2 Bakgrunn

Alle skatte- og avgiftsarter er i dag regulert på tre hovedområder: materielle regler, forvaltningsregler og innkrevingsregler. Forvaltningsreglene gir formelle rammer for fastsettingen av skatter og avgifter. Området er omfattende, og handler om organisering, saksbehandling, habilitet, taushetsplikt, vedtaksprosedyrer, klage og endring, opplysnings- og oppgaveplikter, kontrollhjemler, administrative sanksjoner, saksanlegg mv.

På områdene for materielle regler og innkrevingsregler har det de senere årene vært foretatt omfattende lovrevisjoner som har samlet og modernisert regelverket. I 1999 ble det gitt ny skattelov, i 2005 ny skattebetalingslov, i 2007 ny tollov og i 2009 en ny merverdiavgiftslov. I Norge har det ikke vært noen større gjennomgang av skatteforvaltningsreglene siden ligningsloven ble vedtatt i 1980.

I de senere årene har flere land sett behov for en egen forvaltningslov for skatter og avgifter.

Danmark fikk ny skatteforvaltningslov i 2005 som gjelder ved behandlingen av alle skatte- og avgiftskrav. Loven ble vedtatt som et ledd i den danske kommunalreformen, og la til rette for en større organisatorisk omorganisering på skatteområdet. Ved skatteforvaltningsloven ble samtlige myndigheter for skatt, avgift og toll samlet i én statlig enhet, Skat. Loven la også opp til en omlegging av klagesystemene.

Den danske skatteforvaltningsloven gjelder for fastsettingen av skattekravene i førsteinstans så vel som klage, gjenopptakelse og domstolsprøving. Foruten reglene om organisering og myndighetsfordeling har loven blant annet regler om taushetsplikt, habilitet, alminnelig saksbehandling, bindende svar, frister, klage og endring, domstolsprøving, elektronisk kommunikasjon og sakskostnader. Loven har imidlertid ikke regler om kontroll av skattefastsettinger.

I Sverige ble en felles skatteforvaltningslov for skatter og avgifter innført 1. januar 2012. Man hadde i lengre tid merket seg flere problemer knyttet til det at forvaltningsregler var spredt utover et stort antall lover. Blant annet førte et fragmentarisk forvaltningsregelverk til at man fikk flere bestemmelser som var ment å ha samme innhold, men som hadde ulik ordlyd, og til et inkonsekvent begrepsapparat. Det var også et problem at lovverket var vanskelig å finne fram i. Med skatteforvaltningsloven ønsket den svenske regjeringen å forenkle regelverket og styrke rettssikkerheten til borgerne. Loven erstatter en rekke bestemmelser i andre lover og har blant annet regler om opplysningsplikt, fastsetting, kontroll, ettergivelse, bevissikring og klage. Loven omfatter også regler om skattebetaling.

I Norge er skatteforvaltningsreglene i stor grad regulert særskilt for de enkelte skatte- og avgiftsarter. Forvaltningsreglene for formues- og inntektsskatt er uttømmende regulert i ligningsloven. På merverdiavgiftsområdet er det inntatt en rekke forvaltningsregler i merverdiavgiftsloven, men for øvrig gjelder forvaltningsloven. For særavgiftene er det gitt enkelte forvaltningsregler i særavgiftsloven, men sentrale forvaltningsbestemmelser er inntatt i særavgiftsforskriften. I tillegg gjelder forvaltningsloven på særavgiftsområdet. Også for andre skatter og avgifter er forvaltningsreglene spredt.

Dette har medført at reglene i liten grad har vært sett i sammenheng på tvers av de ulike deler av lovverket, og det er derfor komplisert å samordne og forenkle regelverket. Ved endringer i reglene for én skatt eller avgift har det vist seg vanskelig å følge opp med tilsvarende endringer for andre skatter og avgifter. Over tid har dette ført til en rekke utilsiktede forskjeller. Slike unødvendige og til dels utilsiktede forskjeller bidrar til å gjøre regelverket omfattende, komplisert og uoversiktlig. Det er også eksempler på at lovbestemmelser er forskjellig utformet, selv om de har tilnærmet samme innhold.

Et vesentlig hensyn bak forslaget til en ny lov om skatteforvaltning er å gjennomføre en omfattende regelverksforenkling. Det er liten grunn til å ha ulike typer regler om for eksempel saksbehandling, kontroll, endring og sanksjoner for de ulike skatte- og avgiftsartene. Samordningen innebærer at regler som uten vesentlige faglige grunner har blitt ulike, gjøres like, og at mengden regler begrenses ved at like regler bare vil stå ett sted i regelverket.

Ved valg av systematikk er hensynet til brukerne viktig. Sentrale brukergrupper er skatte- og avgiftspliktige og deres rådgivere (advokater, regnskapsførere, revisorer mv.), skatte- og avgiftsmyndighetene og domstolene.

Spesielt viktig er hensynet til de skatte- og avgiftspliktige. Etter en samordning av forvaltningsreglene for de ulike skatte- og avgiftsartene vil det i liten grad være nødvendig å gjøre seg kjent med forskjellige forvaltningsregler fra område til område. En felles forvaltningslov for skatte- og avgiftsområdet vil også legge til rette for en mer helhetlig og pedagogisk framstilling av forvaltningsreglene enn det som er mulig i den enkelte særlov sammenholdt med forvaltningsloven. Et enklere og mer tilgjengelig regelverk vil også styrke de skattepliktiges rettssikkerhet.

Et samordnet og enhetlig regelverk gjør det enklere for de som bistår skatte- og avgiftspliktige å forholde seg til forvaltningsreglene. Det vil dessuten medføre at forvaltnings- og rettsavgjørelser får et bredere virkeområde. Det vil også redusere behovet for forvaltningens og domstolenes avklaringer av særegenheter i regelverket.