6 Opphevelse av straffansvaret for bruk m.m. av narkotika

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Legemiddelloven § 24

Bruk og besittelse av narkotika er forbudt etter legemiddelloven § 24. Forbudet gjelder ikke den som har «lovlig adkomst» til stoffet, for eksempel gjennom kjøp av legemiddel på resept.

Hva som regnes som narkotika etter legemiddelloven, er fastsatt i narkotikaforskriften (forskrift 14. februar 2013 nr. 199 om narkotika) § 3, jf. legemiddelloven § 22. Som narkotika regnes stoffer mv. som er oppført på narkotikalisten. Narkotikalisten fastsettes av Helse- og omsorgsdepartementet. På listen føres de stoffer mv. som kommer inn under Den alminnelige narkotikakonvensjon 30. mars 1961 eller Konvensjon om psykotrope stoffer 21. februar 1971. Andre stoffer mv. kan oppføres dersom de har, eller antas å ha, lignende effekt som stoffene mv. under konvensjonene.

Legemiddelloven § 24 forbyr også «å skaffe seg adgang til å få kjøpt slike varer under falske opplysninger, f.eks. om navn, bosted, sykdom eller sykdomstegn.» Etter § 24 andre ledd skal ikke legemidler som inneholder narkotika, «anvendes til annet formål enn de er utlevert til, og må ikke uten lovlig hjemmel overdras til eller erverves av andre enn den som resepten eller rekvisisjonen er utstedt til. Resept eller rekvisisjon må ikke overdras til eller erverves av andre enn den de er utstedt til.»

Besittelse etter legemiddelloven § 24 forutsetter at rusmiddelet er til personens egen bruk og ikke for eksempel er beregnet for videresalg. Dersom stoffet ikke er til egen bruk, anses forholdet som oppbevaring etter straffeloven § 231.

Besittelse forutsetter også at det dreier seg om en mindre mengde stoff. Innehav av en større mengde stoff vil i praksis bli sett på som oppbevaring. Grensen mellom besittelse og oppbevaring går normalt ved en til to brukerdoser.

For å anses som besittelse må i tillegg innehavet være kortvarig. Innehav over lengre tid vil kunne regnes som oppbevaring, selv om narkotikaen er til personens egen bruk. Legemiddelloven omfatter den rent midlertidige besittelse av den type som normalt er forbundet med bruk.

Forsettlig og uaktsom overtredelse av legemiddelloven er straffbart, jf. § 31 første ledd. Forsøk, for eksempel besittelse og bruk av knust kritt eller kalk i den tro at det er kokain, straffes som fullbyrdet overtredelse, jf. § 31 siste ledd.

Brudd på legemiddellovens forbud mot bruk og besittelse av narkotika kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler, jf. legemiddelloven § 31 andre ledd.

6.1.2 Straffeloven § 231

Straffeloven § 231 forbyr bl.a. tilvirkning, innførsel, erverv og oppbevaring av narkotika.

Tilvirkning omfatter alle former for fremstilling eller produksjon av narkotika, for eksempel dyrking.

Med innførsel menes å transportere narkotika over en riksgrense, inkludert kjøp av narkotika til egen bruk via internett som leveres med postforsendelse fra utlandet.

Erverv omfatter enhver form for mottak til eie av narkotika fra andre, inkludert egenmektig tilegnelse gjennom for eksempel ran. Forbudet i § 231 rammer erverv også av en liten mengde narkotika utelukkende tiltenkt egen bruk.

Oppbevaring etter § 231 avgrenses nedad mot besittelse. Innehav av narkotika som går utover det som regnes som besittelse etter legemiddelloven § 24, er å anse som oppbevaring etter § 231, også dersom narkotikaen utelukkende er ment til egen bruk.

Strafferammen for forsettlig overtredelse av § 231 er bot eller inntil 2 års fengsel. Medvirkning til og forsøk på overtredelse er straffbart med samme strafferamme, jf. straffeloven §§ 15 og 16. Uaktsom overtredelse straffes med bot eller inntil 1 års fengsel, jf. § 231 annet ledd.

6.1.3 Straffeutmåling og strafferettslige reaksjoner ved brudd på legemiddelloven § 24 og straffeloven § 231

Riksadvokaten har i rundskriv 2/2014 Narkotikasaker gitt nærmere retningslinjer om bruk av strafferettslige reaksjoner i narkotikasaker. I praksis straffes bruk og besittelse av narkotika i strid med legemiddelloven § 24 som oftest med bøter avgjort ved forelegg, jf. straffeprosessloven § 255 første ledd. Forelegg er en enkel og effektiv måte å få avgjort en straffesak på, samtidig som det er en tydelig og markert reaksjon. En person som ikke er i stand til å betale boten, kan søke kriminalomsorgen om å gjennomføre den subsidiære fengselsstraffen ved såkalt bøtetjeneste, se straffegjennomføringsloven § 16 b. Dette forutsetter at den botlagte har bosted og opphold i Norge i gjennomføringstiden.

Under pandemien har Riksadvokaten gitt flere midlertidige direktiver om bruk av påtaleunnlatelse for de minst alvorlige narkotikaovertredelsene, sist ved direktiver 15. januar 2021. På side 4–5 heter det:

«Etter gjeldende påtalepraksis ilegges, med enkelte unntak, forelegg ved mindre alvorlige narkotikaovertredelser som f.eks. besittelse eller oppbevaring til egen bruk. Disse sakene kan generere mye arbeid for politiet og påtalemyndigheten, blant annet fordi mange av foreleggene ikke besvares og derfor må oversendes domstolene.

Riksadvokaten beslutter derfor at det i stedet for forelegg kan ilegges påtaleunnlatelse for de minst alvorlige narkotikaovertredelsene, det vil si bruk av narkotika og besittelse/oppbevaring til egen bruk som normalt avgjøres med forelegg. Dette innebærer reelt sett at politidistriktene avgjør på vanlig måte hva som er mest hensiktsmessig av forelegg eller påtaleunnlatelse på saksfeltet. Politidistriktene må likevel nøye vurdere kapasiteten til domstolene, slik at denne type forelegg ikke bidrar til en negativ utvikling der. Påtaleunnlatelse skal uansett ikke benyttes ved innførsel eller salg. Påtaleunnlatelsen bør som hovedregel gjøres betinget med en prøvetid på to år.»

I norsk rett behandles lovbrytere som var under 18 år på handlingstidspunktet, vesentlig mildere enn eldre lovbrytere. Utviklingen i straffutmålingen for lovbrytere under 18 år har særlig vært preget av en økt bevissthet om de folkerettslige pliktene som følger av FNs konvensjon om barnets rettigheter, og den senere vedtakelsen av straffeloven § 33 og de hensyn som ble anført i den sammenheng.

I saker som gjelder ungdom mellom 15 og 18 år, er den mest brukte reaksjonsformen betinget påtaleunnlatelse. Påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 første og annet ledd kan være ubetinget, eller gis på betingelse av at vedkommende ikke begår nye straffbare handlinger i en nærmere fastsatt tidsperiode. Påtaleunnlatelse med prøvetid har blitt ansett som særlig egnet overfor unge lovbrytere når formålet er å forebygge videre rusmiddelbruk, og/eller stimulere til fortsatt rehabilitering, se Riksadvokaten rundskriv 2/2014 side 8. Det kan settes andre særskilte vilkår, for eksempel at personen avstår fra å bruke rusmidler og avgir nødvendige rusprøver, jf. straffeloven § 37 bokstav d eller gjennomgår ulike former for behandlingstiltak for å motvirke misbruk, jf. straffeloven § 37 bokstav e. Såkalte ruskontrakter finnes i ulike varianter, med ulik tilhørende oppfølging, avhengig av hvilket tilbud som finnes hos samarbeidende etater lokalt. Ruskontrakter kan også tas inn som en del av en alternativ reaksjon i form av et særvilkår i et betinget forelegg hvis lovbryteren var under 18 år på handlingstidspunktet, se straffeloven § 53 fjerde ledd siste punktum.

Ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd vil den strafferettslige reaksjonen ungdomsoppølging kunne anvendes overfor unge gjerningspersoner med sammensatte problemer, se Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 side 8–9.

Ungdomsoppfølging skjer i regi av konfliktrådet og ble innført ved lov 20. juni 2014 nr. 49, se Prop. 57 L (2013–2014). Et viktig utgangspunkt for innføringen av ungdomsstraff var at ungdom under 18 år, så langt det lar seg gjøre, ikke skal sitte i fengsel. Forutsetningen for å ilegge ungdomsoppfølging er at ungdommen har et oppfølgingsbehov. Påtalemyndigheten kan ilegge gjennomføring av ungdomsoppfølging som vilkår for påtaleunnlatelse eller et betinget forelegg. Forutsetningen er at siktede var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet, at saken egner seg for slik behandling, og at det foreligger samtykke fra siktede eller siktedes eventuelle verger, se straffeprosessloven § 69 tredje ledd og straffeloven § 53 fjerde ledd siste punktum, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Påtalemyndigheten kan på samme vilkår beslutte overføring til ungdomsoppfølging i konfliktrådet med hjemmel i straffeprosessloven § 71 a annet ledd.

