4 Lovtekniske løsninger

Harmonisering og samordning av skatteforvaltningsregelverket kan tenkes gjennomført på flere måter. En mulighet er å beholde samme struktur som i dag, men samordne reglene i de enkelte lovene. Etter departementets oppfatning vil en slik oppdelt løsning opprettholde mange av ulempene ved dagens struktur. Regelverket vil fortsatt være uoversiktlig og lite brukervennlig. Det er også en risiko for at dette vil gi mindre harmoniserte og samordnede regler over tid.

En annen mulighet er å la forvaltningsloven i større grad få anvendelse på hele skatte- og avgiftsområdet. Forvaltningsloven gjelder som hovedregel for all offentlig saksbehandling og er utformet med tanke på at den skal passe i de fleste forvaltningssaker. På en del områder foreligger det imidlertid særlige hensyn som gir behov for særregler, som supplerer forvaltningsloven eller erstatter denne på visse områder. For eksempel inneholder merverdiavgiftsloven en rekke forvaltningsbestemmelser, blant annet om taushetsplikt, opplysningsplikt, fastsetting av merverdiavgift ved skjønn, klage og endring mv. Forvaltningsloven gjelder bare utfyllende der merverdiavgiftsloven ikke har egne forvaltningsbestemmelser.

For formues- og inntektsskatt mv. er det gitt særskilte saksbehandlingsregler i ligningsloven. Ligningsloven gir en uttømmende regulering av saksbehandlingsreglene i skattesaker. Forvaltningsloven gjelder derfor ikke. Forvaltningsreglene i ligningsloven er utformet spesielt med tanke på skattesaker.

En viktig forskjell mellom forvaltningsloven og skatteforvaltningsregelverket knytter seg til hvem som har hovedansvaret for sakens opplysning. Etter forvaltningsloven har forvaltningen i større grad en veilednings- og utredningsplikt enn det skattemyndighetene har etter gjeldende skatteforvaltningsregelverk. Det følger av forvaltningsloven at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Skatteforvaltningen bygger på et selvdeklareringsprinsipp, der avgjørelsene i første rekke er basert på opplysninger myndighetene har fått på grunnlag av oppgaveplikter. Begrunnelsen for dette er at det er de skatte- og avgiftspliktige som kjenner sine egne forhold best, og at antallet saker på skatte- og avgiftsområdet er så stort at en utredningsplikt på dette området ikke er mulig å gjennomføre i praksis.

Etter forvaltningsloven behandles klager av overordnet forvaltningsorgan, mens det er nemnder som er klageinstans i mange skatte- og avgiftssaker. Det kan også nevnes at det er strengere regler om taushetsplikt på skatte- og avgiftsområdet enn etter forvaltningsloven. Ettersom opplysningspliktene i skatte- og avgiftssaker er omfattende, er det svært viktig at de opplysningspliktige kan stole på at de kan gi opplysningene uten fare for at de kommer på avveie. Det er også strengere regler om habilitet. Dersom forvaltningsloven skal gis anvendelse for hele skatte- og avgiftsområdet, vil det være nødvendig med svært mange særregler, for eksempel om hvem som har ansvaret for sakens opplysning ved skattefastsettingen, bruk av skjønn, klage og endring, nemnder og sanksjoner. Særreglene kunne samles i en egen lov, men brukerne vil da fortsatt måtte forholde seg til to lover. Etter departementets oppfatning vil derfor en slik oppdelt løsning opprettholde en del av ulempene ved dagens struktur. Regelverket vil fortsatt være uoversiktlig og vanskelig å finne fram i.

Etter departementets oppfatning vil en uttømmende skatteforvaltningslov i størst grad ivareta hensynet til harmonisering og samordning. En innvending mot å samle skatteforvaltningsregelverket i én lov, er at loven kan bli for omfattende. Det er derfor nødvendig med stor grad av harmonisering og samordning for at gevinsten med en uttømmende lov kan oppnås. Etter departementets oppfatning er det mulig å harmonisere og samordne regelverket i så stor grad at det ikke blir så stort behov for særregler at det går utover oversiktligheten. Departementet foreslår derfor at forvaltningsreglene på skatte- og avgiftsområdet samles i en uttømmende skatteforvaltningslov. En slik lov vil også kunne utformes spesielt med tanke på skattesaker, hvor fastsetting av skatt er hovedtema. Dette innebærer at loven vil være mer oversiktlig og brukervennlig.

Med dagens regelverksstruktur har det i praksis vist seg teknisk vanskelig og ressurskrevende å harmonisere og samordne lovgivningen. Et felles regelverk for skatter og avgifter muliggjør ensartede regler som vil være enklere å oppdatere. Med reglene samlet i én lov kommer det også tydeligere fram når det er behov for særregler for enkelte av skatteartene, og når reglene bør harmoniseres.

En uttømmende skatteforvaltningslov legger også til rette for å samle forskriftsbestemmelsene i en samleforskrift, slik en har for skatteloven, merverdiavgiftsloven og skattebetalingsloven. Dette betyr at mer enn 60 forskrifter kan oppheves og vil gi en oversiktlig regelstruktur og en vesentlig forenkling.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at forvaltningsreglene på skatte- og avgiftsområdet samles i en uttømmende skatteforvaltningslov.