mener at unnskyldningsgrunnene bør anvendes i større utstrekning enn i dag. Unntaksregelen i ligningsloven om unnskyldelige forhold er i dag formulert slik at tilleggsskatt ikke skal ilegges når forholdet anses «unnskyldelig på grunn av sykdom, alderdom, uerfarenhet eller annen årsak». Departementet antar at eksemplifiseringen av hva slags forhold som skal være å anse som unnskyldelige, har begrenset anvendelsen av unntaksbestemmelsen. For å understreke at bestemmelsen skal anvendes i større utstrekning enn tidligere, foreslår departementet at tilleggsskatt ikke skal ilegges når den skattepliktiges forhold er å anse som «unnskyldelig», uavhengig av hva som gjør forholdet unnskyldelig.

Det foreslås at ordinær tilleggsskatt skal ilegges med 20 prosent av den skattemessige fordelen. På skatteområdet innebærer dette en reduksjon på ti prosentpoeng for ordinær tilleggsskatt, mens det på avgiftsområdet i hovedsak vil bli en videreføring av gjeldende sats. Videre foreslår departementet at det ved grov uaktsom eller forsettlig opplysningssvikt skal kunne ilegges skjerpet tilleggsskatt i tillegg til den ordinære tilleggsskatten. Skjerpet tilleggsskatt skal ilegges med 20 eller 40 prosent av den skattemessige fordelen. Skjerpet tilleggsskatt skal bare kunne ilegges der det er ilagt ordinær tilleggsskatt, slik at samlet sanksjon vil bli 40 eller 60 prosent tilleggsskatt. Ved ileggelse av skjerpet tilleggsskatt legger departementet til grunn at 20-prosentsatsen som hovedregel skal benyttes, slik at samlet sanksjon blir 40 prosent. 40-prosentsatsen (60 prosent samlet reaksjon) skal være forbeholdt de mest alvorlige sakene. Etter forslaget skal ilagt tvangsmulkt komme til fradrag ved beregning av tilleggsskatt for unnlatt levering av de samme opplysningene.

Forslaget om overtredelsesgebyr innebærer at skattemyndighetene kan ilegge tredjeparter som ikke oppfyller sine opplysningsplikter etter lovforslaget kapittel 7, et overtredelsesgebyr. Slikt gebyr skal ikke ilegges dersom tredjeparten er ilagt tvangsmulkt for samme opplysningssvikt. Tvangsmulkt vil dermed være hovedreaksjonen overfor tredjeparter som ikke gir pliktige opplysninger. Overtredelsesgebyr kan også ilegges den som ikke medvirker til kontroll, og den som ikke oppfyller sine plikter til å føre og oppbevare personalliste. Overtredelsesgebyr ved manglende medvirkning til kontroll skal utgjøre inntil 50 rettsgebyr. I andre tilfeller skal gebyret utgjøre ti rettsgebyr, men 20 rettsgebyr ved gjentakelse innen tolv måneder. Et tilleggsgebyr på inntil to rettsgebyr kan ilegges for hver person, selskap mv. som det ikke er levert opplysninger om, og for hver person som ikke er registrert i samsvar med bestemmelsene om føring av personalliste.

Departementet foreslår videre å lovfeste enkelte felles saksbehandlingsregler ved ileggelse av tilleggsskatt og overtredelsesgebyr. Dette gjelder bestemmelser om varsel og plikt for skattemyndighetene til å veilede om rekkevidden av taushetsrett. Formålet med en lovfesting er å tydeliggjøre rettsikkerhetsgarantier som følger av EMK, og skape større forutsigbarhet for de skattepliktige. Departementet foreslår også en bestemmelse om utsatt iverksetting av vedtak om tilleggsskatt (ordinær og skjerpet) og overtredelsesgebyr. Forslaget innebærer at vedtak om tilleggsskatt og overtredelsesgebyr ikke skal iverksettes før klagefristen er utløpt eller klagen er avgjort. Når den som har mottatt vedtak om sanksjon akter å ta ut søksmål om gyldigheten av vedtaket, kan vedkommende anmode om utsatt iverksetting slik at sanksjonen ikke må betales før det foreligger rettskraftig avgjørelse.

Kapittel 14 inneholder også en bestemmelse om straff for tredjeparts opplysningssvikt og en straffebestemmelse for unnlatt medvirkning til kontroll.

Kapittel 15 Søksmål mv. inneholder særregler om søksmål i skattesaker. Forslaget omfatter regler om søksmålsadgang, partsstilling, søksmålsfrist, adgang til å stille vilkår for søksmål, fastsetting etter avsagt dom og avgjørelse i fordelingstvist.

Den største endringen som foreslås lovfestet er at statens partsstilling ved søksmål til prøving av skattemyndighetenes avgjørelser etter skatteforvaltningsloven skal utøves av skattekontoret.