Brudd på straffeloven § 231 som gjelder erverv og oppbevaring av narkotika til egen bruk, blir i praksis som oftest straffet med bøter avgjort ved forelegg. Riksadvokaten har fastsatt nærmere retningslinjer for avgjørelse av brudd på straffeloven § 231 med forelegg, inkludert øvre mengdebegrensninger for ulike typer stoffer, jf. rundskriv nr. 2/2014. Det er også fastsatt bøte- og påtaledirektiver for politidistriktene som standardiserer utmålingen av forelegg for blant annet de narkotikalovbruddene som etter Riksadvokatens retningslinjer kan avgjøres ved forelegg.

6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å oppheve straffansvaret for bruk og befatning med narkotika til egen bruk. Forslaget bygger på et ønske om en kunnskapsbasert ruspolitikk, å forebygge rusproblemer, redusere skade og begrense skadevirkninger. Bruk av og befatning med narkotika skal etter forslaget ikke kunne straffes, men vil fortsatt være ulovlig.

Forslaget må sees i sammenheng med utvalgets forslag til reaksjon overfor ulovlig bruk og befatning med narkotika som omtales i punkt 8.2.

Den befatningen med narkotika som utvalget foreslår å gjøre straffritt er egen bruk, erverv til egen bruk og innehav for egen bruk.

Med egen bruk menes å innta narkotika i egen kropp. Utvalget bruker begrepet innehav om den typen besittelse og oppbevaring som utvalget mener bør gjøres straffritt. For at besittelse og oppbevaring skal regnes som innehav, må mengden stoff ikke overstige bestemte terskelverdier. Utvalget foreslår at disse terskelverdiene fastsettes i forskrift. Utvalgets forslag til terskelverdier omtales i kapittel 7. I tillegg må stoffet som personen innehar være til egen bruk. Videre foreslår utvalget at anskaffelse av narkotika til egen bruk skal omfattes av straffriheten dersom anskaffelsen gjelder en mengde som er under de fastsatte terskelverdiene.

Utvalget foreslår ikke at innførsel og tilvirkning til egen bruk gjøres straffritt.

Utvalget foreslår at straffriheten skal gjelde for alle typer stoffer som til enhver tid er omfattet av legaldefinisjonen av narkotika etter legemiddelloven. Hvilke stoffer dette er følger av narkotikaforskriften (forskrift 14. februar 2013 nr. 199 om narkotika) gitt med hjemmel i legemiddelloven § 22.

Flertallet i utvalget finner ikke grunn til å skille mellom personer med og uten en ruslidelse. Flertallet mener det heller ikke bør avgrenses mot personer der alkohol og legalt foreskrevne legemidler med ruseffekt inngår i personenes samlede rusmiddelbruk. Et mindretall (1) i utvalget foreslår imidlertid å avgrense straffrihet til bare å gjelde personer med rusavhengighet.

Utvalget finner heller ikke grunn til å opprettholde et straffansvar for bruk og innehav av narkotika for mindreårige mellom 15 og 18 år. Straffrihet vil senke terskelen for å søke hjelp for et begynnende rusproblem fordi ungdommen ikke risikerer straff.

Noen barn utsettes for alvorlige negative opplevelser under oppveksten som følge av foresattes bruk av alkohol eller narkotika. Utvalget drøftet derfor om handlingene fortsatt bør være straffbare for personer med omsorg for mindreårige. Utvalget konkluderer imidlertid med at også denne gruppen bør omfattes av straffriheten og viste til ønske om å etablere en lav terskel for å oppnå kontakt mellom offentlige hjelpetiltak og personer med omsorg for mindreårige som kan ha et gryende rusmiddelproblem. Utvalget understreket imidlertid den opplysningsplikt for offentlig ansatte som følger av barnevernloven § 6-4.

Utvalget drøftet også om det bør opprettholdes et straffansvar for befatning med rusmidler til egen bruk der bruken berører mindreårige på en negativ måte, men la til grunn at det ikke er behov for et slikt unntak. Mindreårige vil bli vernet av andre straffebud, blant annet straffansvar for overdragelse av narkotika, jf. straffeloven § 231.

Utvalget mener heller ikke det bør opprettholdes et straffansvar for befatning med narkotika dersom dette skjer på offentlig sted. Et slikt unntak fra straffriheten ville undergrave formålet med reformen ved at personer som jevnlig bruker narkotika, fremdeles i stor utstrekning vil bli straffet for dette.

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Generelt

Forslaget om å oppheve straffansvaret for bruk av narkotika og erverv og innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk støttes av blant annet Asker kommune, Bergen kommune, Drammen kommune, Fredrikstad kommune, Horten kommune, Kristiansand kommune, Moss kommune, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Ringsaker kommune, Sandnes kommune, Sarpsborg kommune, Stavanger kommune, Stord kommune, Tolga kommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune, Helse Stavanger HF, St. Olavs hospital HF (Klinikk for rus- og avhengighetsmedisin), Sykehuset i Vestfold HF, Sykehuset Østfold HF, Universitetssykehuset Nord-Norge HF, Helse Sør-Øst RHF, Norges Narkotikapolitiforbund, Norsk Pasientforening, PASCAN-Pasientforeningen for Sikker Cannabisbruk, PION – Prostituertes interesseorganisasjon, Rettspolitisk forening (RPF), Rus og brukerutvalget, Rådet for psykisk helse, Skyggeutvalget, Likestillings og diskrimineringsombudet (LDO), Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, Statens helsetilsyn, Helsedirektoratet, Riksadvokaten, KoRus – Sør, KoRus Vest Stavanger, KoRus Oslo, Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid (NAPHA), Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (NK-TSB), Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse (N-ROP), VID vitenskapelige høgskole, Politihøgskolen I, RVTS Midt, Alliansen for en rettighetsorientert ruspolitikk (AROD), Amnesty International, Center for African Mental Health Promotion and Cultural Competence (campcom), Chemfriendly Norge, EmmaSofia, Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon, Folkeaksjonen lovlige utsalgssteder for hasj og marihuana, Foreningen for sosialpolitisk arbeid, Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR), HivNorge, KROM – Norsk forening for kriminalreform, Landsforeningen for oppsøkende sosialt ungdomsarbeid, Law Enforcement Action Partnership (LEAP) Scandinavia, Norges Kvinne- og familieforbund, A-larm, Barn av Rusmisbrukere – BaR, Forandringsfabrikken, Foreningen for human narkotikapolitikk (FHN), Ivareta, MARBORG, Normal Norge, Omsorg- pårørende og etterlatte tilknyttet Foreningen Tryggere Ruspolitikk, RIO, proLAR Nett, Fransiskushjelpen – Sykepleie på hjul, Frelsesarmeen, Gatejuristen, Jussbuss, Kirkens Bymisjon, Stiftelsen Helseutvalget, Tyrilistiftelsen, Norges Røde Kors, Norsk psykologforening, Advokatforeningen og Norgespatriotene.

