7 Lovens kapittel 1 Innledende bestemmelser
7.1 Innledning og sammendrag
I lovens kapittel 1 foreslår departementet bestemmelser om lovens virkeområde, forholdet til forvaltningsloven og elektronisk kommunikasjon samt definisjoner av viktige begreper i loven.
7.2 Lovens virkeområde
7.2.1 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader
I høringsnotatet foreslo departementet at skatteforvaltningsloven skal gjelde for fastsetting av følgende skattearter:
skatt på formue og inntekt, tonnasjeskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt etter skatteloven
trygdeavgift etter folketrygdloven kapittel 23
skatt på formue og inntekt etter svalbardskatteloven
skatt på inntekt etter Jan Mayen-skatteloven
skatt på inntekt etter artistskatteloven
skatt på formue og inntekt etter petroleumsskatteloven
innenlands merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven
arbeidsgiveravgift etter folketrygdloven kapittel 23
særavgifter etter særavgiftsloven, med unntak av særavgift som skal betales av uregistrert avgiftspliktig virksomhet ved innførsel
avgifter etter motorkjøretøy- og båtavgiftsloven
kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. etter merverdiavgiftskompensasjonsloven
Høringsnotatets lovutkast § 1-1 regulerer lovens virkeområde. Betegnelsene som anvendes på de ulike skatteartene i bestemmelsen er ment å fungere som definisjoner.
Skattedirektoratet har merknader til at skatt på inntekt etter Jan Mayen-skatteloven foreslås betegnet som «svalbardskatt» i loven. Direktoratet viser til at Jan Mayen og bilandene i Antarktis ikke er egne beskatningsområder, og at blant annet skatteklagenemnda i hver region har myndighet for skatt på inntekt opptjent i disse områdene.
Professor emeritus Frederik Zimmer uttaler at det kan settes spørsmålstegn ved at loven skal gjelde for merverdiavgiftskompensasjon, og viser til at det er i sterk strid med alminnelig språkbruk at merverdiavgiftskompensasjon og kompensasjonsberettigede faller inn under lovens definisjoner av «skatt» og «skattepliktig». Han uttaler at det er krevende gjennom hele utkastet å ha for øye om regler som åpenbart først og fremst tar sikte på betalinger fra private til det offentlige, også passer for betalinger den andre veien.
7.2.2 Vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om hvilke skattearter skatteforvaltningsloven skal gjelde for. I tillegg foreslår departementet at innførselsmerverdiavgift og særavgift for uregistrerte særavgiftspliktige skal omfattes av loven. Lovforslaget § 1-1 regulerer lovens virkeområde.
Skatteforvaltningsloven skal etter departementets forslag gjelde for fastsetting av de skatte- og avgiftsartene som er oppregnet i § 1-1. At skatteforvaltningsloven bare skal gjelde for «fastsetting av» disse skattene og avgiftene, er tatt inn for å klargjøre at loven gir forvaltningsregler, men ikke øvrige regler av betydning for skattleggingen. Materielle regler om skatte- og avgiftsplikt og regler om innkreving følger av annet regelverk. Oppregningen i § 1-1 er også ment å fungere som definisjoner av hva som menes med de ulike betegnelsene på skatte- og avgiftsarter i loven. Når for eksempel «formues- og inntektsskatt» brukes i loven, menes de skatter og avgifter som er nevnt i § 1-1 bokstav a. Betegnelsene brukes også slik i proposisjonen her, med mindre annet framgår.
Loven foreslås å gjelde for fastsetting av skatt på formue og inntekt og tonnasjeskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt etter skatteloven, samt trygdeavgift etter folketrygdloven kapittel 23. Dette betegnes i loven som «formues- og inntektsskatt», se § 1-1 bokstav a. Forvaltningsreglene for disse skattene finnes i dag i ligningsloven, som i sin helhet foreslås erstattet av skatteforvaltningsloven.