Blant annet følgende høringsinstanser går imot forslaget om å oppheve straffansvaret for bruk av narkotika og erverv og innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk: Arendal kommune, Aukra kommune, Bodø kommune, Bremanger kommune, Brønnøy kommune, Dovre kommune, Eidsvoll kommune, Færder kommune, Gildeskål kommune, Gjesdal kommune, Hareid kommune, Haugesund kommune, Hustadvika kommune, Hå kommune, Iveland kommune, Klepp kommune, Kristiansund kommune, Lesja kommune, Lillesand kommune, Lom kommune, Lyngdal kommune, Malvik kommune, Midt Telemark kommune, Narvik kommune, Notodden kommune, Ringerike kommune, Sandefjord kommune, Sel kommune, Selbu kommune, Stryn kommune, Tynset kommune, Ullensaker kommune, Vennesla kommune Vestvågøy kommune, Vindafjord kommune, Nordland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Inderøy kommune, Sola kommune, Barne- og familietjenesten i Fana og Ytrebygda I og II (Bergen kommune), Forebyggende enhet barn og unge (Ringerike kommune), Mottak, Motivasjon og Oppfølgingssenter RUS (Skien kommune), Interkommunalt politisk råd Namdal, Lofotrådet, Salten Regionråd, SLT Lindesnes kommune, KS, Helse Bergen HF – Haukeland universitetssykehus, Helse Møre og Romsdal, Avd. TSB, Sørlandet sykehus HF – Klinikk for psykisk helse – psykiatri og avhengighetsbehandling, Forsvarsdepartementet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Politidirektoratet, Statens vegvesen, Agder politidistrikt, Det nasjonale statsadvokatembetet, Finnmark politidistrikt, Kripos, Møre og Romsdal politidistrikt, Nordland politidistrikt, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politiets utlendingsenhet, Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk), Sør-Vest politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt, Troms politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Utrykningspolitiet, Vest politidistrikt, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Øst politidistrikt, Innlandet politidistrikt, Institutt for sosialt arbeid (NTNU), SERAF – Senter for rus- og avhengighetsforskning, Videregående skoler Bergen sør, Hamar katedralskole, Fylkesungdomsrådene i Troms og Finnmark, Fylkesungdomsrådene i Nordland, Fylkesungdomsrådene i Oslo, Fylkesungdomsrådene i Vestland, Fylkesungdomsrådene i Rogaland, Fylkesungdomsrådene i Innlandet, Politihøgskolen II, FFHR Foreningen for helhetlig ruspolitikk, Recovery og Tilfrisking R. O. T, Usynlige tigre, Blå Kors Norge, Stiftelsen Golden Colombia, Stiftelsen KRAFT, Politiets Fellesforbund (PF), Den norske legeforening, Norges Politilederlag i Parat, Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund (AEF), DNT – Edru Livsstil, Forbundet Mot Rusgift (FMR), Foreldrenettverket 13+ i Sandefjord, Foreldreoppropet mot narkotika, IOGT i Norge, Junior- og Barneorganisasjonen Juba, Juvente, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO), Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF), Politiets Kriminalitetsforebyggende Forum (PKF), Samarbeidsforum for Norske Kollektiv, Storbarnsforeldre i Vestfold og Telemark, Trygg Trafikk, Ungdom Mot Narkotika (UMN) og Voksne for Barn.

6.3.2 Kunnskapsgrunnlaget – straffens manglende effekt

Mange av høringsinstansene uttaler seg om utvalgets prinsipielle vurdering av at straff ikke kan forsvares, blant annet utfra en vurdering av at straffetrusselen ikke er egnet til å forebygge og redusere narkotikabruk i samfunnet. Flere kommenterer også utvalgets konklusjon om at det ikke foreligger kunnskapsgrunnlag som tilsier at straffetruslene for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, har den allmennpreventive og individualpreventive effekt som må ligge til grunn for at en handling skal kriminaliseres. Også det forhold at utvalget ikke fant empiri som tilsier at bruken av narkotika i befolkningen vil øke som følge av å oppheve straffeansvaret alene, blir kommentert av noen instanser. Om sin støtte til reformen uttaler Riksadvokaten:

«Riksadvokaten gir – etter atskillig overveielse – sin prinsipielle tilslutning til utvalgets forslag om å avkriminalisere bruk og besittelse av narkotika. Slik adferd er fortsatt uønsket, men bør ikke lenger bekjempes med straff. Men det er en ufravikelig forutsetning for dette standpunktet at dersom trusselen om straff skal tas bort, må det utvikles nye virkemidler som er mer forpliktende enn det som følger av forslaget som nå er lagt frem. Et alternativt oppfølgingsapparat må være utredet og vedtatt før en så omfattende rusreform kan settes i kraft.»

Videre uttaler Riksadvokaten:

«Utfordringen i et reformperspektiv er – som vår innledende reservasjon gir uttrykk for – at utredningen ikke presenterer et tilstrekkelig godt forebyggende og reparerende alternativ utenfor strafferettsapparatet. En modell som foreslått, med avkriminalisering av nærmere angitte (overdrevne) rusdoser og uten noen sanksjonsmuligheter overfor de som unnlater å møte hos rådgivningsenheten, mener vi går for langt i liberal retning. Dersom reformens gode formål skal oppnås, forutsetter det gjennom tilpassede reaksjoner og et mer forpliktende opplegg som gjør det mulig å yte helsehjelp til den som trenger det. En slik videreutvikling av forslaget er etter vårt syn nødvendig for at det skal kunne vedtas og settes i kraft.»

Riksadvokaten mener videre at straff ikke er tilstrekkelig begrunnet overfor alle brukere og uttaler om dette:

«Som påtalemyndighet har vi en oppriktig tro på forebygging gjennom riktig tilpassede straffereaksjoner, som et av samfunnets virkemidler for å redusere omfanget av rusmisbruk i samfunnet, og de negative konsekvensene av dette. Det er vår erfaring at straff og straffetrussel virker – også for bruk og besittelse av narkotika – ovenfor mange. Men det gjelder i liten eller ingen grad ovenfor de langtkommende narkomane.

Utviklingen har likevel vist at straffereaksjoner ikke er egnet for en lang rekke mennesker med ruslidelser. Mange av disse er svært syke og lever i sosial nød. Flere har en bakgrunn med traumer, ulike former for omsorgssvikt eller overgrep. Straffereaksjoner for disse sårbare menneskene har normalt ikke den effekt som begrunner behovet for å straffe. Mange rusmisbrukere har gjennom årene opplevd at den subsidiære fengselsstraff for bøter har måttet avsones.

For en rekke rusmisbrukere har de allmennpreventive hensyn blitt vektet for tungt i forhold til straffens negative virkninger for den enkelte. Riksadvokaten slutter seg derfor til at straff ikke er tilstrekkelig begrunnet for mange av disse, nyttevirkningene av straff er ikke større enn skadevirkningene. Samfunnet bør derfor møte mange av de rusavhengige på en annen måte enn i dag. (…)

Vi står med andre ord i dag i den situasjon at bruk av straff prinsipielt er vanskelig å forsvare, og i tillegg har en meget variabel og usikker virkning. Strafferetten kan vanskelig operere med en straffetrussel for noen, men ikke alle, for samme type handling (det strafferettslige likebehandlingsprinsippet er drøftet nærmere i vedlegg 1 til høringsuttalelsen fra Politihøgskolen). Strafferettsapparatet er derfor lite ønskelig å benytte, og for manges del lite egnet, for å motvirke uønsket rusatferd.»

Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon støtter rusreformens retning og intensjon og uttaler:

«Rusreformutvalget har levert en god og grundig utredning. Å flytte samfunnets reaksjoner fra straff til hjelp har vært et uttalt mål for Fagrådet, med bred støtte blant medlemmene gjennom vedtak på våre tre siste årsmøter.

Samfunnet har lang tradisjon med å tenke konsekvenser og sanksjoner i møte med folks rusbruk og rusproblemer. Utvalget utfordrer leserne til å løfte seg ut av sine vanlige tankespor og ta inn over seg kunnskap om straffens manglende effekt. Vi anerkjenner det grundige faglige arbeidet som utvalget har gjort i utredningen og hvordan de vektlegger normalitet i responsen.»

RIO peker på skadefølgeprinsippet og viser til at straff ikke virker:

«Rusreformutvalget skriver at straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å fordømme uønskede handlinger hos borgerne. Derfor tilsier et kriminalpolitisk utgangspunkt for bruk av straff, at straff krever en solid begrunnelse. Dette kommer også frem av forarbeidene til straffeloven. Straff er et tiltenkt onde som er ment å være stigmatiserende og belastende. Som flertallet i straffelovkommisjonen anbefalte i 2002, burde man avkriminalisere bruk og besittelse av illegale rusmidler dersom man legger skadefølgeprinsippet til grunn. De hevdet at straff ikke er begrunnet ettersom man ikke kan si at bruken er til skade for andre enn den som selv bruker rusmiddelet. Vi tilslutter oss dette synspunktet.

Rusreformutvalget tar i tillegg et ruspolitisk utgangspunkt der det antas at utbredelse av bruk av rusmidler henger sammen med negative effekter på folkehelsen. Med det utgangspunktet vil man ha en politikk som bidrar til lav utbredelse av bruk for å begrense skader.»

Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen vil advare mot ukritisk å anta at en eventuell preventiv effekt av straff eller straffeliknende sanksjoner blant risikoavers eller generelt velfungerende ungdom – som kanskje uansett ville ha holdt seg unna narkotika, eller sluttet å bruke narkotika av seg selv etter noen tids eksperimentering – gjør seg like gjeldende eller engang har likeartet effekt overfor dem som faktisk er utsatt for å utvikle rusproblemer. (…)

I ethvert tilfelle virker det sannsynlig at straffetrusselen vil ha mindre preventiv effekt på dem som har sterkest trang til å ruse seg – eksempelvis grunnet angst eller andre psykiske eller sosiale utfordringer. Disse vil samtidig kunne tenkes å ta større skade av straff enn de med flere beskyttende faktorer.