Loven foreslås videre å gjelde for skatt på formue og inntekt etter svalbardskatteloven. Dette betegnes i lovforslaget som «svalbardskatt», se § 1-1 bokstav b. Forvaltningsreglene for svalbardskatt finnes i dag i svalbardskatteloven og ligningsloven. På bakgrunn av høringsmerknaden fra Skattedirektoratet foreslår departementet at skatt på inntekt etter Jan Mayen-skatteloven skilles ut som en egen skatteart i lovforslaget § 1-1, se bokstav c. Skattearten foreslås betegnet som «Jan Mayen-skatt». Jan Mayen-skatt skal ikke behandles fullt ut på samme måte etter skatteforvaltningsloven som verken svalbardskatt eller formues- og inntektsskatt, og departementet ser det da som mest hensiktsmessig at Jan Mayen-skatt reguleres for seg.
Skatt på inntekt etter artistskatteloven foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven, og betegnes i loven som «artistskatt», se § 1-1 bokstav d. Forvaltningsreglene for artistskatt finnes i dag i artistskatteloven og ligningsloven.
Skatt på formue og inntekt etter petroleumsskatteloven foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven, og betegnes i loven som «petroleumsskatt», se § 1-1 bokstav e. Forvaltningsreglene for petroleumsskatt finnes i dag i petroleumsskatteloven og ligningsloven.
Skatteforvaltningsloven foreslås videre å gjelde for fastsetting av både innenlands merverdiavgift og innførselsmerverdiavgift etter merverdiavgiftsloven, se § 1-1 bokstav f. Forvaltningsreglene for merverdiavgift finnes i dag i merverdiavgiftsloven, forvaltningsloven og tolloven, og disse reglene er ment å erstattes av skatteforvaltningsloven.
Loven foreslås å gjelde for arbeidsgiveravgift etter folketrygdloven kapittel 23, se § 1-1 bokstav g. Forvaltningsreglene for arbeidsgiveravgift finnes i dag i folketrygdloven og ligningsloven.
Departementet foreslår at særavgifter etter særavgiftsloven skal omfattes av skatteforvaltningsloven, se § 1-1 bokstav h. Etter forslaget skal forvaltningsreglene for både registrerte og uregistrerte omfattes av forslaget. Forvaltningsreglene for særavgiftene finnes i dag i særavgiftsloven med forskrifter, forvaltningsloven og tolloven.
Avgifter etter motorkjøretøy- og båtavgiftsloven foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven, se § 1-1 bokstav i. Disse avgiftene betegnes i lovforslaget som «motorkjøretøyavgifter». Forvaltningsreglene for motorkjøretøyavgiftene finnes i dag i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven med forskrifter og i forvaltningsloven.
Endelig foreslås det at kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. etter merverdiavgiftskompensasjonsloven skal omfattes av skatteforvaltningsloven, se § 1-1 bokstav j. I loven betegnes dette som «merverdiavgiftskompensasjon». Forvaltningsreglene for merverdiavgiftskompensasjon finnes i dag i merverdiavgiftskompensasjonsloven og forvaltningsloven. Professor Zimmer har hatt merknader til at skatteforvaltningsloven foreslås å gjelde for merverdiavgiftskompensasjon. Etter departementets vurdering passer skatteforvaltningslovens regler godt for merverdiavgiftskompensasjon selv om det er snakk om en utbetalingsordning. Det er behov for svært få særregler. Selv om det rent språklig kan synes noe unaturlig at merverdiavgiftskompensasjon i loven betegnes som «skatt», se nærmere i punkt 7.3, vil fordelene med et felles regelverk etter departementets syn veie opp for ulempene.
Departementet viser til forslag til § 1-1.
7.3 Definisjoner
7.3.1 Skatt
I høringsnotatet foreslo departementet at begrepet «skatt» i loven skal omfatte de skatter og avgifter som nevnes i § 1-1 i loven, og som loven dermed gjelder for. Begrepet skal også omfatte merverdiavgiftskompensasjon, som er nevnt i § 1-1 bokstav j.
Professor emeritus Frederik Zimmer har merknader til lovens anvendelse for merverdiavgiftskompensasjon, se omtale i punkt 7.2. Ingen andre høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om definisjonen av begrepet «skatt». At «skatt» også skal omfatte merverdiavgiftskompensasjon, innebærer at merverdiavgiftskompensasjon er inkludert hver gang begrepet «skatt» og avledede begreper som «skattefastsetting» mv. anvendes i loven. Selv om det rent språklig sett kan synes noe unaturlig å anvende skattebegrepet om en utbetalingsordning, er dette etter departementets syn en mer hensiktsmessig løsning enn at merverdiavgiftskompensasjon nevnes særskilt i tillegg til skatt igjennom loven.