I fravær av sikker kunnskap om hvordan en eventuell allmennpreventiv effekt slår ut overfor ulike grupper, mener vi at positive erfaringer med bruk av trusler om straff overfor unge i enkelttilfeller, ikke kan tillegges vekt i spørsmålet om avkriminalisering. (…)

På det individualpreventive plan er det sikrere holdepunkter for å anta kriminalisering kan være direkte kontraproduktivt. (…)

Da det ikke foreligger forskning til støtte for å beholde bruken av straff særskilt for unge, samtidig som det finnes forskning som tyder på at kriminalisering av unge er beheftet med negative konsekvenser, ser Advokatforeningen ingen grunn til å fravike Rusreformutvalgets anbefaling på dette punkt.»

Norges Narkotikapolitiforbund uttaler:

«Utredningen viser tydelig hvordan dagens politikk, basert på avskrekking gjennom straff, skaper stigma og utenforskap som er egnet til å forverre situasjonen for mennesker som bruker ulovlige rusmidler. Samtidig viser utredningen at straffens antatt begrensende virkning på bruken ikke har forskningsmessig belegg. Det gir samlet sterk grunn til å tro at dagens regulering av ulovlige rusmidler er direkte skadelig, ved at kriminaliseringen i seg selv påfører samfunnet og brukerne store skader som ikke oppveies av de skadene et forbud eventuelt forhindrer gjennom en høyst usikker effekt på omfanget av bruken.»

Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk) har merknader til utvalgets vurderinger om straffens normative funksjon og uttaler:

«En utberedt bekymring blant konfliktrådene og SLT-koordinatorene som har gitt innspill til høringen, er at en avkriminalisering kan gi uheldige signaler mht. skadepotensialet ved narkotika. Det argumenteres her for at en avkriminalisering kan gi større sosial aksept for ulovlige stoffer og at flere ungdommer vil bli tilbøyelige til å prøve. Enkelte trekker fram at det kan være vanskelig for ungdom å forstå at stoffene fortsatt er ulovlige selv om bruk og besittelse ikke lenger er straffbart.

Sfk mener det er grunn til å ta disse bekymringene på alvor. Vi vil samtidig argumentere for at denne risikoen i stor grad avhenger av hvordan politiet og hjelpeapparatet opptrer og kommuniserer. Vi er avhengige av at hjelpeapparatet, blant annet gjennom den kommunale rådgivningstjenesten, formidler troverdig og forskningsbasert kunnskap om skadevirkninger av rus. Vi er også helt avhengige av at politiet prioriterer å avdekke bruk og besittelse, særlig blant unge mennesker. Dette vil sende et tydelig signal om at disse stoffene fortsatt er ulovlige.»

Folkehelseinstituttet, SERAF – Senter for rus- og avhengighetsforskning, Actis, Norsk narkotikapolitiforening, Forbundet mot rusgift og Den norske legeforening viser til den relativt lave forekomsten av narkotikabruk blant norske ungdommer og i befolkningen for øvrig, sammenlignet med andre europeiske land. Flere mener dette tyder på at den norske restriktive politikken er vellykket og ikke bør endres. Blant annet uttaler SERAF:

«Overordnet er vurderingen at både rusmiddelforbruk, rekruttering til rusmiddelbruk og negative konsekvenser fra rusmiddelbruk i Norge er lavere enn i de fleste Europeiske land, og at dette må forstås som at dagens restriktive rusmiddelpolitikk samlet, som består av blant annet lovforbud, har hatt ønsket forebyggende effekt over tid.»

Den norske legeforening mener at selv om det ikke kan anføres evidens for at straffen fungerer etter hensikten, kan det likevel ikke konkluderes med at den ikke virker. Mangel på bevis for en effekt er ikke det samme som bevis for manglende effekt.

Om en opphevelse av straffansvar vil kunne påvirke bruk av narkotika i befolkningen, uttaler Folkehelseinstituttet:

«Et sentralt utsagn som går igjen i utredningen er at reformen ikke vil medføre nevneverdig økning i bruk av illegale rusmidler […] Denne antagelsen kan det av flere grunner reises tvil om fordi studiene som ligger til grunn har en del metodiske svakheter og fordi overføringsverdien fra internasjonale studier kan være relativt lav.

(…)

FHI mener at en ikke kan utelukke at narkotikabruken i befolkningen vil øke som følge av reformen, slik utformingen er foreslått av utvalget. Kombinasjonen av ulike element i reformen, blant annet at den skal omfatte både rusavhengige og rekreasjonsbrukere, relativt høye terskelverdier og fravær av administrative sanksjoner, bidrar til at en ikke kan utelukke en slik ikke-intendert konsekvens. En eventuell økning betyr ikke nødvendigvis at en ikke skal gjennomføre en reform. Myndighetene bør imidlertid ta høyde for at økt bruk kan følge og være forberedt på å sette inn nødvendige tiltak.»

Politidirektoratet uttrykker følgende synspunkter på forslaget:

«Politidirektoratet fraråder forslaget om en avkriminalisering av bruk og besittelse av alle typer narkotika for alle brukergrupper. Politidirektoratet mener det ikke er tilstrekkelig begrunnet at en avkriminalisering vil bidra til å oppnå målet om bedre hjelp og oppfølging til personer med rusavhengighet/rusproblemer. En avkriminalisering vil påvirke hele befolkningen og ha konsekvenser langt utover målgruppen som nevnes eksplisitt i utvalgets mandat.

Politidirektoratet er bekymret for konsekvensene en avkriminalisering av bruk og besittelse av narkotika til egen bruk vil kunne få for holdninger til og omfang av bruk av narkotika i befolkningen. Dersom forslaget medfører høyere risiko for økt bruk av narkotika vil det gi uheldige konsekvenser – både for enkeltindivider, pårørende, nærmiljø og for samfunnet som helhet. Kunnskapsgrunnlaget som er lagt frem peker på usikkerhet rundt hvilke følger en avkriminalisering vil ha for omfang av bruk. Utvalgets konklusjon om at en avkriminalisering ikke vil føre til «en nevneverdig økning» i bruk reflekterer ikke usikkerheten i det kunnskapsgrunnlaget som er fremlagt.»

Selv om Riksadvokaten gir sin prinsipielle støtte til opphevelse av straffansvar, er også Riksadvokaten i tvil om hvor solid det forskningsmessige fundamentet for utvalgets modell er. Om dette uttaler Riksadvokaten:

«Utredningen viser i stor grad til forskning, hvilket er prisverdig. Det er ikke lett å finne forskningsmessige motargumenter, rett og slett fordi relevant forskning ikke finne. Virkningen av straff og straffetrusler har vi eksempelvis lite eksakt kunnskap om. Mye bygger på alminnelige betraktninger, erfaringer og «sunn fornuft». Vi vil også bemerke at mye av forskningen som utvalget viser til, baseres på spørreundersøkelser og gjelder lovendringer i én retning – nemlig reduksjon eller avskaffelse av straff, og da primært for cannabis (utredningen s. 157). Av den grunn reiser vi spørsmålet om hvor solid det forskningsmessige fundamentet for utvalgets modell er, særlig ettersom modellen går betydelig lenger enn de reformene det vises til.

Ved å opprettholde straffetrusselen videreføres en normdannende effekt som vi mener strafflegging utvilsomt har. Man unngår dessuten den pedagogiske utfordring det er å skulle forklare – herunder få allmenheten til å forstå – forskjellen mellom avkriminalisering og legalisering.»

6.3.3 Redusert stigmatisering

Betydningen av å redusere stigmatiseringen av personer som bruker illegale rusmidler blir av flere høringsinstanser fremhevet som et av hovedargumentene for å støtte reformen. Dette gjelder blant annet Helsedirektoratet, Bergen kommune, Ungdommens fylkesutvalg Agder, Sykehuset Østfold HF, RIO og Kirkens Bymisjon.

RIO uttaler:

«Flere tiårs stigmatisering av personer som bruker illegale rusmidler har trolig ført til at en del sentrale aktører ikke vekter begrunnelseskravet for bruk av straff mot denne gruppen. Ifølge dem er det rimelig å straffe rusmiddelbrukere for sikkerhets skyld».

Helsedirektoratet mener redusert stigma gir mulighet for å gi et bedre helsetilbud og uttaler:

«Ved en avkriminalisering kan dette bidra til at terskelen blir lavere for å søke hjelp tidligere enn man gjør i dag. Helsedirektoratet mener at rusreformens intensjon om å flytte ansvaret for oppfølging av personer som blir tatt for bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk, vil kunne være et nødvendig steg i retning av redusert stigma/marginalisering og bedre hjelpetilbud til mennesker som har rusmiddelproblematikk.»