Der det er behov for å skille mellom de ulike skatteartene i loven, brukes begrepene fra § 1-1.
Departementet viser til forslag til § 1-2 bokstav a.
7.3.2 Skattepliktig
Begrepet «skattepliktig» ble i høringsnotatet foreslått definert som fysisk eller juridisk person som skal svare eller få kompensert «skatt».
Professor emeritus Frederik Zimmer har merknader til lovens anvendelse for merverdiavgiftskompensasjon, se omtale i punkt 7.2. Ingen andre høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om definisjonen av «skattepliktig». Begrepet skal omfatte de som er skatte- og avgiftssubjekter for de ulike skattene og avgiftene som er nevnt i lovens § 1-1. Med en slik definisjon vil også den som er berettiget til merverdiavgiftskompensasjon anses som «skattepliktig» i lovens forstand. Departementet foreslår denne løsningen selv om det språklig kan synes unaturlig at noen er «pliktig» til å få kompensasjon. Bakgrunnen er et ønske om å unngå et stort antall lovbestemmelser hvor kompensasjonsberettigede må nevnes særskilt i tillegg til skattepliktig.
Trekkpliktige som skal foreta fastsetting ved trekk etter lovens § 9-1 tredje ledd i utbetalinger til skattepliktige, omfattes ikke av begrepet «skattepliktig». Det samme gjelder andre som kan gjøres ansvarlige for betaling av den skattepliktiges skatt, for eksempel etter skattebetalingsloven §§ 16-10 til 16-14 og §§ 16-30 til 16-50 og merverdiavgiftsloven § 2-2 tredje ledd.
Departementet viser til forslag til § 1-2 bokstav b.
7.3.3 Skattemyndigheter
I høringsnotatet foreslo departementet at begrepet «skattemyndigheter» i loven skal omfatte de myndigheter som er nevnt i lovutkastet kapittel 2. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om definisjonen av skattemyndigheter. Definisjonen regulerer bare betydningen av dette begrepet i skatteforvaltningsloven. «Skattemyndigheter» brukes ellers i mange sammenhenger og med ulik betydning, og ofte i en videre betydning enn det som menes her. Når begrepet «skattemyndighetene» anvendes ellers i skatteforvaltningsloven, framgår det av lovens kapittel 2 hvem som er myndigheter for den enkelte skatteart. Skattemyndighetene er nærmere omtalt i kapittel 8.
Departementet viser til forslag til § 1-2 bokstav c.
7.3.4 Enkeltvedtak
7.3.4.1 Gjeldende rett
Forvaltningsloven knytter en rekke rettsvirkninger til begrepet «enkeltvedtak». Begrepet avgrenser rekkevidden av flere av forvaltningslovens øvrige bestemmelser, ved at bestemmelsene i lovens kapittel IV til VI om blant annet utredningsplikt, partsinnsyn, begrunnelse, klageadgang og dekning av sakskostnader bare får anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd.
Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a, definerer hva som skal regnes som enkeltvedtak etter loven. Et «vedtak» etter forvaltningsloven er en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer, det vil si enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter, jf. § 2 første ledd bokstav a. Et enkeltvedtak er etter § 2 første ledd bokstav b et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. I tillegg presiserer § 2 tredje ledd at avgjørelser som gjelder avvisning av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, regnes som enkeltvedtak.
Det er i forvaltningsloven også gitt enkelte særskilte saksbehandlingsregler for en type avgjørelser som i utgangspunktet ikke er enkeltvedtak, såkalte prosessledende avgjørelser. Eksempler på dette er reglene i §§ 20 og 21 om innsyn i saksdokumenter, § 14 om pålegg om å gi opplysninger og § 15 om gransking.
Forvaltningsloven gjelder i dag utfyllende for behandlingen av saker etter merverdiavgiftsloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven og merverdiavgiftskompensasjonsloven, og enkeltvedtaksdefinisjonen med tilhørende rettsvirkninger har dermed anvendelse på disse områdene så langt det ikke i særlovene er gitt spesialregler, jf. forvaltningsloven § 1.