SERAF – Senter for rus- og avhengighetsforskning mener derimot at stigma ved straff, og straffetrussel i seg selv, ikke kan antas å utgjøre en høy terskel for å søke hjelp. SERAF mener personer med ruslidelse i dag får helsehjelp og kapasiteten er på en del områder god, selv om den bør styrkes. SERAF mener også at stigma på flere områder enn rusmiddelbruk, også utenfor strafferetten, faktisk bidrar til å redusere skadelig adferd, og viser i den sammenheng til lav-status merket som hefter til tobakksrøyking.

Folkehelseinstituttet påpeker at det ikke finnes studier som har undersøkt om personer i Norge ikke har kontaktet tiltaksapparatet i frykt for straff. En eldre studie fra perioden 2006 til 2008 i Oslo, viste at det heller var mangelen på koordinering mellom de ulike instansene som var den største utfordringen.

Noen instanser fremhever at det finnes flere kilder til stigmatisering av personer med rusproblemer enn straff alene og stiller spørsmål om hvor mye opphevelse av straffansvar alene vil redusere stigma. For eksempel uttaler Helse Nord-Trøndelag HF, Klinikk for psykisk helsevern og rus:

«Det er viktig å bekjempe stigma knyttet til bruk av rusmidler, spesielt hos de unge. Vi er usikre på om avkriminaliseringen bidrar til dette i en slik grad at dette bør være et argument. Stigmatiseringen er slik vi ser det i like stor og kanskje større grad knyttet til konsekvenser av rusmiddelinntak, f. eks. voldelig atferd, ulykker, familieproblemer, svekket funksjon i skole/arbeid m.m. som av selve inntaket. Avkriminalisering løser ikke dette. Vi ønsker på det sterkeste å understreke betydningen av gode forebyggende tiltak på en rekke arenaer som hjem, skole, i media osv.»

Øst politidistrikt uttaler:

«Vi savner refleksjon over muligheten for redusert stigmatisering gjennom satsing på alternative straffereaksjoner, forebygging og holdningsarbeid. Uansett mener vi at den potensielt marginale effekten en avkriminalisering vil kunne ha for reduksjon av stigmatisering ikke kan veie tyngre enn den preventive effekten en straffesanksjon antas å ha.»

6.3.4 Signaleffekt av å oppheve straffansvaret

Flere instanser uttaler seg om en mulig uheldig signaleffekt av å oppheve straffansvaret for bruk og innehav av narkotika. Dette gjelder blant annet Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Kripos, Helse Stavanger HF, Helse Nord-Trøndelag HF, St. Olavs Hospital HF, Universitetssykehuset Nord-Norge HF, Folkehelseinstituttet (FHI), Institutt for sosial arbeid (NTNU), SERAF, flere kommuner, Hamar katedralskole, Agder politidistrikt, AKAN, Fellesorganisasjonen, Politiets Fellesforbund, Den norske legeforening, Fagforbundet, Forbundet Mot Rusgift, Actis, Juba, Juvente, Norsk Barnevernlederorganisasjon, Norsk Narkotikapolitiforening, Politiets kriminalitetsforebyggende forum, Voksne for barn, Blå Kors Norge, Frelsesarmeen, KFUK-KFUM Norge, Stiftelsen KRAFT, A-larm, Ivareta, Mental Helse og Recovery og Tilfriskning R.O.T.

En del av disse mener opphevelse av straffetrusselen kan sende et signal om at bruk av narkotika ikke lenger anses like farlig som tidligere, og at samfunnet ikke lenger ser så alvorlig på bruken. De frykter en ufarliggjøring og normalisering av bruk av narkotika. Mange er redd for at særlig unge, ikke vil forstå forskjellen mellom legalisering og opphevelse av straffansvar.

Om en mulig signaleffekt overfor unge uttaler Klinikk for psykisk helsevern og rus, Helse Nord-Trøndelag HF:

«Selve begrepet avkriminalisering kan tolkes på mange ulike måter. Befolkningen står i det daglige langt unna de drøftinger som rapporten omhandler og vil således kunne oppfatte det faktum at det er «tillatt» med narkotika til eget bruk. For allerede utsatte ungdommer kan dette tenkes å senke terskelen for debut, vi er også bekymret for en normalisering av narkotikabruk i flere og flere ungdomsmiljøer.»

Flere høringsinstanser, både av de som støtter og de som er imot reformen, peker på behovet for informasjonskampanjer særlig overfor unge. Blant annet uttaler Fellesorganisasjonen:

«[a]t kampanjer rettet mot befolkningen, spesielt barn og unge (laget i samarbeid med de unge selv) må igangsettes samtidig med reformen. Det må være tydelig at narkotikabruk er problematisk, og at det er mulighet til hjelp dersom man vil ha det. Det er uheldig at debatten som har oppstått i kjølvannet av utvalgets forslag til en viss grad har gitt inntrykk av at det er snakk om en legalisering av narkotika. Det er ikke det denne reformen handler om, og det bør være tydelig i det videre arbeidet.»

Flere høringsinstanser viser til en meningsmåling blant ungdom om forståelse av uttrykket avkriminalisering. Blant annet uttaler Actis:

«Høsten 2019, før forslaget fra utvalget ble lagt fram, spurte meningsmålingsselskapet Sentio ungdom i alderen 15–20 år på vegne av Actis om hva unge forstår med uttrykket avkriminalisering. Spørsmålsstillingen var: «Regjeringen jobber nå med å legge frem en rusreform, der man snakker om at bruk og besittelse av narkotika skal bli avkriminalisert.

Hva tror du dette betyr?» 40 prosent svarte at de tror det betyr at narkotika skal bli lovlig. 10 prosent visste ikke.

Dette bekrefter det som er kommet fram i flere mediesaker den siste tiden. Både helsearbeidere, politi og andre som jobber med ungdom, er bekymret for at ungdom tror at narkotika er blitt eller skal bli lov.»

Noen høringsinstanser mener imidlertid det ikke er grunn til bekymring for signaleffekten av reformen, blant annet uttaler MARBORG:

«Å for eksempel si at ungdommer ikke vil forstå forskjellen på den foreslåtte reformen og en legalisering er eksempel på manglende argumentasjon fra motstandere. MARBORG har ingen tro på at kunnskapsnivået, og generell forståelse er så lav i ungdomsgruppen.»

RIO mener det er å undervurdere de unge å tro at barn og unge ikke vil kunne skille mellom avkriminalisering og legalisering.

6.3.5 Konsekvenser for barn og unge av å oppheve straffansvaret

Utvalgets forslag innebærer at virkemidler som i dag anvendes innenfor alternative straffereaksjoner ikke kan benyttes for ikke-straffbar befatning med narkotika etter rusreformen, herunder tvungen rustesting, i form av ruskontrakt eller ungdomsoppfølging i konfliktrådene.

Flere høringsinstanser ser dette som argument mot å oppheve straffeansvaret i seg selv eller argumenterer for at virkemidler fra alternative straffereaksjoner likevel skal anvendes overfor barn og unge også etter rusreformen.

Det uttrykkes av flere høringsinstanser en stor bekymring for at unge ikke forstår konsekvensen av narkotikabruk, at de ikke vil ta imot hjelp, eller akseptere å avstå fra narkotikabruk, uten strafferettslige konsekvenser eller tvangstiltak. Konsekvenser som tap av enkelte utdanningsmuligheter, yrkesvalg, førerrett for motorvogn mv. som følge av bruk og besittelse av narkotika, antas å ha en preventiv effekt og brukes som et argument for å opprettholde kriminalisering av barn og unges bruk av narkotika.

Norges Politilederlag sier i sitt høringssvar at:

«Det er å tro at ungdommene som velger å avstå fra å bruke narkotika, gjør dette på bakgrunn av konsekvensene bruken kan medføre. Misbruk av narkotika kan medføre en ordinær straffereaksjon, men også være til hinder for at ungdommene får gjort enkelte yrkesvalg, tilgang til enkelte land osv. […] Tidlig intervensjon med fokus på den enkelte ungdom og samarbeid på tvers om hjelpetiltak virker fordi det er et ris bak speilet.»

Politiets kriminalitetsforebyggende Forum uttaler at deres medlemmer møter mange unge som opplever at dagens lovverk mot narkotika er en viktig ytre motivasjon som hindrer dem i å teste ulike rusmidler. Denne viktige samfunnsbarrieren mot bruk av narkotika vil falle bort for både barn og voksne med utvalgets forslag om avkriminalisering.

Møre og Romsdal politidistrikt mener at den strafferettslige rammen bør videreføres, samtidig som forebyggende arbeidet videreføres og uttaler:

«I Norge har vi (…) kommet langt i å utvikle «skreddersydde» straffereaksjoner, særlig når det gjelder oppfølgning og straffereaksjoner mot barn og unge. Spørsmålet er om det ikke bør satses enda mer på en utvikling av dette sporet, enn å satse på en rusreform der usikkerhetsmomentene knyttet til virkninger i samfunnet er store.