På ligningslovens område gjelder ikke forvaltningsloven, med unntak for kapittel VII om forskrifter, jf. ligningsloven § 1-2. Ligningsloven har ikke noen tilsvarende generell definisjon av en type vedtak eller saker som avgrenser rekkevidden av lovens øvrige bestemmelser. Ligningsloven omhandler først og fremst ligningsvedtak, men også i ligningsloven er det gitt særregler for prosessledende avgjørelser. Dette gjelder for eksempel reglene om innsyn i saksdokumenter i § 3-4, krav til varsel og rapport ved kontroll i § 3-5 og klage over pålegg i § 3-6.
7.3.4.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader
I høringsnotatet foreslo departementet å ta inn et begrep som gir rammene for anvendelsesområdet for en rekke av lovens bestemmelser, på samme måte som enkeltvedtaksbegrepet i forvaltningsloven. Siden myndighetsavgjørelsene og de hensyn som gjør seg gjeldende på skatteforvaltningsområdet er mer ensartet enn på forvaltningslovens område, ble det foreslått en definisjon av begrepet «enkeltvedtak» som er tilpasset skatteforvaltningsloven. Det ble foreslått at «enkeltvedtak» i skatteforvaltningsloven skal omfatte avgjørelser som treffes av skattemyndighetene etter loven og som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en bestemt skattepliktig, tredjepart eller trekkpliktig.
Professor emeritus Frederik Zimmer uttaler at bruken av termen «enkeltvedtak» i skatteforvaltningsloven kan ha mye for seg. Han påpeker imidlertid at når forvaltningsloven og skatteforvaltningsloven skal bruke samme term, bør det være klart at termen i prinsippet beskriver samme begrep i begge lover.
7.3.4.3 Vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om en definisjon i skatteforvaltningsloven av «enkeltvedtak». Departementet ser det som viktig å sikre at de ulike typer av avgjørelser på skatte- og avgiftsområdet behandles slik at skattepliktiges rettsstilling ivaretas på en god måte. I forvaltningsloven brukes enkeltvedtaksbegrepet til å angi anvendelsesområdet for flere av lovens kapitler. Dette sikrer de skattepliktige ulike rettigheter som blant annet klageadgang.
Etter forslaget til skatteforvaltningslov vil det i hovedsak være to grupper av myndighetsavgjørelser som reguleres i loven. Den ene gruppen er avgjørelser som er bestemmende for rettigheter eller plikter for den avgjørelsene berører. Vedtak om fastsetting av skatt er den viktigste typen avgjørelser i denne gruppen, men gruppen omfatter også blant annet vedtak om registrering eller sletting i registre og vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Den andre gruppen avgjørelser etter loven er såkalte prosessledende avgjørelser, som for eksempel kan omfatte avgjørelser om innsyn i saksdokumenter og pålegg om å gi kontrollopplysninger.
Forvaltningsloven gjelder for alle forvaltningsområder, og en definisjon som enkeltvedtaksdefinisjonen må nødvendigvis være omfattende. På skatteforvaltningslovens område er derimot myndighetsavgjørelsene og de hensyn som gjør seg gjeldende i de enkelte saker, mer ensartet. Loven skal først og fremst gjelde fastsetting av de skatter som omfattes av loven, og lovens bestemmelser knytter seg alle i større eller mindre grad til en tidligere, pågående eller framtidig skattefastsetting. Det er derfor mulig, og etter departementets syn hensiktsmessig, med en definisjon av begrepet «enkeltvedtak» som etter sin ordlyd er enklere og bedre tilpasset skatteforvaltningslovens område.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om enkeltvedtaksdefinisjonens innhold.
Vilkåret om at en avgjørelse må være truffet av skattemyndighetene innebærer blant annet at det ikke fattes «enkeltvedtak» når skatt fastsettes av noen som ikke er offentlige myndigheter. Dette betyr at det ikke fattes enkeltvedtak når den skattepliktige selv eller trekkpliktige fastsetter skatt etter lovforslaget §§ 9-1 og 9-2.
Det at avgjørelsen må være «bestemmende for rettigheter eller plikter» for å være et enkeltvedtak etter § 1-2 bokstav d, er ment å ha samme betydning som det likelydende uttrykket i forvaltningsloven § 2. Dette vilkåret innebærer eksempelvis at prosessledende avgjørelser som hovedregel ikke er enkeltvedtak etter loven.