Om ønskelig kan det innenfor dagens ordning foretas endringer i straffeloven som i enda større grad sikrer at straff ikke står i veien for hjelp for de rusavhengige i situasjoner der de er motivert for å motta hjelp, eller det kan gis sentrale påtaledirektiver som sikrer det samme.»

Politidirektoratet mener på sin side at utvalget ikke gjør en reell drøfting av hvorvidt alternative reaksjoner kan inngå i modellen, jf. utvalgets mandat, og mener dette spørsmålet må utredes nærmere før det tas stiling til valg av modell.

Også andre høringsinstanser mener at en ny modell bør inneholde elementer fra dagens alternative straffereaksjoner fordi disse allerede innebærer en dreining fra straff til hjelp.

Institutt for sosialt arbeid (NTNU) uttaler i sitt svar at:

«Når det gjelder balansen mellom hjelp og straff tenker vi ut fra dette, at dagens handlingsrom allerede innebærer en dreining mot hjelp i den forstand at unge kan tilbys ruskontrakt. (Ungdomskontrakt) eller andre reaksjoner av den typen som allerede er etablert som et alternativ til påtale. Vi savner en tydeligere diskusjon i utredningen om hva som eventuelt er negativt med de ordningene vi allerede har når det gjelder et best mulig tverrfaglig samarbeid omkring unge som for første gang bryter bestemmelsene om bruk og besittelse av narkotika.»

Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse (N-ROP) utelukker heller ikke at sanksjoner kan ha en effekt og uttaler:

«Når det gjelder unge mennesker som bruker ulovlige stoffer og som ikke har vært til tidligere behandling for sitt misbruk vil sanksjoner muligens kunne ha en viss effekt for å komme tidlig til med sekundærforebyggende tiltak. Vi er usikre på hvilke typer sanksjoner som vil virke og hvordan det praktisk kan gjøres.»

Argumenter for å opprettholde elementer av tvang, herunder tvungen rustesting, er blant annet ungdoms mangel på egenmotivasjon for å avstå fra narkotikabruk.

Sekretariatet for konfliktrådene fremholder i sitt høringssvar at:

«Vi har erfart at mange unge kan ha mindre evne til å vurdere risiko knyttet til eget bruk av rusmidler. Ungdom oppfatter derfor gjerne ikke rusatferden sin som et problem, og motivasjonen for å avstå eller avslutte bruken er ofte er svak.»

Videre peker Sekretariatet for konfliktrådene på at det innledningsvis i arbeidet med unge brukere av narkotika i en viss grad er nødvendig med tvang for å komme i posisjon til å tilby hjelp, og at egen motivasjon kan komme gradvis.

SERAF – Senter for rus- og avhengighetsforskning mener at sanksjonsmodeller som er mer differensierte og basert på kombinasjon av både justissektoren og helsesektoren bør vurderes nærmere.

I samme spor uttrykkes det bekymring for at modellen utvalget stiller opp som erstatning for strafferettslig tilnærming og bruk av tvang, ikke vil ha tilstrekkelig preventiv effekt på unges narkotikabruk. Regionalt kompetansesenter – Rus (KoRus) – Vest Stavanger peker på at foreslått reaksjonsmodell ikke inneholder elementer som kan kompensere for bortfall av alternative straffereaksjoner og Voksne for Barn støtter ikke forslag om at straffeansvar for barn og unges bruk av narkotika erstattes av en oppmøteplikt for en kommunal rådgivningsenhet. De mener at det ikke er dokumentert at den foreslåtte modellen vil føre til nedgang i narkotikabruk blant mindreårige.

De samme konsekvenser som følger av strafferettslig tilnærming som tap av fremtidsplaner, utdanningsmuligheter, yrkesvalg med videre gjøres samtidig gjeldende som argumenter til støtte for å oppheve straffeansvaret. I tillegg pekes det på at straffen ofte rammer sosialt skjevt og rammer marginaliserte grupper uforholdsmessig hardt.

Oslo kommune skriver i sitt høringssvar:

«Bruk av narkotika er knyttet til psykososial, sosioøkonomisk sårbarhet og kulturelle idealer. Derfor er bruk av straff og tvang ikke egnet som førstehåndsvirkemidler for å forebygge bruk av narkotika. Byrådet støtter en avkriminalisering, slik at helsehjelp erstatter straff og tvang, innenfor vedtatte terskelverdier. […] Unge mennesker som i dag dømmes for narkotikalovbrudd stemples som kriminelle stoffmisbrukere. Rullebladet bærer de med seg, og det kan hindre muligheter til utdanning, jobb og sosial deltakelse i fremtiden. Forskning levner liten tvil om at det som er viktig for å slutte med rusbruk er nettopp arbeid, sosiale nettverk og meningsfull aktivitet. Ved å straffe unges bruk av illegale rusmidler risikerer man å gjøre det vanskeligere for ungdommen å komme ut av misbruket.»

MARBORG fremholder at:

«Mange unge som allerede har blitt arrestert med rusmidler tenker også at «toget er gått», veien videre er stengt for dem, ønsket yrkesvalg er kanskje allerede ødelagt. Dette bare øker opplevelsen av utenforskap og stigmatisering og eskalerer rusbruk og kriminalitet for mange. Rusreformen vil fjerne en rekke av disse negative stimuliene.»

Flere brukerorganisasjoner peker også på at forebygging må følge internasjonalt anerkjente anbefalinger og må ivareta barn og unges integritet og rett til medvirkning.

RIO peker i sitt høringssvar på at:

«Strafferettslige virkemidler mot barn og unge anbefales uansett ikke som forebyggende tiltak. RIO er særlig bekymret for barn og unge i som er i risikosonen for å utvikle rusproblemer. Disse har ofte komplekse traumer der straff og trussel om straff mest trolig er skadelig for deres videre sosialisering og utvikling. Barn og unge bør møtes av kompetente voksne som har kunnskap om rusmidler, effekt og skader, slikt at de selv kan læres korrigere seg når det kommer til rusbruk.»

Blant høringsinstanser innen politi og rus- og kriminalitetsforebyggende virksomhet er tvungen rustesting et av virkemidlene som ønskes videreført. Også blant instanser som støtter utvalgets forslag til at modellen skal gjelde alle grupper, er det synspunkter som støtter at tvungen rustesting kan inngå i oppfølgingen av unge. Blant annet organisasjonen Ivareta anser at pålagt ruskontroll kan ha en allmennpreventiv effekt. Det er også høringsinstanser som viser til at det å være under ruskontrakt gjør det lettere for den enkelte ungdom å avslå tilbud om narkotika fra venner i rusmiljøer.

Andre høringsinstanser støtter imidlertid utvalgets forslag om at rustesting utelukkende må være frivillig. Helsedirektoratet peker på manglende dokumentasjon på effekter av tvungen, men også frivillig avtalt ruskontroll som ruskontrakter, og at vi i vet for lite om de bidrar til redusert eksperimentering med narkotika. Helsedirektoratet anser ikke at ruskontrakt kan regnes som kunnskapsbasert tilnærming og at dersom tiltaket fortsatt skal benyttes, bør det igangsettes mer systematisk dokumentasjon om tiltakets effekter

Norsk Pasientforening uttrykker i sitt høringssvar prinsipiell støtte til utvalget:

«[.] støtter utvalgets anbefaling om å ikke gi regler for tvungen rusmiddeltesting, eller testing av under trussel om straffelignende tiltak som en del av oppfølgning og kontroll ved rådgivningsenheten. Vi mener det er et uforholdsmessig inngrep i personlig autonomi, det skaper ikke tilstrekkelig tillit eller gode behandlingsallianser. I kontroll- og sanksjonsaspektet ved tvungen rusmiddeltesting, mener vi det kan lede til utstøtelse av den enkelte i oppfølgingen, og den videre behandlingen. Rusmiddeltesting kan likevel skje etter et reelt frivillig samtykke.»

RIO uttrykker i sitt høringssvar:

«I motsetning til dagens ordninger med straff, trusler om straff og integritetskrenkende tiltak som tvungne urinprøvekontrakter for å unngå strafferegistrering og bøter, bør ungdom få informasjon, og tilbud om frivillig oppfølging, en oppfølging som bør skje på barnas/ ungdommens premisser, og videre fokusere på bygging av mestringstillit samt ansvarliggjøring av de unge. I tillegg til å ha en moralsk verdi i seg selv, vil det være lettere å nå og motivere barn og unge dersom de medvirker til utforming av tiltakene selv.»

6.3.6 Differensiering mellom ulike brukergrupper og ulike typer stoff

Mange høringsinstanser uttaler seg til spørsmålet om en i rusreformen bør differensiere mellom ulike brukergrupper og ulike typer narkotika.