En avgjørelse må gjelde rettigheter eller plikter til «en bestemt skattepliktig, tredjepart eller trekkpliktig» for å være et enkeltvedtak. Vilkåret angir hvem avgjørelsen må berøre for å omfattes av lovens enkeltvedtaksdefinisjon. I forvaltningsloven er det «en eller flere bestemte personer» som har den samme avgrensningsfunksjonen.
I forvaltningsloven § 2 tredje ledd er det presisert at avgjørelser som gjelder avvisning av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, også skal regnes som enkeltvedtak. Slike avgjørelser er også ment å være enkeltvedtak etter skatteforvaltningsloven.
Med henvisning til professor emeritus Frederik Zimmers høringsmerknad vil departementet understreke at det materielle innholdet i skatteforvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak i prinsippet er ment å være det samme som i forvaltningsloven, slik at skatteforvaltningslovens regel i tvilstilfeller skal forstås på samme måte som forvaltningslovens.
Blant avgjørelsene som omfattes av enkeltvedtaksdefinisjonen i § 1-2 bokstav d kan det skilles mellom vedtak som gjelder skattefastsetting og andre vedtak.
Med vedtak om skattefastsetting menes i utgangspunktet det samme som vedtak om ligning etter ligningsloven, vedtak om fastsetting av avgiftsoppgjør etter merverdiavgiftsloven og tilsvarende fastsetting av særavgifter etter særavgiftslovgivningen osv. Ligningsloven, merverdiavgiftsloven og det øvrige skatteforvaltningsregelverket har ingen legaldefinisjon av begrepene ligningsvedtak og vedtak om avgiftsoppgjør osv., og etter departementets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å definere hva som menes med vedtak om skattefastsetting etter skatteforvaltningsloven. Vedtak om skattefastsetting har imidlertid det til felles at de regulerer det materielle innholdet i en skatteforpliktelse. Vedtakene påvirker dermed etter sin art omfanget av skatteforpliktelsen.
Vedtak om skattefastsetting kan både gjelde grunnlaget for beregning av skatt, og den påfølgende skatteberegningen. Eksempler på den første gruppen vedtak er vedtak om fastsetting av alminnelig inntekt, personinntekt eller grunnlaget for beregning av særavgifter eller merverdiavgift (beregningsgrunnlaget for utgående avgift og beløpet for inngående avgift). Vedtak om hvilke skatte- og avgiftssatser som skal anvendes på grunnlaget for beregning av skatt, er eksempler på vedtak som gjelder skatteberegningen.
Vedtak om skattefastsetting kan videre gjelde hele fastsettingen som sådan eller bare enkeltposter som inngår som en del av den samlede fastsettingen. Et eksempel på vedtak som gjelder hele fastsettingen, er et vedtak der skattemyndighetene fastsetter samlet merverdiavgiftspliktig beløp for en termin ved skjønn som følge av at den skattepliktige ikke har levert skattemelding for en termin. Vedtak som gjelder enkeltposter om skattepliktig formue, inntekt eller fradrag, er eksempler på avgjørelser som bare dreier seg om deler av fastsettingen.
Vedtak om skattefastsetting kan påvirke skatteforpliktelsen i positiv eller negativ retning sammenlignet med den fastsettingen som foreligger fra tidligere (være til fordel eller ulempe for den skattepliktige). Vedtak om skattefastsetting kan også fattes uten at det foreligger noen fastsetting fra tidligere. Dette gjelder på motorkjøretøyavgiftsområdet, hvor det er skattemyndighetene som gjennomfører den ordinære fastsettingen etter lovforslaget § 9-1 annet ledd. Vedtak om skattefastsetting kan fattes uten at det foreligger noen tidligere fastsetting også for skattearter hvor det er den skattepliktige som skal fastsette grunnlaget for skatten etter § 9-1 første ledd. Det typiske eksemplet på dette er når skattemyndighetene fastsetter den skattepliktiges inntekt, formue eller omsetning ved skjønn fordi den skattepliktige ikke har levert skattemelding.
I tillegg til fastsetting av alminnelig skatt på det aktuelle skattegrunnlaget, er vedtak om tilleggsskatt og skjerpet tilleggsskatt etter §§ 14-3 flg. også vedtak om skattefastsetting.