Av de høringssvarene som er mot eller uttrykker skepsis til reformen, vises det ofte til utvalgets mindretalls dissens knyttet til om mandatet tilsier at reformen forbeholdes personer med enten en diagnostisert rusbrukslidelse (avhengige) eller omfattende og alvorlig rusmiddelbruk. Eidsvoll kommune er en av flere som stiller seg kritiske til utvalgets tolking av mandatet og stiller spørsmål om forslaget er i tråd med regjeringens plattform og peker da på formuleringen i mandatet om at politiet skal kunne pålegge at den rusavhengige skal møtes med helserettede tiltak.

Bodø kommune uttaler at:

«For de tyngste rusmisbrukerne – som over år har hatt et omfattende rusmisbruk som har ledet til en forringet livskvalitet – er vi enige i at straff som sanksjon for selve bruken ikke har hatt den tiltenkte effekt. […] En evt. avkriminalisering må innskrenkes til rusavhengige personer, og det må utarbeides spesifikke kriterier for hva som skal defineres som rusavhengig.»

Fylkesungdomsrådene i Troms, Finnmark og Nordland mener gjentatte overtredelser i form av bruk og oppbevaring av illegale rusmidler bør medføre en opptrapping av straffereaksjoner for eksperiment- og rekreasjonsbrukere.

Stiftelsen KRAFT mener modellen bør skille mellom de som trenger behandling, unge mennesker som trenger oppfølging og forebygging, og voksne uten rus- og psykiske utfordringer, som gjør straffbare handlinger som bør være forbudt.

Folkehelseinstituttet er av den mening at utvalgets forslag om ikke å lenger «[…] straffeforfølge og bøtelegge personer med problematisk bruk for bruk og besittelse av illegale rusmidler vil ha en positiv effekt for denne gruppen.» Folkehelseinstituttet tar ikke stilling til om opphevelsen av straffansvaret bør omfatte alle brukergrupper eller ikke, men påpeker «[…] at personer med problematisk bruk utgjør en liten andel av de som vil bli berørt av de foreslåtte politikkendringene.»

De fleste av instansene som støtter reformen, mener imidlertid det er viktig at opphevelsen av straffansvaret gjelder for alle brukergrupper

Riksadvokaten uttaler blant annet:

«Strafferetten kan vanskelig operere med en straffetrussel for noen, men ikke alle, for samme type handling».

Noen instanser peker også på at det i praksis vil være glidende overganger mellom de ulike brukergruppene og at en differensiering vil være rettssikkerhetsmessig krevende.

Nasjonal Kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (NK-TSB) uttaler:

«Brukere av narkotika er en heterogen gruppe med personer med svært ulike behov for helsehjelp. NK-TSB deler utvalgets vurderinger av at det ikke finnes noe klart empirisk belegg for at en straffetrussel har betydning for omfanget av bruk av narkotika i et samfunn, uansett om det er en streng straffetrussel eller administrative sanksjoner. Slike sanksjoner kan bidra til å konsolidere eller forsterke en negativ utvikling, både når det gjelder såkalte rekreasjonsbrukere og personer med langvarig bruk og avhengighet av narkotika. I praksis er det glidende overganger mellom hvem som hører til hvilke målgrupper. Det bør derfor ikke være mulig å straffeforfølge brukere av narkotika så lenge det er til personlig bruk, uavhengig av om brukeren er rekreasjonsbruker eller rusavhengig. Vi støtter presiseringen av at besittelse av narkotika fremdeles er ulovlig, om enn ikke straffbart. Straffereaksjoner er stigmatiserende og bidrar ikke i seg selv til mindre bruk av narkotika.»

Det er få høringsinstanser som diskuterer om straffriheten bør gjelde alle typer stoffer eller ikke. Av de som tar opp dette temaet vises det ofte til at utvalgets foreslåtte terskelverdier er satt høyt og til overdoserisikoen ved det enkelte stoff. I den sammenheng har det også vært løftet frem at det kan komme svært potente rusmidler på det illegale markedet for eksempel i form av fentanylderivater der risikoen for overdose og død er svært stor. Samme argumentasjonen fremmes også i forbindelse med cannabisprodukter med høyt innhold av THC. SERAF – Senter for rus- og avhengighetsforskning foreslår å avkriminalisere narkotika med lavest skadepotensial (for eksempel cannabis) i første omgang før man eventuelt vurderer å avkriminalisere narkotika med høyere skadepotensial (for eksempel heroin).

6.3.7 Politiets mulighet for etterforskning/prosessuelle rettigheter

Noen instanser er bekymret for at en opphevelse av straffansvaret vil svekke politiets mulighet til å etterforske forsyningskjeden, Dette handler både om at foreslåtte terskelverdier (se kapittel 7) kan gjøre det vanskelig å fastslå om avdekket mengde narkotika er ment til egen bruk eller videresalg, og fravær av straffeprosessuelle rettigheter.

Oslo politidistrikt påpeker at:

«Erfaringsmessig tilpasser selgere seg det som i dag er grensen for forelegg. Dersom man ikke har kunnet bevise videresalg har man i dag muligheten til å straffe «antatt» selger med forelegg for oppbevaring. Oslo politidistrikt antar at de samme utfordringer med bevisbildet vil knytte seg til om stoffet er til egen bruk eller ikke. Politiet har hverken kapasitet eller ressurser til å etterforske hva som er til egen bruk eller hva som er ment for videresalg, det vil i så fall kreve en uforholdsmessig ressursbruk sett opp i mot etterforskning av andre straffesaker som politiet både skal og må prioritere.»

Politidirektoratet anser at forslaget også har betydning for politiets forvaltningsmessige oppgaver og viser til utvalgets mindretall som i sin dissens fremholder at:

«I tillegg vil informasjonsmengden i den enkelte sak i mange tilfeller bli mindre. Dette fordi saker som i dagens modell ville vært gjenstand for etterforskning (inkludert avhør av siktede med dertil høy informasjonsmengde om siktedes forhold til narkotika), i utvalgets forslag ikke underlegges etterforskning.»

Advokatforeningen, Law Enforcement Action Partnership (LEAP) Scandinavia og Forening for human narkotikapolitikk viser derimot til at politiet beholder alle sine straffeprosessuelle tvangsmidler dersom det er grunn til å tro at avdekket narkotika er ment for videresalg og ikke er til egen bruk. Det vises også til at til forskjell fra i dag, vil en person vil ha vitneplikt overfor en selger av narkotika.

Advokatforeningen påpeker kravet om forholdsmessighet ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler og uttaler at slike virkemidler ikke automatisk kan benyttes i alle bruk- og besittelsessaker i dag.

Politiets bruk av ressurser blir nevnt i flere høringssvar, blant annet uttaler Norges Narkotikapolitiforbund:

«Bare ved å fjerne de ressursene som i dag brukes på brukersaker, vil vesentlige ressurser kunne frigjøres for å etterforske og retteføre alvorlig kriminalitet.»

På den annen side uttrykkes det også bekymring for at politiet har knappe ressurser, og at de dermed vil prioritere bort sin forebyggende aktivitet til fordel for saker som kan påtales.

Fagforbundet uttaler for eksempel følgende i sitt høringssvar:

«Vi er […] er bekymret for at en avkriminalisering vil føre til at politiet ikke lenger vil prioritere oppsøkende og avdekkende virksomhet, og at kommunene med det mister en viktig samarbeidsinstans. I denne sammenhengen er det avgjørende med tydelige styringssignaler. Slik offentlige instanser styres i dag, prioriterer man det man får i oppdrag, det som må rapporteres, og som man videre blir målt på. Fagforbundet forventer derfor at dersom lovendringen innføres, så vil Regjeringen gjennom Justisdepartementets oppdragsdokumenter gi tydelige føringer til Politidirektoratet om at samtlige politidistrikt fortsatt skal prioritere dette arbeidet.»

6.3.8 Forholdet til menneskerettighetene og internasjonale anbefalinger m.m.

Flere instanser fremhever at utvalgets forslag er i samsvar med menneskerettighetene og internasjonale anbefalinger på rusfeltet, blant annet Norsk Psykologforening, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter og Statens helsetilsyn.

Enkelte instanser blant annet Det nasjonale statsadvokatembetet og Forbundet mot rusgift. mener derimot at utvalgets forslag strider mot, eller kan komme i konflikt med FNs narkotikakonvensjoner og barnekonvensjonen.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår å oppheve straffansvaret for bruk av narkotika og erverv og innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk. Straffriheten skal være begrenset til inntil en nærmere fastsatt mengde og bare omfatte inntil tre ulike stoffer. Se nærmere om fastsettelsen av mengdebegrensningene (terskelverdier) og begrensningene i antallet stoffer i kapittel 7.