Avgjørelser om tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr etter lovforslaget §§ 14-1 og 14-7 vil være «enkeltvedtak» etter skatteforvaltningsloven § 1-2 bokstav d, men er ikke vedtak om skattefastsetting. Slike avgjørelser kan rette seg mot tredjeparter, noe som i seg selv medfører at det ikke dreier seg om vedtak om fastsetting. Også når slike avgjørelser retter seg mot skattepliktige, følger det imidlertid av avgjørelsenes art at de ikke er fastsettingsvedtak. Avgjørelser om tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr regulerer ikke direkte det materielle innholdet i en skatteforpliktelse, men er administrative reaksjonsformer mot skattepliktige og tredjeparter ved blant annet manglende levering av opplysninger eller unnlatelse av å medvirke til kontroll.
Vedtak om registrering i Merverdiavgiftsregisteret er ikke vedtak om skattefastsetting ettersom det ikke er en del av fastsettingen av merverdiavgift for den enkelte termin. I lovforslaget § 12-3 er det imidlertid en bestemmelse som fastsetter at vedtak om registrering og sletting i Merverdiavgiftsregisteret skal behandles etter bestemmelsene som gjelder for fastsettingsvedtak når det samtidig er truffet vedtak om endring av fastsettingen etter § 12-1.
Mange av bestemmelsene i skatteforvaltningsloven skal gjelde ved behandlingen av alle saker etter loven, uavhengig av om det fattes avgjørelser som er enkeltvedtak. Eksempler på dette er reglene om habilitet og taushetsplikt. En del av lovens bestemmelser vil imidlertid gjelde kun bestemte grupper av saker, og anvendelsesområdet vil da framgå uttrykkelig av ordlyden. Det følger for eksempel av enkelte saksbehandlingsregler i lovens kapittel 5 og klagereglene i kapittel 13 at de bare gjelder for saker som er enkeltvedtak i lovens forstand. Videre er det slik at enkelte regler bare skal gjelde for utvalgte typer enkeltvedtak. Eksempler på dette er at §§ 12-1 til 12-10 bare gjelder vedtak om skattefastsetting, mens § 12-11 bare regulerer andre enkeltvedtak enn vedtak om skattefastsetting.
Som nevnt skal såkalte prosessledende avgjørelser som utgangspunkt falle utenfor begrepet «enkeltvedtak» i skatteforvaltningsloven. I forvaltningsloven er det gitt egne saksbehandlings- og klageregler for avgjørelser om innsyn i saksdokumenter, pålegg om å gi opplysninger, gransking mv. Ligningsloven har også egne saksbehandlings- og klageregler for avgjørelser om blant annet innsyn i saksdokumenter og pålegg om å gi opplysninger eller medvirke til kontroll. For å sikre de skattepliktiges rettsstilling foreslår departementet at klageregler og enkelte egne saksbehandlingsregler tas inn i lovens bestemmelser om blant annet innsyn i saksdokumenter og kontroll, se nærmere om dette i kapittel 11 og 16 nedenfor.
Departementet viser til forslag til § 1-2 bokstav d.
7.4 Forholdet til forvaltningsloven
7.4.1 Hovedregel
I høringsnotatet foreslo departementet at skatteforvaltningsloven skal være uttømmende for sitt område, slik at forvaltningsloven ikke skal gjelde utfyllende med mindre annet er uttrykkelig bestemt. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at forvaltningsloven ikke skal gjelde med mindre annet er bestemt. Unntak foreslås å gjelde for forvaltningslovens regler om elektronisk kommunikasjon og forskrifter, jf. omtale rett nedenfor. Forholdet mellom skatteforvaltningsloven og forvaltningsloven er nærmere omtalt i kapittel 4.
Departementet viser til forslag til § 1-3.
7.4.2 Elektronisk kommunikasjon
7.4.2.1 Gjeldende rett
I forvaltningsloven er elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og borgerne regulert i § 15 a og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen. Forvaltningen har som hovedregel adgang til å kommunisere elektronisk med borgerne. Det åpnes imidlertid for at privatpersoner kan reservere seg mot elektronisk kommunikasjon og i stedet motta tradisjonell post fra forvaltningen. I tillegg til å regulere kommunikasjon fra forvaltningen til borgerne, fastslår forvaltningsloven § 15 a annet ledd at alle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for dette, det skjer på den anviste måten og ikke annet følger av lov eller forskrift. Bestemmelsen berører ikke særlovgivning som pålegger enkeltpersoner en plikt til å sende informasjon elektronisk til et forvaltningsorgan. Nærmere regler om elektronisk kommunikasjon er gitt i forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften).
På ligningslovens område gjelder ikke forvaltningsloven med unntak av lovens kapittel VII, og regler gitt i eller i medhold av forvaltningsloven kommer derfor i utgangspunktet ikke til anvendelse. Ved forskrift 7. mai 2014 nr. 610 om elektronisk kommunikasjon med ligningsmyndighetene (eLigningsforskriften) er det imidlertid gitt tilsvarende regler om kommunikasjon til og fra forvaltningen som i forvaltningsloven § 15 a første og annet ledd, jf. forskriften § 1. Videre er eForvaltningsforskriften som hovedregel gjort gjeldende også for skattearter som omfattes av ligningsloven, jf. forskriften § 2. Også tidligere fulgte Skatteetaten i stor grad bestemmelsene i eForvaltningsforskriften på ligningsområdet.
I eLigningsforskriften er det bestemt at deler av eForvaltningsforskriften ikke skal gjelde på ligningslovens område. Bakgrunnen for dette er at forskjeller mellom ligningsloven og forvaltningsloven medfører at disse reglene ikke passer like godt for saker etter ligningsloven. I tillegg er det gitt visse særregler som anses nødvendige på ligningsområdet.
7.4.2.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader
I høringsnotatet foreslo departementet at forvaltningsloven § 15 a om elektronisk kommunikasjon og forskrifter gitt i medhold av denne bestemmelsen, herunder eForvaltningsforskriften, skal gjelde tilsvarende for behandlingen av saker etter skatteforvaltningsloven med mindre annet er bestemt. Det ble foreslått en forskriftshjemmel til å gi særregler for skatteforvaltningslovens område ved behov.
Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.
7.4.2.3 Vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at reglene om elektronisk kommunikasjon gitt i og i medhold av forvaltningsloven skal gjelde for behandlingen av saker etter skatteforvaltningsloven, og at det i forskrift til skatteforvaltningsloven kan gis særregler. Departementet ser det som hensiktsmessig at reglene om elektronisk kommunikasjon på skatteforvaltningsområdet i størst mulig grad er like de som gjelder etter forvaltningsloven.
Regler om plikt til å levere visse opplysninger til myndighetene elektronisk vil ikke kunne gis i medhold av § 1-3 bokstav a. Departementet foreslår i §§ 7-13 og 8-14 hjemler til å gi forskriftsbestemmelser om hvordan opplysninger skal gis. Se nærmere om dette i punktene 13.4 og 14.15.
Personopplysningsloven § 8 stiller krav om behandlingsgrunnlag ved bruk av personopplysninger. Ved bruk av sensitive personopplysninger er det også nødvendig med behandlingsgrunnlag etter § 9. Spørsmålet om behandlingsgrunnlag for Skatteetatens elektroniske kommunikasjon har tidligere kommet opp i forbindelse med tilsyn i regi av Datatilsynet. Som følge av dette er behandlingsgrunnlaget presisert i bestemmelser i blant annet ligningsloven, svalbardskatteloven, artistskatteloven, folketrygdloven og merverdiavgiftsloven. Etter departementets vurdering vil skatteforvaltningsloven § 1-3 bokstav a med henvisning til forvaltningsloven § 15 a gi tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for skattemyndighetenes elektroniske kommunikasjon. Det foreslås derfor ikke ytterligere bestemmelser om behandlingsgrunnlag for elektronisk kommunikasjon i skatteforvaltningsloven.
Departementet viser til forslag til § 1-3 bokstav a.
7.4.3 Forskrifter
Ligningsloven § 1-2 bestemmer at forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter skal gjelde for behandlingen av saker etter loven, selv om forvaltningsloven for øvrig ikke kommer til anvendelse.
I høringsnotatet foreslo departementet at forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter skal gjelde tilsvarende for behandlingen av saker etter skatteforvaltningsloven. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet. Etter departementets vurdering er det ikke behov for særregler om forskrifter i skatteforvaltningsloven.
Departementet viser til forslag til § 1-3 bokstav b.