Personer som tas for slik befatning med narkotika, skal møtes med tilbud om hjelp og ikke med straff. Å straffe personer for bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk bidrar til stigmatisering og sosial utstøting, og står i veien for å møte den enkelte med tilbud om god oppfølging og behandling. Forslaget skal legge til rett for at tjenestene kan komme i posisjon til å hjelpe flere. Å oppheve straffansvaret kan etter departementets vurdering senke terskelen for å be om hjelp.

Forslaget innebærer ikke en legalisering av slik befatning med narkotika. Handlingene vil fortsatt være ulovlige, men ikke straffbare.

Straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å fordømme en handling og krever en solid begrunnelse. De positive effektene av straff må klart oppveie de negative, både tilsiktede og utilsiktede, for å kunne legitimeres. Samtidig må det være klart at den samme effekten ikke kan oppnås ved mer lempelige virkemidler. Det er mange og sammensatte årsaker til omfanget av narkotikabruk i samfunnet. Departementet legger til grunn at man kan oppnå bedre effekt ved å bruke helse- og sosialfaglig metodikk enn straffetrussel for å forebygge og begrense narkotikabruk.

Departementet erkjenner at innføringen av alternative straffereaksjoner, særlig for ungdom, i større grad enn tidligere reflekterer et ønske om å rehabilitere og hjelpe den enkelte med sitt rusproblem eller rusbrukslidelse, så vel som å påføre straff. Ved å oppheve straffansvar for bruk m.m. av narkotika bygges det videre på denne utviklingen, slik også Riksadvokaten formulerer det i sitt høringssvar:

«Det neste historiske skiftet vil eventuelt være en formell avkriminalisering fra lovgivers side av de minst alvorlige narkotikalovbruddene.»

En del høringsinstanser er bekymret for at opphevelse av straffansvar vil føre til økt bruk av narkotika. Blant annet uttaler Folkehelseinstituttet at «[… ] forutsetningen om at bruken ikke vil endres nevneverdig etter den foreslåtte endringen i kontrollpolitikken, ikke er tilstrekkelig vitenskapelig begrunnet. Folkehelseinstituttet mener at en ikke kan utelukke at narkotikabruken i befolkningen vil øke som følge av reformen, slik utformingen er foreslått av utvalget.»

Etter departementets vurderinger er kunnskapsgrunnlaget for at fortsatt straffeforfølgelse av bruk m.m. av narkotika bidrar til å redusere narkotikabruken, eller til å holde bruken fortsatt lav i befolkningen, usikkert. Fagmyndighetene som har avgitt høringssvar, har ulikt syn på straffebudets preventive virkning og de eventuelle konsekvensene av å oppheve straffansvaret. Et stort antall av høringsinstansene slutter seg imidlertid til utvalgets forslag om å oppheve straffansvaret, samtidig som de presiserer at dette forutsetter styrking av det forebyggende arbeidet og forbedringer i oppfølgingsapparatet.

Mange av høringsinstansene mener forslaget om å oppheve straffansvaret vil ha en uheldig signaleffekt, særlig overfor unge. De mener forslaget vil sende et signal om at bruk av narkotika ikke lenger anses like farlig som tidligere, og at samfunnet ikke lenger ser så alvorlig på bruken. Noen frykter en ufarliggjøring og normalisering av bruk av narkotika. Mange er redd for at særlig unge, ikke vil forstå forskjellen mellom legalisering og opphevelse av straffansvar.

Departementet mener forslaget er godt egnet til å signalisere at bruk av narkotika fortsatt er ulovlig selv om straffansvaret oppheves. Politiets mulighet for en sivilrettslig reaksjon i form av pålegg om oppmøte for den rådgivende kommunale enheten, se kapittel 8, og den høye strafferammen for omsetning av narkotika, innebærer i seg selv et tydelig signal om at narkotika fortsatt er et uønsket fenomen. Det samme er politiets hjemmel til å beslaglegge all narkotika, også selv om mengden er under fastsatt terskelverdi. At narkotika ikke kan omsettes lovlig, og at bruk og besittelse fortsatt fører til beslag og mulighet for å sanksjonere manglende oppfølging av ilagt møteplikt med gebyr, vil bidra til at reformen ikke vil skape inntrykk av at narkotika er legalisert eller akseptert i samfunnet. Samtidig ser departementet behovet for å styrke den kunnskapsbaserte formidlingen om negative konsekvenser ved bruk av narkotika, særlig ovenfor barn og unge.

Departementet foreslår som nevnt at straffriheten skal omfatte handlingene bruk av narkotika og erverv og innehav til egen bruk.

Med bruk menes egen bruk, det vil si å innta narkotika i egen kropp. Egen bruk omfatter ikke deling med andre, selv om dette skjer uten fortjeneste. Det vil fortsatt være straffbart å dele eller gi narkotika til andre i en sosial setting, for eksempel å sende rundt en marihuanasigarett, hasjpipe eller annet utstyr for inntak av narkotika.

Med innehav menes besittelse og oppbevaring av narkotisk stoffer dersom mengden ikke overstige terskelverdier fastsatt i forskrift. I tillegg må stoffet være til egen bruk og ikke overstige tre ulike stofftyper. Vurderingen av om stoffet eller stoffene er til egen bruk må gjøres konkret. Relevante momenter kan være for eksempel tidligere kjent historikk med bruk av narkotika, om personen besitter et kontantbeløp som det er naturlig å se i sammenheng med salg av narkotika og emballeringen av stoffet. Dersom stoffet er inndelt i et antall salgsklare emballasjer, kan dette tale for videresalg. Er stoffet derimot i en samlet emballasje, kan dette tale for egen bruk. Blandingsbruk er vanlig. Innehav av flere typer stoffer vil derfor ikke nødvendigvis tilsi at stoffet er tenkt for videresalg.

Departementet foreslår også at erverv av narkotika til egen bruk skal omfattes av straffriheten dersom ervervet gjelder en mengde som er under de fastsatte terskelverdiene. All bruk av narkotika forutsetter at personen først har anskaffet minst en brukerdose. Dersom dette ikke omfattes av straffriheten, vil personer som bruker narkotika, fremdeles kunne straffes utelukkende på grunnlag av sin egen bruk av narkotika.

Departementet foreslår ikke at innførsel og tilvirkning til egen bruk gjøres straffritt. Begrunnelsen for dette er behovet for å kunne reagere strengt for å begrense illegal omsetning av rusmidler over riksgrensen. Opprettholdelse av straffansvar her kan også være av betydning for det internasjonale samarbeidet mot omsetning av narkotika.

Straffriheten skal gjelde for alle typer stoffer som til enhver tid er omfattet av legaldefinisjonen av narkotika etter legemiddelloven. Hvilke stoffer dette er, følger av narkotikaforskriften (forskrift 14. februar 2013 nr. 199 om narkotika) gitt med hjemmel i legemiddelloven § 22.

Departementet vil ikke foreslå å begrense straffriheten til kun å omfatte noen persongrupper slik utvalgets mindretall anbefalte. Mindretallet foreslo at utvalgets modell skulle begrenses til å gjelde for personer med omfattende og alvorlige narkotikaproblemer og avhengighet. Det er betydelige innvendinger mot en slik tilnærming. Det vil være i strid med et strafferettslig likebehandlingsprinsipp å opprettholde en straffetrussel for noen, men ikke for alle, for samme handling. Videre vil det være glidende overganger mellom leilighetsbruk og avhengighet, og det er ikke ønskelig å avgrense reformen til kun å omfatte personer som har en diagnostisert ruslidelse. Snarere er det viktig at helsetjenesten kan komme inn langt tidligere med råd og veiledning overfor alle grupper brukere av narkotika, før mer alvorlige rusproblemer utvikles. Det er også bemerket at en differensiering kan motivere til økt bruk for å kunne påberope seg straffrihet.

Etter departementets vurdering er forslaget om å oppheve straffansvaret ikke i strid med Norges folkerettslige forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner. Å oppheve straffansvaret for bruk og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk er imidlertid i samsvar med anbefalinger fra internasjonale helsemyndigheter og menneskerettighetsorganisasjoner, blant annet FN-organer som UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime), Verdens helseorganisasjon og FNs høykommissær for menneskerettigheter. I 2018 vedtok FNs toppledergruppe (UNCEB) en forent posisjon om at medlemsstatene skulle forplikte seg til å fremme alternativer til domfellelser og straff, inkludert opphevelse av straffansvar. Lignende anbefalinger kommer fra andre internasjonale virksomheter som Røde Kors, Human Rights Watch, Global Commission on Drug Policy, det europeiske overvåkingssenteret for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA) mfl.

Forslaget om å oppheve straffansvaret må sees i sammenheng med forslaget til reaksjoner ved avdekking av slik befatning med narkotika som ikke lenger vil være straffbart, jf. kapittel 8.